Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., primero (1.°) de septiembre de dos mil veintidós (2022) F.T: 221 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: MIGUEL VILLALBA ANAYA Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA DE DECISIÓN NÚM. 005, Y OTRO Tema: Acción de tutela contra providencia judicial proferida en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declaró, de oficio, la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales.

Ampara por configuración del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Miguel Villalba Anaya, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que, de un lado, se declarara la nulidad del acto administrativo presunto o ficto derivado del silencio frente a la solicitud pensional elevada el 30 de mayo de 2017 y, de otro, se reconociera la pensión de vejez, de conformidad con la Ley 33 de 1985, y se pagara el reajuste definido en la Ley 71 de 1988 sobre la pensión inicial devengada.

El 5 de noviembre de 2019 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena negó las pretensiones del medio de control, al concluir que el señor Miguel Villalba Anaya estuvo vinculado como docente en instituciones públicas, para los períodos comprendidos entre el 20 de marzo de 1970 y el 24 noviembre de 1977 y el 1.° de febrero de 1983 y el 30 junio de 1993, y se reincorporó en el año 2006, razón por la cual el régimen pensional aplicable era la Ley 100 de 1993, normativa que impedía reconocer una doble asignación. Dicha decisión fue Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 apelada por el demandante.

El 27 de agosto de 2021 el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró de oficio la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, ya que consideró que el recurrente no probó que solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de la pensión de vejez antes de la presentación de la demanda. b) Inconformidad El accionante Miguel Villalba Anaya sostuvo que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, transgredieron sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, junto con los principios de seguridad material y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.

Como fundamento, afirmó que la corporación mencionada incurrió en un defecto sustantivo, comoquiera que: 1. Desatendió el principio de congruencia de la sentencia y la non reformatio in pejus, ya que, a pesar de que el juez ordinario de primera instancia conoció el asunto de fondo, al cumplirse con los requisitos de la demanda, y él instauró el recurso de apelación, con el propósito de discutir la negativa frente a las pretensiones, aquella declaró de oficio la excepción de inepta demanda, sin que esto fuera cuestionado y 2.

Desconoció los artículos 12 del Decreto 806 de 2020 y 101, inciso 2.°, del Código General del Proceso, que regulan el trámite de las excepciones previas. Asimismo, indicó que el Tribunal incurrió en los defectos procedimental y orgánico, por falta de competencia funcional, por cuanto, al resolver el recurso de apelación, se pronunció frente a aspectos que no fueron objeto de discusión, puntualmente sobre los requisitos formales que ya habían sido estudiados por el a quo, al momento de la admisión de la demanda.

En ese mismo sentido, advirtió que la autoridad judicial accionada, al proferir una decisión inhibitoria, conculcó los derechos reconocidos en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política y no tuvo en cuenta su condición de sujeto de especial protección constitucional, dado que tiene más de 75 años, por lo que resultaba excesivo someterlo nuevamente al cumplimiento del agotamiento del procedimiento administrativo, a pesar de que ya lo hizo y la resolución de su caso tardó más de cinco años y terminó con una decisión que no resolvió de fondo su legítima solicitud pensional.

Sobre lo anterior, explicó que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en las decisiones del 15 de enero de 2018, expediente 2017-03032-00; y 26 del septiembre de 2013, expediente 2012- 00173; se pronunció respecto a la prevalencia de los derechos de los adultos mayores frente a las exigencias procesales y las potestades de saneamiento del juez ordinario.

Finalmente, aseguró que las accionadas desconocieron el precedente del Consejo de Estado, fijado en el proveído del 30 de agosto de 2018, expediente 2015- 00306, en el que se pronunció sobre la excepción de inepta demanda por falta de Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cualquiera de los requisitos formales y determinó que, si bien le corresponde a la parte demandante probar tales exigencias, en algunos eventos, tal situación no es posible por la negligencia de la entidad demandada.

Así, explicó que, en su caso, el Tribunal debió solicitar a aquella que allegara la constancia de radicación de la solicitud pensional, comoquiera que, por un error involuntario de su parte, allegó la petición sin el debido sello de radicación; además, manifestó que aquel pudo utilizar sus poderes de corrección o disciplinarios, para requerir al FOMAG o a la Secretaría de Educación de Bolívar que certificara si recibió la radicación del documento.

PRETENSIONES El solicitante de la salvaguarda requirió, primero, amparar sus derechos fundamentales previamente citados y, segundo, dejar sin efectos la sentencia proferida el 27 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 2018-000109-01.

En consecuencia, pidió ordenar al accionado emitir una nueva decisión que salvaguarde sus garantías constitucionales. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Ministerio de Educación Nacional Luis Gustavo Fierro Maya, jefe de la Oficina Asesora Jurídica, advirtió que la acción de tutela es improcedente, por cuanto es un medio excepcional para la protección de los derechos fundamentales, cuando no hay otro mecanismo eficaz para ese propósito o se busque evitar un perjuicio irremediable, situaciones que no se concretan en el asunto de la referencia. De otra parte, precisó que la entidad no es responsable de la conducta u omisión que generó la vulneración aquí alegada, ya que estas se imputan a los despachos judiciales a cargo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En ese orden de ideas, peticionó su desvinculación del presente trámite. Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. La señora Malky Katrina Ferro Ahcar, directora de la Dirección de Acciones Constitucionales de Colpensiones, mencionó que no tiene ninguna responsabilidad o competencia administrativa o funcional frente al caso del accionante, comoquiera que no expidió el acto administrativo respecto al que aquel deprecó la nulidad y, en este asunto, la discusión recae frente a la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar.

Por lo anterior, requirió la desvinculación. De todas formas, indicó que la acción de tutela no es procedente para modificar el efecto de cosa juzgada de las decisiones judiciales, menos aun cuando no se cumplen con los requisitos específicos de procedencia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena El despacho judicial remitió el expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 2018-00109, pero no se pronunció sobre la solicitud constitucional de la referencia. El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, no rindió informe alguno, a pesar de que el auto admisorio se le notificó en debida forma.

CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T- 1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T- 074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;

(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que si bien el señor Miguel Villalba Anaya, en el escrito de tutela, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, incurrió en un defecto sustantivo, por desatención del principio de congruencia, lo cierto es que en el sub examine los argumentos propuestos realmente encajan en un defecto procedimental y, al 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 configurarse esta causal, como se explicará en la parte motiva, se analizará únicamente aquella. Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1.

¿El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, al declarar probada la excepción de inepta demanda por falta del cumplimiento del presupuesto definido en el ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 y, por tanto, no pronunciarse de fondo sobre la problemática que fue planteada vulneró el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del señor Miguel Villalba Anaya? Para resolver el problema así planteado, se abordarán las siguientes temáticas: (I) defecto procedimental, (II) posición jurisprudencial sobre fallos inhibitorios, (III) derecho al acceso a la administración de justicia y (IV) análisis del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado.

Veamos: I. Defecto procedimental La Corte Constitucional ha señalado que el defecto procedimental, como causal de procedencia específica de la acción de tutela contra providencias judiciales, se configura cuando el juez se aparta de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables al caso concreto, con lo cual vulnera derechos fundamentales5.

Se han reconocido dos modalidades del referido defecto. El primero es el defecto procedimental absoluto, el cual ocurre cuando el funcionario judicial no sigue completamente el procedimiento establecido, bien sea, porque siguió un trámite totalmente distinto o porque pretermitió etapas, con lo cual afecta el derecho de defensa y contradicción de las partes del proceso.

El segundo es el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que se presenta en el evento en que el juez con fundamento en formalismos, deniega la administración de justicia y, en esa medida, omite dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, en detrimento de los derechos de las partes, el cual ocurre en los siguientes casos: 1.

Aplica un precepto procesal que restringe derechos sustanciales o se opone a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto y 2. Incurre en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas que implique desconocer la justicia material6. En cuanto a este último evento, de relevancia para el caso bajo estudio, se advierte que el juez incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, cuando identifica hechos de relevancia para la decisión del conflicto, los cuales, prima facie, carecen de prueba idónea, pero cuya existencia se infiere razonablemente de los demás medios probatorios, y pese a ello, no ejerce la 5 Ver entre otras Sentencias: T-781 de 2011, T-429 de 2016 y T-398 de 2017. 6 Ver entre otras: Sentencia T-950 de 2011.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 facultad oficiosa de decretar las pruebas pertinentes para el esclarecimiento de la verdad7. En consecuencia, es deber del juez buscar la certeza de los hechos y la verdad procesal, lo que se consigue al contar con los mayores elementos posibles de juicio para que, dentro de las reglas de la sana crítica, valore en su conjunto la totalidad de las pruebas y se obtenga un fallo de fondo con la máxima sustentación jurídica y fáctica posible.

De hecho, la labor oficiosa del juez en este tipo de casos permite garantizar la materialización del derecho sustancial y no es una simple atribución, sino un “verdadero deber legal8” que implica dirigir la decisión hacia la justicia material. Específicamente, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo la jurisprudencia ha reiterado que el juez no puede ser un simple espectador, sino que debe dirigir sus esfuerzos para conseguir la garantía del derecho sustancial9.

Ello debido a la relevancia de su papel en la sociedad como encargado de controlar la actividad de la administración pública. Por consiguiente, al no actuar de esta manera incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto10. II. Posición jurisprudencial sobre los fallos inhibitorios La Corte Constitucional ha sido enfática al establecer que es obligación de los jueces decidir de fondo la problemática puesta a su consideración11.

No obstante, ha sostenido que en algunos casos y de forma excepcional es procedente que la autoridad judicial profiera un fallo inhibitorio, esto es, mediante el cual pone fin a un proceso, pero no estudia el fondo del asunto. En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha fijado dos eventos en los que es posible que los jueces dicten fallos inhibitorios, estos son: i) falta de jurisdicción y ii) cuando agotados los mecanismos jurídicos con los que cuenta el juez, no es posible decidir de fondo.

Por su parte, el Consejo de Estado12 ha indicado que el juez debe siempre procurar dictar sentencias que pongan fin al conflicto jurídico que le proponen las partes, pues los fallos inhibitorios son la excepción y únicamente son viables cuando es insuperable la causa inadvertida. 7 Ver artículo 213 del CPACA: “[…] Artículo 213. Pruebas de oficio.

En cualquiera de las instancias el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad. […]” 8 La Corte Constitucional en la sentencia T-531 de 2010 expresó: «el decreto oficioso de pruebas no es una atribución o facultad potestativa del juez”, sino “un verdadero deber legal” que se ha de ejercer cuando “a partir de los hechos narrados por las partes y de los medios de prueba que estas pretendan hacer valer, surja en el funcionario la necesidad de esclarecer espacios oscuros de la controversia; cuando la ley le marque un claro derrotero a seguir; o cuando existan fundadas razones para considerar que su inactividad puede apartar su decisión del sendero de la justicia material». 9 T-950 de 2011. 10 Sentencia SU-774 DE 2014: «[…] Incurre en una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, debido a la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, cuando los jueces contencioso administrativos no hacen uso de su potestad oficiosa en materia probatoria para permitir esclarecer y dar certeza a los hechos que de manera razonable se pueden inferir del acervo probatorio existente […]». 11 Ver entre otras sentencias: T-713/13.

T-794/11. C-258/08 12 Consejo de Estado, expediente 2014-03055-00. Ver entre otras: 2002-02193-01 y 2003-00040-01. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En consecuencia, se observa que, de conformidad con los pronunciamientos judiciales, los jueces deben procurar proferir decisiones de fondo y solo en los casos expresamente señalados expedir sentencias inhibitorias.

III. Derecho de acceso a la administración de justicia El acceso a la administración de justicia constituye un derecho fundamental de las personas residentes en Colombia para que puedan acudir a los jueces, con el fin de proteger o restablecer los derechos que les hayan sido transgredidos. De allí que en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política se determine que la administración de justicia constituye función pública y que el Estado debe garantizar el acceso a la misma.

La Corte Constitucional, en sentencia T-283/13, sostuvo que el referido derecho comprende lo siguiente: (i) la posibilidad de los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, (ii) que este sea resuelto y (iii) que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados.

De lo expuesto se colige que el derecho de acceso a la administración de justicia no solamente implica que se permita la interposición de demandas y/o recursos, sino la solución de fondo de la situación puesta en consideración de la autoridad judicial. Lo anterior, guarda relación con la prohibición de los jueces de dictar en la medida de lo posible fallos inhibitorios, pues quien ejerce el derecho de acción lo que busca es obtener una resolución de su caso.

VI. Análisis del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado El señor Miguel Villalba Anaya solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y la aplicación de los principios de seguridad jurídica, prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y el de congruencia, los cuales consideró desconocidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, con ocasión de la sentencia del 27 de agosto de 2021, mediante la cual revocó la decisión del 5 de noviembre de 2019 del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por el incumplimiento del requisito previsto en el ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

En ese sentido, mencionó que la corporación accionada se abstuvo de conocer el fondo del asunto, a pesar de que el a quo del proceso ordinario admitió sin ningún reparo la demanda y durante las etapas de saneamiento no advirtió que aquella no satisfacía los requisitos definidos en la norma previamente citada; por el contrario, asumió el estudio del caso y, por esa razón, instauró recurso de apelación, en el que discutió la conclusión del Juzgado frente a la imposibilidad de reconocer la Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 pensión de jubilación reclamada, en aplicación del régimen pensional especial de los docentes del sector oficial.

Asimismo, resaltó que la entidad demandada no propuso la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales. Previo a resolver esa inconformidad, es necesario aclarar que si bien, según el criterio de esa Subsección, la acción de tutela se torna improcedente, en principio y en atención a las particularidades del asunto, cuando se enuncia la desatención del principio de congruencia con ocasión de una decisión judicial, comoquiera que, para discutir ese aspecto, se contaría con el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que, en el sub examine, aunque el accionante invocó como uno de los desacuerdos la transgresión de la garantía citada, realmente no se denota dicha situación, sino que más allá de ello lo que se evidencia es la incursión en un defecto procedimental, por exceso ritual manifiesto, como se explicará en este proveído, por lo cual se efectuará el estudio de fondo frente a este.

En esos términos, y al cumplirse los demás requisitos generales de procedibilidad, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que, para el asunto bajo examen, se centran el análisis de la causal enunciada inmediatamente antes. Así las cosas, al revisar el expediente digital, la Subsección advierte que el 22 de mayo de 2018 el señor Miguel Villalba Anaya instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que solicitó, primero, la anulación del acto administrativo presunto o ficto derivado del silencio frente a la solicitud pensional elevada el 30 de mayo de 2017 y, segundo, el reconocimiento de la pensión de jubilación, en los términos previstos en la Ley 33 de 1985, y el pago del reajuste de la prestación devengada, según la Ley 71 de 198813.

El 7 de junio de 2018 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena admitió la demanda, al encontrar cumplidos los presupuestos de esta y del proceso, y ordenó notificar a las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 1437 de 201114. Luego, previo a vincular al trámite a Colpensiones, por su interés en el asunto, el 31 de julio de 2019, llevó a cabo la audiencia inicial, en la que agotó las etapas de: (i) saneamiento;

