Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante PALACIO SÁNCHEZ S.A.S. Demandado DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Temas: Contribución de valorización. Notificación de la resolución distribuidora.

Alcance del recurso de apelación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral, que resolvió: «PRIMERO. DENIÉGUENSE las súplicas de la demanda promovida por la sociedad Palacio Sánchez S.A.S., en contra del Departamento de Antioquia, por lo expuesto en la (sic) motiva.

SEGUNDO. No hay lugar a imponer condena en costas».

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante la Resolución Nro. 120105 del 4 de agosto de 2014, la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia distribuyó y asignó la contribución de valorización para la ejecución del Proyecto «Desarrollo Vial del Aburrá Norte Doble Calzada Hatillo – Barbosa - Pradera», decretada mediante la Ordenanza Nro. 027 del 9 de diciembre del año 20101 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia2.

La sociedad Palacio Sánchez S.A.S. es propietaria del 56.56% del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria Nro. 012-48247 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Girardota, Antioquia3. Este inmueble está ubicado en la zona de citación del mencionado proyecto, de manera que se le asignó una contribución de valorización por valor total de $475.017.030, de los cuales le correspondieron a la actora $268.669.630, según su porcentaje de propiedad.

El 3 de septiembre de 2014, la actora presentó recurso de reposición en contra de la resolución distribuidora, el cual fue decidido mediante la Resolución Nro. S227055 del 30 de diciembre de 2014, en el sentido de modificar el acto recurrido para especificar que, frente al predio identificado con matrícula inmobiliaria Nro. 012-0048247, los sujetos pasivos eran las sociedades Comercializadora 1 Por medio de la cual se decreta el cobro de la contribución de valorización como mecanismo de cofinanciación para la ejecución del desarrollo vial de Aburrá Norte y obras complementarias. 2 Fl. 261. 3 Fls. 72 a 76.

Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Internacional Frigocauca S.A. y Palacio Sánchez S.A.S. En todo lo demás, la Resolución Nro. S227055 mantuvo vigente la resolución distribuidora.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda Palacio Sánchez S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones4: «PRETENSIÓN PRIMERA: Que son nulas las Resoluciones Nro. 120105 del 4 de agosto de 2014 “Por medio de la cual se distribuye y asigna la contribución de Valorización del Proyecto Desarrollo vial del Aburrá Norte “Doble calzada Hatillo – Barbosa – Pradera”; y la Resolución S227055 del 30 de diciembre de 2014, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución No. 120105 del 4 de agosto de 2014 “Por medio de la cual se distribuye y asigna la contribución de Valorización del Proyecto Desarrollo vial del Aburrá Norte “Doble Calzada Hatillo – Barbosa – Pradera” notificada por AVISO el 4 de febrero de 2015, proferidas por la Secretaría de Infraestructura Física, del Departamento de Antioquia, por medio de la cual se decidió el recurso de reposición contra el primero de los actos acusados.

PRETENSIÓN SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento se declare que la sociedad PALACIO SÁNCHEZ S.A.S. no se encuentra obligada como sujeto pasivo del gravamen y de la asignación de la Contribución de Valorización que recae sobre el bien inmueble propiedad de la sociedad accionante identificado con matrícula inmobiliaria Nro. 012-48247.

PRETENSIÓN TERCERA: Que como consecuencia de las declaraciones que preceden y a título de restablecimiento del derecho, se cancele la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Girardota (Antioquia), en el Certificado de Libertad y Tradición de la Matrícula Nro. 012-48247 efectuada por la Gobernación de Antioquia, sobre el bien inmueble de propiedad de la sociedad, a favor del Departamento de Antioquia.

PRETENSIÓN CUARTA: Que también como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, se declare que PALACIO SÁNCHEZ S.A.S. no está obligada a pagar la Contribución de Valorización, que le impusieron los actos acusados. PRETENSIÓN QUINTA: Que también como consecuencia de las declaraciones antepuestas, se condene a la Gobernación de Antioquia a restituir a la sociedad PALACIO SÁNCHEZ S.A.S., con los ajustes de valor e intereses de ley, las sumas que acredite haber pagado por la Contribución de Valorización. PRETENSIÓN SEXTA: Que se condene en costas a la demandada».

Invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 95.9, 121, 123 inciso segundo, 124, 150-12, 209, 228, 230, 287, 290, 300, 317, 338, 345, 363 de la Constitución Política, 2 del Decreto Ley 1604 de 1966, 12, 15, 16, 17 y 21 Ley 105 de 1993, 88 de la Ley 5 de 1992, 4 del Decreto 1735 de 2001, 6 de la Ley 812 de 2003, 565 y 566 del Estatuto Tributario y 3 de la Resolución 066 de 1994 expedida por el Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES-.

Los cargos de nulidad expuestos por la demandante en el concepto de violación de la demanda se resumen así5: Adujo que el Departamento de Antioquia está motivando falsamente las resoluciones distribuidoras al invocar como fundamento el numeral 12 del artículo 4 Fls. 3 a 4. 5 Fls. 23 a 60. Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 150 de la Constitución Política.

Destacó que esa disposición desarrolla principios constitucionales en materia de autonomía de las entidades territoriales y de modo específico, las contribuciones fiscales, pero dentro de los límites de la Constitución y las leyes. Señaló que en las contribuciones de valorización por obras nacionales aun existiendo una ley (Decreto Legislativo 1604 de 1966), la cual define el sistema y el método de la contribución, sería igualmente imperioso que una ley determinara el cobro de valorización, cuyo establecimiento no puede ser delegado a las autoridades administrativas en virtud del principio de legalidad.

Afirmó que el Departamento de Antioquia, al invocar las atribuciones legales previstas en el numeral 3 del artículo 287, el numeral 2 del artículo 300 y los artículos 317 y 338 de la Constitución, así como el artículo 2° del Decreto-ley 1604 de 1966, expidió con falsa motivación la resolución distribuidora. Al respecto, reiteró que las vías a financiarse con la contribución de valorización son nacionales, según se evidencia del artículo 4 del Decreto 1735 de 2001.

En ese sentido, precisó que las obras a financiarse con la contribución de valorización corresponden a una vía nacional transferida por el INVIAS al Departamento de Antioquia, por medio de convenios interadministrativos. Empero, afirmó que tal transferencia no cumplió con los requisitos previstos en la Ley 105 de 1993, de ahí que el Departamento de Antioquia no haya adquirido su propiedad.

En esa medida, resaltó que la Asamblea Departamental de Antioquia no podía decretar, mediante la Ordenanza Nro. 27 del 2010, la contribución de valorización y que, consecuencialmente, la resolución distribuidora también es ilegal. Sostuvo que el departamento demandado invocó la Ley 25 de 1921 en la Resolución Nro. 120105 de 2014, lo que constituye un vicio de nulidad por falsa motivación debido a que esa disposición legal fue reformada por el artículo 9 de la Ley 51 de 1926, después por el Decreto 1288 de 1965 y por el Decreto Ley 1604 de 1966, que se convirtió en legislación permanente con la Ley 48 de 1968.

Así, dijo que el fundamento legal de dicho acto administrativo no debió ser la Ley 25 de 1921, sino el Decreto Ley 1604 de 1966. Agregó que el departamento demandado también invocó el artículo 21 de la Ley 105 de 1993 al momento de expedir la resolución distribuidora, lo cual demuestra que ese acto está viciado de nulidad por falsa motivación, en tanto que esa ley fue modificada por el artículo 1 de la Ley 787 de 2002 y, en todo caso, porque se refiere a las tasas, tarifas y peajes, conceptos que no son equiparables a la contribución de valorización. Por la misma razón, dijo que los actos demandados son nulos por violación de las normas en las que han debido fundarse.

En el caso hipotético de que las vías fueran de propiedad de la entidad demandada, aseguró que se vulneró el artículo 9 del Decreto 1394 de 1970, según el cual el monto a distribuirse por concepto del gravamen debe ser el menor entre el costo de la obra, los beneficios que ella produzca y la capacidad de pago de los contribuyentes. Explicó que la vulneración ocurre porque no se tuvo en cuenta que los inmuebles gravados tienen características que afectan su valor (i. e. servidumbre de torre eléctrica con ocupación permanente).

Al respecto, indicó que la contribución de valorización a su cargo ha sido de $486.839.106 y que el valor catastral del inmueble de su propiedad es de $1.516.097.130, todo lo cual significa que el gravamen ha representado el 32.11% del valor catastral, sin que en la Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 resolución distribuidora se hubiesen identificado el sistema y el método utilizados para determinar al valor del tributo, así como tampoco el estudio sobre la capacidad de pago de los contribuyentes.

Manifestó que el monto distribuible contenido en el estudio de factibilidad, realizado por la firma Convalor Ltda. no se ajusta a la realidad y vulnera el principio de legalidad, en la medida en que el estudio técnico y socioeconómico se fundamentó en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Barbosa, el cual no se encuentra ni sancionado ni publicado, de ahí que no sea vinculante para los sujetos pasivos de la contribución de valorización. Esgrimió que la resolución distribuidora acusada desconoce que tiene identidad de causa con la Resolución Nro. 707 del 2005, por medio de la cual se distribuyó la contribución de valorización del Proyecto Desarrollo Vial del Aburrá Norte Doble Calzada Bello-El Hatillo, de manera que vulneró el principio de non bis in ídem, según el cual ningún inmueble podrá ser gravado dos veces por el mismo hecho que, en este caso, consiste en la intervención de la infraestructura nacional.

Al respecto, indicó que, aunque se trata de tramos diferentes, el sujeto pasivo es el mismo, pues el inmueble de su propiedad, respecto de ambos proyectos, quedó incluido dentro de la zona de influencia. Precisó que la resolución distribuidora no se notificó por edicto, tal y como lo dispone el artículo 38 de la Ordenanza Nro. 4 del 2007 (Estatuto de la Contribución de Valorización en el Departamento de Antioquia), sino que fue notificada por aviso, bajo el procedimiento indicado en los artículos 9 y 10 de la mencionada resolución. Expresó que estas dos formas de notificación son distintas porque el aviso es una simple comunicación de que se ha fijado un edicto y, en todo caso, porque el procedimiento de notificación por aviso no contiene el término de desfijación a partir del cual empieza a contar el tiempo para presentar recursos.

Añadió que la resolución distribuidora, como acto de carácter particular y concreto, debió ser notificada en forma personal y que los estudios de prefactibilidad, factibilidad y el proceso de liquidación de la contribución y el análisis de los estudios, debieron anexarse a la resolución distribuidora cuando esta fue notificada, pero que esto no ocurrió. Dijo que no es cierto que se hubieran cumplido las etapas necesarias para distribuir una obra de interés público por el sistema de la contribución de valorización, porque no se midieron las reales condiciones de ubicación, uso, topografía, vías de acceso, distancia de la obra del predio objeto del gravamen, así como tampoco el uso del proyecto que se pretende cobrar por valorización. Al respecto, esgrimió que ni antes ni después de la expedición de la resolución distribuidora se verificó la condición del predio y que la visita ocular solicitada fue negada, con lo cual se vulneró el debido proceso.

Oposición de la demanda La parte demandada controvirtió las pretensiones de la demanda6. A estos efectos, indicó que las obras: Doble Calzada Bello - El Hatillo y Doble Calzada El Hatillo – Barbosa – Pradera, corresponden a dos proyectos totalmente diferentes, en la medida en que el primero fue decretado mediante la Ordenanza Nro. 01 de 1997 y el segundo mediante la Ordenanza Nro. 27 de 2010, ambas expedidas por la Asamblea 6 Fls. 156 a 172.

Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Departamental de Antioquia. En ese sentido, afirmó que no es cierto que el predio de la actora esté siendo objeto de un doble cobro por el mismo hecho generador.

En adición, aclaró que para la obra “Doble Calzada Bello- El Hatillo” se tuvo en cuenta una zona de influencia en la cual se incluían predios beneficiados directamente por la obra o por reflejo de esta, «siendo gravado el municipio de Barbosa por estar dentro de la zona refleja del proyecto». Por el contrario, el cobro realizado con ocasión de la ejecución del proyecto “Doble Calzada Hatillo-Barbosa-Pradera", se probó a partir de un estudio de factibilidad que arrojó como resultado que el municipio de Barbosa está «ubicado dentro de la zona de influencia como beneficiario directo de la obra en comento».

Precisó que la vía en la cual se adelanta la obra Hatillo – Barbosa – Pradera no fue cedida por la Nación, sino que es una vía completamente nueva, que se ejecuta a lo largo de la margen izquierda y derecha del río Medellín, cuyos terrenos y fajas fueron adquiridos por compra o expropiación por la Gobernación de Antioquia. En ese sentido, dijo que como el Departamento de Antioquia es el titular de la obra, esta puede ser ejecutada por el sistema de contribución de valorización. Respecto a la vía donde está siendo ejecutada la doble calzada Bello-Hatillo, proyecto de valorización decretado mediante la Ordenanza Nro. 01 de 1997, precisó que estando transferida la vía y quedando a cargo del Departamento, la Asamblea Departamental tenía competencia para decretar una contribución de valorización por la ejecución de esa obra.

Señaló que, con sustento en la facultad de la cual fue revestido el Gobernador por parte de la Asamblea Departamental a fin de proferir los actos administrativos de distribución de la contribución de valorización, este delegó en el Secretario de Infraestructura Física la facultad de realizar el derrame de valorización por la vía El Hatillo – Barbosa – Pradera.

Todo lo anterior mediante el Decreto 1681 de 2008, acto que se encuentra en firme y goza de presunción de legalidad. En ese sentido, dijo que no era cierto que la resolución acusada adoleciera de nulidad por falta de competencia. Mencionó que la firma Convalor LTDA. llevó a cabo el estudio de prefactibilidad para la realización de la tercera etapa del proyecto Desarrollo Vial del Aburrá-Norte, Doble Calzada, El Hatillo – Don Matías y Barbosa – Cisneros en el que se concluyó que se presentaban las condiciones ideales para la aplicación de la valorización, a partir de los criterios establecidos por la Asamblea Departamental y que el beneficio económico sería de 539.000 millones.

Además, que se recomendaba distribuir un 30% de esta cifra. Explicó que, teniendo en cuenta el estudio de prefactibilidad mencionado, la Secretaría de Infraestructura Física presentó ante la Asamblea Departamental el proyecto de Ordenanza para decretar el cobro de la contribución de valorización. Y que, posteriormente, se expidió la Ordenanza Nro. 27 de 2010, que decretó la ejecución del proyecto, teniendo como medio de financiación la contribución de valorización. En virtud de esta última ordenanza, adujo que la administración departamental adelantó el estudio de factibilidad en el año 2012, el cual fue realizado por la firma Convalor Ltda. y tuvo como alcance el tramo Hatillo – Barbosa – Cisneros.

Afirmó que también se realizó «el estudio de la zona de influencia para el proyecto “Doble Calzada Hatillo – Barbosa – Pradera”, tal como consta en la Resolución distribuidora No. 120105 Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 del 04 de agosto de 2014.

Determinando para el caso concreto, que hasta el 10% del costo de la obra se financiaría mediante la contribución de valorización, pues dicho porcentaje se encuentra dentro del límite de beneficio que produce o va a producir a los inmuebles que van a ser gravados (…)». Adujo que los beneficios recibidos por los predios localizados dentro de la zona de influencia están expresados en el estudio de prefactibilidad, así como la metodología utilizada para el efecto, la cual comprende la consulta de los precios comerciales de la tierra, mediante investigación directa en campo de las ofertas existentes, la consideración de avalúos puntuales, la información proporcionada por diferentes agencias y agentes inmobiliarios en cada uno de los municipios, las consultas en revistas especializadas, periódicos y páginas web.

Sostuvo que se garantizó el procedimiento administrativo con respecto a la participación de la comunidad, pues se citó en debida forma a los propietarios de predios ubicados dentro de la zona de influencia del proyecto vial, según consta en la parte motiva de la resolución distribuidora. Sobre la notificación de la resolución distribuidora, aseveró que se efectuó cumpliendo con todos los requisitos contenidos en el artículo 38 de la Ordenanza Nro. 04 del 2007.

No obstante, aclaró que dentro del CPACA no se contempla la notificación por edicto, «por lo cual sus efectos se surten con el aviso, mediante el cual se dio publicidad a la Resolución 120105 del 04 de agosto de 2014». Al respecto, precisó que, atendiendo a la fecha en la que se expidió la mencionada resolución, fue necesario aplicar la Ley 1437 de 2011, que modificó el trámite de notificación de los actos administrativos «resolviéndose, por parte del Departamento de Antioquia, el conflicto normativo de carácter horizontal dándosele prevalencia y aplicación a la norma posterior y de mayor jerarquía en relación con la Ordenanza 04 del 14 de marzo de 2007».

Manifestó que, en aras de garantizar el debido proceso y darle mayor publicidad a la resolución distribuidora, el aviso fue publicado en 6 radiodifusoras con sintonía en los municipios ubicados dentro de la zona de influencia de las obras, aunque el artículo 38 de la Ordenanza Nro. 04 de 2007 sólo exigiera su comunicación en 2. Y que, además de ser divulgada en 2 periódicos de amplia circulación, la resolución también se anunció en la Gaceta Departamental y en la página web de la Gobernación de Antioquia.

Argumentó que, la aplicación del artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, como norma de mayor jerarquía, posibilitó que los contribuyentes que estuvieran en desacuerdo con la resolución distribuidora pudieran interponer el recurso de reposición dentro de los 10 días siguientes a su notificación, «inaplicando, en garantía de los administrados, lo estatuido en el artículo 40 de la Ordenanza 04 del 14 de marzo de 2007, que estipula un término de 5 días para la presentación de los recursos de reposición».

Sobre este particular, agregó que la actora conoció la resolución distribuidora, al punto que hizo uso del recurso de reposición, con lo cual se le garantizó su derecho de defensa y contradicción. Solicitó que se integrara al contradictorio a la Concesión Aburrá Norte S.A.S., petición que fue negada por el Tribunal en la audiencia inicial del 2 de mayo de 20167, decisión que, a su vez, fue confirmada por el Consejo de Estado mediante auto del 16 de noviembre de 20168.

Finalmente, propuso la excepción genérica que se encontrara probada en el expediente. 7 Fls. 794 a 796. 8 Fls. 802 a 805. Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral, negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas a la parte actora.

Con fundamento en lo previsto en el Convenio Interadministrativo Nro. 0005 de 1996, el Convenio Modificatorio Nro. 1 de 2003, el Convenio Interadministrativo Nro. 0005-1-96 de 2006, el Contrato de Concesión Nro. 97-CO-20-1738 de 1997 y el Oficio Nro. 201500058731 del 18 de septiembre de 2015 de la Directora de Planeación de la Secretaría de Infraestructura Física del Departamento de Antioquia, afirmó que el propietario de la vía en la cual se desarrolló el proyecto de valorización es el departamento demandado.

Agregó que la sociedad actora confunde la vía Bello – Hatillo, la cual fue cedida por la Nación al Departamento de Antioquia, «con la obra ejecutada en el tramo Hatillo – Barbosa – Pradera, la cual se hizo en predios adquiridos por el ente territorial y que es finalmente respecto de la cual se impuso el tributo». Esgrimió que no se presentaba la causal de nulidad por infracción de las normas superiores en las que debieron haberse fundamentado los actos acusados.

Lo anterior, porque las normas a las que hizo referencia la actora sí servían de sustento para la expedición de la resolución distribuidora, en especial, la Ley 25 de 1921. Precisó que, si bien es cierto que el artículo 21 de la Ley 105 de 1993 fue modificado por la Ley 787 de 2002, también lo es que existe un error de transcripción en la resolución distribuidora, puesto que, en realidad, dicho acto se refería al artículo 23 de la Ley 105 de 1993.

Sin embargo, precisó que este error no era suficiente para declarar la nulidad de los actos acusados. Aseveró que los actos demandados no están viciados de nulidad por falsa motivación, en tanto que, para la asignación de la contribución, se acudió al método de factores de beneficio, el cual está autorizado por la Ordenanza 4 de 2007 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia y, además, porque no se allegó prueba alguna que permitiera concluir que dicho método fue aplicado indebidamente.

En cuanto al cargo por indebida notificación de la resolución distribuidora, sostuvo que, con independencia de la forma en la que se notificó ese acto, lo cierto era que la sociedad demandante lo conoció y ejerció su derecho de defensa al interponer el recurso de reposición. Respecto de la violación del principio non bis in ídem, indicó que a la sociedad actora no se le impuso el pago de un mismo tributo por igual hecho generador.

Precisó que, si bien las obras a las que se refiere la resolución distribuidora acusada hacen parte del Proyecto Desarrollo Vial del Aburrá Norte, lo cierto es que este se desarrolla por etapas y, en esa medida, que la contribución impuesta en la Resolución Nro. 0707 de 2005 corresponde a la doble calzada Barbosa – El Hatillo, mientras que la impuesta en la Resolución Nro. 120105 de 2014 (casi 10 años después), concierne a la doble calzada Hatillo – Barbosa – Pradera.

Agregó que la contribución de valorización se genera por la ejecución de una obra pública que derive en un beneficio a la propiedad inmueble, de manera que, si un mismo inmueble es beneficiado por la construcción de dos obras diferentes, es procedente que se imponga el pago de la contribución por cada una de ellas. Finalmente, no condenó en costas a la parte actora, porque la demanda no se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal.

Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Recurso de apelación La demandante solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.

A estos efectos, se refirió a los cargos de nulidad relacionados con (i) que la obra a financiarse mediante la contribución de valorización corresponde a una vía nacional, «conforme quedó demostrado en el oficio 30 de noviembre de 2016» del Ministerio de Transporte, según se expuso en los alegatos de conclusión de primera instancia, (ii) que la contribución de valorización para financiar vías de carácter nacional estuvo prohibida hasta la expedición de la Ley 1943 de 2018 y (iii) que la resolución distribuidora fue notificada indebidamente, en tanto que no fue comunicada por edicto ni tampoco personalmente, sino por aviso y, en todo caso, que no se dio a conocer el estudio de prefactibilidad y demás documentos en los que se fundamentó la distribución del tributo.

Oposición al recurso de apelación En el término previsto en el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, la parte demandada no se pronunció sobre el recurso de apelación presentado por la parte actora. Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda dirigidas a obtener la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el Departamento de Antioquia distribuyó la contribución de valorización a cargo de la parte actora para la financiación del Proyecto «Desarrollo Vial del Aburrá Norte Doble Calzada Hatillo – Barbosa - Pradera».

Atendiendo estrictamente a los términos del recurso de apelación, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia consisten en determinar si los actos administrativos demandados están viciados de nulidad porque: (i) las obras que conforman el Proyecto «Desarrollo Vial del Aburrá Norte Doble Calzada Hatillo – Barbosa - Pradera» a financiarse mediante la contribución de valorización acusada son vías de propiedad de la Nación y porque: (ii) la resolución distribuidora fue notificada indebidamente.

Por cuestiones metodológicas y al tratarse de un asunto directamente relacionado con el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción de la apelante, la Sala comenzará por estudiar el cargo referente a la indebida notificación de la resolución distribuidora. 1. Sobre el procedimiento de notificación de la resolución distribuidora La notificación de los actos administrativos es un elemento fundamental del debido proceso, pues permite dar a conocer las decisiones de la Administración y, de esa manera, garantiza que los destinatarios o interesados puedan ejercer su derecho Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de defensa y contradicción, mediante los recursos dispuestos por el legislador en sede administrativa y judicial.

No obstante, la falta de notificación o la notificación irregular de las decisiones de la Administración no es causal de nulidad, máxime cuando la parte demandante pudo acudir ante esta jurisdicción a discutir el acto administrativo, pero su ocurrencia sí constituye un requisito de eficacia y oponibilidad. Ahora, esta Sala tiene establecido que «si el acto proferido por la Administración, notificado irregularmente es impugnado por el interesado, se entiende notificado por conducta concluyente, en la fecha de interposición del recurso que procede contra el mismo»9.

En la misma línea, esta Judicatura10 ha señalado que para que la indebida notificación de un acto administrativo dé lugar a su nulidad es necesario que se trate de una notificación extemporánea, circunstancia que sólo ocurre si expresamente la ley impone un término perentorio para que la Administración resuelva y notifique la decisión, pues, en ese evento, se está ante una falta de competencia temporal.

Descendiendo al caso concreto, la apelante considera que la resolución distribuidora acusada es nula porque se encuentra indebidamente notificada. Lo anterior, toda vez que no se notificó por edicto, tal y como lo dispone el artículo 38 de la Ordenanza Nro. 4 del 2007 (Estatuto de la Contribución de Valorización en el Departamento de Antioquia), sino que fue notificada por aviso, bajo el procedimiento indicado en los artículos 9 y 10 de la parte resolutiva de la resolución distribuidora.

El Tribunal de primera instancia negó el cargo de nulidad bajo la consideración de que, con independencia de la forma en la que se llevó a cabo la notificación de la resolución distribuidora, lo cierto es que el actor la pudo conocer, al punto que interpuso recurso de reposición en contra de dicho acto administrativo. La Sala comparte la posición del a quo.

Nótese que, aunque la entidad demandada aceptó que la notificación de la resolución distribuidora no se hizo por edicto, sino por aviso fijado el 4 de agosto de 2014 y desfijado el 20 de agosto de 2014, tal y como se demuestra en el artículo 9 de la resolución distribuidora11 y en las constancias de fijación y desfijación de avisos de notificación de la resolución distribuidora12, lo cierto es que, en todo caso, tal notificación cumplió con el objetivo de darle a conocer a la actora el contenido del acto administrativo en mención, de suerte que ésta pudiera ejercer su derecho de defensa y contradicción. Todo lo cual efectivamente ocurrió en este caso concreto, pues está probado que, el 3 de septiembre de 2014, la contribuyente presentó recurso de reposición, anexando, inclusive, copia de la resolución distribuidora, de manera que la apelante se notificó por conducta concluyente y, adicionalmente, que el recurso que fue decidido por la entidad demandada mediante la Resolución Nro.

S227055 del 30 de diciembre de 2014. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 25 de febrero de 2021, Exp. 22341, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada en las sentencias del 5 de mayo de 2022, Exp. 25536 y del 18 de noviembre de 2021, Exp. 24741. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 10 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 5 de mayo de 2022, Exp. 25536 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; Sentencia del 6 de junio de 2019, Exp. 21895. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Sentencia del 6 de septiembre de 2017, Exp. 21282. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 «ARTÍCULO NOVENO: NOTIFICACIÓN. La presente Resolución se notificará por medio de aviso que se fijará en lugar público de la Secretaría de Infraestructura Física (Calle 42B # 52-109, Piso 9 del Centro Administrativo Departamental José María Cordova (sic) “La Alpujarra”, Medellín-Antioquia-Colombia), y en los Centros Administrativos Locales de los municipios y corregimientos de: (…)». 12 Fl. 765 a 780.

Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En esas condiciones, y dado que en el caso concreto no se está en presencia de una notificación extemporánea, comoquiera que la ley o la Ordenanza Nro. 4 del 2007 expedida por la Asamblea Departamental del Departamento de Antioquia no establecen un término perentorio para que la Administración notifique la resolución distribuidora de la contribución de valorización, no hay a lugar a decretar la nulidad de los actos administrativos acusados.

Menos aun cuando se observa que con la interposición del recurso de reposición, el 3 de septiembre de 2014, la apelante se notificó por conducta concluyente, pues reveló que conocía el contenido de la mencionada resolución y que, además, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir su legalidad.

Finalmente, tampoco es suficiente para declarar la nulidad de los actos acusados el hecho de que, según la apelante, los estudios de prefactibilidad y factibilidad no se hayan anexado a la resolución distribuidora cuando ésta fue notificada. Se precisa que, aunque en los antecedentes de la resolución distribuidora se hace mención a tales estudios, lo cierto es que no se señala que hagan parte integrante del acto administrativo.

No obstante, en todo caso, en el recurso de reposición presentado contra la resolución distribuidora la apelante realizó varias aseveraciones que le permiten concluir a la Sala que, en realidad, sí conoció los estudios con fundamento en los cuales se distribuyó la contribución de valorización. De lo anterior, dan cuenta los siguientes apartes del escrito de reposición13: «9.

Los documentos que sirvieron para la elaboración del estudio técnico y socio económico que fue la base fundamental para generar la contribución y el derrame de la valorización por la obra doble calzada Bello – Hatillo – Barbosa – Pradera, no contiene (sic) de manera individualizada el estudio de factibilidad (en relación con el inmueble), el análisis de los factores considerados, como topografía del predio, actividad desarrollada en el mismo, la distancia del eje de la vía, las vías de comunicación, si está en pasto, rastrojo o bosques naturales, servidumbres y la distancia de la obra. 10.

No existe en el estudio que reposa en los archivos de la administración, ni en los de mis poderdantes, documento alguno que compruebe que los delegados de la administración se presentaron al inmueble objeto del presente recurso en donde se pueda determinar que se efectuó sobre el predio una inspección ocular (…)». (Subrayado de la Sala).

En adición a todo lo expuesto, en el expediente14 obra copia de un oficio15, expedido por el Director de Valorización de la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia, dirigido a la actora. En este documento, esa entidad le indicó a la demandante que, entre otros documentos que dieron origen al cobro de la contribución de valorización, el Estudio de Factibilidad, efectuado por la firma Convalor LTDA., reposaban en la Dirección de Valorización de la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia, «los cuales pueden ser consultados y copiados (…)».

Aunque lo que hasta aquí se ha dicho es suficiente para negar el cargo de apelación, cabe agregar que la apelante no expuso los motivos concretos y específicos con fundamento en los cuales su derecho de defensa resultó lesionado por no haber contado con los estudios de prefactibilidad y factibilidad cuando se le notificó la resolución distribuidora, situación que impide considerar la existencia de una vulneración grave del núcleo esencial del debido proceso, más aún cuando la 13 Fl. 90. 14 Fl. 127. 15 Este oficio tiene fecha del 4 de septiembre de 2014 y se expidió en respuesta a la petición radicada el 25 de agosto de 2014 por la actora.

Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 apelante tuvo la oportunidad de obtener y conocer tales estudios antes de presentar el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El cargo no prospera. 2.

Sobre el carácter de vías nacionales de las obras a financiarse con la contribución de valorización La apelante asegura que el Departamento de Antioquia no es competente para decretar la contribución de valorización debatida, comoquiera que las obras a financiarse con dicho tributo son de propiedad de la Nación, no de la entidad acusada.

Para resolver este cargo, en la sentencia impugnada el Tribunal expuso: «Ahora bien, se observa que entre el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS y el departamento de Antioquia, se celebró el Convenio Interadministrativo N° 0005 de 1996, en virtud del cual, se transfirió́ al ente territorial, inicialmente la Ruta 25 tramo 10, Medellín (variante de Bello) – Los Llanos sector Medellín K0 – El Hatillo K24 – 400 (punto de intersección entrada a Barbosa)-Folios 367 a 369-; posteriormente, mediante el Convenio Modificatorio No. 1 de 2003, se amplió en 9 kilómetros más la vía en el sector Bello – Hatillo – Barbosa -Folios 370 a 372 y luego, mediante Convenio Interadministrativo No. 005-1-96 de 2006 se adicionó al Convenio inicial, se transfirió el PR 23+0650 Hatillo al PR 39+0940 Don Matías -Folio 373-.

Se probó que el Departamento de Antioquia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (concedentes) y Hatovial S.A. (Concesionario), suscribieron contrato de Concesión No. 97- CO- 20-1738 de 1997, el cual tenía por objeto la ejecución de las obras del Proyecto Desarrollo Vial Aburrá Norte. Obra Oficio No. 201500058731 del 18 de septiembre de 2015, expedido por la Directora de Planeación de la Secretaría de Infraestructura Física del Departamento de Antioquia, quien respecto a la obra desarrolla en virtud del Contrato de Concesión 97-CO-20-1738 de 1997, expresó: “ En relación con la definición de competencia y jerarquía de la vía Hatillo -Barbosa -Pradera, se informa: (i) que la competencia de la vía- tramo en servicio y tramo en construcción – es del Departamento de Antioquia, a cargo del concesionario Hatovial S.A.S. (ii) que la jerarquía para el tramo en servicio Hatillo -Barbosa es Orden 1..

(sic) pAra (sic) el tramo Barbosa -Pradera se realizará el proceso de categorización una vez en servicio. (…) Para el caso de vías nuevas, estas son de titularidad del (de los) ente (s) territorial(es) que construyan la vía, durante el proceso de construcción, y hasta tanto se transfiera la titularidad a uno de ellos en el caso de que exista más de uno. En el caso de vías construidas en el marco de contratos de concesión, los cuales se tipifican en la Ley 105 de 1993, la titularidad y competencia de la vía corresponde al ente territorial concedente, durante la duración del contrato de concesión y hasta tanto se transfiera o se revierta dicha titularidad.

Así́, la vía Hatillo-Barbosa-Pradera construida en el marco del contrato de concesión No. 97-CO-20- 1738, del Desarrollo Vial de Aburra Norte, que incluye el tramo en servicio Hatillo -Barbosa y el tramo de construcción Barbosa -Pradera, es de titularidad y competencia del Departamento de Antioquia, entidad concedente. A través del contrato de concesión, el Concedente transfirió́ al concesionario Hatovial S.A.S. las obligaciones sobre actividades de mantenimiento, mejoramiento y operación de las vías de la concesión, incluyendo dichos tramos ”16 De lo anterior, se advierte que para el caso objeto de estudio, no hay duda que la vía en la cual se desarrolló́ el proyecto que dio origen a la contribución de valorización impuesto, mediante la Resolución No. 120105 de 2014, es del Departamento de Antioquia, pues confunde la sociedad demandante, la vía Bello-Hatillo, la cual se cedió por parte de la Nación al Departamento de Antioquia, mediante el Convenio Interadministrativo N° 0005 de 1996, con la obra ejecutado en el tramo Hatillo-Barbosa – Pradera, la cual se hizo en predios adquiridos por el ente territorial y que es finalmente respecto de la cual se impuso el tributo».

(Subrayado de la Sala). 16 Folios 781 a 783. Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Al revisar el recurso de apelación, la Sala observa que la apelante no incluyó argumentos que controviertan o refuten de manera concreta y directa los razonamientos en los que se fundamenta la decisión del Tribunal, tal y como lo exigen los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.

En efecto, en el recurso hizo referencia a que, sólo con ocasión de la expedición de la Ley 1943 de 2018 volvió a permitirse el cobro de la contribución de valorización para vías nacionales, manifestación que no es congruente con la decisión del Tribunal pues no la debate o discute. En adición, también adujo que, según lo indicó en los alegatos de conclusión de primera instancia, las vías a construirse mediante el cobro de la contribución de que tratan los actos demandados eran de carácter nacional, pues así lo demostraba un oficio del Ministerio de Transporte del 30 de noviembre de 2016, cuyo contenido transcribió en los alegatos.

Sin embargo, al revisar ese documento se observa que se hace una relación de varios tramos viales, indicando «código vía», «nombre vía», «competencia», «longitud» y «red vial». Respecto a este último ítem, se hace referencia a «Nacional a cargo del departamento» y «NACIONAL INVIAS», pero sin ninguna explicación de las razones por las que se les otorga tal calificación, a partir de las cuales pueda refutarse la valoración probatoria efectuada por el Tribunal sobre los documentos de carácter contractual que obran en el expediente, ni mucho menos la conclusión a la que llegó ese órgano judicial.

Por consiguiente, la sentencia impugnada debe ser confirmada. En armonía con lo expuesto, es necesario advertir que la Corte Constitucional17 ha señalado que el recurso de apelación está instituido para garantizar el debido proceso de quienes acuden a la administración de justicia, pues permite que el superior corrija los yerros en los que pudo incurrir el juez de primera instancia al aplicar e interpretar la Constitución y la ley en un caso concreto.

No obstante, para que el recurso de apelación cumpla su finalidad, es necesario que existan y se expongan verdaderos motivos de discordia frente a los planteamientos de la sentencia apelada, de tal forma que el superior pueda llevar a cabo un efectivo control de la decisión apelada y, con ello, preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho.

Al respecto, la Corte dijo: «8.9. Particularmente, si la decisión inicial es correcta, la apelación no debe convertirse en el instrumento a través del cual se pretenda probar suerte ante el juez superior, sino que solo debería acudirse a ella en aquellos supuestos en los que existan elementos sólidos que den cuenta de que el juzgador de primera instancia incurrió en una equivocación. Eso explica por qué se exige que la apelación deba ser sustentada.

Porque para controvertir una decisión judicial y provocar la intervención del superior, con lo que eso implica en términos de desgaste del aparato judicial, y en merma de la seguridad jurídica, es preciso mostrar razones serias que generen en el fallador una cierta duda sobre el asunto recurrido, o, al menos, que se planteen de manera clara y argumentada las razones de la discrepancia».

(Subrayado de la Sala). No prospera el cargo de apelación. 3. Costas A la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), porque en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen. 17 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU-418 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 05-001-23-33-000-2015-01272-02 (27231) Demandante: Palacio Sánchez S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia del 24 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN