13001233300020230043501 — Consejo de Estado

Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., cinco (05) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas, como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Temas: Inhabilidad por la celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Elementos que la configuran SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Primera de Decisión, el 29 de mayo de 2024, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. Rafael Bladimiro Arquez Jiménez, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, presentó demanda, el 17 de noviembre de 20231, en la que solicitó la nulidad del formulario E-26 CON del 29 de octubre de ese año, por medio del cual se declaró la elección de Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar) para el periodo constitucional 2024-2027. 1.2.

Hechos Sostuvo el demandante lo siguiente: 2. Licinio Martínez Rojas se inscribió como candidato al Concejo de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), cargo para el cual resultó electo el 29 de octubre de 2023 para el período constitucional 2024-2027. 3. Indicó que, Licinio Martínez Rojas violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, por cuanto durante al año anterior a su elección celebró 1Samai índice 0003 (índice 001 del expediente principal) Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co contratos con la E.S.E Hospital de Santa María del municipio de Mompós, como auxiliar de enfermería. 1.3.

Concepto de la violación 4. La parte actora consideró que la elección cuestionada es nula en virtud de lo dispuesto en los artículos 1, 2, 13, 25, 93, 122, 123 y 125 de la Constitución Política, 137, 139 y 275 de la Ley 1437 de 2011 y 40, 43 de la Ley 617 de 2000. 5. Señaló que en el caso concreto la parte demandada incurrió en la causal de nulidad establecida en el numeral 5°, del artículo 275 de CPACA, en tanto que, para el momento de la inscripción como candidato al concejo se encontraba inhabilitado en los términos del artículo 40 de la Ley 617 de 2000. 6.

Indicó que Licinio Martínez Rojas estuvo vinculado con la E.S.E Hospital Local de Santa María del municipio de Mompós, hasta el 30 de abril de 2023, mediante contrato de prestación de servicios como auxiliar del área de la salud, el cual finalizó 5 meses antes de las elecciones del 29 de octubre de 2023. 1.4. Trámite procesal de primera instancia 7.

El despacho conductor de primera instancia inadmitió la demanda2; la cual fue subsanada el 23 del mismo mes y año; y admitida el 4 de diciembre de 2023, fecha en la cual se dispuso correr traslado de la petición cautelar. Mediante providencia del 30 de enero de 2024 se negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, decisión que no fue recurrida. 8.

El demandado3, mediante apoderado judicial, contestó la demanda y expuso como argumento defensivo central, que debe distinguirse entre el inicio del contrato, la ejecución y el pago, para lo cual manifestó que suscribió contrato con la E.S.E. Hospital Santa María del municipio de Mompós para la prestación de servicios como auxiliar del área de salud, el 15 de enero de 2020, el cual se ha ido extendiendo hasta el 30 de abril de 2023, por ello, sostuvo que el factor temporal inicial, debe contarse desde el año 2020, que fue cuando celebró el primer acuerdo de voluntades. 9.

La Registraduría Nacional del Estado Civil4 y el CNE5 propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva la cual se declaró probada mediante auto del 27 de febrero de 2024 por el tribunal. 10. Mediante providencia de 14 de marzo de 2024, el a quo en virtud de lo establecido en el artículo 182A del CPACA, dispuso: i) dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada, ii) decretar pruebas, iii) fijar el litigio6 y iv) correr traslado a 2 Mediante auto de 21 de noviembre de 2023, se inadmitió la demanda de la referencia con el fin de que aportara los siguientes documentos acto que declara la elección, acto de elección, causal de nulidad y lugar de notificación del demandado.

(sic) 3 Índice 003 Samai (documento 033 del expediente principal) 4 Índice 003 Samai (documento 021 del expediente principal) 5 Índice 003 Samai (documento 039 del expediente principal) 6 De conformidad con el inciso segundo del literal d) del numeral 1, artículo 182 A, de la Ley 2080 de 2021, resulta procedente fijar el litigio en los siguientes términos: Determinar si la elección del señor Licinio Martínez Rojas como concejal Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si a bien lo tenía, rindiera concepto. 11.

Las partes alegaron de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en la demanda y su contestación. 12. El Ministerio Público estimó que debía declararse la nulidad por cuanto se acreditó que el demandado «celebró el contrato de prestación de servicios No. 2023- 0102-038 con la ESE Hospital Santa María de Mompós. Por lo tanto, la celebración de dicho contrato inhabilitaba al señor Martínez Rojas para presentarse a la elección del concejo municipal de Mompós». 1.5.

Sentencia de primera instancia 13. Mediante providencia del 29 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Primera de Decisión, declaró la nulidad del acto de elección de Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós, para el periodo constitucional 2024 -2027. 14. Para ello, indicó que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha determinado los elementos requeridos para que se entienda configurada la causal de inhabilidad, como son: el temporal, espacial, material y subjetivo. 15.

Frente al elemento temporal sostuvo que se demostró su materialización dado que el demandado prestó sus servicios personales como contratista en la E.S.E Hospital Local Santa María de Mompós, mediante los acuerdos de voluntades que se ilustran a continuación: de Santa Cruz de Mompós, por el periodo 2024 a 2027, contenido en el formulario E-26 CON del 2 de noviembre de 2023, por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades (sic).

Para tal efecto, resulta necesario resolver los siguientes interrogantes: ¿El señor Licinio Martínez Rojas se encontraba inhabilitado, al momento de la inscripción como candidato al concejo de Santa Cruz de Mompós? ¿El señor Licinio Martínez Rojas intervino en la celebración de contratos con una entidad pública que debían ser ejecutados en el distrito de Mompós, dentro del año anterior a la elección? ¿Se configuran en este caso los elementos constitutivos de la causal de inhabilidad alegada? Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co 16.

De lo anterior, se desprende que el último contrato fue celebrado el 1° de marzo de 2023, es decir, 7 meses antes de la elección, por tanto, se configuró el elemento temporal previsto en la norma. 17. Respecto de los otros elementos que dan lugar a la inhabilidad, indicó que se acreditó el espacial o geográfico por cuanto la ejecución del contrato fue en el municipio de Santa Cruz de Mompós, misma circunscripción para la cual resultó electo como concejal. 18.

En lo referente al material u objetivo, la suscripción del contrato 2023-03-01- 38, de 1° de marzo de 2023, fue por el demandado. Frente al elemento subjetivo se probó que producto de la celebración, se estableció una contraprestación de $2.601.200 mensuales. 19. Por todo, concluyó que en el presente caso se configuran los presupuestos de la inhabilidad contemplada en el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, numeral 3°, y declaró la nulidad del acto lección del señor Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar). 1.6.

Recurso de apelación 20. El apoderado del demandado7, mediante escrito de 17 de junio 2024, apeló la anterior providencia y expuso los siguientes motivos de inconformidad. 21. Consideró que, el a quo pasó por alto la certificación de la ESE en la que se indicó que el demandado prestó sus servicios como auxiliar de enfermería desde el 15 enero de 2020 hasta el 30 septiembre del mismo año y desde el 10 de enero de 2021 hasta el 30 de abril de 2023. 7 Índice 0003 Samai (documento 071 del expediente principal) Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co 22.

Indicó que en este caso se debe examinar el nacimiento del contrato y no su terminación para afirmar que el mismo inició en enero de 2020 y se extendió hasta abril de 2023, situación que permite concluir que en el sub judice no se estructuró el elemento temporal de la inhabilidad alegada en tanto entre la fecha de la «cesión8» y la elección transcurrió más de un año y en este sentido se debe revocar la decisión y negar las pretensiones de la demanda. 23.

De otro lado, manifestó que en el caso concreto se incurrió en nulidad de lo actuado en tanto el tribunal en un mismo auto fijó el litigio, decretó pruebas y corrió traslado para alegar, cuando dichas actuaciones, en su sentir, deben ir por separado, lo que vulnera los artículos 283 y 286 del CPACA. 1.7. Auto que concedió el recurso de apelación 24.

El Tribunal Administrativo de Bolívar, el 9 de julio de 2024, previo a resolver sobre la concesión del recurso de apelación, se pronunció respecto de la solicitud de nulidad presentada por la parte demandada negando su prosperidad. 25. Indicó que, mediante auto de 14 de marzo de 2024, el tribunal dio aplicación a la figura de sentencia anticipada decisión que fue notificada por estado el 15 de marzo de 2024, sin que las partes presentaran recursos contra la citada providencia, de allí que en esa etapa del proceso no resultaba viable alegar la nulidad, cuando se guardó silencio dentro de la oportunidad procesal pertinente. 26.

Finalmente, concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandado. 1.8. Actuaciones en segunda instancia 27. La magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 15 de agosto de 2024, admitió el recurso de apelación y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales. 28.

El apoderado del demandado, alegó de conclusión y reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y señaló que en el caso concreto no se estructura el elemento temporal de la inhabilidad endilgada al demandado, comoquiera que entre la fecha de la cesión y la elección del contrato transcurrió más de un año, sin que tenga relevancia el momento en que tuvo lugar la liquidación del negocio jurídico, en tanto se tuvo en cuenta la certificación que indica que el inicio del contrato fue en el 2020 y terminó en abril de 2023. 29.

Finalmente, solicitó se revoque la decisión dictada en primera instancia y denegar las pretensiones de la demanda. 30. La parte demandante en el término otorgado guardó silencio. 31. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado, no emitió concepto. 8Para insistir que el contrato fue continuo desde 2020 hasta 2023. Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 32. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo dispuesto en los artículos 1509 y 152.7.a)10 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Cuestión Previa 33. Teniendo en cuenta que el tribunal resolvió la solicitud de nulidad interpuesta por la parte actora, decisión contra la que no procede recurso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 de la Ley 1437 de 201111, no se realizará ningún pronunciamiento respecto de ella. 2.3. Problema jurídico 34. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Primera de Decisión, del 29 de mayo de 2024, mediante la cual se declaró la nulidad del acto de elección de Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), por el período constitucional 2024-2027, para lo cual se deberá determinar si se reúnen los elementos de la inhabilidad por la celebración de contratos prevista en el artículo 43.312 de la Ley 136 de 1994 se encuentra demostrada, bajo los precisos términos del recurso de apelación. 35.

Para resolver el cuestionamiento planteado, la Sala abordará los siguientes tópicos: (i) el marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular; (ii) la norma que consagra la causal de inhabilidad invocada y; (iii) el caso concreto. 9 «ARTÍCULO 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.

(Inciso 1, modificado por el Art. 26 de la Ley 2080 de 2021)» 10 «Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, (…), de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos;

(…)» 11 ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2.

El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6.

El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. 12 «Artículo 43. Inhabilidades. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3.

Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. (…)» Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co 2.4.

Marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular13 36. Buena parte del principio democrático descansa en las garantías que tienen los ciudadanos de participar en la vida social, económica y política del país, como acceder a los cargos de elección popular en condiciones de igualdad y transparencia, según lo disponen los artículos 2 y 40 de la Carta Política.

El derecho a la participación política, específicamente, ha sido erigido como derecho fundamental, tal como se desprende de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional. En tal sentido, ha expresado este alto tribunal: Los derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, y dentro de los cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido", hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana.

Los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo14 37. El derecho político de elegir y ser elegido puede ser limitado para proteger el interés general y rodear de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso de las personas a la función pública15.

Dentro de estas limitaciones encontramos el régimen de inhabilidades, como restricciones que tienen como finalidad «garantizar que a los cargos de elección popular se presenten personas probas y carentes de antecedentes negativos en punto a su idoneidad y honorabilidad, y que no ostenten condiciones de privilegio por cuenta de vinculaciones con el Estado que desequilibren la contienda electoral»16. 38.

Siguiendo el mismo derrotero, la Sección Quinta de la Corporación ha señalado que el objetivo primordial de las inhabilidades consiste en «lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de la labor de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales del aspirante»17.

Así mismo, en la realización del principio democrático18 esta Sala ha reconocido que estos regímenes tienen como finalidad «prevenir afrentas contra las condiciones normales en las que se deben desarrollar los procesos electorales, producto de las situaciones personales de los aspirantes»19. También, ha indicado la jurisprudencia: (…) con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de mayo de 2021, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra, Radicado 52001-23-33-000-2020-00013-01. 14 Sentencia T-045 de 1993.

Magistrado ponente: Jaime Sanín Greiffenstein. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de octubre de 2020, Rad. 2020-00061. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de noviembre de 2010, Rad. 2008- 00087-03(IJ). 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2019-00588. 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02. 19 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2020, Rad. 2020-00016 Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos20. 39.

Por lo tanto, los regímenes de inhabilidades se relacionan con hipótesis, situaciones o condiciones prohibitivas para el ciudadano que aspira a ser candidato21, que unas veces atañen a antecedentes que lo descalifican, como la condena a pena privativa de la libertad, y otras propenden por conservar el equilibrio que debe guiar la contienda política, como las que tienen que ver con el ejercicio de autoridad o la celebración de contratos por parte del candidato antes de las elecciones, que otorgan ventaja y alteran el ejercicio democrático. 2.5.

Norma que consagra la causal de inhabilidad invocada 40. En virtud del cometido previamente expuesto del régimen de inhabilidades electorales, la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000, dispuso para los concejales la siguiente causal:

ARTÍCULO

40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito (Se destaca) 41.

Acorde a lo anterior, de este tipo normativo se desprenden tres situaciones diferenciadas, las cuales, a su vez, consagran hipótesis que constituyen inhabilidades autónomas o independientes, así: i) aquella relativa a la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital, ii) la relacionada con la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, y iii) la referida a haberse desempeñado como representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado. 42.

Comoquiera que el problema planteado tiene que ver con una de las situaciones descritas en la norma invocada, esto es, haber celebrado contratos en el año anterior a las elecciones, a ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, en interés propio o de terceros, procede la Sala, 20 C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 21 De acuerdo con la Corte Constitucional, “la inhabilidad en sentido jurídico estricto es una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo acceder a determinados cargos públicos” (Sentencia C-037 de 2018).

También en términos prácticos, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha definido las causales de inhabilidad como todas aquellas condiciones expresas en normas que definen quiénes pueden ocupar un cargo (Sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926). Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co seguidamente, a estudiar los elementos de la referida inhabilidad, previo a decidir el caso concreto. 43.

Es abundante la jurisprudencia de la Corporación22 sobre la inhabilidad por celebración de contratos encaminada a preservar la igualdad entre los candidatos que participan en una contienda electoral, en relación con el supuesto de existir un vínculo contractual, jurídicamente relevante con el Estado, potencialmente ventajoso, y que sin duda genera un desequilibrio para acceder a los cargos de elección popular.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha manifestado lo siguiente al respecto: Este supuesto de inhabilidad busca prevenir asimetrías de poder en dos ámbitos que se rigen por estrictas reglas de igualdad. De un lado, previene desequilibrios en la contienda electoral que puedan derivarse de los beneficios que obtenga el candidato, con ocasión de sus gestiones o contratos con la Administración. De otro lado, previene asimetrías y prácticas corruptas en los procesos de contratación, que pueden tener lugar si un candidato aprovecha su posición para tomar ventaja sobre la entidad pública o sobre otros proponentes23. 44.

En punto a la celebración de contratos, la Sección Quinta ha discurrido sobre su finalidad en los siguientes términos: [l]a inhabilidad por celebración de contratos tiene una clara finalidad constitucional – de hecho, todas la tienen–, tendiente a proteger la moralidad e imparcialidad del proceso electoral y del cargo al que se aspira, pues, de un lado, “busca evitar una confusión entre intereses públicos y privados”, ya que, “quien ha intervenido en nombre propio o de terceros en la celebración de un contrato con la administración, en principio defiende los intereses particulares frente a los intereses del Estado”; y del otro, “obstaculiza el aprovechamiento de recursos públicos para desfigurar los procesos electorales24. 45.

Así mismo, como factores configurativos de la causal, la Sala ha identificado los siguientes: (i) un elemento temporal, previsto en la norma, según el cual, el contrato ha debido celebrarse un año antes del certamen electoral; (ii) un elemento espacial o geográfico que lo constituye el lugar donde se ejecutó o ha debido cumplirse el contrato, esto es, el mismo municipio o municipio en que el candidato aspira a ser concejal;

(iii) un elemento material u objetivo, consistente en la conducta de suscripción o celebración del contrato y; (iv2) un elemento subjetivo, relacionado con el interés propio o de terceros que persigue la celebración del contrato estatal25. 46. En lo que atañe puntualmente al elemento material, existe coincidencia al interior de la Sección en cuanto a que los actos de ejecución y liquidación de los contratos no configuran la causal de celebración de contratos, dado que estas 22 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2020-00013; sentencia de 3 de septiembre de 2020, Rad. 2020-00010; sentencia de 11 de abril de 2019, Rad. 2018-00080. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 2018-02417. 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926. 25 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2020-00013; sentencia de 3 de septiembre de 2020, Rad. 2020-00010; sentencia de 11 de abril de 2019, Rad. 2018-00080.

Sumado a lo anterior, en punto al elemento subjetivo, se ha reconocido la posibilidad de que la celebración de contratos ocurra de forma directa o indirecta, en este último caso, para que queden comprendidos terceros que no lo suscriben, pero frente a quienes logra probarse la intervención en la contratación en virtud de una simulación, por interpuesta persona, por delegación, designación o representación27. 48.

Finalmente, para que se configure esta causal de inhabilidad, es necesaria la concurrencia de todos y cada uno de sus elementos definitorios. 2.6. Caso concreto 49. En el caso bajo estudio se encuentra acreditado, y no es objeto de discusión, que Licinio Martínez Rojas resultó electo como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar) para el periodo 2024-202728, además que, suscribió contratos de prestación de servicios con la ESE Hospital Local Santa María de Mompós, los cuales tuvieron como objeto prestar servicios como auxiliar del área de la salud en ese ente territorial, celebrados en las siguientes fechas y plazos. 26 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518.

Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926; sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 2018-02417. Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 19 de febrero de 2019, Rad. 2018-02417.

Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518. 28 De conformidad con el formulario E-26 CON del 29 de octubre de 2023, que se encuentra en la página 48 del documento PDF «29ContestacionDemanda» dentro del expediente digital en el índice 3 de Samai. Número de contrato Fecha Plazo de ejecución 2020-0047 15/01/2020 3 meses 2020-06-36 1/06/2020 45 dias 2020-08-39 1/08/2020 2 meses 2021-01-12-54 12/01/2021 20 dias 2021-02-31-32 1/02/2021 2 meses 2021-04-01-35 1/04/2021 2 meses 2021-06-01-37 1/06/2021 2 meses 2021-09-01-38 1/09/2021 1 mes 2021-10-01-38 1/10/2021 1 mes 2021-11-01-38 1/11/2021 1 mes 2021-12-01-38 1/12/2021 1 mes Suscripcion del contrato Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co 50.

De lo anterior se desprende que la parte demandada suscribió 19 contratos de prestación de servicios con la mencionada ESE; no obstante, la parte accionada en su recurso de alzada sostiene que se debe examinar el nacimiento del contrato y no su terminación, por lo que considera que este es un único acuerdo de voluntades que inició en enero de 2020 y terminó en abril de 2023. 51.

Sobre este particular se recuerda que el factor analizado, temporal, tiene dos componentes, el extremo inicial, que para el caso concreto fue el 29 de octubre de 2023, fecha en que se celebró la contienda y uno final que lo constituye las 2022-1-01-36 1/01/2022 2 meses 2022-03-01-36 1/03/2022 2 meses 2022-05-01-035 1/05/2022 2 meses 2022-07-01-035 1/07/2022 2 meses 2022-09-01-037 1/09/2022 2 meses 2022-11-01-037 1/11/2022 2 meses 2023-01-02-38 2/01/2023 2 meses 2023-03-01-38 1/03/2023 2 meses Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co contrataciones celebradas en el año anterior a las elecciones, esto es, hasta el 29 de octubre de 2022. 52.

De conformidad con lo anterior, corresponde ahora verificar si el contrato se celebró en ese lapso, para ello, se debe tener en cuenta que el artículo 39 de la Ley 80 de 1993, dispone que los contratos que suscriban con las entidades públicas deben constar por escrito. 53. Teniendo en cuenta las pruebas aportadas, se puede colegir que en este caso no fue un único contrato el suscrito, en tanto, al fenecimiento de cada plazo de ejecución, se celebraba un nuevo acuerdo de voluntades, en el que se pactaban unas obligaciones, un pago y un lapso para cumplirlo. 54.

Así, para el año 2020, el demandado suscribió 3 contratos diferentes y el último fue signado el 1° de agosto de esa anualidad con un plazo de 2 meses. Hasta el 1° de enero de 2021, volvió a celebrar uno nuevo por un término de 2 meses, y así sucesivamente firmó contratos, por un plazo determinado hasta culminar la respectiva vigencia. 55.

Por lo anterior, no es posible predicar que en este caso el contrato de prestación de servicios haya iniciado en el año 2020, por cuanto, existen 19 documentos que dan cuenta de la misma cantidad de negocios jurídicos independientes, que contienen su propio acuerdo de voluntades frente al objeto, las partes y su contraprestación elevada a escrito. 56.

Para determinar si en efecto la parte demandada se encuentra dentro de la inhabilidad alegada, debe verificarse si se cumple con el verbo rector que conlleva la inhabilidad, esto es, “celebrar contratos” a partir del extremo temporal prohibido, esto es, desde el 29 de octubre de 2022, a saber: 57. Acorde con lo expuesto, en este caso no existe duda de la materialización del elemento temporal de la causal de inhabilidad contenida en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, por encontrarse probado que el demandado suscribió 3 acuerdos de voluntades en el período inhabilitante. 2022-11-01-03 1/11/2022 2 meses 2023-01-02-38 2/01/2023 2 meses 2023-03-01-38 1/03/2023 2 meses Demandante: Rafael Bladimiro Arquez Jiménez Demandado: Licinio Martínez Rojas como concejal del municipio de Santa Cruz de Mompós (Bolívar), periodo 2024-2027 Radicación: 13001-23-33-000-2023-00435-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 13 www.consejodeestado.gov.co 58.

Es que, tal como se ha señalado de forma pacífica por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la inhabilidad estudiada proscribe a los candidatos la celebración de contratos con entidades públicas, dentro de los 12 meses anteriores a la elección, esto es, entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023. 59. Por ello, contrario a lo planteado por el demandado, no es posible tener como fecha inicial de suscripción del contrato el año 2020, porque se acreditó que en el presente caso se celebraron sucesivos negocios jurídicos (en total 19 contratos independientes, durante los años 2020, 2021, 2022 y 2023) y, 3 de ellos durante los 12 meses anteriores a la elección, esto es, i) 1 de noviembre de 2022, ii) 2 de enero de 2023 y iii) 1 de marzo de 2023. 66.

Así las cosas, es procedente confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, toda vez que el señor Licinio Martínez Rojas incurrió en la causal de inelegibilidad prevista en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de decisión 001, el 29 de mayo de 2024, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»