05001233100020090077801 — Consejo de Estado

Radicado: 05001-23-31-000-2009-00778-01 (59331) Demandante: Ricardo Andrés Sierra Fernández 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Reparación directa Radicación: 05001-23-31-000-2009-00778-01 (59331) Demandante: Ricardo Andrés Sierra Fernández Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada Tema: Cancelación de la licencia de funcionamiento de una empresa de seguridad privada.

Se confirma la decisión de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Defensa Nacional porque no fue apelada. Se confirma la decisión de negar las pretensiones contra la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada porque la inhabilidad legal que se deriva para el socio como consecuencia de la sanción consistente en la cancelación de la licencia de funcionamiento de una empresa de seguridad no genera un daño antijuridico.

Los reparos formulados en la apelación son infundados. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia dictada el 24 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Defensa Nacional y negó las pretensiones dirigidas contra la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (en adelante, la Supervigilancia).

La Sala es competente para proferir esta providencia en segunda instancia de acuerdo con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo que dispone que esta Corporación conoce de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia conoció el proceso en primera instancia en virtud de la cuantía estimada en la demanda, según el numeral 6 del artículo 132 del mismo código1. 1 La parte actora estimó los perjuicios materiales en dos mil ochocientos noventa y siete millones novecientos noventa y nueve pesos ($2.897.000.999).

Radicado: 05001-23-31-000-2009-00778-01 (59331) Demandante: Ricardo Andrés Sierra Fernández 2 El recurso de apelación se admitió mediante auto del 8 de junio de 2017. En auto del 29 de junio de 2017 se corrió traslado para alegar de conclusión. El demandante y la Supervigilancia presentaron alegatos. El Ministerio de Defensa Nacional guardó silencio.

El Ministerio Público no rindió concepto. I.

ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 18 de mayo de 2009 por Ricardo Andrés Sierra Fernández (en adelante, el demandante). Se dirigió contra el Ministerio de Defensa Nacional y la Supervigilancia para solicitar la reparación del daño causado por <<la ejecución de las resoluciones No. 3289 del 25 de agosto de 2008 y 3949 del 1º de octubre 2008>>, en las cuales la Supervigilancia canceló la licencia de funcionamiento otorgada a la sociedad Control Total Ltda. De manera subsidiaria, pidió la anulación de esos actos y, consecuencialmente, la reparación de los perjuicios causados por su expedición. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: <<A. PRINCIPALES PRIMERA.

Se declare que la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL son solidariamente responsables por los perjuicios ocasionados al señor RICARDO ANDRÉS SIERRA FERNÁNDEZ con la ejecución de las resoluciones 3289 del 25 de Agosto de 2008 y 3949 del 1º de Octubre de 2008, sin haber sido notificadas.

SEGUNDA. Declárese que en consecuencia la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL son solidariamente responsables de los perjuicios ocasionados al señor RICARDO ANDRÉS SIERRA FERNÁNDEZ y que se concretan al valor de su inversión en la sociedad CONTROL TOTAL LTDA., el cual asciende a la suma de DOS MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES DE PESOS ($2.897.000.999,00) (sic), o a la suma mayor o menor que resulte probada en el proceso, más cualquier perjuicio derivado de dicha ejecución, principalmente los siguientes: a).

Cualquier suma que en virtud de su condición de avalista en créditos de la sociedad CONTROL TOTAL LTDA., se vea obligado a pagar durante el trámite de este proceso. b). Cualquier suma que en virtud de su condición de socio de la sociedad CONTROL TOTAL LTDA. se vea obligado a pagar durante el trámite de este proceso a cualquier extrabajador de la sociedad mencionada en virtud de la solidaridad consagrada en el artículo 36 del Código Sustantivo del Trabajo. c).

Por cualquier perjuicio cierto que resulte probado en el proceso y que tenga nexo causal con la ejecución de las resoluciones ya mencionadas. Radicado: 05001-23-31-000-2009-00778-01 (59331) Demandante: Ricardo Andrés Sierra Fernández 3 TERCERA. Condénese solidariamente a la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a reconocer al señor RICARDO ANDRES SIERRA FERNÁNDEZ los intereses sobre las sumas mencionadas en la pretensión anterior cuando ello sea procedente, o en todos los casos la actualización monetaria de las mismas.

CUARTA. Condénese solidariamente a la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a reconocer al señor RICARDO ANDRÉS SIERRA FERNÁNDEZ los perjuicios morales ocasionados con la ejecución de las resoluciones mencionadas. QUINTA. Condénese solidariamente a la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a reconocer al señor RICARDO ANDRÉS SIERRA FERNÁNDEZ cualquier perjuicio derivado de la ejecución de las resoluciones mencionadas en esta demanda sin haber sido notificadas, incluyéndose la pérdida de oportunidades.

SEXTA Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el último inciso del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. B. SUBSIDIARIAS PRIMERA. Se declare la nulidad de las resoluciones 3289 del 25 de Agosto de 2008 y 3949 del 1º de Octubre de 2008, expedidas por la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. SEGUNDA.

Declárese que en consecuencia la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL deben restablecer en el derecho al Señor RICARDO ANDRÉS SIERRA FERNÁNDEZ, lo que implica el pago de los perjuicios ocasionados con dichas resoluciones, que se concretan al valor de su inversión en la sociedad CONTROL TOTAL LTDA. el cual asciende a la suma de DOS MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES DE PESOS ($2.897.000.999,00) (sic), o a la suma mayor o menor que resulte probada en el proceso, más cualquier perjuicio derivado de la nulidad de dichas resoluciones, principalmente los siguientes: a).

Por cualquier perjuicio cierto que resulte probado en el proceso y que tenga nexo causal con la ejecución de las resoluciones ya mencionadas. TERCERA. Condénese solidariamente a la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a reconocer al señor RICARDO ANDRES SIERRA FERNÁNDEZ los intereses sobre las sumas mencionadas en la pretensión Radicado: 05001-23-31-000-2009-00778-01 (59331) Demandante: Ricardo Andrés Sierra Fernández 4 anterior cuando ello sea procedente, o en todos los casos la actualización monetaria de las mismas.

CUARTA. Condénese solidariamente a la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a reconocer al señor RICARDO ANDRÉS SIERRA FERNÁNDEZ los perjuicios morales ocasionados y que se materializan con la nulidad de las resoluciones mencionadas. QUINTA. Condénese solidariamente a la SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA y a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL a reconocer al señor RICARDO ANDRÉS SIERRA FERNÁNDEZ cualquier perjuicio derivado de la nulidad de las resoluciones mencionadas en esta demanda, incluyéndose la pérdida de oportunidades.

SEXTA Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el último inciso del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.>> 3.- Las pretensiones se fundaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- La sociedad Control Total Ltda. se creó en 1999 y ofrecía servicios de seguridad privada a centros comerciales, hipermercados, instituciones educativas y a clientes del sector privado e industrial.

El demandante tenía el cinco por ciento (5%) de las acciones de esa sociedad y, en su calidad de socio, se constituyó como codeudor o avalista de varias obligaciones contraídas por esta con distintas entidades financieras. 3.2.- En la Resolución 2376 del 25 de junio de 2008, la Supervigilancia renovó por cinco años la licencia de funcionamiento de la sociedad Control Total Ltda. 3.3.- <<Sin existir actuación administrativa alguna, la [Supervigilancia] expidió la resolución No. 3289 del 25 de agosto de 2008, por medio la cual se cancela la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia y seguridad privada denominada Control Total Ltda. Se trató en consecuencia de un acto de plano>>.

El representante legal de la sociedad Control Total Ltda. interpuso recurso de reposición contra ese acto. 3.4.- En la Resolución 3949 del 1º de octubre de 2008, la Supervigilancia confirmó la decisión de cancelar la licencia de funcionamiento otorgada a la sociedad Control Total Ltda. e <<inhabilitó>> a sus socios para la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada. 4.- Según el demandante, la ejecución de esos actos administrativos le causó un daño porque: (i) la Supervigilancia incurrió en arbitrariedades al cancelar la licencia de funcionamiento otorgada a la sociedad Control Total Ltda. debido a que no motivó adecuadamente el acto que ordenó la cancelación de la licencia;

(ii) la Supervigilancia no vinculó al demandante a la actuación administrativa que concluyó con la expedición del acto que ordenó cancelar la licencia de Radicado: 05001-23-31-000-2009-00778-01 (59331) Demandante: Ricardo Andrés Sierra Fernández 5 funcionamiento otorgada a la sociedad Control Total Ltda. ni le notificó el acto definitivo, lo que le impidió ejercer su derecho de defensa y recurrir esa decisión; y (iii) a pesar de lo anterior, la Supervigilancia ejecutó el acto y afectó los derechos del demandante. 5.- En relación con la procedencia de la acción, el demandante afirmó que la acción de reparación directa es la procedente para reclamar la indemnización de daños ocasionados por la ejecución de actos administrativos que no han sido notificados, como sucedió en este caso; sin embargo, de manera subsidiaria, formuló pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que ordenó la cancelación de la licencia de funcionamiento otorgada a la sociedad Control Total Ltda. Al respecto, indicó que la acumulación de esas pretensiones era procedente en los términos del artículo 145 del CCA.

B. Posición de las entidades demandadas 6.- El Ministerio de Defensa Nacional propuso las siguientes excepciones: (i) la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque el daño fue causado por el acto expedido por la Supervigilancia y (ii) la indebida escogencia de la acción y su caducidad, porque el acto que ordenó la cancelación de la licencia de funcionamiento otorgada a la sociedad Control Total Ltda. debía ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de la oportunidad correspondiente prevista en el CCA. 7.- La Supervigilancia también se opuso las pretensiones de la demanda.

En su contestación señaló que no incurrió en falla del servicio porque cumplió el trámite legal para la expedición y notificación del acto administrativo que canceló la licencia de funcionamiento otorgada a la sociedad Control Total Ltda. Señaló que la notificación del acto se surtió en debida forma, pues este debía ser notificado solo al representante legal de la sociedad y no a sus socios.

Así mismo, formuló la excepción de indebida escogencia de la acción por razones similares a las expuestas por el Ministerio de Defensa Nacional. C. Sentencia recurrida 8.- En la sentencia del 24 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia adoptó las siguientes decisiones: 8.1.- Como cuestión preliminar, advirtió la existencia de una indebida acumulación de pretensiones.

Si bien el demandante formuló pretensiones propias de la acción de reparación directa y, de manera subsidiaria, pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, el tribunal concluyó que, en vigencia del CCA, esa acumulación estaba prohibida. Y debido a que el tribunal no formuló ningún reparo sobre la indebida acumulación de pretensiones al momento de admitir la demanda, para garantizar el acceso a la administración de justicia Radicado: 05001-23-31-000-2009-00778-01 (59331) Demandante: Ricardo Andrés Sierra Fernández 6 decidió que las pretensiones de la demanda debían estudiarse como si se tratara de una reparación directa, <<dejando de lado aquellas relativas a la ilegalidad de las resoluciones 3289 del 25 de agosto de 2008 y 3949 del 1º de octubre del mismo año, por no ser procedente su estudio a la luz del Decreto 01 de 1984 – CCA–>>. 8.2.- Declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Defensa Nacional porque se acreditó que no tuvo participación alguna en la expedición de los actos administrativos que, a juicio del demandante, causaron el daño. 8.3.- Negó las pretensiones dirigidas contra la Supervigilancia porque: a.- No se acreditó el daño debido a que la sociedad Control Total Ltda. era la única destinataria de las decisiones adoptadas en la resolución expedida por la Supervigilancia que canceló la licencia de funcionamiento otorgada a esa persona jurídica. <<Por consiguiente, se tiene entonces que la afectada con la decisión es la referida compañía, no entendiéndose por ello vinculados a la actuación cada uno de sus socios, quienes claramente, como se sabe, son personas naturales distintas a la sociedad que conforman, por cuanto se reitera, esta última es un ente jurídico autónomo con capacidad para ejercer derechos y contraer obligaciones propias; tanto así, que fue Control Total Ltda. la que en el sub lite, en desarrollo del derecho de defensa contra el acto que le canceló su licencia de funcionamiento, fue quien interpuso el recurso de reposición mediante su representante legal>>. b.- Tampoco se acreditó que la Supervigilancia hubiera incurrido en una falla del servicio porque no tenía la obligación de notificar al demandante, en su calidad de socio, la resolución que ordenó la cancelación de la licencia de funcionamiento otorgada a la sociedad Control Total Ltda. D. Recurso de apelación 9.- La parte demandante solicita que se revoque la sentencia y, en su lugar, se concedan las pretensiones.

Su inconformidad se centra en los siguientes reparos: 9.1.- La Supervigilancia incurrió en una <<operación administrativa ilegal>> que le causó un daño porque, siendo socio, no le notificó el acto administrativo que ordenó la cancelación de la licencia de funcionamiento otorgada a la sociedad Control Total Ltda., a pesar de que dicho acto le generó una <<inhabilidad>> para ejercer su actividad económica.

Y esa omisión le impidió ejercer su derecho de contradicción. Finalmente, destaca que <<en las pretensiones de reparación directa interpuestas (…) no se cuestiona la legalidad de las decisiones de la administración, sino los perjuicios que devienen de la ejecución del acto sin que medie notificación>>. Radicado: 05001-23-31-000-2009-00778-01 (59331) Demandante: Ricardo Andrés Sierra Fernández 7 9.2.- El tribunal erró al no estudiar, de manera subsidiaria, las pretensiones de nulidad y restablecimiento que se formularon en la demanda.

Al contrario de lo sostenido en la sentencia recurrida, el demandante considera que las pretensiones de la demanda se acumularon adecuadamente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 del CPC, porque dichas pretensiones fueron formuladas como subsidiarias. II. CONSIDERACIONES E. Asuntos procesales 10.- Las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas de manera subsidiaria no serán estudiadas por las siguientes razones: 10.1.- En vigencia del CCA y del CPC, códigos vigentes al momento de la presentación de la demanda, no estaba permitida la acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa, inclusive cuando dichas pretensiones eran formuladas de manera subsidiaria.

Así lo señaló la jurisprudencia: <<En una misma demanda se pueden presentar varias pretensiones, siempre y cuando su acumulación se ajuste a los requisitos previstos en el inciso primero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, a saber: a) que el juez sea competente para conocer de todas ellas, b) que éstas no se excluyan entre sí; si esto ocurre, deben presentarse como principales y subsidiarias y, c) que todas puedan tramitarse bajo el mismo procedimiento.

En el sub judice se tiene que el actor acumuló en una misma demanda pretensiones que se excluyen entre sí, asunto que podría ser solucionado mediante la formulación de unas principales y otras subsidiarias; sin embargo ello no se limita a que se excluyan, sino que además se trata de pretensiones que deben ser ventiladas mediante el ejercicio de acciones diferentes, tales como la de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho, las cuales si bien se tramitan por el mismo procedimiento, no tienen el mismo fin y no es procedente, ni viable que en una misma demanda se ejerzan simultáneamente las dos acciones (…) La acción de reparación directa, consagrada en el art. 86 del CCA., si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de esta última en la causa del daño. En efecto, la primera sólo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o, incluso, por un acto administrativo legal; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad.

Así las cosas, frente a la improcedencia de la acumulación de pretensiones que deben ser debatidas por acciones diferentes, resulta apropiada la decisión del a quo de haber estudiado las pretensiones que se tramitaron bajo la acción de Radicado: 05001-23-31-000-2009-00778-01 (59331) Demandante: Ricardo Andrés Sierra Fernández 8 reparación directa, por ser la acción escogida por el actor, y descartar las que se debían tramitar bajo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…)>>2. 10.2.- Inclusive, si se aceptara que en vigencia del CCA el demandante podía formular de manera subsidiaria pretensiones contradictorias, lo cierto es que, en este caso, la legitimada para solicitar la nulidad de los actos proferidos por la Superintendencia (dentro del término legal de cuatro meses) era la sociedad y no sus socios.

Por esta razón esta pretensión era improcedente. 11.- La Sala se pronunciará de fondo respecto de las pretensiones de reparación directa formuladas en la demanda porque están reunidos los presupuestos procesales para fallar y fueron presentadas dentro del término previsto en el artículo 136 del CCA: (i) el acto cuya ejecución causó el daño fue expedido el 1º de octubre de 2008;

(ii) la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 4 de marzo de 2009 y se declaró fallida el 18 de mayo de 2009; y (iii) la demanda se presentó el mismo 18 de mayo de 2009. 12.- Se confirmará la decisión de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Defensa Nacional porque no fue apelada. F. Decisión 13.- La Sala confirmará la decisión de negar las pretensiones contra la Supervigilancia porque los reparos formulados en la apelación son infundados.

Esa entidad no tenía la obligación de vincular al demandante a la actuación administrativa adelantada para cancelar la licencia de funcionamiento otorgada a la sociedad Control Total Ltda. y, por lo tanto, tampoco estaba obligada a notificarle el acto administrativo que puso fin a ese procedimiento porque: 13.1.- La actuación administrativa iniciada por la Supervigilancia tenía por objeto cancelar la licencia de funcionamiento que había otorgado a la sociedad Control Total Ltda., persona jurídica distinta a sus socios. 13.2.- En consecuencia, de conformidad con el artículo 44 del CCA3, la entidad demandada solamente tenía la obligación de vincular y notificar los actos administrativos dictados durante ese procedimiento a la sociedad Control Total Ltda., por ser la única interesada en la actuación administrativa, y no a sus socios. 13.3.- La inhabilidad del demandante se originó por disposición del artículo 79 del Decreto 356 de 1994, según el cual <<[l]a Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se abstendrá de expedir licencias de funcionamiento o 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de abril de 2012, expediente 23234.

M.P. Enrique Gil Botero. 3 <<ARTÍCULO 44. DEBER Y FORMA DE NOTIFICACION PERSONAL. Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. (…)>> Radicado: 05001-23-31-000-2009-00778-01 (59331) Demandante: Ricardo Andrés Sierra Fernández 9 credenciales a servicios de vigilancia o seguridad privada, cuyos socios hubieren pertenecido a servicios a los cuales se les haya cancelado la respectiva licencia o la credencial, cuando sea del caso>>.

Es decir, se trató de una consecuencia legal derivada de la cancelación de la licencia de funcionamiento de la sociedad Control Total Ltda. Quien pertenece a una sociedad conoce la ley y sabe que, de acuerdo con ella, las sanciones que se le impongan generan efectos contra sus socios; esa es una consecuencia que está prevista y justificada en una disposición legal, la cual, por ende, no genera un daño antijurídico que deba ser reparado por el Estado. 14.- En vista de que en este caso no se observa temeridad o mala fe en el actuar del demandante, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia dictada el 24 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Aclara voto