CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (06) de octubre de dos mil veintidós (2022) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el trece (13) de junio de dos mil dieciocho (2018), por medio del cual el rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad.

ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, el señor Jorge Hernán Erazo Florez, actuando en nombre propio, pretende la anulación los siguientes actos administrativos, expedidos por el Ministerio de Defensa – Policía Nacional: Oficio 3610 /ARPRE -GRUPE -1.10 de 2 de marzo de 2017 S-2017-004950 SEGEN/ARPE-GRUPE-1-10 de 9 de marzo de 2017, que reitera la respuesta de 2 de marzo de 2017 S-2017-018474/ARPRE-GROIN 1.10 de 5 de mayo de 2017 que da respuesta negativa al radicado E-2017-028983 DIPON de 17 de marzo de 2017.

S-2017-019280/ARPRE-GRUPE 1.10 de 10 mayo de 2017 que resuelve la petición No. 02 75 83 de 17 de marzo de 2017. A título de restablecimiento del derecho reclama el reajuste o reliquidación de la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica, aumentada en el doble, así: multiplicando 59.4 meses por el último salario que se hubiera devengado como intendente jefe, para el año 2017, equivalente a $2.428.663,91, para un total de $144.262.236.

Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto proferido el trece (13) de junio de dos mil dieciocho (2018), rechazó por caducidad el presente medio de control, al considerar: "(…) el demandante pretende la nulidad de los actos administrativos (…) mediante los cuales se le negó el reajuste de la indemnización por disminución de capacidad psicofísica, y que como restablecimiento de sus garantías subjetivas, se ordene al ente demandado, a reliquidar y disponer el pago de dicha indemnización aumentada en el doble, de la siguiente manera: multiplicando 59.4 meses por el último salario que se hubiera devengado como intendente jefe, para el año 2017, equivalente a $2.428.663,91, para un total de $144.262.236.

Los fundamentos fácticos de sus pretensiones pueden sintetizarse en que, mediante la Resolución No 798 del 28 de octubre de 2004 expedida por el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, se dispuso reconocerle y pagarle una pensión mensual por invalidez, a partir del 12 de noviembre de 2004 y una indemnización por disminución de la capacidad psicofísica.

A través del acta No 5977 MDSNG-TML-41.1 del 15 de marzo de 2014 el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, determino que el intendente Erazo Flórez, padecía trauma ocular penetrante bilateral con ceguera secundaria, hipoacusia neurosensorial oído derecho y mixto oído izquierdo, lesión de párpado inferior derecho con reacción y pérdida de tejido, fractura falange distal índice izquierdo consolidada sin limitación funcional.

Del mismo modo, clasificó las lesiones del agente, con pérdida de capacidad psicofísica: permanente (invalidez), disminución de pérdida de capacidad laboral de 79.62% actual, y total de 100%. A través de reclamación administrativa enviada el 25 de marzo de 2016, el actor solicitó el reajuste de su indemnización por disminución de su capacidad psicofísica que le había sido reconocida, con fundamento en el dictamen rendido el 25 de marzo de 2014, por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Petición que fue contestada mediante oficios del 8 de julio de 2016, 1 de febrero, 2 de marzo, 9 de marzo, 5 de mayo y 10 de mayo de 2017.

(…) De acuerdo a las pretensiones y los presupuestos de hecho relatados por el actor, lo que se pretende a través del presente medio de control, es que se revise, por parte de la Policía Nacional, el monto de la indemnización por disminución de (sic) pérdida de capacidad laboral que le fue reconocido al demandante, en el año 2004, atreves (sic) de la Resolución 798 del 28 de octubre.

Considera el accionante, que el dictamen emitido por el (sic) Tribunal Médica (sic) Laboral en el año 2014, determinó que las secuelas de las lesiones sufridas eran más graves de lo que estableció en una primera oportunidad, la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional, y por tal motivo, la indemnización que le fue reconocida debe aumentarse en la proporción indicada en líneas anteriores.

(…) la indemnización por disminución de pérdida de capacidad laboral, no puede definirse como una prestación periódica, por no tratarse de un hecho vitalicio sino temporal o finito, que se consolida cuando se causa el derecho, y se cancela por una sola vez. (…) Siendo así las cosas, el acto administrativo que definió la situación jurídica del actor, frente a la indemnización por disminución de pérdida de capacidad laboral, a que éste tenía derecho, sería justamente la Resolución No 798 del 28 de octubre de 2004 expedida por el Ministerio de Defensa- Policía Nacional.

No obstante lo anterior, por presentarse un hecho nuevo, que podría variar la decisión tomada por la administración en la primera oportunidad frente al valor que le correspondía al actor por concepto de indemnización, esto es, el nuevo dictamen del Tribunal Medico Laboral de la Institución; el término de caducidad se contabiliza desde el acto administrativo que negó la revisión de la prestación reconocida al actor, y su reajuste, conforme las conclusiones del aludido dictamen.

Se tiene entonces, que el demandante presentó la solicitud de reajuste de la indemnización por disminución de pérdida de capacidad laboral, el día 25 de mayo de 2016,- dos años después de que fuera rendido el dictamen del Tribunal Medico Laboral de Revisión Militar, frente a la cual se profirieron las siguientes comunicaciones: Oficio No ARPRE-GRUPE-1.10 del 7 de julio de 2016 (…) Oficio No S-2017 del 1 de febrero de 2017 (…) Oficio No. 3610 del 2 de marzo de 2017 (…) Contra la anterior decisión el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. Oficio No APRE-GRUPE-1.10 del 9 de marzo de 2017 (…) mediante el cual se le hace entrega del anterior oficio.

Oficio No S-2017-018474 del 5 de marzo de 2017 (…) por el cual se informa que contra el acto contenido en el Oficio No. 3610 del 2 de marzo de 2017, no procede recurso alguno. Oficio No 019280 del 10 de mayo de 2017 (…) por el cual se reiteran las consideraciones realizadas en el Oficio No. 3610 del 2 de marzo de 2017. De la revisión de los pronunciamientos de la entidad demandada se extrae, que la decisión que contiene el acto administrativo que definió la situación jurídica del actor, frente a su solicitud de reajuste de la indemnización por disminución por pérdida de capacidad laboral que le había sido reconocida por la administración, era la contenida en el oficio No 3610 del 2 de marzo de 2017.

(…) En ese orden de ideas, las demás comunicaciones libradas por la entidad, se trataban de oficios mediante lo cuales se le indico al actor que no procedían recursos contra la decisión tomada, o se reproducía el contenido del Oficio No 3610 del 2 de marzo de 2017. Bajo esa línea de argumentación, las peticiones elevadas por el actor, a través de las cuales interpuso recursos contra dicha decisión, estarían encaminadas únicamente a provocar un nuevo pronunciamiento por parte de la administración y revivir los términos de caducidad de la demanda para poder acudir luego a la jurisdicción contencioso administrativa.

En conclusión, estando claros que en este caso no es procedente aplicar la subregla del artículo 164.1 literal c) del CPACA, que establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo; se concluye que el término de caducidad de cuatro (4) meses para que el demandante ejerciera el medio de nulidad y restablecimiento del derecho empezó a correr a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo contenido en el oficio No 3610 del 2 de marzo de 2017, expedido por la entidad, mediante el cual se negó el reajuste de la indemnización por disminución de pérdida de capacidad laboral.

Así las cosas, se observa que el referido acto fue notificado al demandante antes del 12 de marzo de 2017, pues en esa fecha el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra del mismo, de manera que, el plazo de cuatro (4) meses con que contaba el demandante para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en procura de la reparación de sus derechos laborales presuntamente vulnerados, venció máximo, el día 13 de julio de 2017; mientras que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el día 3 de octubre de 2017, y la demanda fue radicada el 4 de diciembre de 2017; es decir, cuando ya se encontraba vencida la oportunidad señalada en el artículo 164 del CPACA”.

Del recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, argumentando que no opera caducidad de la acción por cuanto el 17 de marzo de 2017 presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, contra el Oficio S-2017-3610 de 2 de marzo de 2017, que fue resuelto el 5 de mayo con el Oficio S-2017-01 84 74/ARPRE-GROIN 1.10 negando el agotamiento de la vía gubernativa.

No obstante, el 10 de mayo del mismo año recibió respuesta a la alzada con Oficio S-2017-019280 /ARPRE-GRUPE 1.10, en la que se reiteró la negación del derecho por prescripción. Aduce que encontrándose dentro del término legal, el 8 de agosto de 2017 presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría Judicial II para Asuntos Administrativos de Armenia- Quindío, en la que pretendió se le autorizará una agencia especial para realizar a conciliación en la ciudad de Armenia, teniendo en cuenta su discapacidad visual y auditiva, que le limita su movilidad.

En respuesta, esa Procuraduría le negó la agencia y remitió las diligencias a la procuraduría de la ciudad de Cali donde fue registrada el 3 de octubre de 2017, donde 1 mes después, esto es, el 3 de noviembre de 2017 fue realizada la audiencia de conciliación y se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio, de forma que a partir de ese momento empezaban a correr nuevamente los 4 meses para presentar la demanda, hecho que ocurrió el 1º de diciembre de 2017 dentro del término legal correspondiente.

CONSIDERACIONES Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante. Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad, para ello se determinará qué tipo de prestación es la indemnización por disminución de la capacidad laboral y cuál es el acto susceptible de control judicial.

Caso concreto En el sub examine, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Jorge Hernán Erazo Florez pretende la anulación de los Oficios S-2017-003610/ARPRE-GRUPE-1.10 de 2 de marzo de 2017, ARPRE-GRUPE-1.10 de 9 de marzo de 2017, S-2017-018474/ARPRE-GROIN-1.10 de 5 de mayo de 2017 y S-2017-019280 de 10 de mayo de 2017ARPRE-GRUPE-1.10, por medio de los cuales la Policía Nacional le negó el reajuste de la indemnización por disminución de capacidad psicofísica que le fue reconocida mediante la Resolución 798 de 28 de octubre de 2004.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con auto de trece (13) de junio de dos mil dieciocho (2018) rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno de la caducidad, por cuanto el acto que culminó la actuación administrativa es el Oficio 3610 de 2 de marzo de 2017 y es a partir de su notificación, desde donde debe computarse el término de 4 meses para acudir a la jurisdicción y, los escritos de reposición y apelación solo pretenden revivir términos. Lo primero que precisa esta Sala es que la indemnización por pérdida de la capacidad laboral no constituye una prestación periódica y ese criterio ha sido reiterado por la Corporación, en los siguientes términos: “Sobre el particular debe precisarse que la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica no es una prestación de aquellas que se califican con el carácter de periódica puesto que se agota en un único pago, de manera que la acción que le pretenda se encuentra sujeta al término de caducidad de cuatro meses que fija el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo «antes el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo>>, distinto de lo que sucede respecto de la pretensión pensional en tanto es claro que el derecho a ella comporta una obligación de tracto sucesivo”.

Negrilla y Subrayado de la Sala En el mismo sentido, esta Sala en providencia de 22 de marzo de 2018 afirmó que: “(…) la pensión de invalidez ha sido considerada como una prestación con carácter periódico que la ley otorga a quien ve disminuida su capacidad laboral en el porcentaje requerido, con el propósito de que pueda solventar sus necesidades básicas porque tiene su capacidad sicofísica mermada; mientras que la indemnización corresponde a un pago unitario y definitivo que compensa la discapacidad del militar por eventos atribuibles al servicio”, por lo que se considera que la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica no es una prestación periódica puesto que se agota en un único pago, por lo que toda acción que se pretenda se encuentra sujeta al término de caducidad establecido en el artículo 164 numeral 2° literal d) de la Ley 1437 de 2011”.

Así las cosas, la indemnización por pérdida de la capacidad laboral posee características independientes y autónomas de las que tiene la pensión de invalidez y, en ese sentido, la reclamación que se haga respecto de la aludida compensación económica se encuentra sujeta al término de caducidad establecido en el artículo 164 (numeral 2° literal d) de la Ley 1437 de 2011, así como al cumplimiento de los demás presupuestos procesales de la acción que son inherentes a una prestación definitiva y unitaria.

Aclarado lo anterior y para resolver el asunto, de la documental anexa a la demanda se observa que el Ministerio de Defensa - Policía Nacional con Resolución 798 de 28 de octubre de 2004, reconoció al demandante una pensión de invalidez equivalente al 95% y una indemnización por disminución de la capacidad psicofísica, equivalente a 59,4 meses de los haberes computables para prestaciones sociales, por cuanto la Junta Médico Laboral de Policía le determinó una incapacidad permanente parcial y una merma de la capacidad laboral del 100%.

Luego, el Tribunal Médico Laboral de Revisión militar y de policía, mediante Acta No. 59777 MDNAG-TML-41.1 de 25 de marzo de 2014, concluyó que el IT® Erazo Flórez Jorge Hernán requiere la asistencia de otra persona para el desarrollo de sus actividades cotidianas de comer, asearse y desplazarse. Por lo anterior, con petición de 25 de mayo de 2016 el actor reclamó al Director General de la Policía el pago doble de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, conforme lo previsto en el artículo 65 Decreto 1091 de 1995, artículo 119 del Decreto 1213 de 1990, en el parágrafo único del artículo 7º de la Ley 180 de 1995 y el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992.

En respuesta, la jefe del Área de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional expidió el Oficio S-2017-003610/ARPRE-GRUPE-1.10 de 2 de marzo de 2017 negando lo solicitado, por cuanto contra la Resolución 798 de 28 de octubre de 2004 que reconoció la pensión y la indemnización, no se interpusieron los recursos de ley. En el mismo sentido, en ese acto administrativo no se indicó la procedencia de recursos; no obstante, el actor, inconforme con la decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación el 12 de marzo de 2017.

Con Oficio S-2017-018474/ARPRE-GROIN-1.10 de 5 de mayo de 2017 se indicó al señor Erazo que contra el oficio de 2 de marzo de 2017 no procedía recurso alguno en sede administrativa. A folios 106 a 108 reposa copia del Oficio S-2017-019280 de 10 de mayo de 2017ARPRE-GRUPE-1.10, mediante el cual la entidad demandada da respuesta negativa a una nueva petición de 17 de marzo de 2017 en la que el actor reclamaba “el reajuste de la indemnización reconocida a su favor de conformidad a lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 65 del Decreto 1091 de 1995”.

En este acto se preciso que en el evento de presentarse una inconformidad con la liquidación de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, contaba con un término estricto de 4 años contados a partir de la notificación de la Resolución 798 de 28 de octubre de 2004 que reconoció una pensión y una indemnización, requisito que no se cumple, por cuanto su petición fue radicada solo hasta el 17 de marzo de 2017, es decir, 12 años y 5 meses después, operando el fenómeno de la prescripción. Narrado lo ocurrido en vía administrativa, para esta Sala resulta incontrovertible que el acto que culminó la actuación administrativa es el Oficio 2-107-018474/ARPRE-GROIN-1.10 de 5 de mayo de 2017, por medio del cual se indicó al demandante que contra el Oficio S-2017-003610/ARPRE-GRUPE-1.10 de 2 de marzo de 2017 no procedía recurso alguno en sede administrativa, pese a que con este último acto se resolvió de fondo el asunto.

Lo anterior, por cuanto ésta Corporación ha sido del criterio de privilegiar el derecho material sobre el formal, principio que hace que las reglas adjetivas cedan a la efectividad y realización de los derechos, en cuya virtud, es posible interpretar que la interposición de los recursos de reposición y apelación siendo improcedentes, imponen el deber a la autoridad de pronunciarse sobre ellos, como quiera que constituye en una garantía que tiene el usuario de poder discutir el contenido de las decisiones que le son adversas, y que no es ajeno a la función administrativa.

Se aclará que si bien, fue con la Resolución 798 de 28 de octubre de 2004, que la Policía Nacional reconoció al actor la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica y sería en principio, ese acto el susceptible de control judicial; también es cierto que con la expedición del Acta No. 59777 MDNAG-TML-41.1 de 25 de marzo de 2014 del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, se creó para el actor una nueva “expectativa” de reclamar el doble pago de la indemnización conforme a lo previsto en el artículo 65 del Decreto 1091 de 1995, como efectivamente ocurrió al elevar la reclamación el 25 de mayo de 2016.

Lo expuesto cobra sentido, por cuanto al momento de realizarse la junta médica laboral de Policía el 6 de febrero de 2004 se pudo establecer que el actor presentaba trauma ocular penetrante con perdida visual de ambos ojos, trauma en vías auditivas, heridas múltiples con predominio de cara y cuero cabelludo y algunas partes del cuerpo por explosión. No obstante, fue con el pasar de los años que él encontró que por sus limitaciones requería de una tercera persona para su movilidad y tener una vida digna, y justamente, ese fue el motivo para solicitar la convocatoria del Tribunal Medico Laboral de Revisión Militar y de Policía, que culminó con el acta No. 5977 de 25 de marzo de 2014 en la que se determinó “por parte de este organismo médico laboral de segunda instancia que requiere de la asistencia de otra persona para el desarrollo de sus actividades cotidianas de comer, asearse y desplazarse”.

Fue entonces, que como resultado de esa junta médica el señor Erazo optó por elevar derecho de petición el 25 de mayo de 2016, actuación administrativa que culminó con el Oficio 2-107-018474/ARPRE-GROIN-1.10 de 5 de mayo de 2017. En tales términos, si bien frente al Oficio S-2017-003610/ARPRE-GRUPE-1.10 de 2 de marzo de 2017 no procedían recursos, al haberse interpuesto, la Policía Nacional debía darle trámite como efectivamente lo hizo, pues, al tratarse de un acto definitivo era viable su contradicción a través del mecanismo procesal que orgánicamente se permite.

La Sala se permite poner de presente que, en casos como el discutido, es necesario tener en cuenta el principio pro homine. Este irradia a todos los derechos humanos, al ser connatural a la existencia misma del sistema de protección de tales derechos. En términos de la Corte Constitucional, “el principio de interpretación pro homine, impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional”.

Tal principio tiene su consagración normativa en los artículos 1 y 2 de la Carta Política y en el artículo 93 ejusdem, en virtud del cual, los derechos y deberes contenidos en la Constitución deben interpretarse de conformidad con los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Principio, que debe ser aplicado en el presente asunto, toda vez que, la facultad de interpretación sobre el fenómeno de la caducidad de la demanda por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, implicó una barrera de acceso a la administración de justicia del señor Jorge Erazo.

En otras palabras, ante la duda de si la demanda fue presentada dentro del término previsto en el literal d) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se debió haber privilegiado el acceso a la administración de justicia en virtud de los principios pro homine y pro damnato, por la especialidad de la condición del señor Erazo.

Así lo ha establecido la Corte Constitucional en Sentencia T-026 de 1 de febrero 2022, en donde reiteró lo indicado en la Sentencia SU-659 de 2015, respecto de la aplicación del principio pro damnato, a saber: “ante la duda sobre el inicio del término de caducidad, la corporación judicial está obligado a interpretar las ambigüedades y vacíos de la ley en concordancia con los principios superiores del ordenamiento, entre ellos, los de garantía del acceso a la justicia”.

Con todo, esta Sala encuentra que como la prestación reclamada a través de la presente demanda no tiene el carácter de periódica, deberá computarse el término de caducidad de 4 meses previsto en el literal d) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, al evidenciarse la existencia de actos administrativos susceptibles de control de legalidad.

Pues bien, conforme con el análisis que se ha venido explicando, la oportunidad para presentar la demanda inició a partir del día siguiente al de la notificación del Oficio 2-107-018474/ARPRE-GROIN-1.10 de 5 de mayo de 2017, que según lo manifestado por el apelante se efectuó el mismo día, de forma que tenía hasta el 6 de septiembre del mismo año para acudir ante esta jurisdicción, término que se interrumpió el 8 de agosto de 2017, con ocasión a la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial en la Procuraduría General de la Nación y la celebración de la misma, el 3 de noviembre de ese año. De modo que, tenía hasta el 2 de diciembre de 2017 para radicar la demanda, hecho que ocurrió el 1 de diciembre de esa anualidad, según se evidencia en el acta individual de reparto (folio 113).

Por tal motivo, es claro que la demanda fue presentada dentro del término previsto en la norma, conforme a lo previsto en el literal d), numeral 2º del artículo 164 del CPACA, debiendo revocarse el auto apelado que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:

PRIMERO: Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el trece (13) de junio de dos mil dieciocho (2018), por medio del cual rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno de la caducidad, de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