CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-06887-01 Accionante: Suzuki Motor de Colombia S.A. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación1 presentada, en calidad de convocante, por Suzuki Motor de Colombia S.A. en contra del fallo de tutela proferido el 6 de marzo de 20252 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 16 de diciembre de 20243 el accionante radicó tutela4 en procura de la protección de sus derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, los que considera vulnerados con las providencias proferidas el 7 de marzo de 2024 y el 18 de junio de 2024 por el Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla, mediante las cuales se negó el mandamiento de pago solicitado en el proceso No. 08001333301320230033100, así como con la dictada el 26 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico que confirmó la decisión aludida. 1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 19, con certificado 5A0C3C7A83628E5B 57EA1A880F3F9E67 67A937E5BE174D82 B9AC8CE0E9D3F9C4. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado 5150D301A719B3AC FD305F7E966AC102 629F8D955E23103D FCA98380BFCD9BFD. 3 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado E674334A0174428B A3CBD7A017860338 3AAB543A6A2226E6 C0BB4861B02AEE04. 4 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 24B0B9783B0E1D41 617E4433924052AA D44B6136E7CEE97F 8603A4636C18E1F1. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06887-01 Accionante: Suzuki Motor de Colombia S.A. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 1.2.- Hechos 1.2.1.- Suzuki Motor de Colombia S.A. celebró el contrato No. 047-2018 con el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Soledad –Imttrasol–, Atlántico, para la compra de diez motocicletas destinadas a la Policía Nacional.
El contrato tuvo un valor de COP$232.428.420. Una vez entregados los vehículos, el instituto referido efectuó dos pagos parciales, y dejó un saldo pendiente de COP$162.428.4205. 1.2.2.- En virtud de los hechos descritos, el accionante incoó proceso ejecutivo en contra de Imttrasol y de la Policía Nacional, el cual le correspondió al Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla bajo el radicado No. 08001333301320230033100.
Por auto del 7 de marzo de 2024 el despacho se abstuvo de librar el mandamiento de pago pedido, por cuanto el título ejecutivo no estaba debidamente integrado, ya que no se allegó el certificado de disponibilidad presupuestal, ni el registro presupuestal, ni la constancia de pago de impuestos y contribuciones. Además, no se realizó la conciliación extrajudicial6. 1.2.3.- Inconforme, el demandante formuló recursos de reposición y apelación. En providencia del 18 de junio de 20247 el juzgado ratificó su determinación inicial y concedió la alzada.
El 26 de julio de 20248 el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la decisión criticada. Para ello, señaló que no se allegaron todos los documentos necesarios para integrar el título ejecutivo. Asimismo, explicó que la ausencia de presupuestos formales da lugar a la inadmisión de la demanda, mientras que la falta de requisitos sustanciales impide conformar adecuadamente la obligación ejecutiva e impone negar el mandamiento de pago.
En esa medida, precisó que, al no encontrarse satisfechas las condiciones de fondo del título al momento de la presentación de la demanda, fue acertada la decisión adoptada por el juzgado. 5 A folios 2-3 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 24B0B9783B0E1D41 617E4433924052AA D44B6136E7CEE97F 8603A4636C18E1F1. 6 A folios 155-156 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 5B652090E3E7AA22 FBDA64D27964F69C E69A1937B7267794 6E2355D5FF7AC954. 7 Obra auto a folios 149-154 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 5B652090E3E7AA22 FBDA64D27964F69C E69A1937B7267794 6E2355D5FF7AC954. 8 Obra auto a folios 155-162 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 5B652090E3E7AA22 FBDA64D27964F69C E69A1937B7267794 6E2355D5FF7AC954. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06887-01 Accionante: Suzuki Motor de Colombia S.A. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, por cuanto las autoridades accionadas incurrieron en un defecto fáctico, ya que no valoraron adecuadamente los medios probatorios aportados con la demanda ejecutiva.
Alega que exigieron documentos adicionales para integrar el título complejo, lo que desconoció que el contrato celebrado era de suministro de ejecución instantánea y que parte de las obligaciones ya habían sido satisfechas, lo cual demostraba que los requisitos exigidos para el pago fueron previamente verificados. Reitera que el contrato, las facturas, los recibos de pago y las constancias de transferencia aportadas evidenciaban el cumplimiento de las condiciones pactadas, y que, al tratarse del cobro de un saldo pendiente, no era exigible toda la documentación que las convocadas consideraron necesaria. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó (i) dejar sin efectos las providencias mediante las cuales se negó el mandamiento de pago y (ii) proferir una nueva decisión que tenga en consideración los argumentos de la tutela. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 10 de febrero de 2025 la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso la notificación de las partes. 2.2.- El Tribunal Administrativo del Atlántico se refirió a los antecedentes del proceso ejecutivo y manifestó que no se acreditaron los requisitos generales ni específicos de procedibilidad; también que la tutela no puede convertirse en una instancia adicional al proceso ordinario establecido por el legislador. 2.3.- El Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla explicó que se garantizaron los derechos de la parte actora, pues se tramitó la demanda, se resolvieron los recursos de reposición y apelación, y el ad quem confirmó la decisión de negar el mandamiento de pago.
Indicó que este depreco es improcedente, en tanto pretende reabrir un debate 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06887-01 Accionante: Suzuki Motor de Colombia S.A. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro jurídico concluido. Afirmó que todas las actuaciones procesales respetaron las garantías de defensa y contradicción. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de marzo de 2025, declaró improcedente el amparo.
Para ello, concluyó que esta vía constitucional no plantea una cuestión que tenga relevancia constitucional, sino una mera inconformidad con la valoración probatoria realizada por los jueces ordinarios. Además, no se acreditó vulneración a los derechos fundamentales denunciados, ya que la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico fue debidamente motivada y amparada en los principios de autonomía e independencia judicial.
Finalmente, resaltó que este mecanismo iusfundamental no puede ser usado como una tercera instancia. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, el accionante presentó impugnación, en la cual reiteró que se desconoció la existencia de un defecto fáctico en las decisiones judiciales atacadas, lo cual le otorga relevancia constitucional al asunto.
Afirmó que las autoridades convocadas omitieron valorar integralmente los documentos que conformaban el título ejecutivo. Sostuvo que no busca controvertir el criterio jurídico sobre el título complejo, sino señalar la falta de valoración adecuada de las pruebas. Agregó que exigir nuevamente toda la documentación para el pago configuró un exceso ritual manifiesto.
A su vez, la empresa reprochó que el juez de tutela haya declarado improcedente el amparo sin examinar el fondo del asunto y haberse limitado a invocar de forma general la autonomía judicial. Recalcó que en este caso no se trataba de un simple desacuerdo con el sentido de las decisiones judiciales, sino de la ausencia de análisis juicioso de los medios de convicción. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06887-01 Accionante: Suzuki Motor de Colombia S.A. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 6 de marzo de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. En tal medida, esta Sala ceñirá su análisis a los reproches formulados en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, ya que fue esta la que resolvió las críticas elevadas en el recurso de apelación y la que puso fin al asunto ejecutivo. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad9 y de procedencia10 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 9 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 10 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06887-01 Accionante: Suzuki Motor de Colombia S.A. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”11.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber12: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la SU-215 de 202213, al pronunciarse sobre el requisito sub judice, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, Suzuki Motor de Colombia S.A. cuestiona que el Tribunal Administrativo del Atlántico no valoró de manera adecuada los medios probatorios aportados con la demanda ejecutiva, al exigir documentos innecesarios e ignorar que parte de las obligaciones contractuales ya habían sido cumplidas.
Señala que los elementos allegados al proceso eran suficientes para acreditar la viabilidad del cobro del saldo pendiente. 11 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 12 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 13 Sentencia del 16 de junio de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06887-01 Accionante: Suzuki Motor de Colombia S.A. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 4.3.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que los cargos elevados por la parte actora no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no haberse explicado en debida forma, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado en el proceso No. 08001333301320230033100/01, como si la acción de tutela fuera una instancia adicional a ese trámite, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos de la providencia proferida el 26 de julio de 2024, se dilucida el siguiente análisis textual: “En el caso sub judice el título ejecutivo lo constituye el Contrato 047 de 2018, cuyo objeto era la compra de 10 motocicletas, para ser entregadas a la Policía Nacional, en el marco del convenio firmados con el Instituto de Tránsito y Transporte de Soledad como estrategia para anuar esfuerzos, para la regulación y control del tránsito y transporte del año referido, junto con los demás documentos allegados con la demanda, tales como: (…) Es sabido, que la falta de requisitos de fondo que corresponden a que los documentos allegados no conforman título ejecutivo, ocasiona la negativa de mandamiento de pago, porque quien pretende ejecutar no demuestra su condición de acreedor, lo anterior en acatamiento a lo dispuesto en el artículo 430 del CGP que condiciona la expedición del auto de mandamiento de pago a que la demanda se presente ‘acompañada de documento que preste mérito ejecutivo’.
Ahora, si bien en los procesos ejecutivos, al igual que en los ordinarios, el juez debe verificar que la demanda cumpla con los requisitos formales exigidos, y en caso de que esta no reúna alguno, no procede su rechazo, en el proceso ordinario, ni es causal de negativa de mandamiento de pago, en el proceso ejecutivo; el defecto formal da lugar a la inadmisión de la demanda, con el fin de que se corrija, dentro del término de 10 días so pena de rechazo, tal como lo establece el artículo 170 del CPACA, incluso, el parágrafo del artículo 298 modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, permite al juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución declarar los defectos formales del título ejecutivo.
(…) Así las cosas, los requisitos sustanciales del título ejecutivo deben encontrarse satisfechos al momento de impetrarse el medio de control de ejecución”14. 4.5.- La Sala advierte que la colegiatura convocada examinó las pruebas allegadas al trámite y advirtió que los documentos presentados no cumplían con los requisitos de fondo exigidos para conformar un título ejecutivo.
Asimismo, resaltó que, si bien los yerros formales de la demanda permiten su inadmisión, la carencia de los de fondo conlleva directamente a la negativa del mandamiento. En ese sentido, explicó que los títulos ejecutivos deben contar con obligaciones claras, expresas y exigibles, y que la ausencia de estos elementos impide continuar con el medio de control. 14 A folios 159-161 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 5B652090E3E7AA22 FBDA64D27964F69C E69A1937B7267794 6E2355D5FF7AC954. 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06887-01 Accionante: Suzuki Motor de Colombia S.A. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 4.6.- Resulta claro, entonces, que la empresa peticionaria pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, la colegiatura atacada revisó los elementos probatorios arrimados al ejecutivo, así como las consecuencias de no aportar todos los documentos que integran la base de la obligación, por lo cual resulta diáfano que las quejas elevadas por la parte convocante buscan reabrir el debate resuelto en el proceso No. 08001333301320230033100/01, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Ahora, si bien Suzuki Motor de Colombia S.A. insistió en que el título ejecutivo estaba debidamente demostrado y en que la única vía para controvertir el supuesto análisis deficiente de los medios probatorios era esta acción, tales reproches no están suficientemente sustentados desde una perspectiva constitucional, pues, prima facie, no se advierte que los documentos exigidos en el proceso fueran innecesarios o ajenos al título.
En realidad, lo que se evidencia es, según se expuso, que la parte actora busca que, en contravía de lo decidido por la autoridad judicial competente, se reemplace el criterio adoptado por uno favorable a sus intereses. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada15, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho que se resolvieron previamente por el juez de la causa16. 15 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 16 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06887-01 Accionante: Suzuki Motor de Colombia S.A. Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 5.- En consecuencia, se advierte que los cargos incoados en la solicitud de amparo no superan el requisito genérico de relevancia constitucional y esto hace que el depreco resulte improcedente.
En ese sentido, se confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 6 de marzo de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado