CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2025-08067-001 Accionante: Edwin Mayorga Díaz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B Acción: Tutela Tema: Tutela contra providencia judicial, auto que rechazó demanda ejecutiva Decisión: Sentencia de primera instancia Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia, en la acción de tutela incoada por Edwin Mayorga Díaz contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la vulneración alegada. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela El 18 de diciembre de 2025, el señor Edwin Mayorga Díaz, actuando en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B. 1 Expediente electrónico disponible en SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08067-00 Accionante: Edwin Mayorga Díaz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B 2 Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos los autos del (i) 21 de octubre de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B rechazó la demanda ejecutiva del accionante por configurarse la figura jurídica de la caducidad; y (ii) 12 de diciembre de 2025, a través del cual la autoridad judicial accionada decidió estarse a lo resuelto en la providencia del 21 de octubre de 2025 (expediente 08001-23-31-000-2008-00283-00).
En su lugar, pidió ordenar al Tribunal expedir una nueva decisión en la que «[r]econozca la aplicación preferente y supletoria del Código General del Proceso […]». 1.3 Hechos2 De los documentos adjuntos a este trámite constitucional, y de lo relatado por el accionante, se puede evidenciar que, el señor Mayorga Díaz presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).
De esa actuación conoció el Tribunal Administrativo del Atlántico, la cual culminó con sentencia condenatoria proferida el 20 de mayo de 2009. El 15 de agosto de 2025, promovió acción ejecutiva para exigir el cumplimiento de dicha decisión. Mediante auto del 21 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B, rechazó la demanda, al considerar que se había configurado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Para ello, sostuvo que la «[…] sentencia que se pretende ejecutar cobró ejecutoria el 23 de julio de 2009, el término de cinco (5) años de caducidad debe computarse a partir del 24 de enero de 2011 -día siguiente hábil al vencimiento de los dieciocho (18) meses-, de modo que la parte ejecutante tenía hasta el 24 de enero de 2016 para presentar la demanda ejecutiva.
Empero, la solicitud de cumplimiento de sentencia se presentó el 15 de agosto de 2025 […]. Siendo ello así, la parte demandante presentó la solicitud de cumplimiento de sentencia una vez transcurrido ampliamente el término de cinco (5) años previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, concordante con el literal k del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, contado desde el 24 de enero de 2011; en consecuencia, se configura el fenómeno de caducidad, lo cual impone su rechazo.» El Tribunal indicó que, ante esa determinación, el accionante radicó una nueva acción ejecutiva para perseguir el cumplimiento de la misma obligación. Por lo tanto, en 2 Visibles en el escrito de tutela del expediente electrónico, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08067-00 Accionante: Edwin Mayorga Díaz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B 3 providencia del 12 de diciembre de 2025, resolvió estarse a lo dispuesto en el auto del 21 de octubre del 2025. Sobre la precedente situación, el actor sostiene que las providencias reprochadas incurren en defecto sustantivo, al sostener que se «[…]omitió deliberadamente el análisis de favorabilidad, aplicando de manera automática normas del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y del CPACA, pese a que al momento de la solicitud ejecutiva se encontraba plenamente vigente el Código General del Proceso, norma posterior, especial y más garantista. […]».
Asimismo, alegó defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al considerar que «[…] [e]l error estructural del Tribunal consistió en trasladar indebidamente figura de la caducidad administrativa a un proceso ejecutivo judicial, desconociendo que: 1. La caducidad es una institución excepcional y de interpretación restrictiva.
2. EI CGP no consagra caducidad de la acción ejecutiva derivada de sentencia, sino prescripción, la cual: no es declarable de oficio, debe ser alegada por la parte ejecutada, admite interrupción y suspensión. Al declarar de oficio la caducidad con base en normas del Decreto 01 de 1984 y del CPACA, el Tribunal: aplicó un régimen derogado y desfavorable, desconoció el régimen procesal vigente […]» II.
TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto del 19 de diciembre de 2025, admitió la presente acción de tutela y en dicha decisión se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B. 2.1 Contestación de la acción 2.1.1 El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B3 manifestó que, la acción de tutela resultaba improcedente, por falta de subsidiariedad y relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que, contra el auto del 21 de octubre de 2025, procedía el recurso de apelación, y contra el del 12 de diciembre de 2025 reposición, medios de impugnación que el actor omitió ejercer. En cuanto a la relevancia constitucional, precisó que el accionante pretendía convertir el mecanismo constitucional en una instancia adicional, para reabrir un debate ya resuelto por el juez ordinario. 3 Visible a índice 11 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08067-00 Accionante: Edwin Mayorga Díaz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B 4 III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Cuestión previa En el asunto sub examine la demandante pide dejar sin efectos los proveídos de (i) 21 de octubre de 2025, mediante el cual, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B rechazó la demanda ejecutiva del accionante al configurarse la caducidad de la acción; y (ii) 12 de diciembre de 2025, a través del cual la autoridad judicial accionada decidió estarse a lo resuelto en la providencia del 21 de octubre de 2025.
Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia del 21 de octubre de 2025, por ser la que, decidió de manera definitiva el asunto ejecutivo. 3.3 Problema jurídico Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de los derechos fundamentales que pueda comportar la providencia del 21 de octubre de 2025, mediante la cual, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B rechazó la demanda ejecutiva promovida por el tutelante contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) (expediente 08001-23- 31-000-2008-00283-00); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial. 3.4 La acción Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos Radicado: 11001-03-15-000-2025-08067-00 Accionante: Edwin Mayorga Díaz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B 5 fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.5 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela El principio de subsidiariedad está consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que establece que «esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
En este orden de ideas, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten más eficaces para la protección reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de tutela. Con dicha regla el constituyente buscó que esta acción no desplace los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación común4.
Por tanto, cuando una persona acude a la administración de justicia en aras de buscar la protección de sus derechos, no puede desconocer las acciones administrativas o judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico para el caso específico5. Esto porque, la tutela no es un mecanismo alternativo que remplace los mecanismos ordinarios de defensa o que permita adoptar decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia6.
Si no fuera así, ha manifestado la Corte Constitucional que: […] el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales, sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales. Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se 4 Ver sentencia T-680 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 5 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones». 6 Corte Constitucional, sentencias T-705 de 2012 (M.P. Jorge Pretelt Chaljub) y SU-026 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08067-00 Accionante: Edwin Mayorga Díaz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B 6 distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo7. No obstante, aun si existe un mecanismo ordinario de protección de los derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que al ser apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.
El primer evento, se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite que la acción de tutela proceda excepcionalmente.
El requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal8. La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, considerando las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado.
Esto significa que, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado9. En relación con el segundo supuesto, la Corte Constitucional ha establecido que, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial ordinario, es preciso demostrar que, la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Tal perjuicio irremediable se caracteriza: (i) Por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea 7 Cfr. Sentencia T-406 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Ver sentencias T-106 de 1993, MP.
Antonio Barrera Carbonell y T-100 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 9 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08067-00 Accionante: Edwin Mayorga Díaz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B 7 impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad10. 3.6 Caso concreto Analizados los hechos y argumentos presentados en la acción constitucional, se tiene que, deviene en improcedente por incumplir con el requisito de subsidiariedad en las acciones de tutela contra providencias judiciales de acuerdo con las razones que, se pasan a exponer.
La jurisprudencia constitucional ha manifestado que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos; sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria11.
La inconformidad del actor se origina en la providencia del 21 de octubre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B rechazó la demanda ejecutiva por configurarse la caducidad de la acción, lo que, a su juicio, constituye una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial.
Ahora, en referencia al análisis de procedibilidad, la Corte Constitucional definió que las acciones de tutela dirigidas a cuestionar providencias judiciales deben cumplir una serie de requisitos de procedimiento generales y otros especiales12, que ya fueron referidos en la parte considerativa de la presente actuación, sin embargo, se observa que, la parte accionante no agotó todos los mecanismos judiciales que ofrece el ordenamiento jurídico para controvertir la providencia objeto de estudio.
En ese sentido, el demandante disponía del recurso de apelación consagrado en el artículo 24313 del CPACA, el cual, establece que, el auto mediante el cual se rechaza la 10 Cfr. sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 11 Corte Constitucional, sentencia C-132 del 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 13 «ARTÍCULO 243.
APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: Radicado: 11001-03-15-000-2025-08067-00 Accionante: Edwin Mayorga Díaz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B 8 demanda es susceptible de dicho recurso, esto es, la posibilidad de acudir ante el superior jerárquico para estudiar la decisión y determinar si se ajusta a derecho, o si, por el contrario, debe de revocarse lo decidido por el a quo.
De acuerdo con lo anterior, se evidencia que el ordenamiento jurídico estipula de manera expresa que la decisión que rechaza la demanda en asuntos contencioso-administrativos es susceptible de ser controvertida a través del recurso de apelación, por ende, el accionante antes de haber acudido a la tutela debió de agotar el referido mecanismo el cual resulta idóneo para cuestionar la providencia acá atacada.
En escenarios análogos, la Corte Constitucional ha sido clara al determinar que la tutela no puede utilizarse como un mecanismo alternativo o sustitutivo de los recursos ordinarios cuando la parte afectada dejó vencer los términos para interponerlos sin una justificación válida, al respecto indicó: Si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo.
En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional14. En ese mismo orden, no se puede pretender que a través de este medio se reabran etapas procesales que se encuentren debidamente resueltas por no haber presentado a tiempo el respectivo recurso en el desarrollo del proceso ordinario15.
De otra parte, tampoco se advierte la configuración de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela, pues, el demandante no sustento alguna condición de vulnerabilidad que hubiese posibilitado flexibilizar el análisis de procedibilidad de la acción de tutela. En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la 1.
El que rechace la demanda […].». (negrillas fuera del texto). 14 Corte Constitucional, sentencia T-322 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-006 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08067-00 Accionante: Edwin Mayorga Díaz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B 9 acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial»16.
Finalmente, destaca la Sala, que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto, situación que impide asumir que el medio ordinario de defensa resulta ineficaz para proteger los derechos de los accionantes y evitar un daño inminente.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto el accionante no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de subsidiariedad de la acción, por tal motivo, declarará la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Edwin Mayorga Díaz contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y términos previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 16 Artículo 86 de la Carta Política. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08067-00 Accionante: Edwin Mayorga Díaz Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Subsección B 10 Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.