(ii) resolvió las excepciones previas de falta de legitimación en la causa por activa e indebido agotamiento del procedimiento administrativo, la primera, propuesta por la entidad demandada y, la segunda, por el fondo de pensiones vinculado, esto es, Colpensiones, por cuanto la solicitud pensional no se radicó en esa entidad; (iii) fijó el litigio y (iv) decretó las pruebas que debían practicarse en la etapa posterior15. 13 ff.1-34 del archivo 01-Parte1Expediente2018109 del expediente digital. 14 ff. 36-38 ibidem. 15 ff. 7-14 del archivo 03-Parte3Expediente2018109 del expediente digital.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Asimismo, se tiene que, agotadas las etapas probatorias y de alegaciones, el 5 de noviembre de 2019 el Juzgado mencionado profirió sentencia de primera instancia, en la que negó las pretensiones de la demanda, al concluir que el señor Miguel Villalba Anaya estuvo vinculado como docente en instituciones públicas, para los períodos comprendidos entre el 20 de marzo de 1970 y el 24 noviembre de 1977 y el 1.° de febrero de 1983 y el 30 junio de 1993, y se reincorporó en el año 2006, razón por la cual el régimen pensional aplicable era la Ley 100 de 1993, normativa que impedía reconocer una doble asignación16.

Por lo anterior, el demandante interpuso recurso de apelación, en el que, en síntesis, expuso que el régimen pensional especial docente que le era aplicable era el de la Ley 812 de 2003, el cual permitía la compatibilidad de la pensión de jubilación y de vejez y, en ese sentido, tenía derecho al reconocimiento de la prestación reclamada.

Por último, se observa que el 27 de agosto de 2021 el Tribunal accionado revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de inepta demanda por falta del cumplimiento del requisito consagrado en el ordinal 2.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, porque concluyó que el señor Miguel Villalba Anaya no probó que solicitó ante la Nación-Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, el reconocimiento de la pensión, de manera previa a la solicitud de la demanda.

Sobre el particular, aquel explicó que si bien el demandante había aportado copia de un oficio dirigido a la entidad mencionada, en el que reclamó la pensión de jubilación por prestar sus servicios como docente oficial, lo cierto era que el escrito no tenía constancia de radicación, fecha de creación o algún sello que diera cuenta de que fue recibido por algún funcionario de la entidad; además, resaltó que los formatos de solicitud de pensiones de la Fiduprevisora tampoco contenían esa constancia ni la firma o nombre del funcionario radicador, en el espacio dispuesto para ello, por lo que no existía ninguna prueba sobre el debido agotamiento del procedimiento administrativo17.

Efectuado el anterior recuento, la Subsección, en primer lugar, advierte que una vez le fue asignada la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, este la admitió, lo cual permitía colegir que la demanda cumplía con los requisitos de los artículos 161 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues, de lo contrario, la autoridad judicial la habría inadmitido, en los términos del artículo 170 ejusdem.

Ciertamente, se avizora que la satisfacción de las exigencias de la demanda, entre las cuales se encuentra el inicio y debido agotamiento del procedimiento administrativo, corresponde a los aspectos que el juez debe estudiar de manera minuciosa, al momento de admitir el proceso, oportunidad procesal adecuada para subsanar los vicios o yerros que, en el futuro, pudieran impedir emitir una decisión 16 ff. 6-22 del archivo 04-Parte4Expediente2018109. 17 ff. 59-68 ibidem.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de fondo en el asunto. Asimismo, se tiene que la entidad demandada no propuso esa excepción previa ni esta fue estudiada y decidida, de manera oficiosa, por el Juzgado a cargo del proceso ordinario, siendo esa la oportunidad procesal adecuada para hacerlo.

Así, la Subsección encuentra que, en el presente caso, el solicitante del amparo ejerció su derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, al promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el juez a cargo del proceso, en primera instancia, impartió el trámite respectivo, esto es, admitió la demanda, lo que suponía que satisfacía las exigencias legales, decretó pruebas y corrió el traslado para que las partes presentaran los alegatos de conclusión y profirió sentencia, en virtud de lo previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

Sin embargo, al momento de resolverse la apelación, la corporación de segunda instancia en el asunto, de manera intempestiva y abrupta, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales. Así las cosas, se denota que la supuesta irregularidad procesal que impedía un pronunciamiento de fondo debió advertirse en la etapa de admisión de la demanda o, agotada esta, en la audiencia inicial, comoquiera que en esas instancias es donde el juez debe analizar, se repite, el cumplimiento o no de los requisitos procesales para demandar, determinar la existencia de vicios que se hayan presentado y adoptar las medidas de saneamiento necesarias para evitar los fallos inhibitorios.

En segundo lugar, la Subsección repara en que desde el momento en que el señor Miguel Villalba Anaya presentó la demanda (22 de mayo de 2018) hasta la fecha en la que el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, expidió la sentencia de segunda instancia (27 de agosto de 2021) transcurrieron casi cuatro años, lo cual hace más gravosa la situación del aquí accionante, no solo porque debió esperar dicho lapso para la solución de su controversia, sino que, adicionalmente, no logró obtener una decisión de fondo que definiera la situación jurídica planteada.

Aunado a ello, debe tenerse en cuenta que actualmente el accionante tiene 75 años de edad, la cual es cercana a la expectativa de vida certificada por el DANE, que actualmente se encuentra estimada en los 76 años, en los términos definidos en el documento “Proyecciones de Población 2005-2020”, lo que exigía de la autoridad judicial un mayor esfuerzo por evitar proferir una decisión inhibitoria y buscar la justicia material.

Así las cosas, el Tribunal accionado, al declararse inhibido para conocer de fondo la demanda, luego de que la misma fue admitida, vulneró su derecho fundamental del acceso a la administración de justicia e incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues se abstuvo de emitir una decisión de fondo, a pesar de que podía estudiar el asunto bajo una interpretación más favorable de los supuestos fácticos y jurídicos.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Sumado a lo expuesto, la Subsección advierte que la corporación accionada no podía limitarse a señalar que no existía constancia de que el demandante radicó la solicitud encaminada a obtener el reconocimiento pensional ante el FOMAG, puesto que, como se explicó en el segundo acápite de este proveído las autoridades judiciales tienen la obligación de buscar la verdad material y garantizar la prevalencia del derecho sustancial, máxime cuando esa situación no fue evidenciada en las etapas oportunas.

En esa medida, y si, pese a lo expuesto, en criterio del Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, con la documentación que obraba en el expediente no era posible definir si el señor Villalba Anaya radicó la petición, debió garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y, por ende, hacer uso de la facultad consagrada en el artículo 21318 de la Ley 1437 de 2011 y, en ese entendido, ordenar la práctica de una prueba idónea para esclarecer la verdad respecto al agotamiento del procedimiento administrativo.

Empero, el Tribunal accionado, al no emitir una decisión y no dar prevalencia al derecho sustancial, impidió que se concretara la justicia material y en consecuencia incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Finalmente, se aclara que no resulta necesario agotar el estudio de los demás defectos invocados por el accionante, ante la prosperidad de la causal estudiada.

Por lo tanto, se amparará el derecho de acceso a la administración de justicia del señor Miguel Villalba Anaya. En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia proferida el 27 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, y, se le ordenará que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, dicte una nueva sentencia, en la que resuelva el fondo del asunto.

En caso de que considere necesario decretar una prueba de oficio, de forma previa a aquella, para esclarecer la radicación de la solicitud pensional por parte del demandante, deberá hacerlo dentro de los diez (10) días siguientes a la mencionada ejecutoria, y, una vez se allegue esta, dictará la referida sentencia, dentro del plazo de los 20 días previamente señalado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 18 Artículo 213. Pruebas de oficio. En cualquiera de las instancias el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad.

Se deberán decretar y practicar conjuntamente con las pedidas por las partes. […]” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04018-00 Accionante: Miguel Villalba Anaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 F A L L A Primero: Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor Miguel Villalba Anaya, cuya protección solicitó a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Dejar sin efectos la providencia del 27 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 005, y, ordenar a la referida corporación que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, dicte una nueva sentencia, en la que resuelva el fondo del asunto.

En caso de que considere necesario decretar una prueba de oficio, previo a ello, para esclarecer la radicación de la solicitud pensional por parte del demandante, deberá hacerlo dentro de los diez (10) días siguientes a la mencionada ejecutoria, y, una vez se allegue esta, dictará la referida sentencia, dentro del plazo de los 20 días previamente señalado.

Tercero: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Quinto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR