CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: ACCIÓN SOCIEDAD FIDUCIARIA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN Sentencia que resuelve recurso extraordinario de revisión La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Acción Sociedad Fiduciaria S.A. contra la sentencia de 30 de agosto de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 25000-23-37-000-2012-00096- 01.
I.
ANTECEDENTES I.1. Proceso ordinario I.1.1. Demanda 1. Acción Sociedad Fiduciaria S.A., por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, instauró demanda en contra del Distrito Capital de Bogotá -Secretaría Distrital de Planeación-, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones números: (i) 1208 de 9 de septiembre de 2011, por medio de la cual se liquidó y determinó que el efecto plusvalía por metro cuadrado para los predios incluidos en las Unidades de Gestión UG-1, UG-2 y UG- 3 del Plan Parcial Altamira, ubicados en la localidad de Suba, era de “[…] $81.850,72 […]”, sobre el área bruta; y (ii) 0491 de 2 de abril de 2012 que, con ocasión del recurso de reposición interpuesto por la demandante, disminuyó el efecto plusvalía a “[…] $45.710,94 […]”. 2.
Solicitó que se levantara el “[…] gravamen de plusvalía establecido para los predios identificados con folios de matrícula inmobiliaria 50N-20105378, 50N- 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. 346754 y 50N-611818 […]”, denominados Altamira, Arias y La Suiza o, en su defecto, que se disminuyera el valor o tarifa. 3.
Adujo que los referidos actos fueron expedidos con vulneración de su derecho a la igualdad respecto de la normativa urbanística aplicable, porque a los predios de los Planes Parciales San Hilario-San Cristóbal, El Cerrito y El Santuario, con características físicas, jurídicas y de localización similares al Plan Parcial Altamira, la administración les aplicó los parámetros del Decreto 484 de 1988 y determinó la inexistencia de hechos generadores del efecto plusvalía. 4.
Añadió que, contrario a lo afirmado por la entidad demandada, en el Plan Parcial Altamira no se causó el efecto plusvalía, debido a que el numeral 4.3.1.2. del artículo 1°. del Decreto 320 de 29 de 1992, establece que la norma aplicable a los terrenos de los Cerros de Suba ubicados por encima y por debajo de la cota 2700 m.s.n.m. EAAB [2670 IGAC] -en adelante cota 2700-, era el Decreto 484 de 1988. 5.
Aseguró que, después de la acción urbanística, el valor del terreno por metro cuadrado bruto descendió, al pasar de “[…] $237.791 […]” a “[…] $178.705 […]”, es decir que, en su criterio, no se materializó un beneficio normativo. 6. Precisó que el área de edificabilidad en vigencia del Acuerdo 6 de 1990 y de los Decretos 320 de 1992 y 484 de 1988 era de “[…] 126.391.39 m2 […]” y, con ocasión de la expedición de los Decretos 619 de 2000 y 327 de 2004, disminuyó a “[…] 107.095.65 m2 […]”, análisis que, a su juicio, evidenciaba que no existió un área de mayor edificabilidad imputable a la acción urbanística. 7.
Señaló que en la comparación de normas para el área ubicada por encima de la cota 2700, la administración utilizó como base el potencial básico de edificabilidad de la norma anterior -Decreto 484 de 1988- y lo cotejó con el máximo permitido en el Plan de Ordenamiento Territorial -Decreto 619 de 2000-, cuando lo procedente era evaluar los potenciales máximos en cada escenario, de conformidad con los lineamientos previstos en el artículo 5°. del Decreto 20 de 2011, sin la exigencia de requisitos adicionales. 8.
Mencionó que, según lo previsto en los artículos 80 de la Ley 388 de 1997 y 1 del Decreto 084 de 2004, el alcalde tenía el deber de solicitar la estimación del mayor valor por metro cuadrado de las zonas y subzonas objeto de reglamentación dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la expedición de la acción urbanística; no obstante, el requerimiento oficial derivado del Decreto 333 de 2009 se realizó hasta el 27 de agosto de ese año. 9.
Arguyó la vulneración de su derecho al debido proceso, por cuanto no se le permitió conocer el precálculo del efecto plusvalía, a diferencia del trámite efectuado con otras estimaciones, ni se le notificó el estudio realizado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, motivo por el que no tuvo oportunidad de controvertirlos. 3 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. 10.
Alegó falsa motivación y actuación irregular debido a que, previo a la expedición del Decreto 333 de 2009, la administración manifestó, a través del oficio núm. 2- 2007-34674 y del memorando núm. 3-2008-06836 de 29 de agosto de 2008, contentivo del documento denominado “Estudio Técnico Sobre la Configuración de Hechos Generadores de Plusvalía”, que en el Plan Parcial Altamira no se configuraron hechos generadores de plusvalía. 11.
Afirmó que el porcentaje de utilidad del 18% sobre los valores de venta del proyecto, no se encontraba debidamente sustentado por la administración y que la base gravable del efecto plusvalía presentaba errores aritméticos y de liquidación tarifaria, en razón a que no se estudiaron las cesiones de suelos para vías, andenes, parques y equipamientos, las áreas localizadas por encima de la cota de 2700 y la obligación de generar suelo para Vivienda de Interés Social o de Interés Prioritario.
I.1.2. Contestación 12. La entidad demandada se opuso a las pretensiones del libelo introductorio, por las siguientes razones: 13. Destacó que por medio del Decreto 333 de 2009 se adoptó el Plan Parcial Altamira y se estableció su participación en plusvalía “[…] por cambio de régimen y zonificación de usos del suelo, así como por incremento en el aprovechamiento de edificabilidad […]”, en consecuencia, se expidió la Resolución núm. 1208 de 2011, acto administrativo de carácter declarativo, que se limitó a liquidar el tributo. 14.
Manifestó que no era obligatorio notificar el precálculo del efecto plusvalía ni correr el traslado de los memorandos y estudios que adelantó la Secretaría Distrital de Planeación y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, por tratarse de actos de trámite que hacen parte de los actos administrativos demandados. 15. Sostuvo que no era viable comparar los Planes Parciales Altamira y San Hilario, dado que cada uno cuenta con particularidades distintas. 16.
Indicó que el oficio núm. 2-2007-34674 de 1° de noviembre de 2007 no es un acto administrativo, porque se expidió en virtud de lo previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. 17. Concluyó que en el Plan Parcial Altamira se generó el efecto plusvalía como consecuencia del cambio de clasificación del suelo y el aumento de edificabilidad permitida, pues la zona ubicada por encima de la cota 2700 era suburbana y se convirtió en urbana, y se demostró que la edificabilidad autorizada era mayor a la prevista en el Acuerdo 6 de 1990 y el Decreto 484 de 1988. 18.
Propuso las excepciones de: (i) caducidad de la acción en relación con el Decreto 333 de 2009, que determinó la participación en plusvalía del Plan Parcial Altamira; (ii) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial; (iii) falta de unidad de los actos administrativos demandados, toda vez que, además 4 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. de los actos de carácter particular y concreto acusados, se cuestionan otros de carácter general; e (iv) ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones al resultar excluyentes la declaratoria de ausencia de configuración del hecho generador y la disminución de la tarifa.
I.1.3. Sentencia de primera instancia 19. La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 27 de noviembre de 2013, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos acusados, en relación con los predios denominados Altamira, Arias y La Suiza, y declaró que la sociedad accionante no estaba obligada a pagar el cálculo del efecto plusvalía en dichos predios, al considerar lo siguiente: 20.
Desestimó la objeción del dictamen pericial por error grave presentada por la accionada, puesto que las apreciaciones jurídicas o el rechazo a las manifestaciones de la administración no demostraban su configuración. 21. Explicó que el artículo 486°. del Acuerdo 6 de 1990 determinó que la reglamentación de las áreas de preservación del sistema orográfico requería de la adopción de un plan de ordenamiento físico, que, en este caso, correspondía al Decreto 320 de 1992, en el que se clasificó la zona ubicada por encima de la cota de 2700 como área suburbana y se aclaró que a los Cerros de Suba Norte y Sur les aplican las densidades y demás normas urbanísticas contenidas en el Decreto 484 de 1988 y sus modificatorios. 22.
Advirtió que “[…] el Plan Parcial El Santuario […] posee unas condiciones similares al Plan Parcial Altamira, toda vez que una parte del área que lo constituye se encuentra ubicada por encima de la cota 2700, la Administración con el fin de determinar el régimen de zonificación y uso del suelo, el aprovechamiento y el potencial de edificabilidad, realizó la comparación de las normas, acudiendo a las densidades e índices señalados en el Decreto 484 de 1988 […] sin exigir para ello algún requisito previo, a diferencia de lo ocurrido para el caso que ocupa la atención de la Sala, al requerir un proceso de incorporación de la zona ubicada por encima de la cota 2700, al área urbana, con lo cual se advierte un tratamiento desigual sin fundamento para la determinación del efecto plusvalía […]”. 23.
Encontró que los actos acusados estaban viciados de nulidad, porque en la comparación normativa de los predios ubicados por encima de la cota de 2700 se omitieron las densidades y demás índices previstos en el Decreto 484 de 1988, falencia del procedimiento que evidenció la afectación del derecho a la igualdad del extremo actor. 24.
Por último, expuso que no había lugar a condenar en costas, por cuanto en el proceso se ventiló un asunto de interés público. 5 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. I.1.4. Recurso de apelación 25. La parte demandada solicitó que se revocara el fallo de primera instancia, se declararan probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda y las que de oficio resultaran probadas, y se negaran las pretensiones de la demanda. 26.
Expuso que cada zona regulada en un plan parcial tiene características propias, lineamientos urbanísticos y de uso del suelo diferentes, aspectos que impiden su comparación. En ese sentido, afirmó que no se lesionó el derecho a la igualdad de la sociedad demandante, pues no se aportó al plenario algún estudio que permitiera concluir que los Planes Parciales Altamira y San Hilario eran iguales. 27.
Reiteró que el cuestionamiento de la accionante se originó en actos administrativos de carácter general que no hacían parte del objeto del litigio. Además, indicó que los actos administrativos demandados tenían carácter declarativo, porque se limitaban a fijar el valor por metro cuadrado para calcular el efecto plusvalía, y que la liquidación oficial efectuada por la Secretaría Distrital de Hacienda no se cuestionó en el proceso, motivo por el que el restablecimiento solicitado era improcedente. 28.
Explicó que el análisis de los ajustes efectuados sobre el potencial de edificabilidad evidenció que en el Plan Parcial Altamira se materializó el hecho generador de plusvalía, pues lo autorizado para el plan parcial era mayor a lo que se permitía en vigencia del Acuerdo 6 de 1990. 29. Manifestó que las conclusiones del dictamen pericial aportado al expediente no eran acertadas, por lo que pidió que se accediera a la objeción planteada por error grave. 30.
Aseguró que el potencial máximo de edificabilidad previsto en el Decreto 484 de 1988 estaba supeditado a la consecución de licencias y a la disponibilidad de servicios públicos, trámites que únicamente se hubieran podido desarrollar en el marco de un proceso de urbanización. 31. En síntesis, sostuvo que los actos acusados no estaban viciados de nulidad, debido a que los terrenos del Plan Parcial Altamira ubicados por encima de la cota 2700, en vigencia del Acuerdo 6 de 1990, se consideraban área suburbana de uso agrícola y, por ende, la aplicación del Decreto 484 de 1988 se supeditaba a un proceso de incorporación de nuevas áreas urbanas, que en este caso no se concretó. I.1.5.
Sentencia de segunda instancia 32. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 30 de agosto de 2017, revocó el fallo apelado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 6 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. 33. Comparó los índices de ocupación, construcción, altura y densidad de los Planes Parciales: El Santuario, San Hilario- San Cristóbal y Altamira -este último objeto de controversia-, y encontró que no son semejantes, lo cual deriva en que el análisis del efecto plusvalía se realiza de manera independiente de acuerdo con las particularidades de cada uno, motivo por el que consideró que no se vulneró el derecho a la igualdad de la sociedad demandante. 34.
Argumentó que, de conformidad con el Acuerdo 6 de 1990 y los Decretos 320 de 1992, 619 de 2000 y 327 de 2004, “[…] la zona de los Cerros de Suba ubicada por encima de la cota 2700 EAAB [2670 IGAC], en vigencia del Acuerdo Distrital 6 de 1990, tenía uso agrícola, porque no se incorporó a la categoría de áreas urbanas a través de un plan parcial.
Fue con el Decreto Distrital 333 de 2009, por el que se adoptó el Plan Parcial Altamira, que se cumplió con el requisito de incorporación al perímetro urbano, por lo que se permitió su uso urbano […]” (negrilla del texto). 35. Aclaró que en la comparación de normas para establecer el efecto plusvalía, respecto del área localizada por encima de la cota 2700, no debían aplicarse los parámetros previstos en el Decreto 484 de 1988, porque su implementación dependía del perfeccionamiento del proceso de incorporación de nuevas áreas urbanas. 36.
Desestimó los argumentos del “AVALÚO COMERCIAL URBANO” aportado con la adición de la demanda y del oficio núm. 2-2007-34674 de 1º de noviembre de 2007 de la Secretaría Distrital de Planeación, comoquiera que se sustentaron en la aplicación del Decreto 484 de 1988. Además, evidenció que en el “Estudio Económico de precálculo del efecto plusvalía para el Plan Parcial Altamira”, anexo al memorando núm. 3-2008-06836 de 29 de agosto de 2008, se concluyó que los predios eran objeto de participación en plusvalía. 37.
Consideró que la demandante no desvirtuó el cálculo de los costos del proyecto inmobiliario y recordó que la posibilidad de urbanizar predios con tratamiento de desarrollo implicaba la obligación de ejecutar programas de Vivienda de Interés Social y de Interés Prioritario, sin que este deber afectara el cálculo del efecto plusvalía. 38.
Mencionó que la omisión en la notificación del precálculo del efecto plusvalía no impidió el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, y que los términos del trámite de liquidación tienen carácter preclusivo, de manera que su incumplimiento no invalidaba la actuación de la administración. 39. En cuanto a la variación del cálculo de porcentaje de utilidad en ventas, anotó que no se aportó al proceso prueba que permitiera controvertir el calculo efectuado en los actos acusados. 7 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. 40.
Finalmente, decidió no condenar en costas a la parte vencida, porque no se probó su causación, de conformidad con lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, en concordancia con el artículo 188 de la Ley 1437. II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN II.1. El recurso extraordinario -causal invocada- 41. Acción Sociedad Fiduciaria S.A., por intermedio de apoderado judicial, instauró recurso extraordinario de revisión en el que solicitó que se “[…] confirme el desvalor jurídico […]” de los actos administrativos acusados en el proceso ordinario y de la sentencia de 30 de agosto de 2017. 42.
En criterio de la revisionista, en el sub examine se configura la causal de revisión prevista en el numeral 5. del artículo 250 de la Ley 1437, nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, porque la providencia censurada vulneró sus derechos a la igualdad y al debido proceso. 43.
Adujo que según el procedimiento previsto en el Decreto 320 de 1992, para determinar el efecto plusvalía del Plan Parcial Altamira correspondía revisar la norma vigente antes de la acción urbanística, con el fin de comparar el potencial de edificabilidad y establecer si se configuraba el hecho generador del tributo. 44. Esgrimió que el ad quem no tuvo en cuenta que en el Plan Parcial Altamira no se concretó el hecho generador de plusvalía, puesto que el área de edificabilidad en vigencia del Acuerdo 6 de 1990 y de los Decretos 320 de 1992 y 484 de 1988 correspondía a “[…] 126.391.39 m2 […]” y, a partir de los Decretos 619 de 2000 y 333 de 2009, disminuyó a “[…]107.098.07 m2 […]”, lo cual deriva en una diferencia de áreas de “[…] 19.293.32 m2 […]”, cotejo que, según su interpretación, demuestra que la norma urbana anterior establecía un mayor área de edificabilidad. 45.
Señaló que la Secretaría Distrital de Planeación no tuvo en cuenta las densidades y demás índices previstos en el Decreto 484 de 1988 para el cálculo del efecto plusvalía de los terrenos ubicados por encima de la cota 2700 del Plan Parcial Altamira, al considerar que se trataba de un área respecto de la cual debió adelantarse el proceso de incorporación del suelo suburbano a urbano, exigencia que no está prevista en el literal a. del artículo 5°. del Decreto 20 de 2011. 46.
Indicó que los Planes Parciales San Hilario-San Cristóbal, El Santuario y Altamira coinciden en su ubicación en la ciudad, en las condiciones geográficas -áreas por debajo y por encima de la cota 2700- y la época de su adopción, por ende, para el cálculo del efecto plusvalía se rigen por las mismas normas antes y después de la acción urbanística, estas son: el Acuerdo 6 de 1990 y los Decretos 320 de 1992 y 484 de 1988; y el Plan de Ordenamiento Territorial y los decretos que lo adoptaron. 8 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. 47.
Expuso que a los predios de los Planes Parciales San Hilario-San Cristóbal y El Santuario, la administración les aplicó los parámetros del Decreto 484 de 1988 y concluyó la inexistencia del hecho generador del efecto plusvalía, en comparación con el tratamiento otorgado a los terrenos que conforman el Plan Parcial Altamira a los que les liquidó dicho tributo, vicio en el procedimiento que, a su juicio, vulnera su derecho a la igualdad y afecta la legalidad y validez de los actos administrativos acusados. 48.
Como sustento de este cargo, afirmó que en el “ESTUDIO TÉCNICO SOBRE LA CONFIGURACIÓN DE HECHOS GENERADORES DE PLUSVALÍA”, efectuado para el Plan Parcial El Santuario se examinó el potencial construible de los terrenos ubicados por encima de la cota 2700, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 484 de 1988, sin la exigencia de su incorporación al suelo urbano. 49.
Resaltó que el ad quem consideró que, aunque los planes parciales en mención ostentan algunas similitudes, el efecto plusvalía debía analizarse de manera independiente según las particularidades de cada uno, conclusión a la que arribó a partir del estudio de un cuadro comparativo que no fue objeto de controversia y que contiene información incompleta e imprecisa, porque “[…] no se obtiene como resultado de aplicación de la norma el total de áreas construidas […] el total resultante para determinar las edificabilidades o áreas construidas es producto de aplicar índices de ocupación y edificabilidad, que por norma, son comunes para los planes parciales en cuestión, como ya se advirtió, dependiendo si se está por encima o por debajo de la cota 2700. […]”. 50.
Hizo alusión a una tabla comparativa que, desde su punto de vista, no fue analizada en la sentencia censurada, con el propósito de demostrar que la norma que rige los planes parciales referidos es la misma, como se observa: “[…] CONDICIONES* Plan Parcial El Santuario Plan Parcial Altamira Plan Parcial San Hilario-San Cristóbal AUTORIZACIÓN* RANGO 4A sobre cota* 2670 m.s.n.m* RANGO 4B bajo cota* 2670 m.s.n.m* RANGO 4A sobre cota 2670 m.s.n.m RANGO 4B bajo cota 2670 m.s.n.m RANGO 4A (COTAS 2650- 2670) RANGO 4B (COTAS 2570-2650) Índice de construcción 0.20 / ANU 0.50 / ANU 0.2 / ANU 0.50 / ANU 0.10 / ANU 0.50 / ANU Índice de ocupación 0.1 0.15 0.1 / ANU 0.1 / ANU 0.05 / ANU 0.1 / ANU Densidad 10 V/Ha N.U. 30 V/Ha N.U. 10 V/Ha N.U. 30 V/Ha N.U. 5 V/Ha N.U. 20 V/Ha N.U. Altura 2 Pisos 2 Pisos Máximo 2 pisos Máximo 5 pisos Máximo 2 pisos Máximo 5 pisos Área bruta* 105.618.20m2* 332.361.46m2* 254.365.87m2* Área Neta Urbanizable * 105.618.20m2* 324.215.50m2* 252.281.55m2* Área Neta Urbanizable * 55.587.05m2* 50.031.15m2* 186.883.12m2* 145.478.34m2* 146.940.80m2* 105.340.75* Área Útil* 68.393m2* 189.806.24m2* 162.523m2* Área Construible* 11.117.40m2* 25.015.58m2* 36.673m2* 70.4*25m2* 14.694.08m2* 52.670.35m2* 9 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. Total Área Construible* 36.132.98m2* 107..098m2 (sic) 67.364.46m2* […]” (negrilla del texto). 51.
Reiteró que al proceso se aportaron: el Informe Técnico suscrito por el arquitecto William Cruz Rueda, el oficio núm. 2-2007-34674 de 1º de noviembre de 2007 y el memorando 3-2008-06836 de 29 de agosto de 2008, contentivo del “Estudio Técnico sobre la Configuración de Hechos Generadores de Plusvalía”, acervo probatorio en el que se reconoce la inexistencia de hechos generadores del efecto plusvalía en el Plan Parcial Altamira. 52.
Por último, refirió que el tribunal de primera instancia constató la existencia de un vicio en el procedimiento que conllevó a la vulneración de su derecho a la igualdad, toda vez que la administración comparó de manera indebida las normas anteriores a la acción urbanística al omitir las disposiciones del Decreto 484 de 1988, normativa que sí aplicó a los Planes Parciales San Hilario-San Cristóbal y El Santuario, sin la exigencia de algún requisito previo.
II.2. Trámite del recurso extraordinario de revisión 53. El recurso extraordinario de revisión fue presentado ante la Secretaría General del Consejo de Estado el 29 de agosto de 2018 y luego de efectuarse el correspondiente reparto, se asignó su conocimiento a la Sala Veinte Especial de Decisión, con la radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00. 54.
Mediante proveído de 8 de noviembre de 2018 se admitió el recurso extraordinario de revisión y a través de auto de 25 de febrero de 2019 se dispuso tener como pruebas los documentos aportados con la demanda. 55. Vencido el plazo de fijación en lista2, el expediente pasó al despacho. 56. El 5 de febrero de 2020, el Consejero de Estado, doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en su calidad de integrante de la Sala Veinte Especial de Decisión, allegó manifestación de impedimento con fundamento en las causales 1. y 2. del artículo 141 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20123. 57.
El magistrado sustanciador del proceso, en providencia de 1° de septiembre de 2020, se abstuvo de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la manifestación de impedimento en cita, en virtud a que por medio del Acuerdo 036 de 18 de febrero de 2020, la Sala Plena de la Corporación aceptó la renuncia del doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez al cargo de Consejero de Estado de la Sección Cuarta, a partir del 1º de marzo de esa anualidad. 2 Cfr. índice 20 del expediente digital en SAMAI. 3 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 10 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. 58.
Mediante auto de 14 de septiembre de 2022 se solicitó a la Secretaría de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que remitiera copia digital del expediente ordinario núm.: 25000-23-37-000-2012-00096-00/01, en el que se profirió la sentencia de 30 de agosto de 2017; expediente debidamente incorporado al plenario y que se encuentra visible en el índice 39 del expediente digital. 59.
El 30 de enero de 2023, el consejero sustanciador se manifestó impedido para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1. del artículo 141 de la Ley 1564. Al respecto, la Sala Especial de Decisión se pronunció a través de proveído de 28 de julio de 2023, en el sentido de declararlo infundado. 60. El 10 de agosto de 2023, el expediente pasó para sentencia. II.3.
Secretaría Distrital de Planeación 61. La Secretaría Distrital de Planeación, por intermedio de apoderado judicial, arguyó que la demandante pretende reabrir el debate probatorio suscitado en el proceso ordinario y cuestionar la interpretación normativa efectuada por el juez de la causa. 62. Mencionó que en la providencia cuestionada se expusieron con suficiencia los motivos por los que resultó procedente revocar la decisión del a quo y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 63.
Agregó que los reproches de la recurrente no hacen parte de los eventos que configuran la causal del numeral 5. del artículo 250 de la Ley 1437, por tal razón, solicitó que se negaran las súplicas de la demanda. II.4. Ministerio Público 64. Guardó silencio4. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Competencia y oportunidad 65. El artículo 248 de la Ley 1437 dispone que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los juzgados administrativos. 66.
En tratándose del recurso extraordinario de revisión instaurado en contra de las sentencias proferidas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, el 4 Cfr. Índice 11 del expediente digital en SAMAI. 11 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. artículo 249 de la Ley 1437 prevé que la competencia radica en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la Sección que profirió la decisión. 67.
De conformidad con el artículo 107 ibidem, las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado decidirán los procesos sujetos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en los asuntos que esta última les encomiende, salvo en los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. 68. Al respecto, el artículo 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 –Reglamento Interno del Consejo de Estado–, al asignar los asuntos de conocimiento de las Salas Especiales de Decisión, dispuso lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 29. - Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. […]”. 69. Por su parte, los artículos 251 y 252 de la Ley 1437 prevén que este recurso extraordinario puede interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, mediante escrito que debe reunir los requisitos establecidos en esta última disposición, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y las que pretenda hacer valer. 70.
En el caso concreto, se advierte que Acción Sociedad Fiduciaria S.A., el 29 de agosto de 20185, presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de 30 de agosto de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 25000-23-37-000-2012-00096-01; providencia que fue notificada por estado el 11 de septiembre de 20176 y quedó ejecutoriada7 el 14 de septiembre de 2017, es decir, que el recurso se presentó antes del vencimiento del término de un año que señala la norma. 71.
En consecuencia, la Sala es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión de la referencia, en la medida en que fue instaurado oportunamente y promovido en contra de una sentencia ejecutoriada proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, motivo por el cual se cumplen los presupuestos procesales para su estudio de fondo. 5 Cfr. Índice 1 y 32 del expediente digital en SAMAI. 6 Cfr. Índice 30 del expediente ordinario en SAMAI. 7 Conforme con el artículo 302 de la Ley 1564. 12 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. III.2.
Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión 72. El recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, ha sido instituido por el legislador para enmendar los errores o ilícitos cometidos en la expedición de tales providencias. 73. El citado recurso procede por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, y tiene como propósito garantizar la justicia real y material como valor fundante del Estado de Derecho, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003, en la cual señaló lo siguiente: “[…] Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido […]”. 74.
Así las cosas, en la medida en que, a través de este recurso se puede ver alterada la certeza brindada por la cosa juzgada, el mismo procede por las causales expresamente señaladas por la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras8; taxatividad que resulta razonable, pues se trata de un mecanismo que modifica providencias que se consideraban inmutables y definitivas, razón por la cual los motivos que dan lugar a la revisión deben ser aplicados e interpretados en sentido restringido9. 75.
Por tal razón, el recurso extraordinario de revisión no puede ejercerse como un medio de impugnación para abordar el fondo del asunto que fue objeto de análisis en el trámite ordinario, dado que este control autónomo vincula su procedencia a las causales previstas por el legislador en los artículos 250 de la Ley 1437 y 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 200310.
Es por ello que, su naturaleza excepcional impide: (i) reabrir el debate jurídico, probatorio o fáctico, propio de las instancias ordinarias; (ii) subsanar las omisiones de las partes en el curso del proceso; y (iii) cuestionar la interpretación normativa del juez natural. III.3. De la causal invocada 76. La causal del recurso extraordinario de revisión que invoca el demandante, es la prevista en el numeral 5. del artículo 250 de la Ley 1437 cuyo tenor literal es el siguiente: 8 Corte Constitucional.
Sentencia C – 0004 de 20 de enero de 2003. M.P.: Eduardo Montealegre Lynett. 9 Ibidem. 10 “[…] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales […]”. 13 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. “[…] Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”. 77. De esta manera, se evidencia que el legislador restringió la procedencia de este mecanismo extraordinario a las sentencias ejecutoriadas contra las que no procedan recursos, con el fin de corregir errores graves y la perpetración de decisiones injustas o irregulares.
Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido la posibilidad de analizar esta causal cuando el vicio se presente en el momento previo a dictar el fallo y el afectado no pueda advertirlo, evento que deberá demostrarse con suficiencia en el trámite de revisión11. 78. En ese orden de ideas, por regla general, no es admisible valerse de esta causal para controvertir nulidades procesales ocurridas en una etapa previa a la decisión definitiva, debido a que su formulación se somete a las reglas de oportunidad consagradas en el artículo 134 de la Ley 1564, sin perjuicio del deber del juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que advierta antes de dictar sentencia. 79.
De esta manera, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo12 ha sostenido, a título enunciativo, que las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse como nulidades originadas en la sentencia son las siguientes: “[…] i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación. […]”. 80.
Adicionalmente, se ha aceptado13 que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, los cuales se 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Dieciséis Especial de Decisión. Sentencia de 5 de mayo de 2020. Radicación núm. 11001-03-15-000-2017-02519-00. C.P. Nicolás Yepes Corrales;
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Tercera Especial de Decisión. Sentencia de 3 de diciembre de 2019. Radicación núm. 11001-03-15-000-2018-01235-00. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Quinta Especial de Decisión. Sentencia de 19 de mayo de 2023.
Radicación núm. 11001-03-15-000-2022-00179-00. C.P. Milton Chaves García; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera -Subsección C. Sentencia de 2 de agosto de 2023. Radicación núm. 11001- 03-26-000-2019-00092-00. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 13 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia de 15 de abril de 2024. Radicación núm. 11001-03-15-000-2008-00294-00. C.P. Alberto Montaña Plata; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintiuno Especial de Decisión. Sentencia de 20 de marzo de 2024. Radicación núm. 11001- 14 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. originan en la vulneración del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, en este evento le corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a esta garantía tiene la magnitud requerida para configurar la causal de revisión en cita. 81.
En este punto, la Sala considera relevante destacar que el precepto constitucional en mención, se relaciona con los principios de legalidad, tipicidad, juez natural, favorabilidad, presunción de inocencia, publicidad, doble instancia, non bis in idem, entre otros. Asimismo, integra los derechos de defensa, contradicción, autonomía e independencia del juez y contempla la declaratoria de nulidad de pleno derecho de la prueba obtenida irregularmente y la observancia de los términos probatorios y la oportunidad para solicitar, aportar y contradecir las pruebas. 82.
Visto lo anterior, la Sala procederá a efectuar el análisis de fondo de los argumentos expuestos en el recurso, para, luego, determinar si se configura o no la causal de revisión invocada por la parte recurrente. III.4. Problema jurídico 83. Corresponde determinar si se configura o no la causal del numeral 5. del artículo 250 de la Ley 1437, dado que, según la demandante, la sentencia objeto de revisión está viciada de nulidad por vulnerar sus derechos a la igualdad y al debido proceso, al determinar el efecto plusvalía del Plan Parcial Altamira, a partir de una indebida comparación normativa para el área ubicada por encima de la cota de 2700, en la que se omitieron las densidades y demás índices previstos en el Decreto 484 de 1988.
III.5. De la configuración o no de la causal de revisión alegada 84. Del análisis de los argumentos planteados por la recurrente, la Sala Especial de Decisión evidencia que su inconformidad se concreta en los siguientes cargos: 85. (i) La lesión de sus derechos a la igualdad y debido proceso por omitir en el estudio del efecto plusvalía de los terrenos ubicados por encima de la cota de 2700 los parámetros previstos en el Decreto 484 de 1988, normativa que sirvió de fundamento al examen que efectuó la administración sobre los Planes Parciales San Hilario-San Cristóbal y El Santuario, que cuentan con características físicas, jurídicas y de localización similares a las del Plan Parcial Altamira. 86.
(ii) La inclusión de un cuadro comparativo de los índices de construcción, ocupación, densidad y altura de los Planes Parciales San Hilario-San Cristóbal, El Santuario y Altamira, que no tuvo la oportunidad de controvertir y en el que se consignaron datos incompletos e imprecisos. 03-15-000-2022-01662-00. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas;
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Quince Especial de Decisión. Sentencia de 5 de noviembre de 2019. Radicación núm. 11001-03-15-000- 2018-01415-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 15 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. 87. (iii) La inexistencia del efecto plusvalía en el Plan Parcial Altamira con sustento en el Informe Técnico realizado por el arquitecto William Cruz, el oficio núm. 2-2007- 34674 de 1º de noviembre de 2007 y el memorando núm. 3-2008-06836 de 29 de agosto de 2008, contentivo del documento denominado “Estudio Técnico sobre la Configuración de Hechos Generadores de Plusvalía”. 88.
En ese sentido, la Sala resalta que en el fallo objeto de revisión se analizó lo siguiente: “[…] (i) Si en la determinación del efecto plusvalía para los predios denominados Altamira, Arias y La Suiza del Plan Parcial Altamira ubicados en la localidad de Suba, se vulneró el derecho a la igualdad de sus propietarios. En concreto, se debe estudiar si procedía la comparación con los predios pertenecientes a otro plan parcial14, en la misma localidad, respecto del cual, la Administración consideró que no se configuró el hecho generador de la plusvalía. […] (iv)Si en la comparación de normas para el cálculo del efecto plusvalía para la cota por encima de los 2700 [2670 IGAC], no se podía tener en cuenta los parámetros fijados en el Decreto Distrital 484 de 1988, porque esa franja de terreno en vigencia del Acuerdo 6 de 1990 tenía asignados usos agrícolas.
(v) Si se configuró el hecho generador de la plusvalía en los predios pertenecientes al Plan Parcial Altamira, en los términos indicados en los actos administrativos demandados […]” (negrilla fuera del texto). 89. En relación con la vulneración del derecho a la igualdad y la procedencia de la comparación entre planes parciales con el fin de determinar el efecto plusvalía, se indicó: “[…] 3.5 Según se explicó en la resolución Nro. 0491 de 2 de abril de 2012, que decidió el recurso de reposición contra la resolución Nro. 1208 de 9 de septiembre de 2011 - actos demandados-, la diferencia entre los planes parciales San Hilario y Altamira, en relación con los “índices de ocupación, altura y densidad, surge de las normas de edificabilidad establecidas en el respectivo decreto del plan parcial”. 3.6 En efecto, verificadas las resoluciones que adoptaron los planes parciales a los que se ha hecho referencia, se advierte que los índices de ocupación, construcción, altura y densidad no son semejantes. 3.7.
Para mayor ilustración, se señalan a continuación: 14 “En la demanda y en recurso de apelación se hace referencia al Plan Parcial San Hilario (Dto. 235/08). En la adición de la demanda y en la sentencia de primera instancia se menciona el Plan Parcial El Santuario (Dto. 576/10), ambos, ubicados en la localidad de Suba”. 16 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. VARIA BLE Plan Parcial El Santuario15 Plan Parcial Altamira16 Plan Parcial San Hilario - San Cristóbal17 AUTORIZACIÓN RANG O 4 A RANG O 4B RAN GO 4 A sobr e cota 2670 m.s. n.m. RAN GO 4B bajo cota 2670 m.s. n.m. RA NG O 4 A (cot as 265 0 - 267 0) RA NG O 4B (cot as 257 0- 265 0) Índice de constru cción Result ante Result ante 0,2 / ANU 0,5 / ANU 0,10 / ANU 0,50 / ANU Índice de Ocupac ión 0,1 0,15 0,1 / ANU 0,1 / ANU 0,5 / ANU 0,1 / ANU Densid ad 10V/H a N.U. 30 V/Ha N.U. 10 V/Ha N.U. 30 V/Ha N.U. 5 V/H a N.U 20 V/H a N.U. Altura 2 Pisos 2 Pisos Máxi mo 2 pisos Máxi mo 5 pisos Máxi mo 2 piso s Máxi mo 5 Piso s 3.8 Como se observa, aunque los predios que conforman los planes parciales reseñados se encuentran en la misma localidad -Suba- e, incluso, están ubicados en una zona de densidad restringida, lo que conduce a que compartan algunas similitudes en sus condiciones, el efecto plusvalía debe ser analizado de manera independiente, porque se presentan diferencias en los Índices de ocupación, construcción, altura y densidad, lo que resulta razonable, porque los planes parciales son el instrumento mediante el cual se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial, para áreas determinadas del suelo y mediante estos se establece el aprovechamiento de los espacios privados, con la asignación de sus usos específicos, intensidades de uso y edificabilidad, así como las obligaciones de cesión y construcción y dotación de equipamientos, espacios y servicios públicos, que permitirán la ejecución asociada de los proyectos específicos de urbanización y construcción de los terrenos incluidos en su ámbito de planificación18. 3.9.
Por lo anterior, la Sala no comparte lo expuesto en la sentencia apelada, porque se trata de planes parciales distintos e independientes que, aunque pueda afirmarse que guardan similitudes, para efectos de determinar el efecto plusvalía deben ser analizados por separado y atendiendo las particularidades de cada uno, sin que se puedan hacer extensivas las conclusiones de uno al otro. […]” (negrilla fuera del texto). 90.
En cuanto a la aplicación del Decreto 484 de 1988 a los terrenos del Plan Parcial Altamira ubicados por encima de la cota 2700, el ad quem encontró que no era procedente, pues, en vigencia del Acuerdo 6 de 1990, esa zona era considerada 15 “Artículo 26 del Decreto 576 de 2010” 16 “Artículo 28 del Decreto 333 de 2009” 17 “Artículo 22 del Decreto 235 de 2008” 18 “Conforme con la definición de plan parcial prevista en el numeral 12 del artículo 2 del Decreto 2181 de 2009, por el que se reglamenta parcialmente la Ley 388 de 1997”. 17 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. suburbana de uso agrícola y el cambio de categoría a área urbana requería de un proceso de incorporación. Sobre el particular, precisó lo siguiente: “[…] [L]a remisión al Decreto Distrital 484 de 1998 (sic), no conducía a desconocer la necesidad de incorporación como áreas urbanas de ciertos sectores de las áreas suburbanas, lo que suponía la definición de su desarrollo en determinados usos urbanos, con sujeción a una reglamentación específica que, desde luego, debía atender lo señalado en el Decreto Distrital 484 de 1988, solo de esta manera se observaría el tratamiento especial previsto para la zona de reserva forestal protectora productora (ZRF) que corresponde a las áreas por encima de la cota 2700 de los Cerros del Norte y Sur de Suba. 5.6.1.8 Así las cosas, se concluye que mientras estuvo en vigor el Acuerdo 6 de 1990, las zonas de preservación del sistema orográfico situadas por encima de la cota 2700 en los Cerros Norte y Sur de Suba se consideraban de uso agrícola, situación que cambió con el Decreto Distrital 333 de 2009, porque con el proceso de incorporación, en dicha franja de terreno se permitió el uso urbano. […] 5.6.2.1 En la comparación de normas con el fin de determinar el efecto plusvalía, respecto del área ubicada por encima de la cota 2700, la Sala encuentra que no es procedente partir de los parámetros establecidos en el Decreto Distrital 484 de 1988, porque, si bien es cierto, el Decreto Distrital 320 de 1992 previó que las densidades y demás normas urbanísticas serían las contempladas en dicho decreto y sus modificatorios [numeral 4.3.1.2], no lo es menos, que la aplicación de los parámetros previstos en el Decreto Distrital 484 de 1988 dependía de que se surtiera el proceso de incorporación de nuevas áreas urbanas, respecto de la zona ubicada por encima de la cota 2700, que como se analizó con anterioridad; no se llevó a cabo. […] 5.6.2.3 Para la Sala, es claro que la comparación de normas con el fin de determinar el efecto plusvalía por mayor edificabilidad en una zona de terreno que pasó de ser suburbana a urbana, no se puede partir de los parámetros señalados en un decreto que aplicaba una vez se cumpliera con el proceso de incorporación de nuevas áreas urbanas. […]” (negrilla del texto y subrayado fuera del texto). 91.
Conforme se evidencia de los apartes transcritos, en la sentencia cuestionada se coligió que no se lesionó el derecho a la igualdad de la sociedad demandante, debido a que los índices de ocupación, construcción, altura y densidad de los Planes Parciales San Hilario-San Cristóbal, el Santuario y Altamira son diferentes, aspecto que deriva en que el cálculo del efecto plusvalía se efectúe de manera independiente. 92.
Asimismo, el juzgador de segunda instancia estudió con suficiencia el marco normativo aplicable a los predios Altamira, La Suiza y Arias del Plan Parcial Altamira y concluyó que los parámetros del Decreto 484 de 1988 no eran aplicables a los terrenos ubicados por encima de la cota 2700. 93. Por lo tanto, la Sala considera que el primer argumento del recurso, relacionado con la vulneración de los derechos a la igualdad y el debido proceso por omitir en el estudio del efecto plusvalía de los terrenos ubicados por encima de la cota de 2700 18 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. los parámetros previstos en el Decreto 484 de 1988, no está llamado a prosperar, en la medida que la anomalía planteada por la sociedad recurrente no hace parte de los eventos que viabilizan la configuración de la causal de revisión invocada y no se originó en la sentencia de segunda instancia, por el contrario, coincide con los derroteros expuestos en el libelo introductorio del proceso ordinario y recae sobre aspectos esenciales de la controversia, de modo que lo pretendido es que a través de este mecanismo extraordinario de impugnación, se examine la labor intelectual del juez de la causa y se enerven los fundamentos jurídicos de la decisión. 94.
Frente al segundo argumento del recurso, asociado a la inclusión de un cuadro comparativo de los Planes Parciales San Hilario-San Cristóbal, El Santuario y Altamira, que, el extremo actor asegura, no tuvo la oportunidad de controvertir y en el que se consignaron datos incompletos e imprecisos, se observa que los índices de ocupación, construcción, altura y densidad se encuentran previstos en los artículos 26 del Decreto 576 de 201019, 28 del Decreto 333 de 200920 y 22 del Decreto 235 de 200821, los cuales fueron señalados por la accionante en la demanda como sustento de sus pretensiones, y se incorporaron a la providencia cuestionada a título enunciativo, pues el ad quem consideró que el cotejo de esos datos era suficiente para plasmar las diferencias que existían entre los planes parciales referidos. 95.
Así las cosas, se reitera que el juez revisor no está habilitado para cuestionar los criterios hermenéuticos y la confrontación normativa efectuada en el marco del proceso ordinario, en la medida que un entendimiento distinto vulneraría el principio de cosa juzgada, motivo por el que este reparo no tiene vocación de prosperidad. 96.
Por último, frente al tercer cargo del recurso, relacionado con la falta de configuración del efecto plusvalía en el Plan Parcial Altamira con sustento en el Informe Técnico realizado por el arquitecto William Cruz Rueda, el oficio núm. 2- 2007-34674 de 1º de noviembre de 2007 y el memorando núm. 3-2008-06836 de 29 de agosto de 2008, contentivo del documento denominado “Estudio Técnico sobre la Configuración de Hechos Generadores de Plusvalía”, se encuentra que en la sentencia de 30 de agosto de 2017 se resolvió lo siguiente: “[…] [C]ontrario a lo expuesto por la parte actora, e incluso, a lo concluido en el “AVALÚO COMERCIAL URBANO” aportado con la adición de la demanda22, el Decreto Distrital 484 de 1988 no resultaba aplicable para el terreno ubicado por encima de la cota 2700, como si ocurrió con las áreas ubicadas entre las cotas 2650 y 2700, porque conforme con el literal k) del artículo 173 del Acuerdo 6 de 1990, fueron calificadas como áreas urbanas del Distrito Especial de Bogotá. […] 19 “[…] Por el cual se adopta el Plan Parcial de Desarrollo denominado "El Santuario", ubicado en la localidad de Suba […]”. 20 “[…] Por el cual se adopta el Plan Parcial "Altamira", ubicado en la localidad de Suba. […]”. 21 “[…] Por el cual se adopta el Plan Parcial denominado ‘San Hilario – San Cristóbal’, ubicado en la localidad de Suba. […]” 22 “Con fundamento en el numeral 4.3.1.2 del artículo 1 del Decreto 320 de 1992 se expuso que “el presente fundamento jurídico prueba que sí existe una normatividad definida y específica para el área del plan parcial Altamira que sde (sic) encuentra por encima de la cota 2700 EAAB (IGAC) 2670, dado que contaba con un plan de ordenamiento físico, el cual remitía nuevamente a las normas del Decreto Distrital 484 de1998 Fl. 443 del c.p. Nro.2”. 19 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. 5.6.2.4 Por otra parte, se observa que aunque en el oficio Nro. 2-2007-34674 de 1° de noviembre de 2007 de la SDP, dirigido al Director Ejecutivo Representante Legal de la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, citado por la parte actora para sustentar sus pretensiones, se concluyó que “[a]unque se evidencia un incremento en las densidades por hectárea neta y el número total de viviendas resultantes, en términos de factibilidad financiera esto no representa un incremento en el aprovechamiento del suelo en área edificada, ya que el potencial de edificabilidad con las normas del Plan Parcial, resulta menor en comparación con el potencial que resulta de aplicar las normas del Decreto 484 de 1988” [Negrilla original], su contenido no puede ser tenido en cuenta para resolver la litis, porque en la comparación de normas hecha en esa oportunidad, se tuvo en cuenta el Decreto Distrital 484 de 1988, tanto para las zonas por encima como por debajo de la cota 2670, lo que, como se analizó, no es procedente.
Con posterioridad a dicho oficio, se expidió el memorando Nro. 3-2008-06836 de 29 de agosto de 2008 de la Subsecretaria de Planeación Territorial - Dirección Planes Parciales, dirigido al Subsecretario (E) de Planeación Socio Económica de la Secretaría de Planeación Distrital, “Estudio económico de precálculo del efecto plusvalía para el Plan Parcial Altamira”, en el que se indicó que “[u]na vez revisadas las condiciones normativas y de consolidación de la infraestructura de acueducto y alcantarillado para el área objeto de estudio, esta subsecretaria determinó que los predios incluidos en el Plan Parcial Altamira son objeto de participación en plusvalía por cambio en el régimen y zonificación de usos del suelo así como por el incremento en el aprovechamiento del suelo en edificabilidad”23.
Adicionalmente, en el año 2010, la UAECD realizó el cálculo del efecto plusvalía del Plan Parcial Altamira, por solicitud de la Secretaría Distrital de Planeación, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 1 del Decreto Distrital 084 de 200424, derogado por el artículo 19 del Decreto Distrital 20 de 2011, en el que se concluyó lo contrario a lo expuesto en el oficio Nro. 2-2007-34674 de 1º de noviembre de 2007. 5.6.2.5 Por lo expuesto, se concluye que con el fin de determinar el efecto plusvalía para los predios que pertenecen al Plan Parcial Altamira, la Administración, al realizar la comparación de normas, obró conforme a derecho al hacer la distinción entre las áreas ubicadas por debajo y por encima de la cota 2700, sin tener en cuenta para esta última lo previsto en el Decreto Distrital 484 de 1988, porque como se analizó con anterioridad, no resultaba procedente por corresponder a una franja de terreno con uso agrícola en vigencia del Acuerdo 6 de 1990. […]” (negrilla del texto y subrayado fuera del texto). 97.
Conforme se advierte, en la providencia examinada se analizó el “AVALÚO COMERCIAL URBANO”, suscrito por el arquitecto William Cruz Rueda y el oficio núm. 2-2007-34674 de 1° de noviembre de 2007; cuestión distinta es que el juez ordinario estimó que dichos documentos no permitían desvirtuar la configuración del 23 “Fl. 75 del c.a.” 24 “[…] Artículo 1.
Procedimiento para determinar el efecto de la plusvalía. Para determinar el efecto plusvalía se observará el siguiente procedimiento: Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la expedición de las decisiones administrativas contentivas de las acciones urbanísticas generadores de plusvalía, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital solicitará, según lo considere conveniente, al Departamento Administrativo de Catastro Distrital, al Instituto Agustín Geográfico Agustín Codazzi o a peritos técnicos debidamente inscritos en las Lonjas e instituciones análogas, se proceda a establecer el mayor valor por metro cuadrado de suelo en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias con características geoeconómicas homogéneas.
Sin perjuicio de lo anterior, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital dentro del trámite de expedición de planes parciales, fichas normativas para Unidades de Planeamiento Zonal u otros instrumentos que desarrollen el Plan de Ordenamiento Territorial podrá realizar una estimación general del efecto de plusvalía […]” (negrilla del texto). 20 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. efecto plusvalía en el Plan Parcial Altamira, toda vez que sus conclusiones se derivaban de la aplicación de los parámetros del Decreto 484 de 1988 a los terrenos ubicados por encima de la cota 2700, lo cual no resultaba procedente, en razón a que esa zona tenía uso agrícola y no cumplía con el requisito de incorporación al perímetro urbano. 98.
Además, contrario a lo afirmado por la recurrente, en el memorando núm. 3-2008- 06836 de 29 de agosto de 2008 contentivo del “Estudio económico de precálculo del efecto plusvalía para el Plan Parcial Altamira”, se coligió que los predios eran objeto de participación en plusvalía. 99. En armonía con lo anterior, se itera que este mecanismo de revisión no se instituyó como una tercera instancia en la que sea viable debatir sobre la actividad intelectual del juez de la causa o que permita ahondar en el acervo probatorio en el que fundó la decisión adoptada en el marco de sus competencias, por ende, este argumento del recurso tampoco está llamado a prosperar. 100.
Por contera, las objeciones de Acción Sociedad Fiduciaria S.A. no se enmarcan en las irregularidades del procedimiento que pueden considerarse como nulidades originadas en la sentencia, pues se dirigen a cuestionar asuntos propios del debate jurídico y probatorio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y surgen de la divergencia con el resultado del proceso. 101.
En consecuencia, la Sala Especial de Decisión considera que no se acreditó la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5. del artículo 250 de la Ley 1437, razón por la cual declarará infundado el recurso. III.6. De la condena en costas 102. La Sala estima que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 25525 de la Ley 1437 y en el numeral 8. 26 del artículo 365 de la Ley 1564, procede condenar en costas a la recurrente, por concepto de agencias en derecho, dado que el recurso extraordinario se declarará infundado y se acreditó la labor defensiva de la Secretaría Distrital de Planeación. 103.
Para efectos de la liquidación de las agencias en derecho, el consejero sustanciador dictará un auto posterior, de conformidad con lo establecido en el numeral 3.27 del artículo 366 de la Ley 1564, una vez quede en firme la presente sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinte Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 25 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. 26 Por remisión del artículo 306 de la Ley 1437. 27 Ibidem. 21 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-03060-00 Demandante: Acción Sociedad Fiduciaria S.A. FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Acción Sociedad Fiduciaria S.A. contra la sentencia de 30 de agosto de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 25000-23- 37-000-2012-00096-01.
SEGUNDO: CONDENAR en costas, por concepto de agencias en derecho, a la parte recurrente.
TERCERO: Para la fijación de las agencias en derecho, por Secretaría General, INGRESAR el expediente al despacho del consejero ponente para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Veinte Especial de Decisión en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.