CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00013-00 (66449) Actor: ANA JULIA RENTERÍA MOSQUERA Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Se pronuncia el Despacho sobre la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 10 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo del Chocó. I. A N T E C E D E N T E S Mediante escrito presentado el 23 de marzo de 2016 (fls. 1 – 92 del c.1), el señor Enrique Rentería Piedrahita, junto con sus familiares, los señores Licenia Piedrahita Borja, Florian Oswaldo Rentería Guerrero, Luz Marina Bedoya Hernández, Beatriz Rentería Torres, Cantalicio Rentería, Ana Julia Rentería Mosquera, Santo Domingo Rentería, Luis Antonio Rentería Córdoba, Oscar Emilio Rentería Córdoba, Edgar Antonio Rentería Córdoba, María Ofelia Andrade Piedrahita, Afranio Mena Piedrahita, Milton Antonio Mena Piedrahita, Deira María Mena Piedrahita, Floriano Osbaldo Rentería y Yennifer Rentería Mena presentaron demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional con el fin de que se les indemnizaran los perjuicios ocasionados por las lesiones que sufrió el señor Enrique Rentería Pidrahita, como consecuencia de un acto terrorista, cuando se encontraba laborando en el punto de atención del Autoservicio Mercames, de la ciudad de Quibdó - Chocó. Mediante sentencia del 19 de marzo de 2019 (fls. 248-257 del c. 2), el Juzgado Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, negó las pretensiones de la demanda.
Inconforme con esta decisión, el 1o de abril de 2019, la parte demandante interpuso recurso de apelación (fls. 258-271, c. 2). Mediante sentencia del 10 de octubre de 2019 (fls. 311-329, c. principal), el Tribunal Administrativo de Chocó confirmó la proferida el 19 de marzo de 2019, por el Juzgado Administrativo Oral del Circuito de Quibdó. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se probó la participación, complicidad o cooperación de los agentes del Estado en el atentado en el que resultó lesionado el señor Enrique Rentería Piedrahita, y tampoco se encontró prueba alguna que indicara que los actores solicitaron protección específica, ni que hubieran denunciado amenazas, o que temieran que la propiedad y el establecimiento de comercio fueran atacados.
Por último, resaltó que como el atentado terrorista no estaba dirigido contra una institución o persona representativa del Estado, no era posible derivar la responsabilidad de los demandados a título de daño especial. El 23 de octubre de 2019, el apoderado de la parte demandante presentó escrito (fl. 330 - 357, c. principal), que tituló “RECURSO EXTRAORDINARIO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA” contra la sentencia del 10 de octubre de 2019, recurso que fue concedido por el Tribunal Administrativo del Chocó mediante auto del 6 de agosto de 2020 y notificado a las partes el 8 de octubre siguiente (fl. 397, c. 1) Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Chocó, el 19 de octubre de 2020 (fls. 398-402 c. principal), el impugnante sustentó el recurso extraordinario, en el que indicó que la sentencias que estima contrariadas eran: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, CP Ramiro Pazos Guerrero, 30 de marzo de 2017, Rad. 25000-23-41-000-2014-01449-01.(AG) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, CP Stella Conto Díaz del Castillo, 16 de agosto de 2018, Rad. 25000-23-26-000-2005-00451-01 (37719) - Acumulado.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, CP Enrique Gil Botero, 6 de junio de 2013, Rad. 05001-23-31-000-1997-01432-01 (26011), demandante: Ilveria Amparo Montes Aristizábal. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, CP Stella Conto Díaz del Castillo, 23 de mayo de 2018, Rad. 54001-23-31-000-2004-01127-01 (41345), demandante: Fredy Eduardo Leal Moreno. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP Guillermo Vargas Ayala, 14 de abril de 2016, Rad. 25000-23-24-000-2005-01438-01.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 7 de mayo de 2018, Rad. 63001-23-31-000-2003-00463-01 (33948). Como sustento del recurso los accionantes indicaron lo siguiente: El Consejo de Estado ha condenado en estos casos imputando falla en el servicio de protección y vigilancia con la acertada teoría que si las autoridades al pronunciarse sobre el hecho terrorista revelan quienes pudieron ser los posibles autores así mismo faltaron al deber Constitucional para el cual fueron creados pues nunca puede ser primero el daño que la defensa del mismo, recordemos que en el escrito de demanda están las declaraciones del máximo comandante de la policía de la época Rodolfo Palomino López, quien dijo que el atentado había sido, perpetrado por los grupos de las FARC - EPL, que operaban en la zona posiblemente por una metalización (sic) al no pago de una extorsión económica.
Es así que el objetivo perseguido es el mismo que subyace de la alegación del defecto por desconocimiento del precedente judicial que sustenta la presente solicitud, esto es, obtener la aplicación de las reglas jurisprudenciales contenidas en dichas sentencias. Comparados los fallos recurridos con las sentencias de unificación de jurisprudencia y el trazado jurisprudencial del Consejo de Estado sobre atentados terroristas, solicito que en virtud al principio de obedecimiento del acto propio, se tramite la extensión de jurisprudencia aquí deprecada, aplicando la extensión de las anteriores decisiones al caso concreto aquí debatido, revocando en su integridad las sentencias de primera y segunda instancia, accediendo al reconocimiento petitorio de la demanda.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Asunto previo. Facultad de interpretación de la demanda Antes de iniciar el estudio del asunto, resulta necesario resaltar que el juez de lo contencioso administrativo cuenta con la facultad de interpretar la demanda, dado que el ejercicio de sus funciones debe garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, y regirse por el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
Sobre el particular esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos: (…) si bien el referido escrito debería en principio formularse de manera clara, inteligible y precisa, no se puede desconocer que se trata de un acto humano que como tal, es susceptible de errores y por ende, ante la falta de técnica en su elaboración, es deber del juez desentrañar su verdadero sentido o finalidad, puesto que consiste en una actuación que se somete a su buen y razonable juicio, no siéndole dable únicamente acudir al sentido literal y estricto de las palabras que en ella se emplean, así como tampoco entenderla de manera desconectada o parcial -sino como un todo armónico e integral-, estimación en la que a su vez debe tener en cuenta que la finalidad “de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial”, según lo establece el artículo 4 del C.P.C., en plena concordancia con las premisas constitucionales de primacía del derecho sustancial sobre el formal y del efectivo acceso a la administración de justicia. (…) Teniendo en cuenta que es labor del operador judicial dilucidar la verdadera intención del accionante al momento de presentar su libelo introductorio más allá de lo que esté expresamente escrito, y que en el despliegue de dicha tarea le corresponde abordar las demandas en su conjunto y no de manera separada e inconexa, es evidente que a pesar de que no se formule de manera específica una pretensión en el acápite destinado para ello por el actor, de dicha circunstancia no se sigue de manera irreflexiva que no se pueda encontrar o inferir la formulación de peticiones a lo largo de todo el texto objeto de estudio.
Así lo ha entendido esta Corporación en los siguientes términos: (…) La interpretación y concreción del petitum que se hizo en la sentencia recurrida obedeció a la facultad y, desde luego, al deber que tiene el juzgador para interpretar la demanda con miras a no entorpecer el accionar del reclamante, con mayor razón cuando el contexto mismo de dicho libelo resulta clara la vía procesal a seguir y la orientación que lleva a las distintas peticiones relacionadas, así lo hayan sido en forma desordenada e informal.
Cabe recordar que corresponde al fallador, por mandato legal contenido en el artículo 4o. del C. de P. C., tener en cuenta "que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la Ley sustancial ". Con acierto sostuvo la Corte que "una demanda debe interpretarse siempre en conjunto, porque la intención del actor está muchas veces contenida no sólo en la parte petitoria sino también en los fundamentos de hecho y de derecho".
(XLIV. Pag. 627). No se puede entonces desestimar la demanda, más hoy, cuando el artículo 228 de la Carta prescribe que en las actuaciones judiciales debe "prevalecer el derecho sustancial". La solicitud presentada por el apoderado de la parte demandante no cumple en rigor con las exigencias de ser “clara, inteligible y precisa”. Lo anterior, puesto que busca que esta Corporación extienda su propia Jurisprudencia, con el fin de que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Quibdó el 10 de octubre de 2019, concretamente indicó: [Solicito que en virtud del principio de obedecimiento al acto propio, se tramite la extensión de la jurisprudencia aquí deprecada, aplicando la extensión de las anteriores decisiones al caso en concreto,( ) revocando en su integridad la sentencia del Tribunal Administrativo Contencioso del Chocó, accediendo al reconocimiento petitorio de la demanda (fls. 357, c. principal).
Dada la facultad del juez para interpretar la demanda, se continuará con una breve explicación de los recursos extraordinarios de unificación y de extensión de jurisprudencia para, finalmente, concluir a cuál se adecúa la solicitud y darle el trámite que corresponda, si es del caso. 2. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado Este mecanismo judicial se encuentra regulado por los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: Artículo 102.
Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado.
Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1) Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2) Las pruebas que tenga en su poder (…). 3) Copia al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor… Artículo 269.
Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. La petición especial de extensión de jurisprudencia sólo es posible de tramitar ante esta Corporación cuando previamente ha sido incoada ante la autoridad administrativa competente para que ésta reconozca el derecho que el particular considera conculcado.
Requisito que no se cumple en el presente asunto, dado que tal como quedó referido en líneas anteriores, el ahora solicitante ya había interpuesto la demanda de acción de reparación directa, la cual fue resuelta mediante la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó el 19 de marzo de 2019, en primera instancia y por el Tribunal Administrativo del Chocó, el 10 de octubre de esa misma anualidad, en segunda instancia. 3.
Recurso extraordinario de unificación de Jurisprudencia Este recurso se encuentra regulado por los artículos 256 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Procede sólo contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos, en procesos de única o segunda instancia. Si la sentencia objeto del recurso tiene contenido patrimonial o económico, es necesario verificar que las pretensiones de la demanda sean iguales o superiores a los montos establecidos en el artículo 257 ibídem.
El recurso sólo puede fundamentarse en la oposición o desconocimiento de una sentencia de unificación de esta Corporación (artículo 258 ibídem). Por tanto, se encuentran legitimados en la causa para interponer el recurso las partes o los terceros procesales, esto es, quienes se hayan vinculado al proceso y que sufran agravio con la providencia. Debe ser presentado por apoderado judicial debidamente constituido, sin que sea necesario otorgar un nuevo poder; no obstante, se deberá verificar que dentro de las facultades del apoderado esté la de presentar recursos (art. 260 CPACA). 3.1 Finalidad y procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia En los términos del artículo 256 de la Ley 1437 de 2011, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de interpretación del derecho en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como su aplicación uniforme y la garantía de los derechos de los sujetos procesales frente a determinadas providencias.
Una vez efectuado el reparto en el Consejo de Estado, se verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para su admisión (artículo 262 CPACA). En caso de que no se cumplan, se ordenará que se subsane en el término de cinco (5) días, y si no se hiciere en ese plazo, se inadmitirá y se ordenará su devolución al Tribunal Administrativo.
Asimismo, se advierte que el parágrafo del artículo 260 ibidem introdujo un requisito de procedibilidad para la interposición del recurso, dado que dispone que si la parte o el tercero que lo presenta no apeló la sentencia de primera instancia ni adhirió a la apelación de otro sujeto procesal, cuando el fallo de segunda instancia confirme aquella, no podrá interponer el recurso extraordinario.
Por último los requisitos formales del recurso son los siguientes (artículo 262 CPACA): i) la designación de las partes, ii) la indicación precisa de la providencia impugnada, iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos del litigio, iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y, v) las razones que le sirven de fundamento al recurso.
