Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (60-1) 350-6700 Bogotá, D. C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., primero (1) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04699-00 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionados: Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: requisito de inmediatez. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por la señora Esperanza Cruz de Moreno en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Esperanza Cruz de Moreno presentó escrito de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad, a la dignidad humana y a la tutela judicial real y efectiva, que consideró vulnerado por la Subsección B de la Sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de abril de 2024 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 11001-33-42-046-2021-00053-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2. El señor Raúl Moreno Salgado, pensionado de la extinta Cajanal, falleció el 2 de noviembre de 1999. 3. Mediante Resolución núm. 22731 del 9 de octubre de 2000, la extinta Cajanal ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en favor de Carmen Elisa Caro Triana, en calidad de compañera permanente del causante, en cuantía del 50 % y, el 50 % restante, distribuida entre sus hijos Raúl Mauricio, David Fernando y Lizeth Lorena Moreno Caro.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04699-00 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionados: Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. El 16 de junio de 2014, la señora Esperanza Cruz de Moreno reclamó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento y pago de la cuota parte pensional en calidad de cónyuge supérstite del señor Moreno Salgado. 5.
Mediante Resolución núm. 027331 del 8 de septiembre de 2014, la UGPP negó el derecho pensional a la señora Cruz de Moreno. Esa decisión fue confirmada mediante Resolución RDP 035748 del 25 de noviembre de 2014. 6. En febrero de 2017, la señora Esperanza Cruz de Moreno presentó demanda contra los anteriores actos administrativos ante los jueces laborales del circuito de Cali. 7.
El proceso correspondió al Juzgado Noveno Laboral de Cali, que, mediante sentencia del 2 de febrero de 2018 otorgó a la actora el 52,06 % de la sustitución pensional en calidad de cónyuge supérstite y el 47,91 % a la señora Carmen Elisa Caro Triana como compañera permanente del causante, con efectos fiscales a partir del 16 de junio de 2011, por prescripción trienal.
Esa decisión fue confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, mediante sentencia del 18 de noviembre de 2018. 8. La UGPP dio cumplimiento a la anterior decisión, mediante Resolución núm. 12342 del 11 de abril de 2019. 9. Mediante auto del 30 de noviembre de 2019, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali decretó la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción y competencia y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de Cali. 10.
El juez 46 administrativo de Cali, mediante sentencia del 25 de septiembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la señora Esperanza Cruz de Moreno no demostró la convivencia dentro de los cinco años anteriores al deceso del causante. 11. La actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 11 de abril de 2024, la revocó y, en su lugar, declaró la nulidad de las resoluciones 027331 del 8 de septiembre y RDP 035748 del 25 de noviembre, ambas de 2014.
En consecuencia, ordenó el reconocimiento de la sustitución pensional en favor de Esperanza Cruz de Moreno en cuantía del 59.45 % de la totalidad de la prestación y precisó que el pago debería efectuarse de la siguiente manera: (i) Desde la fecha en que quedó ejecutoriada la Resolución RDP 35772 del 27 de noviembre de 2019 y hasta la fecha en que se hizo efectiva la inclusión en nómina de la señora Carmen Elisa Caro Triana, ordenada en Resolución RDP 007150 del 19 de marzo de 2020, lo anterior por cuanto en ese periodo ninguna de las dos titulares percibió la prestación. (ii) Desde la fecha de la ejecutoria de la presente decisión, fecha a partir de la cual la UGPP debería pagar en favor de la señora Esperanza Cruz de Moreno la sustitución pensional en la cuantía ordenada, 59.45 %.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04699-00 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionados: Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12. Adicionalmente, el tribunal resolvió que, a la ejecutoria de esa sentencia, la UGPP debería reajustar la prestación que percibía la señora Carmen Elisa Caro Triana, reduciéndola al 40.55 %. 13.
La actora solicitó al tribunal copia auténtica de la sentencia para radicarla ante la UGPP, la cual le fue entregada el 13 de noviembre de 2024. 14. Mediante Resolución RDP 01340 del 26 de febrero de 2025, la UGPP reconoció la pensión de sobrevivientes a la actora, en los términos de la sentencia del 11 de abril de 2024. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 15.
La señora Esperanza Cruz de Moreno presentó escrito con la siguiente pretensión: 1. Amparar mis derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad, a la dignidad humana y a la tutela judicial, real y efectiva. 2. Dejar sin efectos la parte resolutiva de la sentencia dictada por el magistrado ALBERTO ESPINOSA BOLAÑOS, en el proceso con radicado No. 11001334204620210005301, que restringe el retroactivo pensional a 10 meses, y se ordene la emisión de una nueva providencia, conforme con los estándares constitucionales y legales de justicia material, favorabilidad, proporcionalidad y protección especial reforzada, en la que se reconozca el pago íntegro del retroactivo pensional a mi favor, desde la fecha en que presente mi reclamación o desde el momento que resulta conforme a derecho. 16.
Como fundamentos del escrito de amparo, la tutelante refirió que tiene la condición de sujeto de especial protección por cuanto es una persona de la tercera edad que padece de graves afecciones en su calidad de vida y salud y no tiene ingresos pensionales. 17. Manifestó que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial, específicamente respecto de la inmediatez, al presentarse en un tiempo razonable. 18.
En cuanto al fondo del asunto, la accionante alegó que la sentencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo al aplicar de forma automática la prescripción trienal y concederle únicamente el retroactivo de 10 meses, sin valorar los principios constitucionales aplicables al régimen pensional ni tener en cuenta: (i) la existencia del litigio activo desde 2017;
(ii) la fecha de la primera solicitud pensional en el año 2014, y (iii) su condición de sujeto de especial protección constitucional. 19. Adicionalmente, manifestó que la providencia desconoció el precedente judicial en materia de retroactividad pensional y prescripción. 2.3. Trámite procesal 20. El despacho ponente, mediante auto del 1 de agosto de 20251, admitió la solicitud de amparo; vinculó, como terceros con interés, al Juzgado 46 Administrativo Oral del 1 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2025-04699-00, índice 5, certificado 088AAB74DA61B7B2 63AC249B11A6D977 D6B411743991C575 017DDA63639D8905.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04699-00 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionados: Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Circuito de Bogotá, a la UGPP y a la señora Carmen Elisa Caro Triana; requirió que se aportara, en medio digital, el expediente ordinario; tuvo como pruebas los documentos adjuntados con la demanda de tutela, y ordenó las notificaciones de rigor. 2.4.
Intervenciones 21. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia cuestionada fue notificada el 16 de abril de 2024 sin que la señora Esperanza Cruz de Moreno mencionara el motivo por el que no radicó la acción de tutela en un plazo razonable. 22.
Con todo, manifestó que la actora no relacionó las condiciones que rodearon el reconocimiento de la sustitución pensional en sede administrativa y judicial, «aspectos que cobraron especial relevancia al momento de emitir la orden de restablecimiento del derecho y que fueron analizados por el operador judicial en la providencia objeto de la presente tutela». 23.
La señora Carmen Elisa Caro Triana3 rindió informe en el que afirmó que la tutela infringe el requisito de inmediatez, por cuanto desde el 11 de abril de 2024, la señora Esperanza Cruz de Moreno conoció el fallo que cuestiona y estuvo asistida por su apoderado judicial, pese a lo cual dejó transcurrir más de 16 meses para interponer la solicitud de amparo. 24.
Adujo que no era cierto que a la actora se le reconocieran 10 meses de retroactivo, porque lo cierto es que solo tenía derecho al pago desde la ejecutoria de la sentencia objeto de tutela, esto es, del 23 de abril de 2024. 25. La señora Caro Triana manifestó que fue a ella a quien se le vulneró el mínimo vital, porque tenía un reconocimiento pensional desde el año 2000 y por una errada interpretación del tribunal se le reconoció una parte de la pensión a la señora Esperanza Cruz de Moreno. En ese sentido, consideró que la tutela no hizo una demostración clara de la existencia de un defecto material. 26.
El Juzgado 46 Administrativo de Bogotá4 remitió el expediente digital. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 27. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2025-04699-00, índice 11, certificado EF0A738B3308A57D 94F3032F5260CF99 2DE557D930D36879 A7893415791A42BB. 3 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2025-04699-00, índice 16, certificado 72E61B04EB3BCA21 6F1820E5E239DE93 6EE7ECE590D30ABF 793BAAE2DD62651B. 4 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2025-04699-00, índice 9, certificado 7588E6866D517E58 645FAB88C555CF18 AFD5A4FC76721805 6ED63E11A8C07E7F.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04699-00 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionados: Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Legitimación en la causa 28. La legitimación en la causa por activa de la señora Esperanza Cruz de Moreno se encuentra acreditada, porque fue la demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que finalizó con la sentencia del 11 de abril de 2024 objeto de tutela, y, por lo tanto, es la titular de los derechos que consideró fueron vulnerados. 29.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque fue la autoridad que profirió el fallo que, según afirmó la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 30.
Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado5 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso indebido de este mecanismo constitucional6. 31.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 32.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales7 y, por lo tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 33.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 6 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04699-00 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionados: Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución8. 3.4.
Problema jurídico 34. En atención a los argumentos que presentó autoridad accionada en su escrito de contestación, la Sala debe decidir si la acción de tutela supera el requisito de inmediatez. De estar superado el mencionado requisito, corresponde establecer si la sentencia del 11 de abril de 2024 incurrió en el defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial y, por lo tanto, vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora. 3.4.1.
Requisito de inmediatez 35. El artículo 86 de la Carta Política establece que la acción de tutela se puede presentar en cualquier momento y lugar, pues su finalidad es la protección inmediata de los derechos fundamentales, también es cierto que se debe ejercer dentro de un plazo razonable, según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto, para asegurar la protección oportuna del derecho vulnerado.
De lo contrario, la urgencia y la necesidad de intervención del juez de tutela quedarían desvirtuadas. 36. Por otra parte, cuando la solicitud de tutela se presenta en contra de una providencia judicial, el requisito de inmediatez se traduce en una garantía de seguridad jurídica y de los intereses de terceros, pues la sentencia que se cuestiona previamente ha definido un litigio y una situación jurídica en particular. 37.
Al respecto, se debe precisar que la Sala Plena del Consejo de Estado9 explicó que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando la solicitud de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por lo anterior, esta corporación, como regla general, consideró que, para que el ejercicio de la acción de tutela se efectuara en un plazo razonable, se debía presentar la tutela dentro de los seis meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia reprochada. 38.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado que el requisito de inmediatez se supera cuando «[…] la demanda de tutela se hubiere presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que generó la presunta vulneración»10. 3.4.2. Caso concreto 39. En el caso bajo estudio, la señora Esperanza Cruz de Moreno pretende que se deje parcialmente sin efectos la sentencia del 11 de abril de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 11001-33-42-046-2021-00053-01. 8 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sentencia de 5 de agosto de 2014, radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 10 Corte Constitucional SU-055 de 2018, criterio reiterado en sentencia T-352 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04699-00 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionados: Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. Al examinar el expediente ordinario en el Sistema de Gestión Judicial, se observa que dicha providencia se notificó a las partes el 16 de abril de 202411; no obstante, el escrito de tutela fue presentado el 29 de julio de 202512, es decir, transcurrido más de 1 año y 3 meses, de manera que se superó el plazo razonable para acudir ante el juez constitucional. 41.
En este punto, la Sala precisa frente a la posible flexibilización del requisito de inmediatez que, aunque la accionante cuenta con 83 años, este factor por sí solo no basta para justificar la presentación tardía de la tutela. Ello, en la medida en que no explicó de manera concreta cuáles fueron las circunstancias derivadas de su edad que le impidieron acudir oportunamente ante la jurisdicción constitucional.
Adicionalmente, si bien alegó padecer graves afecciones de salud, no aportó prueba alguna que permitiera corroborar tal afirmación y establecer que dichas condiciones hubieran constituido un obstáculo real para ejercer la defensa de sus derechos en un término prudencial. 42. Sumado a lo expuesto, aunque la accionante expuso que no cuenta con ingresos pensionales, lo cierto es que justamente el fallo cuestionado reconoció a su favor la sustitución pensional en una proporción equivalente 59.45 % y, de hecho, la UGPP expidió el 26 de febrero de 2025 la Resolución RDP 001340, mediante la cual dio cumplimiento a esa decisión. En consecuencia, no se configura una situación de debilidad manifiesta que amerite la flexibilización del requisito de inmediatez, dado que se advierte que, actualmente, la actora cuenta con una fuente de ingresos. 43.
La Sala no observa motivo que le impidiera a la señora Esperanza Cruz de Moreno realizar un ejercicio oportuno de la defensa de sus derechos fundamentales, y que convierta en desproporcionada la exigencia del requisito de inmediatez. En tal sentido, no se encuentra justificada la interposición tardía de la solicitud de amparo constitucional.
IV. CONCLUSIONES En consecuencia, dado que el escrito de tutela que presentó la señora Esperanza Cruz de Moreno no superó el requisito de procedibilidad de inmediatez, por las razones expuestas, la Subsección declarará improcedente la solicitud de amparo constitucional. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Esperanza Cruz de Moreno contra la Subsección B de la Sección Segunda del 11 Samai, exp. núm. 11001-33-42-046-2021-00053-01, índice 16. 12 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2025-04699-00, índice 3, certificado 91E431F8A7DB4819 E7A451317BC3D542 4260D257AAFEA121 3572C662FF993528.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04699-00 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionados: Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. EPG/SEJV