Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional Temas: Pensión de Sobrevivientes.

Aplicación de las normas vigentes para la fecha del deceso del causante. Pensión de sobrevivientes. Principios de retrospectividad, favorabilidad y progresividad. El Decreto 3041 de 1966 y la Ley 100 de 1993 no prevalecen sobre el Decreto 2062 de 1984 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia de primera instancia del 23 de junio de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquía, Sala Cuarta de Oralidad, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 2 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA la señora Miriam Arango Salinas en calidad de cónyuge del señor CS Orlando Joaquín Blanco Palacio formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la Secretaría General de la Policía Nacional – jefe del grupo de orientación e información y jefe grupo de pensionados, respectivamente: a) Oficios N° S-2014-013891-ARPRE-GRUPE-1.10 del 26 de agosto de 2014 y b) N° S-2019- 049241/ ARPRE-GRUPE-1.10 del 13 de septiembre de 2019 por medio de los cuales se negó a la demandante el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las decisiones anteriores, a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) se ordene reconocerle a la demandante la pensión de sobrevivientes a partir del 20 de agosto de 1988 con todas las partidas computables como son la primas de actividad y de antigüedad, el subsidio familiar y los respectivos reajustes anuales; ii) que la suma correspondiente sea actualizada con los aumentos legales y los intereses moratorios; iii) se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011; y iv) se condene en costas a la demandada.1 1 En el acápite de la demanda «XV competencia y cuantía» se indicó: «a) Por perjuicios morales: A favor de la señora: MIRIAM ARANGO SALINAS, por los perjuicios morales y psicológicos que le fueran inferidos, como consecuencia de la negación del derecho que le asiste del RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL a cargo de la entidad demandada, estimados en la cantidad de (100) salarios mínimos legales mensuales, para un total de OCHENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL SEISCIENTOS PESOS ($82.811.600,00) ML, considerando los efectos y secuelas imponiendo condiciones en extremo gravosas, contrarias tanto a la eficacia del derecho fundamental, al mínimo vital, servicios de salud, así como a la protección especial de la que son acreedoras las personas en situación de discapacidad o vulnerabilidad».

(sic) Foliatura digital 41 a 42 3 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El señor CS Orlando Joaquín Blanco Palacio, ingresó al servicio de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, como agente – alumno el día 2 de febrero de 1981 y su deceso ocurrió por la acción de un arma de fuego el día el 20 de agosto de 1988 cuando se desempeñaba en la Metropolitana del Valle de Aburrá. ii) El ex servidor público y la demandante convivieron en calidad de cónyuges, conforme se acredita con el registro civil de matrimonio serial No. 280492 del 19 de septiembre de 1983 de la Notaría 11 del Círculo Notarial del Medellín; ese vínculo perduró hasta el fallecimiento del causante. iii) La señora Miriam Arango Salinas presentó ante la Policía Nacional derecho de petición mediante el cual solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente en calidad de cónyuge del causante señor CS Orlando Joaquín Blanco Palacio, la cual fue denegada mediante Oficio No. S-2014-013891-ARPRE-GRUPE- 1.10 del 26 de agosto de 2014, al considerar que: «[…] el policial debía haber laborado más de quince (15) años cuando su muerte era calificada en SIMPLE ACTIVIDAD, para que sus beneficiarios accedieran a la pensión de sobrevivientes, requisito que no se cumple en el caso que nos ocupa, toda vez que el señor ORLANDO JOAQUÍN BLANCO PALACIO, prestó sus servicios a la Institución por un lapso de 07 años, 07 meses y 26 días […]». 4 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas iv) Nuevamente la señora Miriam Arango Salinas el 25 de junio de 2019 presentó ante la Policía Nacional, Grupo de Prestaciones Económicas derecho de petición mediante el cual solicitó se le reconozca y pague pensión de sobreviviente en calidad de cónyuge del causante señor Orlando Joaquín Blanco Palacio de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 2062 de 1984 y 3041 de 1966, el cual fue resuelto de manera negativa por el jefe de grupo orientación de información de la Policía Nacional a través del Oficio S-2019- 049241/ ARPRE-GRUPE-1.10 del 13 de septiembre de 2019 en el que se indicó: «[…] De manera atenta y respetuosa me permito informar, que verificado el expediente prestacional del causante, se observó que mediante Comunicación Oficial No. S-2014-13891/ARPRE-GROIN- 1.10 de fecha 26 de agosto de 2014, se dio respuesta de fondo a través del cual requirió la pensión de sobrevivientes como esposa del extinto policial, razón por la cual nos acogemos en su integridad a la respuesta mencionada de conformidad con el artículo 19 de la Ley 1755 de 2015[…]» (sic).2 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación En el escrito de demanda se invocaron como violados los artículos 1°, 2°, 5°, 6°, 13, 29, 42, 48 y 53 de la Constitución Política; los artículos 46, 47, 48 y 288 de la Ley 100 de 1993; los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003; el Decreto 4433 de 2004; la Ley 1437 de 2011 y los pronunciamientos jurisprudenciales relativos a la aplicación del principio de favorabilidad y progresividad. 2 En el numeral 14 del acápite de los hechos de la demanda se indica que se relacionan las normas que han introducido mejoras legales a los cotizantes del sistema de pensiones, lo cual resulta necesario a fin de determinar cuál es la más favorable e igualitaria en aras de establecer el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la demandante y, en ese sentido, en el numeral 14.4 se cita el Decreto 3041 del 19 de diciembre de 1966 en consonancia con el Acuerdo 224 de ese año «Artículo 5, literal b, Artículo 20», normas cuyo contenido transcribe seguidamente la parte demandante en ese escrito. 5 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas En desarrollo del concepto de la violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos: i) Se desconoce el principio de igualdad por cuanto existe un trato discriminatorio al exigir que el causante debió completar un término de quince años de prestación de servicios para que sus beneficiarios pudieran acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de acuerdo con el Decreto 2062 de 1984, mientras que a la luz de la Ley 100 de 1993 solamente se requieren 26 semanas de servicio, en cualquier época, con antelación al deceso y, por ende, esta última disposición debe ser aplicada al caso concreto en atención al principio de favorabilidad. ii) Los regímenes especiales tienen por finalidad establecer condiciones benéficas para un grupo determinado de trabajadores y, por ese motivo, en caso de que estos arrojen condiciones menos favorables que las previstas en la normativa general, se aplicará esta última, así como se consigna en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que ahondan también en el principio de progresividad.3. iii) A la actora le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes para lo cual deberá darse aplicación retrospectiva a los artículos 46, 47 y 48 de la Ley 100 de 1993, en razón a que sus previsiones son posibles y razonablemente aplicables al caso concreto, en armonía con los principios de favorabilidad e igualdad con relación a la norma especial.4 3 Consejo de Estado Sección Segunda Subsección “B” sentencia del 07 de junio de 2007 consejero ponente Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado 4 Visto en samai, expediente digital, 01 PDF demanda escaneada.

Foliatura digital 1 a 48 6 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas 1.2. Contestación de la demanda La parte demandada allegó memorial de contestación en el cual propuso las excepciones de presunción de legalidad, cobro de lo no debido, inexistencia de vicios de nulidad y prescripción. Igualmente, señaló en defensa de la legalidad de los actos acusados, los siguientes aspectos: i) No le asiste el derecho reclamado a la accionante, puesto que los actos acusados fueron expedidos conforme a la normatividad especial aplicable para el momento del fallecimiento del CS de la Policía Nacional. ii) Para la fecha de fallecimiento del CS de Policía Orlando Joaquín Blanco Palacio que ocurrió el 20 de agosto de 1988 no cumplía con los requisitos del artículo 165 del Decreto 2062 de 1984 y, por ello, la demandante no puede pretender el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. iii) La norma general contenida en la Ley 100 de 1993, no es aplicable para definir el derecho pensional deprecado por cuanto el artículo 279 excluye de su ámbito a los miembros de las fuerzas militares y la Policía Nacional y, además, por cuanto no estaba vigente para la fecha del deceso del causante. iv) Además, si bien es cierto la norma especial contempla una exigencia de tiempo mayor al previsto en la Ley 100 de 1993 para acceder al derecho pensional, no es dable afirmar la existencia de un trato discriminatorio, dado que las normas que rigen a los miembros de las fuerzas militares y la Policía Nacional contemplan 7 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas prestaciones diferentes a las del régimen general, es decir, establecen ventajas tendientes a mejorar la calidad de vida de sus integrantes y sus familias no previstas en la norma que se pretende sea aplicada. 5 1.3.

La sentencia apelada En sentencia del 23 de junio de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquía, Sala Cuarta de Oralidad, accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Miriam Arango Salinas, de acuerdo con las siguientes consideraciones: i) Del material probatorio obrante en el plenario se pudo establecer que el causante CS Orlando Joaquín Blanco Palacio, prestó sus servicios a la Policía Nacional por alrededor de 398 semanas, esto es, por un lapso superior a las 300 semanas de cotización en cualquier época, que supera el requisito para acceder a la pensión de sobreviviente a la luz del artículo 20 del Acuerdo 224 de 1996 contentivo del reglamento general del seguro de invalidez, vejez y muerte, expedido por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales. ii) En virtud del principio de favorabilidad, es necesario hacer prevalecer esta norma sobre el Decreto 2062 de 1984 y, por ende, se concluye que la señora Miriam Arango Salinas, en su condición de cónyuge supérstite del del CS Orlando Joaquín Blanco Palacio, tiene derecho a percibir la pensión de sobrevivientes; además, por cuanto logró demostrar que contrajo matrimonio con el causante el 30 de abril de 1983 registrado el 19 de septiembre del ese año y que en esa condición recibió en el año de 1990 la indemnización por muerte y las cesantías. 5Visto en samai, expediente digital, 114 PDF contestación de la demanda.

Foliatura Digital 1 a 10 8 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas iii) Declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó pagar a favor de la demandante el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes conforme a lo dispuesto en el Decreto 3041 de 1966 que aprobó el Acuerdo 224 de ese año, modificado por el Decreto 232 de 1984, en aplicación del principio de favorabilidad. 6 1.4.

El recurso de apelación Como consecuencia de la sentencia de primera instancia, las partes formularon recursos de apelación en los siguientes términos: 1.4.1. De la demandante Solicita el reconocimiento de los perjuicios morales con fundamento en los siguientes argumentos: i) El daño irrogado es antijurídico porque la demandante no tenía que soportar los perjuicios generados en virtud de la actuación ilícita de la administración que se generó bajo el título de imputación por riesgo excepcional toda vez que era deber de la demandada atender de forma oportuna el reconocimiento de la sustitución pensional dado que esta prestación envuelve la protección de los derechos fundamentales. ii) Además, por cuanto el salario devengado por el causante era el único ingreso familiar y su interrupción ocasionó efectos traducidos en la imposibilidad de acceder a los elementos materiales dignos de subsistencia e impuso condiciones en extremo 6 Visto en samai, expediente digital, 14 PDF contestación de la demanda.

Foliatura digital 1 a 25 9 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas gravosas contrarias tanto a la eficacia del derecho al mínimo vital, así como a los servicios de salud, vale decir, se produjo una situación de vulnerabilidad.7 1.4.2.

De la demandada: La parte demandada por su parte esboza los siguientes motivos de apelación: i) El señor Orlando Joaquín Blanco Palacio, ingresó a la Policía Nacional en el año de 1981 y murió el 20 de agosto de 1988, es decir, computó un tiempo de servicios de 7 años, 7 meses y 26 días. A la fecha del deceso estaba vigente el Decreto 2062 de 1984, motivo por el cual no resulta aplicable la Ley 100 de 1993 para pretender el reconocimiento a la pensión de sobrevivientes debido a que para ese momento no había sido expedida. ii) Tampoco resulta aplicable el Decreto 3041 de 1966, porque esta normatividad contiene prestaciones diversas que impiden establecer si son más benéficas que las que corresponden a un suboficial de la Policía Nacional en simple actividad. 8 1.5.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. 7 Visto en samai, expediente digital, 34 PDF parte demandante. Foliatura digital 2 a 3 8 Visto en samai, expediente digital, 31 PDF apelación polNalFoliatura Digital 1 a 25 10 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA,9 el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. En el sub-lite, se aprecia que el recurso de apelación fue presentado por ambas partes, luego en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada podrá decidir sin limitaciones. 2.2 El problema jurídico De acuerdo con los argumentos de la partes demandante y demandada en el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si a la señora Miriam Arango Salinas le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge supérstite del señor CS Orlando Joaquín Blanco Palacio, de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1966 o en el Decreto 3041 de 1966 en virtud del principio de favorabilidad y, en segundo lugar, en el evento de que se reconozca el derecho pensional, si procede el reconocimiento de los perjuicios morales a su favor y en contra de la entidad demandada. 2.3.

Marco Normativo 9 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. 11 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas El recuento jurídico se efectuará a partir de la norma vigente para el momento de la muerte del CS Orlando Joaquín Blanco Palacio, para continuar con las regulatorias sobre el tema, hasta aquellas que la actora considera aplicables.

Sea lo primero precisar que, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social, en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su deceso no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas.

Dicho lo anterior, la norma del régimen especial, vigente para la época del fallecimiento del causante, era el Decreto 2062 de 198410, por el cual se reorganiza la carrera de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, que fue proferido por el presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1983 y, en cuyo artículo 165, contempló la pensión de sobrevivientes por muerte en actos de simple actividad, como sigue a continuación: […] Muerte simplemente en actividad.

Durante la vigencia del presente estatuto, a la muerte de un Oficial o Suboficial de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a) A que por el Tesoro Público se les pague una indemnización equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 141 del presente estatuto; b) Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante; c) Si el Oficial o Suboficial hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, la cual será liquidada y 10 Norma vigente para la fecha de deceso del causante ocurrido el 20 de agosto de 1988. 12 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante. [negrilla no original de este último párrafo] A su vez, el orden de beneficiarios lo estableció de la siguiente manera: Artículo 175.Orden de beneficiarios.

Las prestaciones sociales por causa de muerte de un Oficial o Suboficial de la Policía Nacional en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión se pagarán según el siguiente orden preferencial: a) La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos del causante, en concurrencia éstos últimos en las proporciones de ley; b) Si no hubiere cónyuge sobreviviente la prestación se dividirá por partes iguales entre los hijos; c) A falta de hijos las prestaciones corresponden al cónyuge; d) Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos, las prestaciones se dividirán entre los padres, así: […] Ahora bien, la Sala debe establecer si procede o no la aplicación de la pensión de sobreviviente contenida en la Ley 100 de 1993.

Para tal efecto, se dirá que en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, el legislador expidió la Ley 100 de 1993, por la cual organizó el sistema de Seguridad Social integral, cuyo objeto, respecto del régimen de pensiones, fue garantizar a la población el amparo contra las eventualidades derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones allí determinadas.

Así, en el artículo 46 contempló una pensión de sobrevivientes de la siguiente manera: […] Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 13 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca. 2.

Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, y b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte. […] A su turno, el artículo 49 previó el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes para los eventos en que, al momento del fallecimiento del afiliado, este no había cumplido con el número necesario de semanas de cotización. Los requisitos para obtener esta prestación fueron modificados por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, que dispuso lo siguiente: Artículo 12.

El artículo 46 de la ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: a) Muerte causada por enfermedad: si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinticinco por ciento (25%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento; b) Muerte causada por accidente: si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento. 14 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Parágrafo 1°.

Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.

El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez. Parágrafo 2°. Declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1094 de 200311. (Negrillas fuera de texto) En referencia con la normativa transcrita, la Sección Segunda12 ha precisado que prevé dos supuestos de hecho claramente diferenciables: El primero hace alusión a la prestación que se deriva de la muerte de quien ya está pensionado sea por vejez o invalidez, la cual podría denominarse sustitución pensional propiamente dicha, toda vez que no se genera una prestación nueva, sino que se trata de la misma prestación que se pagaba al fallecido.

Este supuesto está contemplado en el ordinal 1 del artículo 46. El segundo se refiere a la prestación que reciben los beneficiarios con ocasión del deceso de quien no era beneficiario de una pensión, que corresponde propiamente a la definición de pensión de sobrevivientes, y en la que se trata de una nueva prestación, supuesto normativo que encaja en la previsión del ordinal 2 ejusdem. 11 El texto declarado inexequible regulaba que si la causa del fallecimiento es homicidio, se aplicará lo prescrito para accidente, y si es suicidio, se aplicará lo prescrito para enfermedad. 12 SUJ-016-CE-S2 de 2019. 15 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Para ilustrar mejor la diferencia entre ambas figuras13, en la citada sentencia de unificación la Sección efectuó el siguiente cuadro explicativo, a la luz del actual sistema de seguridad social: Tipología Fundamento Normativo Definición Recursos Identidad en la prestación Sustitución Pensional Ordinal 1.º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 Prestación que se deriva de la muerte de quien ya está pensionado.

Se financia con los recursos previstos para el pago de la pensión de vejez o invalidez, según el caso, que estuviese recibiendo el causante al momento de su fallecimiento Es la misma prestación que se pagaba al pensionado fallecido. Se trata del cambio de titular de la prestación 13 sustitución pensional y pensión de sobrevivientes 16 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Pensión de sobreviviente s Ordinal 2.º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 Prestación que se genera en razón de la muerte del afiliado, previo el cumplimiento de unos requisitos determinados por el legislador.

Se trata del cubrimiento de un riesgo. Se financia con los recursos de la cuenta individual de ahorro pensional generados por cotizaciones obligatorias, el bono pensional si a ello hubiere lugar, y con la suma adicional que sea necesaria para completar el capital que financie el monto de la pensión. Por su parte, en prima media se financian con los recursos del fondo común, de naturaleza pública, en donde los recursos se distribuyen para pagar las pensiones de todos los afiliados.

Es una nueva prestación de la que no gozaba el causante. Así las cosas, con la expedición de la Ley 100 de 1993, y sin extinguir las normas especiales existentes en la materia, se estableció dentro del Régimen General de Seguridad Social la denominada pensión de sobrevivientes que establece, además de la sustitución de la pensión ya percibida o consolidada por el trabajador fallecido, el reconocimiento de dicha prestación para sus beneficiarios, pese a no haber 17 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas logrado el estatus pensional al momento de la muerte, siempre y cuando hubiese efectuado un mínimo de cotizaciones establecido por el legislador.

No obstante, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyó a los miembros de la Fuerza Pública de su aplicación, en los siguientes términos: El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.

(Negrillas fuera del texto). […] De manera que la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto, de un lado, expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de Seguridad Social y, de otro, porque el artículo 151 ejusdem preceptúa que «el sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994 (…)», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser resueltas, en virtud de la citada normativa, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor.

Por su parte, la Ley 923 de 2004,14 precisa en el artículo 3 ibidem los requisitos mínimos para el reconocimiento de la asignación de retiro, el derecho pensional de sobreviviente y de invalidez, en los siguientes términos: Artículo 3.° El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: 14 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política» 18 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas […] 3.1.

El derecho a la asignación de retiro para los miembros de la Fuerza Pública se fijará exclusivamente teniendo en cuenta el tiempo de formación, el de servicio y/o el aportado. El tiempo de servicio para acceder al derecho de asignación de retiro será mínimo de 18 años de servicio y en ningún caso se exigirá como requisito para reconocer el derecho un tiempo superior a 25 años.

A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal.

Excepcionalmente, para quienes hayan acumulado un tiempo de servicio en la Fuerza Pública por 20 años o más y no hayan causado el derecho de asignación de retiro, podrán acceder a esta con el requisito adicional de edad, es decir, 50 años para las mujeres y 55 años para los hombres. En todo caso, los miembros de la Fuerza Pública que se retiren o sean retirados del servicio activo sin derecho a asignación de retiro o pensión, tendrán derecho al reconocimiento del bono pensional por el total del tiempo servido, de conformidad con las normas del Sistema General de Pensiones. […] 3.6.

El derecho para acceder a la pensión de sobrevivientes, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias en que se origine la muerte del miembro de la Fuerza Pública y el monto de la pensión en ningún caso podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro en el evento de la muerte en combate, en actos meritorios del servicio o en misión del servicio.

En el caso de muerte simplemente en actividad el monto de la pensión no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) cuando el miembro de la Fuerza Pública tenga quince (15) o más años de servicio al momento de la muerte, ni al cuarenta por ciento (40%) cuando el tiempo de servicio sea inferior. Solo en el caso de muerte simplemente en actividad se podrá exigir como requisito para acceder al derecho, un tiempo de servicio que no sea superior a un (1) año a partir de la fecha en que se termine el respectivo curso de formación y sea dado de alta en la respectiva carrera como miembro de la Fuerza Pública. […] 19 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas 3.7.

El orden de beneficiarios de las pensiones de sobrevivencia y de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez será establecido teniendo en cuenta los miembros del grupo familiar y el parentesco con el titular. En todo caso tendrán la calidad de beneficiarios, para la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez: […] Posteriormente, se expidió el Decreto 4433 de 31 de diciembre 2004 «[]or medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública», el cual estableció en el artículo 1°. su campo de aplicación, en los siguientes términos: Artículo 1°.

Campo de aplicación. Las disposiciones aquí contenidas se aplicarán a los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, Personal del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, alumnos de las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y a los Soldados de las Fuerzas Militares, en los términos que se señalan en el presente decreto.

Con respecto a la asignación de retiro de los miembros de cada una de las instituciones que conforman la fuerza pública, entre las cuales se encuentra la Policía Nacional, estableció las condiciones para su obtención, y específicamente las estableció en el artículo 23 para los de esta institución, y reguló la pensión de sobrevivientes en los artículos 27 y siguientes.

En este orden de ideas, resulta claro que los miembros de la fuerza pública tienen un régimen prestacional especial, el cual se rige por disposiciones diferentes a las del régimen general de Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993, precisamente por ser diferentes los sujetos sobre quienes recaen dichas disposiciones, teniendo en cuenta la naturaleza de los servicios prestados; por ende, no puede pretenderse aplicar una normativa general a un régimen expresamente excepcionado por la Constitución y por la ley. 20 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Jurisprudencialmente, el Consejo de Estado inicialmente admitía la posibilidad de que a los beneficiarios de un régimen especial les fueran aplicables las disposiciones de naturaleza general, en tanto estas últimas resultaran más favorables a sus pretensiones.

Así, esta corporación, durante una época,15 fue del criterio según el cual la existencia de los regímenes especiales se justificaba en la medida en que contemplaban beneficios para un grupo determinado de personas, lo que conducía a efectuar una aplicación retrospectiva de los regímenes generales, como el establecido en la Ley 100 de 1993, por resultar más favorable en el reconocimiento de las prestaciones.

El criterio anterior tuvo lugar porque, en su momento, la Sección Segunda consideró que se debía dar aplicación al principio de favorabilidad «(…) cuando el régimen especial vigente establece beneficios inferiores a los dispuestos en el régimen general aplicable al común de la población sin que exista causa válida para este tratamiento diferencial, en razón a que la situación discriminatoria riñe con los principios de igualdad y favorabilidad que erigen el Estado Social de Derecho».16 Sin embargo, esta postura fue rectificada en Sala Plena de la Sección Segunda de 25 de abril de 2013, en el proceso 76001233100020070161101 (1605-09),17 al estimar que el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento en que ocurre el fallecimiento y que, por ello, son aplicables las normas vigentes para la 15 Por vía de ejemplo, en las siguientes sentencias: 2711-2008, consejera ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez; expediente 2300-2006, consejero ponente, Víctor Hernando Alvarado; expediente 1514-08 consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; expediente 2409-01, consejero ponente Alberto Arango Mantilla; expediente 1707-02, consejera ponente Ana Margarita Olaya. 16 Sentencia del 13 de enero de 2013, consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez, expediente: 0966-2012, actor: Sandra Adriana Jaramillo Hoyos. 17 Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero. 21 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas época de ocurrencia de los hechos, de manera que al resolver un caso con fundamento en una disposición expedida con posterioridad, se estaría incurriendo en violación a la regla de la irretroactividad de la ley.

El fundamento de la Sección para modificar su criterio fue el siguiente: La jurisprudencia de esta Corporación18 ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.

El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.

La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: «ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de abril de 1.994.» Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.

Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887. 18 “Ver, entre otras, las sentencias de octubre 7 de 2010, consejero ponente LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, radicación No. 76001-23-31-000-2007-00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, consejero ponente GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, radicación No. 08001-23-31-000- 2004-00283-01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06)”. 22 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.

En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior19, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.

Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201020 y noviembre 1º de 201221, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.

Lo anterior, permite concluir que no se desvirtuó la legalidad del acto demandado, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pero por las consideraciones antes expuestas. 19 “Artículo 120 del Decreto 2063 de 1984. 20 “Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09) Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970.” 21 “Reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.

En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.

El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. 23 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas En este orden de ideas, la Sección precisó, a partir de la referida sentencia, que en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la ley que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho, es decir, la que rige a la fecha del fallecimiento del causante.

La anterior posición se ha mantenido aún hoy en día, entre muchas otras, en sentencias como las siguientes: consejera ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez, del 23 de octubre de 2014, radicado 54001-23-33-000-2013-00149-01(0673-14); consejero ponente César Palomino Cortés, de 14 de septiembre de 2017, radicado 54001-23-31-000-2011-00496-01(1102-14), 11 de abril de 2018, radicado 05001- 23-33-000-2013-00895-01(3374-15), 18 de mayo 2018, radicado 70001-23-31-000- 2007-00224-01(4061-15); consejero ponente William Hernández Gómez, del 27 de abril de 2017, radicado 05001-23-33-000-2012-00573-01(3734-13); consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, del 15 de junio de dos mil diecisiete (2017), expediente 05001-23-33-000-2013-00844-01(4880-14); consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter, del 4 de julio de 2019, expediente 54001-23-31-000- 2012-00284-01 (4531-2014); consejero ponente Gabriel Valbuena Hernández, del 9 de marzo de 2017, radicado 05001-23-31-000-2011-01929-01(0625-14); consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas, de 23 de enero de 2020, radicado 73001-23-33-000-2014-00376-01 (2738-16).

Temporalidad de la ley Toda ley tiene un ámbito temporal de vigencia. Esto significa que solo produce efectos por un tiempo determinado. Atendiendo a los artículos 52 y 53 de la Ley 4 de 1913,22 la vigencia de la ley comienza con su promulgación o inserción en el 22 Código de Régimen Político y Municipal. 24 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Diario Oficial y sus efectos vinculantes inician dos meses después de promulgada, a menos que la propia ley «fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado».23 A su vez, la parte primera de la Ley 153 de 1887,24 prescribe las reglas generales para resolver los conflictos en la aplicación de las leyes en el tiempo, entre las cuales se contemplan: i) El principio de prevalencia general de la ley posterior sobre la anterior, ii) La regla de que las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene, iii) El efecto general inmediato de las leyes, iv) La subsistencia del estado civil adquirido conforme a la ley anterior, pero con arreglo a la ley posterior en cuanto al ejercicio de derechos y obligaciones inherentes a dicho estado, v) La conservación de derechos reales constituidos bajo ley anterior, pero con sujeción al imperio de la ley nueva en cuanto a su ejercicio, cargas y extinción, vi) La validez de los contratos celebrados bajo ley anterior con sometimiento de sus efectos a la ley nueva, y vii) La preferencia de la ley preexistente favorable en materia penal, entre otros.

En relación con este punto, cabe advertir que la regla general es la irretroactividad de la ley, principio según el cual la norma nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia; es decir, rige hacia futuro, por lo que cuando existen eventos en los que no se han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos, lo que corresponde es aplicar la nueva disposición normativa.

Por lo tanto, la fecha de entrada en vigencia de una ley define el límite temporal a partir del cual esta produce efectos jurídicos y, por ende, se vuelve obligatoria; por 23 Numeral 1.º del artículo 53 de la Ley 4 de 1913. 24 «Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la Ley 61 de 1886 y la 57 de 1887». 25 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas lo que, además, involucra los principios de legalidad, debido proceso, seguridad jurídica y respeto de los derechos adquiridos, entre otros.

A partir de este contexto, se tiene que, en principio, las normas que integran el ordenamiento jurídico rigen con efecto general e inmediato para los actos, hechos o situaciones jurídicas que tienen lugar con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, ante tránsitos normativos, los jueces se enfrentan a escenarios en los que se abre paso la aplicación de las normas con distintos efectos en el tiempo, tales como la retroactividad, ultractividad y retrospectividad.

Bajo esta óptica, se resalta entonces que la ley rige para el futuro y por tanto no tiene efectos retroactivos, lo cual se acompasa con el principio de seguridad jurídica y el respeto de los derechos adquiridos. En consecuencia, los hechos, derechos y relaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la ley anterior, así como las consecuencias derivadas de aquella, se respetan y mantienen bajo la nueva legislación.25 De igual manera, las situaciones jurídicas que no se alcanzaron a consolidar en vigencia de la ley anterior se regirán por la nueva ley, puesto que los derechos no consolidados conforme a la ley son meras expectativas, las cuales no gozan de protección alguna en el entendido de que solo son probabilidades de tener algún día un derecho. 2.3.

Hechos probados 25 Al respecto se puede consultar el concepto del 21 de agosto de 2014 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, radicado: 11001-03-06-000-2013-00011-00. 26 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas 2.3.1.

El 30 de abril de 1983 se celebró matrimonio entre los señores Orlando Joaquín Blanco Palacio y Miriam Arango Salina, según registro civil de matrimonio No. 280492.26 2.3.2. El 22 de agosto de 1988 se produjo el deceso del señor Orlando Joaquín Blanco según el registro civil indicativo serial No. 006277.27 2.3.3. El 26 de agosto de 2014 se da respuesta al derecho de petición presentado por la señora Miriam Arango Salinas ante la Policía Nacional mediante el cual solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge del causante señor CS Orlando Joaquín Blanco Palacio, la cual fue denegada mediante Oficio No. S-2014-013891-ARPRE-GRUPE-1.10 del 26 de agosto de 2014, al considerar que: «[…] el policial debía haber laborado más de quince (15) años cuando su muerte era calificada en SIMPLE ACTIVIDAD, para que sus beneficiarios accedieran a la pensión de sobrevivientes, requisito que no se cumple en el caso que nos ocupa, toda vez que el señor ORLANDO JOAQUÍN BLANCO PALACIO, prestó sus servicios a la Institución por un lapso de 07 años, 07 meses y 26 días […]». 2.3.4.

El 13 de septiembre de 2019 en virtud del nuevo derecho de petición presentado ante la Policía Nacional, Grupo de Prestaciones mediante el cual la demandante solicitó se le reconozca y pague pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge del causante señor Orlando Joaquín Blanco Palacio de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 2062 de 1984 y 3041 de 1966, se da respuesta de manera negativa por el jefe de grupo orientación de información de la Policía Nacional a través del Oficio S-2019- 049241/ ARPRE-GRUPE-1.10 con fundamento en las siguiente razones: 26 Visto samai expediente digital índice 2 cuaderno 01 demanda escaneada folios 72 a 73. 27 Visto samai expediente digital índice 2 cuaderno 01 demanda escaneada folios 74 a 75. 27 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas «[…] De manera atenta y respetuosa me permito informar, que verificado el expediente prestacional del causante, se observó que mediante Comunicación Oficial No. S-2014-13891/ARPRE-GROIN-1.10 de fecha 26 de agosto de 2014, se dio respuesta de fondo a través del cual requirió la pensión de sobrevivientes como esposa del extinto policial, razón por la cual nos acogemos en su integridad a la respuesta mencionada de conformidad con el artículo 19 de la Ley 1755 de 2015[…]» (sic).28 2.3.5 Hoja de servicios No. 395829 en la que se reseña el tiempo de servicios del señor Orlando Joaquín Blanco Palacio en la Policía Nacional, desde el 1 de febrero de 1981 al 20 de agosto de 1988, por un periodo total de 7 años, 7 meses y 26 días 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala El recurso de apelación se presenta tanto por la parte demandante como por la demandada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia del 23 de junio de 2021 por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra los oficios: a) Oficios N° S- 2014-013891-ARPRE-GRUPE-1.10 del 26 de agosto de 2014 y b) N° S-2019- 049241/ ARPRE-GRUPE-1.10 del 13 de septiembre de 2019 por medio de los cuales se negó a la demandante el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge del señor CS Orlando Joaquín Blanco Palacio Los motivos de inconformidad de la parte demandante expuestos en el recurso de 28 En el numeral 14 del acápite de los hechos de la demanda se indica que se relacionan las normas que han introducido mejoras legales a los cotizantes del sistema de pensiones, lo cual resulta necesario a fin de determinar cuál es la más favorable e igualitaria en aras de establecer el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la demandante y, en ese sentido, en el numeral 14.4 se cita el Decreto 3041 del 19 de diciembre de 1966 en consonancia con el Acuerdo 224 de ese año «Artículo 5, literal b, Artículo 20», normas cuyo contenido transcribe seguidamente la parte demandante en ese escrito. 29 Visto samai expediente digital índice 2 cuaderno 01 demanda escaneada folios 76 a 77. 28 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas apelación se contraen a señalar que, procede el reconocimiento de los perjuicios morales para compensar la demora que sufrió la señora Arango Salinas en el reconocimiento pensional la cual le aparejó una situación extrema de vulnerabilidad por cuanto se vio privada de acceder a las condiciones mínimas de subsistencia. Por su parte, la parte demandada indica como motivos de inconformidad los siguientes: a) el tiempo de servicio prestado por el causante no alcanza el requerido en el artículo 165 del Decreto 2062 de 1984 para que la demandante se hiciera hacerse acreedora a la pensión de sobrevivientes; b) no resulta viable la aplicación de la Ley 100 de 1993 por cuanto no estaba vigente para la fecha del deceso del causante; y c) tampoco resulta aplicable el Decreto 3041 de 1966, porque esta normatividad contiene prestaciones diversas que impiden establecer si son más benéficas que las que corresponden a un suboficial de la Policía Nacional en simple actividad.

Teniendo en cuenta lo anterior, y a partir del marco legal y jurisprudencial desarrollado en precedencia, es posible considerar lo siguiente: En relación con el principio de retrospectividad de la norma, de acuerdo con la postura actual de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes la ley que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho, es decir, la que rige a la fecha del fallecimiento del causante.

Analizado el acervo probatorio, se observa que el CS Orlando Joaquín Blanco Palacio laboró al servicio de la Policía Nacional desde el 1 de febrero de 1981 hasta el 20 de agosto de 1988 cuando se produjo su deceso, esto es, por un periodo total 29 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas de 7 años, 7 meses y 26 días, término que no satisface la exigencia de 15 años o más de servicios prevista en el artículo 165 del Decreto 2062 de 1984.

En estas condiciones, se insiste que la normativa que rige el presunto derecho de la accionante era la vigente al 20 de agosto de 1988, esto es, el artículo 165 del Decreto 2062 de 1984, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso del causante no así la Ley 100 de 1993, que comenzó a regir a partir del 1° de abril de 1994.

A este respecto, cabe señalar que la vigencia de la ley conlleva su eficacia jurídica, entendida esta como obligatoriedad, en tanto hace referencia «(…) desde una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor (…)30». Entonces, cuando se fija la fecha de inicio de la vigencia de una ley se señala el momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos, de la misma manera se alude al período de vigencia de una norma determinada para referirse al lapso durante el cual esta habrá de surtir efectos jurídicos.

Con relación a la vigencia de la ley, la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1996 ha reseñado lo siguiente: […] Ahora bien, si el legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio que dentro de la valoración política que debe hacer sobre la conveniencia del específico control que ella propone, se incluya la relativa al señalamiento del momento a partir del cual dicha nomatividad (sic) empieza a surtir efectos, pues sólo a él compete valorar la realidad social, política, económica, etc., para poder determinar la fecha en que han de entrar a regir las disposiciones que expide. 30Sentencia C-783/03 de la Corte Constitucional 30 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Aclarado que es al mismo legislador a quien le corresponde decidir el momento en el que la ley ha de surtir efectos, conviene agregar que dicha atribución puede ejercerla a través de uno de los siguientes mecanismos: 1) Incluyendo en el mismo cuerpo de la ley un artículo en el que señale expresamente la fecha a partir de la cual ésta comienza a regir; o 2) Expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto, la que tendría operancia únicamente en los casos en que el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia. […] La potestad con que cuenta el legislador para determinar la fecha de entrada en vigencia de la ley, se encuentra limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, al que se hizo alusión en párrafos anteriores, cuya finalidad es evitar las denominadas leyes “privadas” o “secretas”, muy comunes en Colombia en alguna época.

El deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación, es un mandato que obliga tanto al Congreso como al Presidente de la República, cuando ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea. […] De lo hasta aquí expuesto, se derivan dos conclusiones: primero, que la competencia para fijar la entrada en vigencia de la ley no ha sido asignada al Gobierno y no puede colegirse de las funciones que se le atribuyen para objetar, sancionar y promulgar la ley; y segundo, que la entrada en vigencia de las normas se produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador (…).

De esta manera, se tiene, como regla general, que la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diversa, tal como sucedió con el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, que estableció que la vigencia del Sistema General de Pensiones a partir del 1° de abril de 199431, o del 30 de junio de 1995, para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital.32 31 con la salvedad de que el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantías con sujeción a las disposiciones contempladas en la referida ley, a partir de su vigencia 32 Parágrafo ibidem 31 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Siendo así, es evidente para la Sala que a la accionante no le asiste el derecho pensional a la luz de los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que el deceso del causante ocurrió en vigencia del Decreto 2062 de 1984 y, por ende, no es dable aplicar el principio de favorabilidad dado que no se presenta conflicto entre dos disposiciones, dado que emerge con claridad que para ese momento solamente regía esta última disposición. En este punto, esta corporación ha señalado lo siguiente: El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.

La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994 […] Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada. Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.33 [Negrillas fuera del texto] De este modo, las circunstancias jurídicas del derecho prestacional originado con el deceso de un miembro de la Fuerza Pública, en favor de sus beneficiarios, están sujetas a las normas que se encuentren vigentes al momento de la consolidación 33 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia del 25 de abril del 2013, radicado 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09). 32 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas del derecho, lo cual, tanto en los casos de pensión de sobrevivientes como en los de la sustitución de la asignación de retiro, se generan a partir del fallecimiento del causante.

La anterior posición no ha variado, y constituye el criterio hermenéutico acogido por esta Sala de Subsección en recientes pronunciamientos; por ejemplo, en sentencia del 12 de agosto del 2021, proferida en el proceso con radicado 130012333000201500485, se determinó que «en cuanto a la normativa que prevé la sustitución pensional, esta subsección en diferentes oportunidades ha considerado que las disposiciones aplicables son aquellas vigentes al momento del fallecimiento del causante».

De esta manera, en el caso en estudio no resulta viable la aplicación de la Ley 100 de 1993 en virtud del principio de favorabilidad, en atención de que este procede siempre que existan dos normas que rijan una misma situación jurídica; no obstante, el caso de la accionante, para el momento del deceso del causante CS Orlando Joaquín Blanco Palacio (20 de agosto de 1988), solamente estaba vigente el Decreto 2062 de 1984.

Ahora bien, sobre el principio de progresividad y de la no regresividad la Corte Constitucional, concretamente en relación con el tema pensional, ha valorado que para cada caso se debe examinar si se consigna el retroceso de normas que atienden derechos adquiridos o de meras expectativas y, concluyó, con la necesidad de acuñar una categoría intermedia de protección que denominó «expectativa legítima».34 34 Corte Constitucional.

Sentencia C-663 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda. 33 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Así, toda modificación legal de carácter regresivo debe presumirse prima facie como inconstitucional. Sin embargo, se debe diferenciar si la modificación trata de un derecho adquirido o consolidado o de una mera expectativa.

En el primer caso, cuando versa sobre un derecho adquirido, el principio de no regresividad se aplica siempre teniendo en cuenta el artículo 58 de la Constitución Política; pero cuando se fundamenta en meras expectativas, el juez constitucional tiene que valorar si se ésta es legítima o no. En el sub lite, no es posible dar aplicación al principio de progresividad y, por tanto, a la Ley 100 de 1993, por cuanto el fallecido CS Orlando Joaquín Blanco Palacio prestó servicios a la Policía Nacional por el lapso comprendido desde el 1 de febrero de 1981 al 20 de agosto de 1988, es decir, por un periodo total de 7 años, 7 meses y 26 días (hasta su fallecimiento que se produjo el 20 de agosto de 1988), lapso que distaba del término de 15 años o más que exigía el artículo 165 del Decreto 2062 de 1984 para otorgar la pensión de sobrevivientes De acuerdo con el anterior raciocinio, tampoco resulta aplicable al caso de la accionante el Decreto 3041 de 1966, pues, el artículo 1° de esta norma no comprende a los suboficiales de la Policía Nacional como destinatarios de su cobertura (Seguro Social obligatorio), por cuanto ostentan un régimen especial y, además, por cuanto es distinto el origen de los dineros destinados a cubrir cada contingencia, como a continuación se expone: Los artículos 217 y 218 de la Constitución Política establecieron que la Fuerza Pública tendría su propio régimen de carrera, disciplinario y prestacional.

Este último se mantiene aún con la adopción de un régimen general de Seguridad Social y prestaciones sociales, tal como lo dispone el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005. Por tanto, es claro que, desde antes de la Constitución Política y aun en la 34 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas actualidad, se ha mantenido un régimen especial y excepcional para los miembros de la Fuerza Pública, lo que implica la afiliación a un seguro y a un fondo especial al cual efectúan aportes y del que emergen los recursos para cubrir las distintas contingencias.

De esta manera, el Decreto 2062 de 1984 «Por el cual se reorganiza la carrera de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional» estableció lo relativo a los aportes que deben descontarse a los miembros de la referida institución en los siguientes términos: Artículo 77. Afiliación y cotización. Los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional en servicio activo, contribuirán para el sostenimiento de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con un treinta por ciento (30%) del primer sueldo básico como cuota de afiliación y con una cuota mensual equivalente al ocho por ciento (8%) del respectivo sueldo básico Parágrafo.

Los Oficiales y Suboficiales en goce de asignación de retiro o sus beneficiarios en goce de pensión, contribuirán a la misma Caja con una cuota mensual equivalente al cinco por ciento (5%) que la asignación de retiro o de la pensión respectivamente. Artículo 78.Contribución con aumentos a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

Los Oficiales y Suboficiales, de la Policía Nacional En servicio activo y los que se encuentren en goce de asignación de retiro o sus beneficiarios, contribuirán con destino a ésta, con el monto del aumento dé sus haberes, asignaciones o pensiones, equivalente a los treinta (30) días siguientes a la fecha en que cause dicho aumento. Artículo 79.Destino de los aportes.

Los aportes de que tratan los artículos 77 y 78, se destinarán para capitalización y obligaciones de la Caja de Sueldos de Retiro de da Policía Nacional, de acuerdo con las determinaciones que tome su Junta Directiva. Artículo 80.Contribución al Fondo Especial de Sanidad. Los Oficiales, Suboficiales o sus beneficiarios, en goce de pensión pagadera por el Tesoro Público, contribuirán con el cinco por ciento (5%) del valor de la pensión, con destino al Fondo Especial de Sanidad. […] 35 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Siendo así, se tiene que los miembros de la Policía Nacional no efectuaban ningún aporte al Instituto de los Seguros Sociales, sino a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, la cual sería la encargada de reconocer y pagar las diferentes asignaciones, con base en los requisitos que la ley imponía. Por su parte, las prestaciones a que se refiere el Decreto 3041 de 1966 se pagan con el dinero aportado por los empleados y patronos al Instituto de los Seguros Sociales, tal como lo disponen los artículos que a continuación se enuncian:

ARTICULO 38. El patrono está obligado a entregar al instituto, a través de la caja seccional u oficina local que corresponda a su jurisdicción en el plazo y forma que determine el reglamento de aportes y recaudos, la totalidad de las cotizaciones, que sean de su cargo y las que deben ser satisfechas por el asegurado. El patrono al efectuar el pago del salario de cada asegurado retendrá la cotización que éste debe aportar para el seguro de invalidez, vejez y muerte, correspondiente al periodo de trabajo cubierto por el salario, si el patrono no descontare el monto de la cotización del asegurado en la oportunidad señalada en éste artículo, no podrá efectuarlo después y las cotizaciones no descontadas al asegurado, serán también de cargo del patrono.

ARTICULO 39. El pago de las cotizaciones para el seguro de invalidez, vejez y muerte se hará conjunta y simultáneamente con el de las cotizaciones para los seguros de enfermedad no profesional y maternidad, y accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

ARTICULO 40. Los ingresos del seguro de invalidez, vejez y muerte formarán un fondo distinto e independiente de los ingresos de las otras ramas del seguro social obligatorio. Cuando no sea a título de inversiones recuperables, los fondos del seguro de invalidez, vejez y muerte no podrán dedicarse a fines distintos al pago de las prestaciones dispuestas en este reglamento, al costo de los gastos de administración y a los servicios de rehabilitación conforme al artículo 42.

Los gastos que demande la inversión de las reservas serán imputados a las utilidades de las mismas. 36 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas En consecuencia, debe señalarse que el Decreto 3041 de 1966 estableció una única y particular diferencia para conceder la pensión de sobreviviente (artículo 20), consistente en determinar si la muerte fue o no de origen profesional.

Por su parte, el Decreto 2062, de 1984 al señalar los requisitos para acceder a la prestación en comento, distinguió otras situaciones que únicamente se pueden predicar de los miembros de la Fuerza Pública, tales como «muerte en simple actividad» artículo 165, «muerte en actos del servicio» artículo 126, «muerte en actos meritorios del servicio» artículo 167 y «muerte con 12 años de servicio» artículo 169.

De este modo, resulta claro que se trata de dos regímenes completamente distintos, cada uno compuesto por disposiciones destinadas a cubrir contingencias diseñadas exclusivamente para un grupo de beneficiarios y, a pesar de que ambas se encontraban vigentes al momento en que falleció el señor Orlando Joaquín Blanco Palacio no es posible elegir su aplicación con base en el principio de favorabilidad, habida consideración de las diferencias sustanciales que emergen.

En efecto, el Decreto 3041 de 1966 estaba destinado únicamente a los afiliados al Seguro Social obligatorio, es decir, que no es aplicable al caso porque el fallecido suboficial de la Policía Nacional no fue un trabajador que estuviera obligado a tal afiliación. Así las cosas, comoquiera que las pruebas aportadas permiten inferir que en el sub lite no es procedente dar aplicación a la Ley 100 de 1993 o al Decreto 3041 de 1966, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y, por consiguiente, se impone revocar la sentencia de primera instancia, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. 37 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas 2.5.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en él, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva35 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas.

No obstante, la postura antes mencionada tuvo que ser reevaluada a partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, ya que precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

En ese sentido, desde la entrada en vigor de este precepto, para imponer la condena en costas a alguna de las partes, el juez debe examinar su conducta en el proceso y la sustentación jurídica de sus intervenciones. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal; también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 38 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en asuntos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala concluye que en este caso no es posible aplicar los principios de retrospectividad, favorabilidad y progresividad para dar aplicación a la Ley 100 de 1993 o el Decreto 3041 de 1966.

Por tales razones, procede revocar la sentencia apelada para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. No se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Primero. Revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, del 23 de junio de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquía, Sala Cuarta de Oralidad, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

En su lugar, se dispone, denegar las pretensiones del medio de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Miriam Arango Salinas contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, de conformidad con la parte motiva que antecede. Segundo. Abstenerse de la condena en costas de segunda instancia. 39 Radicado: 05001 23 33 000 2020 03448 01 (3882-2021) Demandante: Miriam Arango Salinas Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las respectivas anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente36 MECG 36 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.