Dado que el recurso fue interpuesto en contra de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, la cual es confirmatoria de la proferida el 19 de marzo de 2019, por el Juzgado Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que denegó las súplicas de la demanda, se debe concluir que la parte demandante está incoando un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, sin que resulte relevante que lo hubiera denominado como recurso extraordinario de extensión de jurisprudencia. 4.
Caso concreto El Despacho prosigue a revisar los requisitos legales que debe satisfacer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia según lo dispone la Ley, esto con el fin de decidir sobre su admisión. Respecto de los requisitos formales del recurso, el Despacho advierte que, efectivamente, cumple con el supuesto del primer inciso del artículo 257 del C.P.A.C.A. en tanto busca impugnar la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Chocó el 10 de octubre de 2019.
Igualmente, es importante dejar claro que la sentencia impugnada fue notificada el 21 de octubre de 2019 (fls. 325 -329, c. principal), por lo que el término de ejecutoria corrió desde el 22 hasta el 24 de octubre siguiente, y el mismo día que cobró ejecutoria fue interpuesto el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Chocó concedió el recurso el 6 de agosto de 2020 (fl. 394, c. principal), el cual fue sustentado mediante escrito presentado el 19 de octubre de esa misma anualidad.
En ese orden, el recurso fue interpuesto oportunamente en los términos del artículo 261 del C.P.A.C.A. Ahora, como la decisión judicial es de contenido patrimonial, se verificará si el recurso cumple el requisito del numeral quinto del art. 257 ibídem, esto es, que el valor de la condena o en su defecto de las pretensiones de la demanda, superen los 450 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de interposición del recurso.
En razón a que el recurso fue interpuesto el 24 de octubre de 2019 (fl. 330, c. principal), el monto exigido para su procedencia corresponde a una suma igual o superior a trescientos setenta y dos millones seiscientos cincuenta y dos mil doscientos pesos ($372.652.200). Toda vez que en el presente caso no hay sentencia condenatoria, se deberá verificar el valor de las pretensiones de la demanda.
Conforme a la información contenida en el libelo las pretensiones ascienden a la suma de mil quinientos setenta y siete millones ochocientos cuarenta y ocho mil novecientos treinta y cinco pesos ($1.577.848.935), suma que supera los 450 SMLMV al momento de la interposición del recurso. Por su parte, el artículo 262 del C.P.A.C.A. estableció los requisitos formales que debe contener el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, de la siguiente forma: i) la designación de las partes, ii) la indicación de la providencia impugnada, iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio y, iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
El escrito del recurso extraordinario cumple con los primero tres requerimientos del artículo 262 del CPACA. En relación con el requisito contenido en el numeral cuarto se destaca que para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deben citarse las sentencias de unificación que el recurrente estima contrariadas, sin que pueda entenderse que las providencias ordinarias de una Subsección tienen la vocación para agotar este requisito.
El despacho advierte que de conformidad con los artículos 270 y 271 del C.P.A.C.A. las sentencias de unificación jurisprudencial, son aquellos fallos proferidos por el Consejo de Estado por i) importancia jurídica, ii) trascendencia económica o social, iii) necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, y las iv) relativas a los recursos extraordinarios y al mecanismo de eventual revisión, previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996.
Descendiendo al caso concreto, se observa que en el recurso se aseveró que la providencia proferida el 10 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Chocó, contrariaba lo expuesto en diversas sentencias dictadas por esta Corporación (fol. 331 c. ppal.), para lo cual procedió a realizar un listado de las mismas, tal como se dejó consignado en renglones anteriores.
De las providencias enunciadas por el solicitante, solo la proferida en el proceso 26011, corresponde a una sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, las demás se limitaron a decidir el conflicto planteado sin que se encargaran de unificar algún tema específico. Resulta pertinente advertir que la sentencia 26011 se ocupó de unificar el criterio jurisprudencial aplicado en dos fallos que habían sido dictados por las subsecciones B y C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, los que se relacionaban con la explosión que tuvo lugar el 10 de junio de 1995 en el Parque San Antonio de Medellín, hechos en los que resultaron muertas varias personas.
Es así como en la sentencia del 15 de febrero de 2013 la Subsección B concluyó que “la falla del servicio se configuró en la omisión de la Policía Nacional de prestar una vigilancia adecuada y eficiente que garantizara la seguridad de las personas que asistieron al evento”, razón por la cual accedió a las pretensiones de la demanda. Por su parte la Subsección C, en sentencia del 30 de enero de 2013, negó las pretensiones de la demanda al encontrar que no se había configurado una falla del servicio y que tampoco era viable aplicar responsabilidad objetiva por daño especial o riesgo excepcional, en la medida en que “el atentado terrorista del 10 de junio de 1995, no es imputable al Estado, constituyéndose en el hecho exclusivo de un tercero que indiscriminadamente atentó contra la población civil”.
En la sentencia de unificación se dejó claro que, en ese evento, era necesario aplicar el título de falla del servicio, porque la imputación con fundamento en el título de daño especial o riesgo excepcional no le era aplicable, “toda vez que el atentado no estaba dirigido contra una institución o persona representativa del Estado, lo que generaría una carga que los demandantes no estaban obligados a soportar, por el contrario, fue un acto terrorista indiscriminado que alteró la tranquilidad y el orden público”.
Luego de hacer un estudio de las pruebas aportadas, concluyó que se debían negar las pretensiones de la demanda porque “se probó que los policiales a cargo efectuaron operaciones de requisa y registro a las personas que acudieron al lugar, lo que permitió detener y capturar a un sospechoso que portaba dinamita. Esta circunstancia demuestra que la actuación de la demandada fue acorde con sus deberes, es decir, desde el punto de vista lógico o formal y material, cumplió a cabalidad e íntegramente con las medidas de prevención y protección a las que estaba obligado, de lo contrario, se le estaría endilgando una obligación de imposible cumplimiento al Estado, en los términos de la relatividad de la falla del servicio”.
De la sentencia de unificación quedó claro que la misma guarda relación con hechos específicos, esto es, la explosión que tuvo lugar el 10 de junio de 1995 en el Parque San Antonio de Medellín y que en la misma se reiteró que la responsabilidad del Estado por actos terroristas ha sido estructurada por la jurisprudencia de esta Corporación, bajo los regímenes de responsabilidad o títulos de imputación jurídica, de la falla del servicio, el daño especial y el riesgo excepcional, los que serán aplicados dependiendo de las circunstancias que rodean cada caso.
Por su parte el impugnante como sustento del recurso retoma las alegaciones de instancia para lo cual insiste en que no comparte lo decidido por el Tribunal Administrativo del chocó, porque, de acuerdo con las pruebas que reposan en el proceso se encuentra demostrada la falla del servicio dado que se había puesto en conocimiento de las autoridades que el supermercado donde sucedieron los hechos era objeto de amenazas y que el hecho dañoso fue perpetrado por el extinto frente 34 de la FARC.
El Despacho debe inadmitir el recurso extraordinario de unificación, toda vez que los argumentos invocados en el mismo son propios de una tercera instancia, pues van encaminados a que esta Corporación verifique en el caso concreto si las pruebas que fueron aportadas llevan a concluir que se está frente a una falla del servicio de las entidades demandadas, para establecer si el tribunal de segunda instancia acertó o no en ese específico punto de la providencia. En tal virtud, los fundamentos del recurso, circunscritos a la valoración probatoria en el caso concreto, no tienen como objetivo constatar si el Tribunal Administrativo del Chocó se apartó de la ratio decidendi contenida en la sentencia del 6 de junio de 2013, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación. En efecto, se reitera, lo que pretende el recurrente es reabrir el análisis y debate del caso concreto, dado que la sentencia del 6 de junio de 2013 se encargó de unificar el criterio jurisprudencial aplicado en dos fallos que habían sido proferidos por las subsecciones B y C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y que guardan relación única y exclusivamente con la explosión que tuvo lugar el 10 de junio de 1995 en el Parque San Antonio de Medellín. En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: INADMITIR el recurso de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 10 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Chocó.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada