REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: FABIO GÜIZA SANTAMARÍA Demandado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE SE ABSTUVO DE IMPONER SANCIÓN POR DESACATO.
CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA SU-157 DE 2022. SE CONFIRMA LA DECISIÓN QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE EL AMPARO POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: el demandante consideró que se vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión del auto, por medio del cual la accionada se abstuvo de imponer una sanción por desacato, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia de 3 de agosto de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso:
PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación propuesta por la Corte Constitucional, el Ministerio de Defensa - Policía Nacional y la Alcaldía Local de Usme.
SEGUNDO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Fabio Güiza Santamaría, por los motivos descritos anteriormente”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas y mayúsculas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 20 de junio de 2023, el señor Fabio Güiza Santamaría promovió proceso de acción de tutela en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado con el fin de que se 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia y, por tanto, se accediera a las siguientes súplicas: “PRIMERO. – Conceder el amparo material y efectivo de los derechos fundamentales del accionante Fabio Güiza Santamaría, cuya vulneración ha perpetuado la autoridad judicial accionada: Preámbulo (justicia y orden social justo); art. 2 (efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución); art. 29 (debido proceso); arts. 228 y 229 (acceso a la administración de justicia y derecho a la tutela judicial efectiva).
SEGUNDO. – Dejar sin valor ni efecto la providencia de 26 de enero de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del radicado 11001-03-15-000-2021-02388-02, por medio de la cual se resolvió incidente de desacato de la Sentencia SU-157 de 2022.
TERCERO. – Ordenar al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, que dentro del término que estime el juez constitucional a partir de la notificación de su fallo de tutela, profiera una nueva decisión en la que: i.) Identifique de manera clara la “ratio decidendi” de la Sentencia SU- 157 de 2022 (y las órdenes, autorizaciones, y prohibiciones que de ahí se desprenden), de acuerdo con las consideraciones efectuadas en este escrito de tutela, y tomando en cuenta los criterios fijados para ello en jurisprudencia constitucional. ii.) Identifique el precedente constitucional fijado en la Sentencia SU- 157 de 2022 según la metodología fijada para ello por la jurisprudencia constitucional, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en este escrito de tutela. iii.) Identifique el alcance de la orden constitucional contenida en Sentencia SU-157 de 2022, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en este escrito de tutela; es decir, bajo un cuidadoso y previo ejercicio de interpretación que conduzca a: 1.
Reconocer el problema jurídico planteado en la Sentencia SU- 157 de 2022. 2. Identificar la “ratio decidendi” y el “Decisum” de la Sentencia SU-157 de 2022, según criterios de identificación desarrollados en la jurisprudencia constitucional. 3. Comprender el sentido y significado de las unidades lingüísticas contenidas en la “ratio decidendi” y el “Decisum” de la Sentencia SU-157 de 2022. iv) Se abstenga de realizar consideraciones adicionales que restrinjan o limiten el alcance de la protección que se estableció en la Sentencia SU-157 de 2022. v) Cumpla su deber constitucional de verificar que el destinatario de la orden contenida en Sentencia SU-157 de 2022, en lo que respecta a Fabio Güiza Santamaría, no ha cumplido dicha orden. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo CUARTO. – Dada la renuencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, a dictar un fallo acorde con las reglas fijadas en Sentencia SU-157 de 2022, se solicita ordenar al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, que, como juez de tutela en primera instancia, deje sin valor ni efecto la providencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, el 16 de agosto de 2022, dentro del radicado del medio de control de reparación directa No. 25000-23-36-000-2013-00107- 01 (55.308), y en su lugar dicte sentencia sustitutiva o de reemplazo, que sea consecuente con el amparo constitucional otorgado a Fabio Güiza Santamaría, toda vez que aquí se cumple la hipótesis fijada en jurisprudencia constitucional para que el juez de tutela dicte una sentencia sustitutiva o de reemplazo que garantice la efectividad de los derechos fundamentales conculcados100.
QUINTA. – En subsidio de lo anterior, si se evidencia que no hay otra forma de garantizar sin más traumatismos la protección constitucional establecida por la Corte Constitucional en Sentencia SU-157 de 2022, se solicita al juez constitucional de la presente acción, dictar, él mismo, sentencia que sustituya o reemplace la proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, el 16 de agosto de 2022, dentro del radicado del medio de control de reparación directa No. 25000-23- 36-000- 2013-00107-01 (55.308), de tal forma que el amparo prodigado a Fabio Güiza Santamaría en Sentencia SU-157 de 2022, se materialice efectivamente.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas y mayúsculas del original). 2. Hechos Como fundamento fáctico de la acción ejercida la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, el Distrito Capital - Alcaldía Local de Usme y la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que le fueran indemnizados los perjuicios causados por la ocupación y posterior pérdida de los predios que eran de su propiedad ubicados en la ciudad de Bogotá, por cuanto no se le prestó el apoyo necesario para realizar el lanzamiento de las personas que invadieron el lugar. 2) El conocimiento del asunto correspondió a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1 quien, mediante sentencia de 28 de mayo de 2015, negó las súplicas de la demanda, decisión que fue confirmada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia de 3 de julio de 2020, en consideración a que, si bien se había demostrado el daño alegado, este no resultaba imputable a las demandadas. 1 Proceso de reparación directa con radicación 25000-23-36-000-2013-00107-00/01 (55.308). 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo 3) Contra la anterior decisión promovió acción de tutela2 y, mediante providencia de 1 de junio de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad respecto de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y falta de congruencia, y la negó en lo atinente al defecto fáctico, decisión que fue confirmada por la Subsección A de la Sección Segunda de la misma Corporación mediante fallo del 5 de agosto del mismo año. 4) La Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-157 de 2022 resolvió i) revocar la sentencia del 5 de agosto de 2021 y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados y, por consiguiente, ii) dejar sin efectos la sentencia proferida el 3 de julio de 2020 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de reparación directa, con el fin de que se profiriera una nueva decisión en la que se analizara el asunto desde la perspectiva del título de imputación del daño especial. 5) En esa decisión la Corte indicó que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en un desconocimiento del precedente, por cuanto, si bien explicó, desde una perspectiva formal, que en el marco del régimen del daño especial se puede exonerar al demandante del agotamiento de todos los mecanismos de defensa para la protección del inmueble, con fundamento en la diligencia de los propietarios y cuando se advierte que resultaría inocua una orden de desalojo, no evaluó esas condiciones en el caso concreto3. 6) Mediante escritos radicados el 7 de septiembre y 16 de noviembre de 2022 solicitó a la Corte Constitucional verificar el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia SU-157 de 2022, pues consideró que, aunque la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictó un fallo de reemplazo el 16 de agosto de 20224 dentro del proceso de reparación directa, no tuvo en cuenta los parámetros establecidos. 2 Acción de tutela con radicación 1001-03-15-000-2021-02388-00/01/02. 3 Esta posibilidad exige evaluar dos elementos.
El primero, la diligencia de los propietarios, que no es igual al agotamiento de todos los mecanismos judiciales porque resultaría un contrasentido con la subregla de exoneración. El segundo, la inviabilidad de eventuales órdenes de desalojo en atención al estado de la ocupación. 4 En esa decisión se confirmó la sentencia del 28 de mayo de 2015 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que se negaron las pretensiones de la demanda. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo 7) Por auto 1552 de 13 de octubre de 2022, la Corte Constitucional se abstuvo de dar trámite a la solicitud de cumplimiento de la sentencia SU-157 de 2022 y ordenó remitir la actuación a la Sección Primera del Consejo de Estado, la cual, en providencia de 30 de noviembre del mismo año, dio apertura al incidente de desacato contra los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación. 8) No obstante, en proveído de 26 de enero de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado se abstuvo de imponer sanción por desacato, por cuanto, a su juicio, la decisión de reemplazo no se apartó de la ratio decidendi de la sentencia SU-157 de 2022, por cuanto aplicó los criterios fijados en torno al estudio que debía realizarse de la controversia desde la óptica del daño especial. 9) Presentó una segunda solicitud de cumplimiento de la sentencia ante la Corte Constitucional, en la cual puso de presente que la Sección Primera del Consejo de Estado no estaba ejerciendo las facultades previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, que regulan lo atinente a la verificación de cumplimiento de las órdenes proferidas en el marco de una acción de tutela. 10) Por auto 663 de 4 de mayo de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional se abstuvo de asumir el conocimiento de la segunda petición y reiteró que el competente para pronunciarse al respecto era el juez de tutela de primera instancia, el cual ejerció su competencia y presentó una postura motivada sobre el cumplimiento del fallo judicial. 11) A través de providencia de 31 de mayo de 2023, la Sección Primera de esta Corporación se abstuvo de dar inicio al trámite de verificación de cumplimiento de la sentencia y decidió estarse a lo resuelto en el proveído de 26 de enero de 2023, por cuanto los argumentos expuestos por el demandante ya habían sido debidamente analizados. 3.
El fundamento de la vulneración La parte demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión del auto proferido el 26 de enero de 2023, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo En cuanto al defecto sustantivo, indicó que el auto que resolvió el incidente de desacato se estructuró sobre varios errores de razonamiento, los cuales sirvieron de justificación para tener por cumplida la sentencia. De igual manera, sostuvo que se desconoció el precedente constitucional, por cuanto la autoridad judicial demandada no identificó: i) el contenido específico de la “ratio decidendi” de la sentencia SU-157 de 2022, ii) la regla que se fijó en dicha providencia y iii) el alcance de lo ordenado.
Para la autoridad judicial demandada el incumplimiento solo se verifica a partir de las órdenes contenidas en los ordinales primero y segundo de la sentencia SU-157 de 2022, es decir, en la resolución concreta del caso, pero no en la “ratio decidendi” del mismo fallo, la cual no considera importante para evidenciar el desacato. Indicó que las consideraciones de la “ratio decidendi” estaban referidas a los siguientes temas: i) el precedente jurisprudencial relativo al régimen de daño especial, ii) la diligencia exigida a los propietarios de bienes invadidos y iii) la posibilidad de exonerar al propietario del agotamiento de los recursos judiciales y administrativos procedentes para la protección de la posesión y la propiedad si ha cumplido con una carga de diligencia mínima.
Así pues, la decisión de reemplazo que se expidió con ocasión de la sentencia SU-157 de 2022, además de tener que cumplir la orden establecida en el “decisum” y las reglas de la “ratio decidendi”, tenía que ser justa, ofrecer razones convincentes, no podía ser exagerada en su juicio, debía mantener orden y metodología y, además, guardar proporción en el juicio frente a las partes en conflicto.
Consideró que la providencia que se expidió no solo no identificó la “ratio decidendi” de la sentencia SU-157 de 2022 sino que también incurrió en un contra sentido cuando dispuso que tanto la carga mínima de diligencia como la inviabilidad del eventual desalojo tenían cabida solo si se ejercían las acciones civiles y policivas pertinentes por perturbación de la posesión, con lo cual desconoció la prohibición constitucional de no imponer al propietario del inmueble que agotara todos y cada uno de los mecanismos judicial o administrativos. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo Por último, afirmó que se configuró una violación directa de la Constitución, por cuanto la autoridad judicial demandada permitió que el destinatario de la orden se exonerara de cumplirla, mediante el uso persuasivo de “falacias argumentativas” y por no tener en cuenta el principio de interpretación, con lo cual se vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso. 4.
Actuación de primer grado Mediante providencia de 28 de junio de 2023, la Sección Quinta de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó notificar al presidente y los magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado, a los presidentes y magistrados que integran la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Subsección A de la Sección Tercera y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como a la presidencia de la Corte Constitucional, a los representantes legales de la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, el Distrito Capital de Bogotá, y la Alcaldía Local de Usme, así como a los señores Julio César y Luis Enrique López Cárdenas, para que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Sentencia de primera instancia La Sección Quinta de esta Corporación en sentencia de 3 de agosto de 2023 declaró improcedente el amparo invocado por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues consideró que el demandante no propuso algún debate jurídico concerniente a la transgresión de sus derechos fundamentales que ameritara la intervención del juez de tutela; por el contrario, se limitó a reprochar los argumentos que respaldaron la decisión, como si se tratara de una instancia adicional. 6.
Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto del 29 de agosto de 2023. Reiteró que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no solo no cumplió lo dispuesto en la Sentencia SU-157 de 2022 sino que, además, se valió de falacias argumentativas para aparentar su cumplimiento. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo El operador constitucional ha de dirimir el debate jurídico que se plantea en torno al incumplimiento de la Sentencia SU-157 de 2022 y no limitarse a declarar improcedente la tutela presentada, pues ello pone en peligro la efectividad de los derechos fundamentales invocados.
No se puede declarar que una sentencia cumplió lo dispuesto en un fallo de tutela sin siquiera determinar si en realidad se tuvo en cuenta cuál era la “ratio decidendi” y el alcance de la orden constitucional fijada allí. Si bien la Corte Constitucional ordenó que se profiriera una nueva decisión en la que se tuvieran en cuenta los criterios establecidos en la parte motiva de la sentencia SU-157 de 2022, la autoridad judicial demandada no especificó cuáles eran esos criterios con el fin de verificar su cumplimiento.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato y 3) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato En sentencia de unificación SU-034 de 3 de mayo de 2018, la Corte Constitucional precisó que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin al trámite incidental de desacato es excepcional y que dicha procedencia depende de si está configurada una materialización una vulneración al debido proceso de las partes.
De lo anterior, extrajo la Corte que el juez constitucional que asuma el conocimiento de una acción de tutela enfilada contra providencia dictada en el curso de un incidente de desacato, solo está autorizado para examinar la observancia del debido proceso al interior del trámite y la adecuación de la decisión adoptada en virtud del mismo, mas no puede revisar, cuestionar y/o modificar la decisión de tutela y el alcance o contenido sustancial de las órdenes impartidas por el juez de la tutela primigenia, pues se trata de un debate que ya fue zanjado y respecto del cual operó la cosa juzgada, de suerte que en el ejercicio de sus atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio.
Asimismo, en dicho pronunciamiento la Corte Constitucional precisó las condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato y reiteró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, además, exigió que la parte actora alegara, por lo menos, la configuración de uno de los defectos especiales.
A su vez, precisó que a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad la tutela solo podría interponerse contra la decisión que ponía fin al trámite, una vez estuviera debidamente ejecutoriada. Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela debían ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato, por ende, no se admitía invocar nuevos argumentos no expuestos en el trámite incidental y tampoco solicitar nuevas pruebas. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo De conformidad con lo anterior, se advierte que la procedencia de la acción de tutela contra las providencias proferidas en los trámites incidentales de desacato está sujeta a que: i) se controvierta la decisión que finaliza el trámite, ii) no se aleguen nuevos argumentos o pruebas que no hicieron parte del desacato, iii) se cumpla con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales y iv) se sustente la configuración de un defecto especial. 3.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Sección Primera del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados con ocasión del auto del 26 de enero de 2023, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente constitucional y violación directa de la Constitución. En la sentencia de primera instancia la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo invocado por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En el escrito de impugnación la parte demandante reiteró que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no solo no cumplió lo dispuesto en la Sentencia SU-157 de 2022 sino que, además, se valió de falacias argumentativas para aparentar su cumplimiento. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, pues la acción de tutela no cumple con los requisitos generales de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: 1) El demandante indicó que la providencia de reemplazo que se expidió no solo no identificó la “ratio decidendi” de la sentencia SU-157 de 2022 sino que incurrió en un contra sentido cuando dispuso que tanto la carga mínima de diligencia como la inviabilidad del eventual desalojo tenían cabida solo si se ejercían las acciones civiles y policivas pertinentes por perturbación de la posesión, con lo cual desconoció la 11 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo prohibición constitucional de no imponer al propietario del inmueble que agotara todos y cada uno de los mecanismos judicial o administrativos. 2) Asimismo, señaló que no se puede declarar que una sentencia cumplió lo dispuesto en un fallo de tutela sin siquiera determinar si en realidad se tuvo en cuenta cuál era la “ratio decidendi” y el alcance de la orden constitucional fijada allí. 3) No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del incidente de desacato, con miras a que se declarara que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado incumplió lo ordenado en la sentencia SU-157 de 2022, por cuanto no identificó el contenido específico de la “ratio decidendi” y tampoco verificó los criterios establecidos en la parte motiva de la providencia, en especial, el que dispuso que el juez podía exonerar al demandante del agotamiento de los recursos judiciales y administrativos procedentes para la protección de la posesión y la propiedad, por lo cual no era posible exigir como presupuesto de aplicación del régimen de daño especial que este hubiere agotado la querella policiva; de manera expresa, en las solicitudes de verificación de cumplimiento indicó lo siguiente: “[l]a diligencia mínima del demandante en casos de responsabilidad del Estado por ocupación de hecho por parte de particulares, no significa que “se ejerzan todos los medios de defensa procedentes”, ni tampoco que exista limitación a la presentación de un único mecanismo de defensa específico […]».
Sin embargo, la autoridad judicial accionada en la nueva sentencia desconoció la diligencia de los demandantes «[…] bajo la manifestación de que no adelantaron las acciones policivas por perturbación a la posesión ni la acción reivindicatoria ante el juez ordinario para que fuese protegido el derecho de propiedad, sin hacer ninguna referencia al proceso penal promovido por FABIO GÜIZA SANTAMARÍA, el cual tiene idoneidad constitucional para obtener el restablecimiento del derecho y la reparación integral del daño.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – negrillas de la Sala). 4) En esos términos, es claro que, en las solicitudes de verificación del cumplimiento de la sentencia SU-157 de 2022, el demandante indicó, en los mismos términos que ahora plantea, que la sentencia de 16 de agosto de 2022 se apartó de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional pues, le exigió como requisito para declarar la responsabilidad del Estado acudir a todos los medios a su alcance, lo cual incluía promover el proceso policivo de perturbación de la posesión, sin dar razón del por qué las acciones a las que acudió no servían para tener por acreditada la diligencia como propietario. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo 5) Por su parte, en el auto del 26 de enero de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado, declaró que la Subsección A de la Sección Tercera de la misma Corporación no se apartó de la “ratio decidendi”, pues cumplió con cada uno de los parámetros dispuestos en la sentencia del unificación SU-157 de 2022, por cuanto i) valoró la diligencia de los demandantes en el ejercicio de las acciones judiciales para proteger su derecho a la propiedad y a la posesión, en el entendido que no era necesario promover todos los mecanismos, sino analizar si los interpuestos permitían tener por acreditada dicha diligencia y ii) evaluó la posibilidad de exonerar al demandante del agotamiento de las acciones judiciales y policivas en caso de que cualquier orden de desalojo hubiese resultado ineficaz. 6) De igual manera, puso de relieve que, si bien la jurisprudencia admitió la posibilidad de exonerar a los demandantes del ejercicio de acciones judiciales y policivas, no se daban las condiciones para eximir al señor Santamaría de su deber de haber adelantado, por lo menos, la querella policiva para la protección de sus intereses, por cuanto no se demostró que las respectivas órdenes de desalojo resultaran ineficaces, ya fuera porque se presentaban riesgos de agresión o porque los sujetos que se encontraban en el lugar gozaban de especial protección, en los siguientes términos: “46.3.
En lo que respecta al quinto elemento, atinente a la exoneración del demandante del agotamiento de los recursos judiciales y administrativos, la Subsección accionada destacó que la decisión proferida por la Corte Constitucional no imponía «[…] la exoneración automática del análisis de la conducta de los demandantes frente a la protección de sus intereses, sino que únicamente exige el estudio correspondiente […]» 47.
En ese sentido, la providencia emitida en remplazo, puso de relieve que si bien es cierto la jurisprudencia contenciosa ha admitido la posibilidad de exonerar a los demandantes del ejercicio de las acciones judiciales y policivas, dicha exoneración está restringida a aquellos casos en los que «[…] las respectivas órdenes de desalojo resulten ineficaces en los casos en los cuales las invasiones impiden el ejercicio de la fuerza policial, ya sea porque se presentan riesgos de agresión, o porque los sujetos que se encuentran en el lugar gozan de especial protección o sus condiciones limitan o restringen la intervención de las autoridades […]». 48.
Así las cosas, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que: «[…] para la fecha de ocurrencia de los hechos y la posterior interposición de la demanda, al margen de lo repentino de la invasión del bien por parte de una cantidad considerable de personas, no se evidenció una situación tan violenta que impidiera la actuación eficaz de la Policía o de la Alcaldía Local de Usme, lo que ocurrió fue que la falta de una decisión que ordenara a las autoridades proceder a efectuar desalojos – como ocurrió en un primer momento en octubre de 2010- limitaba la acción de las instituciones y ello tiene explicación en la ausencia de demandas y querellas policivas […]. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo (…). 50.
En ese orden de ideas, y contrario a lo manifestado por el apoderado judicial de la parte actora en los escritos de 7 de septiembre y de 16 de noviembre de 2022, la Sala no advierte que la sentencia de 16 de agosto de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se haya apartado de la ratio decidendi de la sentencia de unificación SU-157 de 2022, dictada por la Corte Constitucional.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI - negrillas de la Sala). 7) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional la parte demandante expuso similares planteamientos a los expuestos en las solicitudes de verificación de cumplimiento de la sentencia, dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión jurídica relacionada con la presunta omisión en la identificación del contenido específico de la “ratio decidendi” y de los criterios establecidos en la parte motiva de la sentencia SU-157 de 2022, lo cual conllevaba a que no se pudiera tener por cumplida la decisión así: “[L]a autoridad judicial accionada no verificó el alcance de la orden constitucional dictada en Sentencia SU-157 de 2022 (para ello tenía que, de forma previa (lo que no hizo), i) reconocer el problema jurídico planteado en la sentencia de tutela; ii) identificar la “ratio decidendi” y el “Decisum” del fallo de tutela y; iii) comprender el sentido y significado de las unidades lingüísticas contenidas en la “ratio decidendi” y el “Decisum” de dicho fallo).
(…). iii) En tanto para la autoridad judicial accionada, la “ratio decidendi” de la Sentencia SU-157 de 2022 no es vinculante (esto no es una consideración subjetiva que se hace en este escrito, sino que nos estamos remitiendo al tenor literal del problema jurídico planteado por la accionada), no es posible afirmar que esta autoridad cumplió su obligación constitucional de verificar si el destinatario de la orden establecida en la Sentencia SU-157 de 2022 la cumplió de forma completa. iv) Lo anterior no es un juego de palabras, sino que es de marcada importancia, en tanto que la autoridad judicial que estudió el incidente de desacato o la acción de cumplimiento, hubo de establecer en su providencia, en términos claros, precisos, y concretos, cuál es la “ratio decidendi” de la sentencia de tutela que se ha de cumplir, porque de lo contrario, es imposible verificar si hubo o no cumplimiento efectivo y completo de la misma “ratio”.
(…). i) En la medida en que la “ratio decidendi” responde generalmente al problema jurídico que se plantea en el caso, veamos cuál fue el problema jurídico planteado en la Sentencia SU-157 de 2022: “¿La sentencia de 3 de julio de 2020, proferida por la Sección Tercera Subsección A de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado violó los derechos al debido proceso, tutela judicial efectiva y propiedad del accionante como propietario de tres inmuebles ocupados por terceros al 14 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo desestimar su diligencia y exigir como presupuesto de aplicación del régimen de daño especial el agotamiento de la querella policiva a pesar de que activó otros mecanismos para la recuperación de los inmuebles?” (…).
Entonces así, el incumplimiento de la orden constitucional establecida en Sentencia SU-157 de 2022, por parte de su destinatario, se da porque el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, en su providencia de 16 de agosto de 2022: (…). ii) Controvierte la orden constitucional de poder exonerar al propietario del deber de agotar los recursos administrativos y judiciales que se tienen para la protección de la posesión y el dominio, bajo los presupuestos fijados constitucionalmente (diligencia e inviabilidad del desalojo), puesto que, su razonamiento se soporta sobre la base opuesta de que, tanto la carga mínima de diligencia del propietario, como la inviabilidad del eventual desalojo, tienen cabida solo si se ejercen las acciones civiles y policivas procedentes. iii) Controvierte la prohibición constitucional de no imponer al propietario una carga de diligencia que signifique agotar, todos, o un específico mecanismo judicial o administrativo, puesto que, su razonamiento se soporta sobre la base opuesta de que la carga mínima de diligencia del propietario tiene cabida solo si se ejercen las acciones civiles y policivas procedentes iv) Controvierte la prohibición constitucional de descartar la diligencia del propietario por haber acudido a la vía penal, puesto que, su razonamiento se soporta sobre la base opuesta de que la carga mínima de diligencia del propietario tiene cabida solo si se ejercen las acciones civiles y policivas procedentes.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI – negrillas de la Sala). 8) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en las solicitudes de verificación de cumplimiento de la sentencia, los cuales fueron resueltos en el auto de 26 de enero de 2023 y se dirigieron de manera exclusiva a que se declarara que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo en el fallo de reemplazo no identificó el contenido específico de la “ratio decidendi” de la sentencia SU-157 de 2022 y tampoco verificó los criterios establecidos en la parte motiva de dicha providencia, pues indicó que la carga mínima de diligencia del propietario, como la inviabilidad del eventual desalojo, solo tenían cabida si se habían ejercido las acciones civiles y policivas procedentes. 9) Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de tutela concluyó que no había lugar a sancionar por desacato a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, puesto que no se apartó de 15 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo la “ratio decidendi”, sino que hizo un análisis de cada uno de los elementos que, de acuerdo con la sentencia de unificación, hacían parte del estudio del título de imputación de daño especial, tales como, i) el deber del demandante de demostrar la imposibilidad de ejecutar una orden de desalojo, ii) la obligación del juez de comprobar si existió una verificación legítima del Estado de abstenerse de promover el desalojo, por motivos de interés general y orden público, iii) el desequilibrio del principio de igualdad de las cargas públicas con ocasión de una acción u omisión justificada del Estado y iv) la exoneración del demandante del agotamiento de los recursos judiciales y administrativos. 10) De lo cual concluyó que, si bien la jurisprudencia contenciosa admitió la posibilidad de exonerar a los demandantes del ejercicio de acciones judiciales y policivas, no se daban las condiciones para eximir al señor Santamaría de su deber de haber adelantado, por lo menos, la querella policiva para la protección de sus intereses, por cuanto no se demostró que las respectivas órdenes de desalojo resultares ineficaces, ya fuera porque se presentaban riesgos de agresión o porque los sujetos que se encontraban en el lugar gozaban de especial protección. 11) Así pues, resulta claro que, aunque la actora pretende soslayar las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial accionada porque no las comparte, debe decirse que la acción de tutela no es un instrumento que pueda emplearse como una instancia adicional del proceso ordinario con el único fin de rebatir las consideraciones del juez natural de la causa. 12) Lo anterior recobra mayor sentido si se tiene en cuenta que la providencia atacada fue expedida por una Alta Corte, eventos en los cuales el análisis de procedibilidad debe ser mucho más riguroso en orden a establecer si se incurrió en una actuación a todas luces arbitraria e ilegítima, así: [L]la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales.
Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios.5”. 13) En esa medida, única y exclusivamente cuando se advierta prima facie que la providencia proferida por un tribunal de cierre contiene una decisión abiertamente 5 Corte Constitucional, sentencia SU - 573 de 2019, CP Carlos Bernal Pulido. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo incompatible con la Constitución la tutela será procedente, sin que en ningún caso la mera diferencia de criterios constituya una razón válida para justificar la intervención del juez constitucional, por cuanto: “La tutela contra providencias judiciales de las altas Cortes es más restrictiva, en tanto: ‘sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión.6”. 14) En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate meramente legal y probatorio que era propio del trámite del incidente de desacato y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 15) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia 6 Corte Constitucional, sentencia SU-072 de 2018, CP José Fernando Reyes Cuartas. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03302-01 Demandante: Fabio Güiza Santamaría Acción de tutela – Impugnación fallo 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.