Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Número único: 11001 03 06 000 2021 00140 00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) y la Comisaría Novena de Familia de la Localidad de Fontibón (Bogotá D.C.) Asunto: Autoridad competente para conocer de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos iniciado en favor del niño. Competencia por el factor territorial.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente digital, los antecedentes de este conflicto se resumen así: El 23 de noviembre de 2020, el señor J.A.N.C., padre del niño E.N.M., de tres años de edad, puso en conocimiento de la Comisaría Catorce de Familia de los Mártires (Bogotá D.C.) un presunto caso de violencia intrafamiliar desplegado en contra del niño, por parte de su progenitora.

Adicionalmente, el padre manifestó que el niño se encuentra bajo su cuidado (Folios 1 y 2, documento 9, archivo digital). El 26 de noviembre de 2020, la Comisaría Catorce de Familia de los Mártires (Bogotá D.C.) admitió y avocó la medida de protección en favor del niño E.N.M., y, entre otras cosas, dispuso:

SEGUNDO: ordenar medida de protección provisional a favor del niño E.N.M. consistente en: Ordenar a la señora V.M.B que de manera inmediata se abstenga de generar cualquier tipo de conducta que comporte violencia física, verbal, psicológica, escandalo o amenaza, en contra del niño E.N.M.

TERCERO: ORDENAR protección policiva provisional del NNA E.N.M, en su lugar de residencia, vía pública o cualquier lugar donde se encontraren, con el fin de evitar nuevos hechos de violencia en su contra. Lo anterior, atendiendo a lo dispuesto en el literal f del artículo 5° de la ley 294 de 1996 modificado por el artículo 2° de la Ley 575 de 2000. […]

DÉCIMO: Negar las pretensiones del Sr. J.A.N.C. frente al tema de custodia por lo anteriormente expuesto. (Folios 254 y 255, documento 9, archivo digital). El 30 de noviembre de 2020, la madre de E.N.M. manifestó a la Comisaría Catorce de Familia de los Mártires (Bogotá D.C.), que el niño se encuentra con el padre y desconoce su paradero desde el 23 de noviembre de 2020.

(Folios 265 y 266, documento 9, archivo digital). El 2 de diciembre de 2020, el padre del niño cambió de domicilio a la ciudad de Villavicencio, lugar al cual se trasladó en compañía de su hijo y solicitó a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta), la custodia provisional del niño. (Folios 14 y 15, documento 18, archivo digital).

El 14 de diciembre de 2020, la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) abrió proceso administrativo de restablecimiento de derechos, otorgó la custodia provisional de E.N.M. a su progenitor, ordenó valoración psicológica, sociofamiliar y nutricional y amonestó a la madre del niño con asistencias a cursos de pedagogía a la Defensoría del Pueblo.

(Folios 43 a 66, documento 18, archivo digital)). Mediante Auto del 8 de enero de 2021, la Comisaría Catorce de Familia de los Mártires (Bogotá D.C.) solicitó a la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Civil, definir conflicto positivo de competencias, suscitado entre esa autoridad y la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta).

Dicha solicitud fue radicada el 14 de enero de 2021. (Folio 592, documento 18, archivo digital). El 22 de febrero de 2021, la Corte Suprema de Justicia resolvió el conflicto y decidió que la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) era la autoridad competente para seguir conociendo del «proceso de restablecimiento de derechos» del niño E.N.M. Lo anterior por cuanto el menor de edad se encuentra domiciliado en la ciudad de Villavicencio.

(Folios 1 a 9, documento 5, archivo digital). El 15 de abril de 2021, el padre del niño informó, mediante correo electrónico, a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta), que, desde el 10 de abril de 2021, cambió su lugar de residencia a la ciudad de Bogotá y, en consecuencia, solicitó enviar el expediente a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón (Bogotá D.C.).

(Folios 1092 a 1105, documento 9, archivo digital). Mediante Auto del 22 de abril de 2021, la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) ordenó el traslado del expediente a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón (Bogotá D.C.) por considerar que, en virtud del factor territorial, es esa la autoridad competente para continuar con el trámite.

(Folios 1106 a 1119, documento 9, archivo digital). El 28 de Mayo de 2021, la Comisaría Novena de Familia de la Localidad de Fontibón ordenó devolver el expediente a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio, por considerar que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 294 de 1996 y 29 del Decreto 2591 de 1991, las acciones por violencia intrafamiliar deben fallarse dentro de los diez días siguientes al conocimiento de los hechos y, en el presente caso, la Comisaría de Familia de Villavicencio ha tardado más de seis meses.

(Folios 1154 a 1156, documento 9, archivo digital) En el escrito del 23 de julio de 2021, la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio propuso, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto negativo de competencias administrativas entre esa autoridad y la Comisaría Novena de Familia de la Localidad de Fontibón. (folios 1160 a 1167, documento 9, archivo digital).

ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta), a la Comisaría Novena de Familia de la Localidad de Fontibón (Bogotá D.C.), a la Comisaría Catorce de Familia de Los Mártires (Bogotá D.C.), al Juzgado Cuarto de Familia de Villavicencio (Meta), a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, a la Señora V.M.B. (madre del niño) y al señor J.A.N.C. (padre del niño).

Obra también constancia de la Secretaría en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) fue la única que presentó alegatos. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES De la Comisaría Novena de Familia de la Localidad de Fontibón Aunque esta Comisaría no presentó alegatos, se extraerá su posición de las actuaciones y documentos que obran en el expediente digital.

En primer lugar, manifestó que las acciones por violencia intrafamiliar deben fallarse dentro de los diez días siguientes al conocimiento de los hechos, según lo preceptuado en los artículos 12 de la Ley 294 de 1996 y 29 del Decreto 2591 de 1991, y la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio lo remitió cuando han transcurrido más de seis meses, desconociendo así el deber de brindar de manera oportuna y eficaz la protección a las víctimas que hayan padecido violencia al interior de la familia.

Sostuvo que la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio es la autoridad que decretó y aprobó las pruebas, y que se podría incurrir en la causal de nulidad contemplada en el numeral 7 del artículo 133 del C.G.P, si otra autoridad conoce del asunto y, en consecuencia, se generan dilaciones y demoras injustificadas, vulnerándose los derechos fundamentales del niño E.N.M. De la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) Sostuvo que, teniendo en cuenta que el niño se encuentra domiciliado en la ciudad de Bogotá y de acuerdo con la decisión de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia del 22 de febrero de 2021, la autoridad competente para definir de fondo la situación jurídica del niño es la Comisaría Novena de Familia de la Localidad de Fontibón, como quiera que la competencia debe residir en cabeza de la autoridad administrativa del domicilio del menor de edad.

Agregó que como el lugar donde ahora se encuentra el niño es la Localidad de Fontibón en Bogotá, la Comisaría Novena de Familia de Fontibón es la autoridad competente para continuar con el PARD del niño. Afirmó que el trámite del proceso por violencia intrafamiliar contemplado en la Ley 294 de 1996, modificada parciamente por la Ley 575 de 2000, no puede desconocer el presupuesto establecido en los artículos 5 y 97 de la ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018.

Por último, reiteró que ya hubo pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia el 22 de febrero de 2021, donde dio aplicación por prevalencia legal, a lo establecido en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, aspecto por el cual consideró que la competencia debe ser asumida por la autoridad del lugar donde se encuentre domiciliado y residenciado el niño E.N.M. IV.

CONSIDERACIONES Competencia La Ley 1878 de 2018 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional, tal como lo ha precisado la Sala en ocasiones anteriores. El artículo 3 de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.

En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3° del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, y d) la competencia de la Sala en el caso concreto.

Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las disposiciones transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; que, de forma simultánea o sucesiva, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de tal actuación o asunto, y, que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) son de conocimiento de la Sala. La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] [Subraya la Sala]. De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es el competente para conocer de los conflictos de competencias que se susciten, en materia de familia, entre las autoridades administrativas mencionadas, esto es, defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción, por el factor territorial.

Al analizar esta disposición, la Sala consideró que el Código General del Proceso (CGP) no había modificado ni derogado, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP confirió a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resultaba opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.

Así las cosas, puesto que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicaba la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención. El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia El artículo 44 de la Constitución Política establece el carácter prevalente de los derechos de los niños, y obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistirlos y protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.

Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), modificado por la Ley 1878 de 2018, cuya exposición de motivos fue reiterativa en su propósito de reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, para que la protección de los derechos de los niños fuera efectiva, bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional).

En particular, el artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero: Parágrafo 3º. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quién venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso. [Subraya la Sala].

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que en el Código de la Infancia y la Adolescencia están llamadas, en principio, a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía (concordante con el artículo 21, numeral 16, del CGP, ya analizado).

Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, cuando sus derechos han sido vulnerados o amenazados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial que ejerce su jurisdicción en el mismo territorio de las autoridades administrativas), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y su pronta solución. Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3, al igual que el Código General del Proceso, otorgan esta función a los jueces de familia solo cuando el conflicto está planteado entre las autoridades de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia y, lógicamente, cuando dichas autoridades se encuentran bajo su jurisdicción. Por consiguiente, como hay norma especial para conocer de los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas de familia en la etapa inicial del PARD, la Sala debe remitir los que le sean presentados al juez de familia que corresponda (cuando hay autoridad judicial con jurisdicción en el mismo territorio de las dos autoridades administrativas), en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del espíritu de la Ley 1878 de 2018.

Situaciones distintas se presentan cuando: i) el conflicto involucra a un juez de familia que actúa en remplazo de la autoridad administrativa, que ha perdido competencia por incumplimiento de los términos del PARD, o ii) las autoridades administrativas inmersas en el conflicto de competencias no se encuentran en la circunscripción territorial del mismo juez de familia.

Estas hipótesis no están previstas, a juicio de la Sala, ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia, por lo que, en caso de presentarse, quedarían sometidas a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la cual establece las reglas del procedimiento administrativo general que, por mandato de su artículo 2, inciso final, deben ser aplicadas ante la inexistencia de procedimientos especiales.

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas que se encuentren por fuera de la jurisdicción de un mismo juez de familia, o entre una autoridad administrativa y un juez de familia, que actúe en reemplazo de una autoridad administrativa, en relación con las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.

La competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso, el PARD iniciado en favor del niño E.N.M fue remitido por la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón (Bogotá D.C.), en atención a que, al estar domiciliado el niño en Bogotá, esta última comisaría era la autoridad competente para seguir conociendo del proceso, conforme a lo dispuesto por el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Es importante aclarar que, en este caso, la apertura del PARD se dio en vigencia de la Ley 1878 de 2018, modificatoria de la Ley 1098 de 2006, por lo que el procedimiento administrativo iniciado se encuentra regulado integralmente por aquella ley.

En el asunto objeto de análisis, se advierte que el conflicto de competencia suscitado involucra, inicialmente, a dos autoridades territoriales, de carácter administrativo e interdisciplinario que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar -la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta), y la Comisaría de Novena de Familia de Fontibón (Bogotá D.C.).

Por consiguiente, las dos autoridades en conflicto, en este caso, no se encuentran bajo la jurisdicción de un mismo juez de familia. Como se trata de una situación no regulada por la ley especial, le corresponde conocer del presente asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le asigna el artículo 39 del CPACA y la función descrita en el numeral 10 del artículo 112 del mismo código, que forma parte del procedimiento administrativo general, y que la habilita para conocer de los conflictos de competencias que surjan entre autoridades administrativas ubicadas en territorios que pertenecen a la jurisdicción de distintos tribunales administrativos.

Los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se reúnen en el presente conflicto porque, como se dijo, está planteado entre dos autoridades del orden territorial que no están bajo la jurisdicción de un solo tribunal administrativo: la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) y la Comisaría de Novena de Familia de Fontibón (Bogotá D.C.).

Las dos autoridades en conflicto del orden territorial negaron tener la competencia para continuar con el asunto de la referencia. Por otro lado, el asunto discutido es particular y concreto, y de naturaleza administrativa, porque versa sobre el proceso administrativo de restablecimiento de derechos iniciado en favor del niño E.N.M En consecuencia, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para conocer y decidir sobre el conflicto planteado.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento previsto en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los plazos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que debe hacerse con fundamento en las normas que resulten aplicables y en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que formen parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se base la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar oportunamente la respectiva decisión de fondo.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver cuál autoridad –la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta) o la Comisaría Novena de Familia de Fontibón (Bogotá D.C.)- tiene la competencia para continuar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos iniciado en favor del niño E.N.M Para resolverlo, la Sala se referirá a i) la competencia de las Comisarías y Defensorías de Familia para adelantar el PARD y adoptar las medidas de restablecimiento de los derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Reiteración; ii) Las competencias del juez de familia por pérdida de competencia de las autoridades administrativas. Reiteración iii) el factor territorial como determinante de la competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos. Reiteración; iv) Carácter especial y prevalente de las normas del Código del Infancia y la Adolescencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes Reiteración y v) el caso concreto.

Análisis de la normativa aplicable al caso concreto Competencia de las Comisarías y Defensorías de Familia para tramitar el PARD y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos en favor de los niños. Reiteración La competencia para conocer y decidir los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, y para dictar, en el curso de estos, medidas de protección o restablecimiento de derechos en favor de los niños, se encuentra en cabeza de diferentes autoridades, unas con carácter principal (defensores de familia y comisarios de familia); otras, de manera subsidiaria (comisarías de familia), y algunas, incluso, de forma supletoria y excepcional (inspectores de policía y jueces de familia).

De acuerdo con los artículos 96 y 98 de la Ley 1098 de 2006, a las Comisarías de Familia se les asigna una competencia subsidiaria para conocer y desarrollar el PARD en favor de los niños, niñas y adolescentes, cuando en el municipio donde se encuentren no hay defensor de familia, bien porque el cargo no está creado o bien por ausencia de su titular.

Por razón de sus funciones y el mandato de creación contenido en la citada Ley 1098, forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y deben operar bajo los lineamientos técnicos impartidos por el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF). Ahora bien vale la pena resaltar que la Ley 2126 de 2021, reguló las comisarías de familia y derogó, en algunos casos, desde su vigencia (4 de agosto de 2021) y, en otros casos, en dos años, algunos artículos de la Ley 2198 de 2006.

No obstante, las decisiones de la Sala en relación con las comisarías de familia se reiteran, toda vez que las modificaciones de la Ley 2126 no varían el contenido de dichas decisiones, en atención a que hacen referencia a: a) Todos los distritos y municipios deben contar con Comisarías de Familia, las cuales hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar a nivel local o municipal y son autoridades integrantes de la Rama Ejecutiva del Poder Público del respectivo municipio o distrito.

Es responsabilidad de los concejos distritales y municipales la creación, composición y organización de las Comisarías de Familia, como obligación prevalente e ineludible de la prestación del servicio correspondiente para cumplir los cometidos de la legislación de la Infancia y la Adolescencia (artículo 84). b) Criterio diferenciador desarrollado por el artículo 7º del Decreto 4840 de 2007, según el cual, si el maltrato, amenaza o vulneración de derechos de los niños, niñas o adolescentes se da en escenarios diferentes al de la violencia intrafamiliar, la competencia para el procedimiento de restablecimiento de derechos corresponde a las defensorías de familia; y cuando el maltrato, amenaza o vulneración ocurre dentro de un contexto de violencia intrafamiliar, se pone en marcha la competencia de los comisarios de familia.

Con respecto a la violencia intrafamiliar como criterio diferenciador para la competencia de las comisarías de familia, se mantuvo en la Ley 2126 de 2021. En ese sentido, los artículos que la Ley 2126 de 2021 derogó, a partir de su vigencia son el 83, 85 y 86 así:

ARTÍCULO 47. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación, salvo el parágrafo 1 del Artículo 5, los Artículos 6, 8, 9, 11, 22, 25, el inciso 1 del Artículo 27, el Artículo 28, el Artículo 29 a excepción de su parágrafo 3o y el capítulo VII, que entrarán a regir a partir de los dos (2) años de su entrada en vigencia.

PARÁGRAFO 1 °. Los casos que estén bajo el conocimiento de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, y que difieran de la competencia establecida en el Parágrafo Primero del Artículo 5º de la presente ley, continuarán siendo tramitados hasta su finalización, ante la autoridad que los esté conociendo.

ARTÍCULO 48. DEROGATORIAS. Deróguese las siguientes disposiciones: a. A partir de la promulgación de esta ley quedan derogados los artículos 83, 85 y 86 de la Ley 1098 de 2006; la expresión "el comisario de familia" del artículo 109 de la Ley 1098 de 2006; la expresión "el comisario de familia y en defecto de este por" del artículo 113 de la Ley 1098 de 2006; la expresión "el Comisario de Familia del lugar donde se cometió la contravención o en su defecto" del artículo 190 de la Ley 1098 de 2006 modificado por el artículo 91 de la Ley 1453 de 2011; la expresión "los comisarios de familia" del artículo 31 de la Ley 640 de 2001 y toda otra disposición que resulte contraria a lo establecido en esta ley.

A partir de los dos (2) años de la entrada en vigencia de esta ley quedan derogados: el parágrafo del artículo 30 de la Ley 294 de 1996 y el artículo 84 de la Ley 1098 de 2006. Por su parte, el mismo artículo 48 de la Ley 2126 dispuso que el artículo 84 de la Ley 1098 de 2006 se derogaría a los dos años, a partir de su vigencia, por lo que para el estudio del presente caso continúa vigente.

Las competencias del juez de familia por pérdida de competencia de las autoridades administrativas. Reiteración Para llegar al punto central del presente conflicto es necesario tener presente el telos de la Ley 1878, esto es, el propósito o fin para el cual dicha ley fue expedida. Como ya se ha dicho, tal propósito fue garantizar la protección y el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en tiempos cortos y definidos, en razón de lo cual, efectivamente, la Ley 1878 de 2018 adicionó la Ley 1098 de 2006 con: i) plazos precisos para las actuaciones administrativas; ii) previsión de los efectos para el caso de vencimiento de dichos plazos, en materia de competencia; y iii) responsabilidad disciplinaria de las autoridades concernidas.

En relación con la competencia, el efecto en el vencimiento de los términos es la pérdida de esta en cabeza de la autoridad administrativa, y su asignación al juez de familia, de la siguiente manera, de acuerdo con la etapa en la que se produzca: En la actuación administrativa de los artículos 99 y 100 de la Ley 1098, modificados por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018: El artículo 4º de la Ley 1878 (modificatorio del artículo 100 de la Ley 1098) fijó el plazo improrrogable de seis meses para el trámite establecido en los artículos 99 y 100 de la citada Ley 1098.

Ese trámite comienza con la noticia, a la autoridad administrativa de familia, de la amenaza o vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, y concluye cuando esa autoridad adopta una decisión sobre la situación jurídica del niño, niña o adolescente, ya sea: i) declarando la situación de vulneración de derechos con medida de protección -que es de carácter transitorio-, o ii) con declaratoria de adoptabilidad, o iii) con la orden de cierre del proceso porque no hay vulneración de los derechos del niño, niña o adolescente.

El inciso noveno del artículo 100 de la Ley 1098 (con la modificación del artículo 4º de la Ley 1878), dice: En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni (sic) por actuación de autoridad administrativa o judicial.

(Subraya la Sala) Adviértase la contundencia de la norma: término improrrogable que no puede ser extendido por ninguna autoridad. Los incisos siguientes se ocupan de las consecuencias del vencimiento de los términos y fijan términos perentorios para que pueda concluirse el trámite: Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.

Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. El juez resolverá en un término no superior a dos (2) meses, contados a partir del día siguiente a la radicación del proceso, so pena [de] que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.

Si el juez no resuelve el proceso en este término, perderá competencia para seguir conociendo del asunto, remitirá inmediatamente el expediente al juez de familia que le sigue en turno y se pondrá en conocimiento del Consejo Superior de la Judicatura. En los casos [en] que la autoridad administrativa pierda competencia y no remita el proceso al Juez de Familia dentro del término señalado en este artículo, el Director Regional del ICBF estará facultado para remitirlo al juez de familia. […].

El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos. Reiteración El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: Artículo 97. Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional. [Se resalta].

De acuerdo con la norma precitada, se observa que el Legislador sujeta la competencia para el restablecimiento de los derechos de los niños al factor territorial (lugar donde se encuentran), lo cual, a juicio de la Sala, se justifica por las siguientes razones: i) Por el principio del interés superior y el carácter prevalente de los derechos de los niños, lo que conlleva a que estos deban ser protegidos allí donde se encuentren.

De este modo, la autoridad respectiva puede actuar con mayor eficacia, eficiencia y conocimiento sobre la situación real del menor de edad. ii) Por la necesidad de garantizar el debido proceso, en la medida en que se permita la mayor participación posible de todas las personas involucradas en la actuación, y ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y efectúa su seguimiento debe entrar en conocimiento del niño, de su situación real y del contexto familiar y social que lo rodea, en forma personal, directa y oportuna.

En los análisis de competencia que ha efectuado esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial, como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o el defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño y su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad.

Esto tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de garantizar los derechos de los niños, que son objeto de protección constitucional reforzada. Así lo ha advertido la Sala, en ocasiones anteriores: […] no es requisito para que las autoridades administrativas conozcan los procedimientos de los niños, niñas y adolescentes, que estos tengan su residencia, habitación o familia en uno u otro lugar, por el contrario, la norma es clara en indicar que si cualquier niño, niña o adolescente encuentra quebrantados sus derechos, es obligación de las autoridades administrativas del lugar donde este se encuentre, aun cuando sea temporalmente, tomar las medidas necesarias para lograr el bienestar y restablecimiento de los mismos. [Subraya la Sala].

Carácter especial y prevalente de las normas del Código del Infancia y la Adolescencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes. Reiteración La Ley 57 de 1887, sobre adopción de códigos y unificación de la legislación nacional, estableció, en su artículo 5º, numeral 1º: Artículo 5º.- Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla.

Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1ª. La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter General; [ ] Asimismo, sobre las tensiones y conflictos interpretativos que pueden surgir en el ordenamiento jurídico colombiano, la Corte Constitucional ha expresado: 6.2.

Recientemente, en la Sentencia C-451 de 2015, esta Corporación hizo expresa referencia al aludido tema. En dicho fallo, basada en las previsiones que sobre la materia establecen las Leyes 57 y 153 de 1887 y lo dicho en la jurisprudencia, la Corte puso de presente que existen al menos tres criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la inferior (lex superior derogat inferiori);

(ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior, esto es, que en caso de incompatibilidad entre dos normas de igual jerarquía expedidas en momentos distintos debe preferirse la posterior en el tiempo (lex posterior derogat priori); y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general (lex specialis derogat generali).

Con respecto a este último criterio, se sostiene que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en su ámbito de aplicación. […] 6.4. Sobre el criterio de especialidad, se destacó en la Sentencia C-451 de 2015, que el mismo “permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales”. […] 6.5.

Así las cosas, frente a este último criterio, el de especialidad, cabe entonces entender que el mismo opera con un propósito de ordenación legislativa entre normas de igual jerarquía, en el sentido que, ante dos disposiciones incompatibles, una general y una especial, permite darle prevalencia a la segunda, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial.

Ello, sobre la base de que la norma especial sustrae o excluye una parte de la materia gobernada por la ley de mayor amplitud regulatoria, para someterla a una regulación diferente y específica, sea esta contraria o contradictoria, que prevalece sobre la otra. 6.6. En relación con este último punto, la propia jurisprudencia constitucional ha destacado que el principio de especialidad se aplica entre normas de igual jerarquía, sin que dicho principio tenga cabida entre preceptos de distinta jerarquía, como ocurre entre una la ley ordinaria y una ley estatutaria, o entre la Constitución y la ley en general, pues en tales eventos es claro que prevalece y se aplica siempre la norma superior.

(Subrayas añadidas). Ahora bien, el artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y a proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados.

Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006, luego modificado por le Ley 1878 de 2018), que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

En el Libro Primero del citado Código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, que se adelanta por vía administrativa. Dispone el artículo 5º de la Ley 1098 de 2006: ARTÍCULO 5o.

NATURALEZA DE LAS NORMAS CONTENIDAS EN ESTE CÓDIGO. Las normas sobre los niños, las niñas y los adolescentes, contenidas en este código, son de orden público, de carácter irrenunciable y los principios y reglas en ellas consagrados se aplicarán de preferencia a las disposiciones contenidas en otras leyes. (Subrayas añadidas). Así las cosas, las normas para la protección de los niños, niñas y adolescentes (Código de la Infancia y la Adolescencia) son especiales y de aplicación prevalente, por cuanto regulan procedimientos de naturaleza administrativa para la protección y el restablecimiento de sus derechos.

Finalmente, es importante resaltar que cuando el juez de familia conoce de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos, en reemplazo de la autoridad administrativa, lo hace en ejercicio de funciones administrativas y debe aplicar y actuar de conformidad con las normas del Código de la Infancia y la Adolescencia que, como se ha explicado, es norma especial de aplicación prevalente.

Caso concreto El proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor del niño E.N.M. se desarrolló así: Según lo reseñado en los antecedentes, el 26 de noviembre de 2020, la Comisaría Catorce de Familia de Los Mártires (Bogotá D.C.) inició el proceso de violencia intrafamiliar, en favor del niño E.N.M., y ordenó a la señora V.M.B., madre del niño, «abstenerse de generar cualquier tipo de conducta que comporte violencia física, verbal, psicológica o amenaza en contra del niño».

Posteriormente, el 2 de diciembre de 2020, la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio, abrió PARD en favor del niño, toda vez que su lugar de domicilio cambió a la ciudad de Villavicencio. El 15 de diciembre de 2020, el señor J.A.N.C. informó a la Comisaria Tercera de Familia de Villavicencio (Meta), que trasladó su lugar de residencia a Bogotá y, por tal motivo. ordenó el envío de las actuaciones a la ciudad de Bogotá, específicamente a la localidad de Fontibón (Bogotá D.C.).

Así las cosas, observa la Sala que en el presente caso, para efectos de vencimiento del término, es importante tener presente las siguientes fechas: 23 de noviembre de 2020, la autoridad administrativa (Comisaría Novena de Familia de los Mártires Regional Bogotá) tuvo conocimiento de los hechos. 14 de enero de 2021 se radicó conflicto de competencias en la Corte Suprema de Justicia. 22 de febrero de 2021, la Corte Suprema de Justicia resolvió el conflicto positivo de competencias. 22 de agosto de 2021, se radicó conflicto de competencias administrativas en el Consejo de Estado.

En los documentos que obran en el expediente no existe fallo mediante el cual se declare en situación de vulneración de derechos al niño y, en consecuencia, el término improrrogable de seis meses contemplado en el artículo 4º de la Ley 1878 (modificatorio del artículo 100 de la Ley 1098), se encuentra vencido desde el 23 de julio de 2021.

Como se dejó explicado en el acápite de análisis normativo, el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018, que modificó el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, dispone que, una vez vencido el plazo de 6 meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa pierde competencia para seguir conociendo del asunto y deberá remitir el expediente al juez de familia para que, en un término de 2 meses, defina de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

En virtud de lo anterior, las autoridades administrativas perdieron competencia y corresponde al juez de familia definir de fondo la situación jurídica del niño. Ahora bien, el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, que no fue modificado por la Ley 2126 de 2021, determina que la competencia de las autoridades de familia, en esta clase de actuaciones, está dada por «el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente» [se resalta].

Como se analizó, esta disposición responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia, que es la protección de los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, en armonía con los principios de inmediación y eficacia. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la norma no se refiere al domicilio ni a la residencia del menor de edad, ni, menos aún, a los de sus padres u otros familiares, sino, simplemente, al lugar donde se encuentre (permanente o transitoriamente) el niño o adolescente.

Fue, precisamente, por esta razón, que el Proceso fue abierto por la Comisaría Catorce de Familia de Los Mártires (Bogotá D.C.), en favor del niño E.N.M. y, posteriormente, por la Comisaría Tercera de Familia de Villavicencio (Meta), pues, el niño se encontraba, en ese momento, en los referidos lugares. Dado que el niño E.N.M. está residiendo en la ciudad de Bogotá, de acuerdo con el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, corresponde al Juez de Familia de Bogotá que por reparto corresponda definir de fondo la situación jurídica del niño E.N.M. Ahora bien, en virtud del artículo 97 de la Ley 1098, la competencia que en esta decisión se declarará podrá ser modificada en caso de que el adolescente cambie nuevamente de sitio de residencia, pues, como se ha explicado, la competencia para adelantar el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos está sujeta al «lugar donde se encuentra» el niño, niña o adolescente en cuyo favor se adelanta el PARD.

Por eso, la Sala recuerda a las autoridades administrativas que deben actuar bajo el principio de coordinación (artículo 209 constitucional y artículo 3.º de la Ley 1437 de 2011-CPACA). Precisa la Sala que en materia de procedimientos en favor de los niños, niñas y adolescentes, el Código de la Infancia y la Adolescencia es la norma especial y sus disposiciones prevalecen frente al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y al Código General del Proceso.

A su vez, estos códigos suplen los vacíos del código especial. Así, dado que la competencia de las autoridades administrativas, por razón del territorio, está expresamente prevista en el Código de la Infancia y la Adolescencia, es la norma aplicable. La prevalencia de las disposiciones especiales del Código de la Infancia y la Adolescencia están ahora expresamente recogidas en el parágrafo del artículo 13 de la Ley 2126, conforme se explicó en acápite anterior.

Finalmente, es importante exhortar al juez de familia que corresponda para que adecue el presente caso al trámite contemplado en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Lo anterior por cuanto las normas para la protección de los niños, niñas y adolescentes del Código de la Infancia y la Adolescencia son especiales y de aplicación prevalente, toda vez que regulan procedimientos de naturaleza administrativa para la protección y el restablecimiento de sus derechos.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado de Familia de Bogotá D.C. (reparto), en atención al factor territorial, para definir de fondo la situación jurídica del niño E.N.M., en atención a las consideraciones expuestas en esta decisión.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a los Juzgados de Familia de Bogotá (reparto), para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Comisaría Tercera de Familia del Municipio de Villavicencio (Meta), a la Comisaría Catorce de Familia de los Mártires (Bogotá D.C.) a la Comisaría Novena de Familia de Fontibón (Bogotá D.C.) a la Señora V.MB. (Madre del niño) y al señor J.A.N.C.(Padre del niño)

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala