Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Carmen Emilia Cárdenas Ariza presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 035661 y RDP 044496 del 31 de agosto y 20 de noviembre de 2018, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza Protección Social2 le negó el reconocimiento de una pensión gracia. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de la prestación solicitada, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, el 7 de febrero de 2012; ii) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y iii) el pago de intereses moratorios a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Carmen Emilia Cárdenas Ariza prestó sus servicios como docente nacionalizada en el departamento de Caldas mediante Decreto 0089 del 28 de febrero de 1969, empleo que desempeñó entre el 1° de marzo de 1969 y el 25 de abril de 1971. 3.2. Asimismo, fue nombrada docente: i) nacionalizada por el acto administrativo 0089 del 28 de febrero de 1969, «expedido por el departamento de Caldas»; y ii) en el municipio de Victoria mediante el Decreto 001 del 7 de febrero de 1994. 3.3.
El 14 de junio de 2018 solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada con las resoluciones RDP 035661 y RDP 044496 del 31 de agosto y 20 de noviembre de 2018. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1966, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001.
Asimismo, la jurisprudencia del Consejo de Estado. 5. En cuanto al concepto de violación, señaló que los actos administrativos demandados desconocieron las normas y la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con el reconocimiento de la pensión gracia, inclusive «el nuevo pronunciamiento» contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018, en los cuales se ha reconocido la prestación pretendida en casos como el de la demandante. 1.2.
Contestación de la demanda 2 En adelante UGPP 3 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza 6. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación: 6.1. La demandante no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, porque no acreditó el cumplimiento de las exigencias para esos efectos, por cuanto «reposa dentro del expediente pensional [de la demandante] formato único para la expedición de certificados de historia laboral con consecutivo N° 3611 del 27 de septiembre de 2017 expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Caldas indicando: RÉGIMEN DE PENSIONES: NACIONAL».
Así las cosas, la vinculación que ostentó la docente fue del orden nacional, por lo que no podía ser computada para verificar el tiempo de servicio requerido para la prestación pretendida. 6.2. Finalmente propuso las excepciones que denominó: i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; ii) buena fe; iii) prescripción; y iv) genérica. 1.3.
La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023 accedió a las súplicas de la demanda y en consecuencia: i) declaró la nulidad de los actos demandados; ii) ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a partir del 19 de febrero de 2013, pero con efectos fiscales a partir del 14 de junio de 2015, por prescripción; y iii) condenó en costas a la Ugpp. 8.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: 8.1. De acuerdo con el material probatorio aportado, «está suficientemente determinado que la demandante no solo cuenta con la edad exigida por el marco normativo relacionado para hacerse acreedora al beneficio pensional perseguido, sino también que se encontraba vinculada al servicio docente en plaza nacionalizada» con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 8.2.
Carmen Emilia Cárdenas Ariza acreditó una vinculación como docente en una plaza del orden territorial y «más allá de la calificación que el propio FNPSM quiso atribuir a dicha plaza docente como nacional, ninguna de las pruebas permite avalar esta conclusión». Así las cosas, «al sumarse […] tiempos de servicio docente prestados por la nulidiscente en plazas nacionalizadas, se tiene que […] acreditó 21 años 4 meses y 18 días, lapso útil para acceder a la prestación» [sic]. 8.3.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 1743 de 1966, reglamentario de la Ley 4 de 1966, la pensión deberá liquidarse con el promedio del 4 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza 75% de los salarios devengados durante el año anterior a la fecha en la que adquirió el estatus pensional, es decir, entre el 19 de febrero de 2012 y el 19 de febrero de 2013, «entendido por salario la totalidad de los ingresos que recibe el trabajador por sus servicios, ello conforme a la Ley 33 de 1985 y al Decreto 1042 de 1978, artículo 42» [sic]. 8.4.
Toda vez que entre la fecha de adquisición del estatus pensional y la presentación de la demanda [13 de marzo de 2019] transcurrieron más de 3 años, se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción, por lo que se ordenará el pago de las mesadas causadas a partir del 14 de junio de 2015. 8.5. En virtud de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, «teniendo en cuenta que producto de la vulneración de los derechos de la parte actora se vio en la necesidad de contratar un abogado y sufragar los gastos procesales hasta su culminación», condenó en costas a la parte demandada. 1.4.
El recurso de apelación 9. La Ugpp solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: 9.1. La demandante no acreditó el tiempo de servicio exigido para el reconocimiento de la pensión gracia, porque, de conformidad con «el certificado de historia laboral, expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, […] prestó sus servicios entre en 14 de febrero de 1994 y el 7 de julio de 2014, con tipo de vinculación nacional», sin que el contenido de dicho documento hubiese sido desvirtuado por la interesada, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso. 9.2.
Así las cosas, «el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia con tiempos de orden nacionales no puede ser posible como expresamente lo ha reiterado el Consejo de Estado». 9.3. De otra parte, «frente a estos tiempos de servicio, con vinculación de carácter cofinanciado, se tiene que se trata de una categoría de docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial que pertenecen a la planta de personal del distrito, departamento o municipio y que durante la vigencia de los convenios entidad territorial, fondo de cofinanciación para la inversión social FIS eran cofinanciados por la nación 70% y 30% a cargo de la entidad territorial, en tanto la mayor fuente de los recursos provenían del situado fiscal/presupuesto general de la nación» [sic]. 1.5.
Trámite de segunda instancia 5 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza 10. La Ugpp presentó una solicitud probatoria consistente en oficiar a la secretaría de educación del departamento de Caldas para que aportara lo siguiente: i) certificación en la cual conste el acto de nombramiento y el acta de posesión de la demandante; ii) certificación en que se informe la plaza docente, la fuente de financiación, el régimen salarial nacional o territorial de los tiempos acreditados; iii) los factores salariales percibidos y el escalafón docente alcanzado durante los 20 años de servicios acreditados para el reconocimiento de la pensión gracia; iv) la institución educativa del orden territorial, nacional o nacionalizada en la que laboró la demandante; v) el tipo de educación prestado por la docente; la forma de su vinculación; y vi) el origen y evolución de la plaza docente antes y después de la nacionalización de la educación. 11.
La anterior solicitud fue negada mediante auto del 30 de abril de 2025, porque las pruebas documentales pretendidas fueron aportadas al expediente y se les dio traslado a las partes en audiencia adelantada el 11 de febrero de 2020, sin que hubiera existido objeción frente a estas. 12. De otra parte, toda vez que no se advirtió la necesidad de decretar pruebas en esta instancia, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6.
El Ministerio Público 13. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no intervino en esta etapa procesal. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 14. Se circunscribe a resolver ¿si Carmen Emilia Cárdenas Ariza acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con las normas que la regulan? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la pensión gracia 15. El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el 6 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria.
Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa. Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor. 16.
Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por medio de la Ley 114 de 19133 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. 17.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 18.
Con posterioridad, las leyes 116 de 19284 y 37 de 19335, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 19. Asimismo, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la nación que había ordenado la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones laborales del magisterio.
Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces. 3 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 4 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 5 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el Fomag Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75).
Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal. La nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el Fomag 20. En el artículo 356 de la Constitución Política se determinó la competencia del legislador para fijar cuáles servicios estarían a cargo de la nación y cuáles de las entidades territoriales. En su versión original, definió que el situado fiscal era el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación, en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, así como la salud. 21.
En efecto, la Ley 60 de 19936 asignó la administración de los servicios educativos estatales a los municipios financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos. En el artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes 6 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] Artículo 9.
El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 8 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza departamental, distrital y municipal al Fomag, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989.
En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubiesen realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del señalado fondo. 22.
La Ley 60 de 1993 también determinó que, para la prestación descentralizada de los servicios, cada entidad territorial debía manejar en su presupuesto una cuenta especial independiente con lo cual no afectaría la unidad de caja7, lo que se traduce en que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.
Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 19688, encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos9 y más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199410 (artículo 179, literal d). 23.
Sin embargo, las sumas destinadas al pago de prestaciones sociales del personal docente serían giradas directamente al Fomag, tanto las que provenían del situado fiscal como las que debía trasladar el respectivo ente territorial por las prestaciones causadas y no pagadas. 24. La obligación de afiliar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al Fomag se reglamentó con el Decreto 196 de 199511, a través del cual se identificaron las fuentes de financiación según los tipos de vinculación docente, clasificación señalada por la Ley 91 de 1989, así: 24.1. i) Nacionales y nacionalizados: financiados con recursos de la nación y luego del situado fiscal.
Sus prestaciones quedaron a cargo del Fomag, luego de su afiliación. 7 Para la época, se encontraba definido en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989 así: «Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.» 8 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 9 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 10 «Por la cual se expide la ley general de educación» 11 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994» 9 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza 24.2. ii) Departamentales, distritales y municipales: este personal se consideró en tres grupos, a saber: 25.
Por una parte, el personal que venía pagado con recursos propios del ente territorial, al cual se le respetaría el régimen territorial que lo venía cobijando. En este caso, las prestaciones causadas antes de su incorporación al Fomag, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión, en las que se hayan efectuado los correspondientes aportes. 26.
Por otra parte, los docentes que eran financiados o cofinanciados por el Ministerio de Educación Nacional mediante convenios y vinculados a plazas del nivel territorial. Para ellos, las prestaciones sociales serían de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su pago se regirían por el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Vencidos los términos de los respectivos convenios, los derechos salariales y prestacionales se pagarían con cargo al situado fiscal. 27.
Para los docentes de establecimientos públicos oficiales que eran pagados con recursos del establecimiento, sus prestaciones serían asumidas por el Fomag. 28. En línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198912, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 201813 se afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «[…] colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]». 29.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200014 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «[…] vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 30.
En cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los 12 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 13 Expediente con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 14 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000. 10 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala15 ha señalado: «[…] Sobre los tiempos nacionales.
La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198916 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» [Se resalta] 31.
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201817, así: 15 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 16 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 17 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 11 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza «[…] (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]». 32.
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202218 indicó: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».19 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 […]». [Se resalta] 33. En suma, para acceder a la pensión gracia los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto 34. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 41.1. Carmen Emilia Cárdenas Ariza nació el 8 de julio de 1949. 41.2.
Mediante Decreto 0089 del 22 de febrero de 1969 fue designada por el gobernador del departamento de Caldas como directora de la escuela rural El Llano en el municipio de Victoria. El acto fue suscrito por dicho funcionario y por el secretario del ente territorial. 41.3. De conformidad con el formato de información laboral expedido por la profesional especializada del departamento de Caldas, entre el 1° de marzo de 1969 13 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza y el 16 de julio de 1970 y entre el 15 de septiembre de 1970 y el 25 de abril de 1971, prestó sus servicios como docente primaria, periodo en el que la entidad empleadora fue el departamento de Caldas.
Asimismo, en este documento se señaló que de estas vinculaciones por los aportes para pensión «responde» la nación. 41.4. A través del Decreto 001 del 7 de febrero de 1994 fue designada por el alcalde municipal de Victoria [Caldas] como docente de tiempo completo en la escuela rural Marzana. En las consideraciones de este acto se señaló: «Que el Ministerio de Educación Nacional, por medio de las Resoluciones 03695 de julio de 1993 y 04271 de agosto 30 de 1993, dispuso la conversión de las soluciones educativas nacionales en plazas docentes de tiempo completo.
Que mediante las precitadas resoluciones ministeriales, se crearon las correspondientes plazas docentes y se reglamentó el proceso de la conversión. Que las mismas resoluciones facultan a los alcaldes municipales, como actuales autoridades nominadoras del personal vinculados a los institutos docentes oficiales, para efectuar la conversión, mediante el nombramiento del personal que ha venido laborando en cada municipio en el programa de soluciones educativas nacionales y que reúnan los requisitos para el estatuto docente.
Que las soluciones educativas nacionales, constituyen un programa del Ministerio de Educación Nacional, el cual se desarrolla y cumple en el nivel de la educación primaria. Que el municipio de Victoria, cuenta con 23 soluciones educativas nacionales, distribuidas entre los institutos docentes de primaria de su jurisdicción. Que Carmen Emilia Cárdenas Ariza […] mediante orden de trabajo ha venido siendo vinculada al programa de soluciones educativas nacionales en este municipio, estando adscrito a la escuela rural Marzala, del municipio de Victoria.» [se resalta] 41.5.
Mediante Decreto 01120 del 27 de diciembre de 2004, el gobernador del departamento de Caldas incorporó a la planta de cargos del departamento «el personal docente, directivo docente y administrativo» dentro del cual se encontraba la demandante. 41.6. Según el formato para la expedición de certificado de historia laboral con consecutivo 3564, expedido el 13 de diciembre de 2019 por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, prestó sus servicios como docente con régimen de pensiones nacional, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta 14 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza Ing. y Reing.
Escuela Rural Marzala Victoria (Cal) Decreto 001 07-02-1994 14-02-1994 - Incorporación Colegio Integrado San Pablo Victoria (Cal) Decreto 01120 27-12-2004 27-01-2005 07-07-2014 Tiempo total 20 años, 4 meses y 24 días 41.6.1. El referido certificado contiene la siguiente observación «nombramiento departamental en plaza nacionalizada, régimen nacional con anualidad de cesantías, afiliado ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio como docente nacional por haber ingresado después de 01/01/90 de acuerdo de le Ley 91/89.
Se expide para dar respuesta al radicado 2019-00114-00 solicitado por el Tribunal Administrativo de Caldas» [sic]. 41.7. El profesional especializado de la Unidad de Inspección y Vigilancia y Control de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas certificó lo siguiente: «La Escuela Rural El Llano, perteneciente a la I.E. San Pablo, ubicada en el municipio de Victoria – Caldas, es un establecimiento educativo de carácter oficial del orden departamental (nunca ha cambiado de orden).
La Escuela Rural Marzala, perteneciente a la I.E. San Pablo, ubicada en el municipio de Victoria – Caldas, es un establecimiento educativo de carácter oficial del orden departamental (nunca ha cambiado de orden).» 41.8. El 14 de junio de 2018 solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada con la Resolución RDP 035661 del 31 de agosto de 2018, decisión confirmada a través de la Resolución RDP 044496 del 20 de noviembre de 2018 con la que fue resuelto el recurso de apelación. 2.4.
Análisis sustancial 34.1. La Ugpp solicitó que se revocara la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas al considerar que la demandante no había acreditado el tiempo de servicio exigido para el reconocimiento de la pensión gracia, porque, de conformidad con «el certificado de historia laboral, expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, […] prestó sus servicios entre en 14 de febrero de 1994 y el 7 de julio de 2014, con tipo de vinculación nacional», sin que el contenido de dicho documento hubiese sido desvirtuado por la interesada, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso. 15 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza 42.
Con el fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la sala deberá verificar si la actora acreditó los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, para esos efectos, se verificará si: i) contaba con 50 años de edad; ii) acreditó una experiencia anterior al 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada; iii) completó 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada; y iv) ejerció la docencia con buena conducta. 43.
Al respecto, se advierte que frente al requisito de la buena conducta no se realizó reparo alguno, por lo que se encuentra acreditado. Asimismo, que Carmen Emilia Cárdenas Ariza contaba con más de 50 años de edad [nació el 8 de julio de 1949, por lo que cumplió con esa exigencia en el año 1999]. 44. Ahora bien, en relación con la experiencia docente con vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, se evidencia que la demandante fue designada directora de la Escuela Rural El Llano en el municipio de Victoria. 45.
En relación con esta vinculación en el expediente obra: i) Decreto 0089 del 22 de febrero de 1969, mediante el cual el gobernador del departamento de Caldas la designó como directora en una institución educativa; ii) formato de información laboral según el cual durante dicho periodo su empleador fue el departamento de Caldas; y iii) certificado mediante el cual la Secretaría de Educación del ente territorial señaló que la Escuela Rural El Llano «es un establecimiento educativo de carácter oficial del orden departamental (nunca ha cambiado de orden)». 46.
El anterior material probatorio es suficiente para concluir que la designación efectuada a la demandante antes del 31 de diciembre de 1980 fue en una plaza nacionalizada, por cuanto, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, era personal de ese orden el vinculado «por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976».
Lo anterior se encuentra en consonancia con lo certificado por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, según lo cual, ese establecimiento educativo siempre fue del orden departamental. Así las cosas, se encuentra acreditado el primer requisito en mención. 47. En cuanto a la exigencia de contar con 20 años de servicio como docente del orden territorial o nacionalizado, en el sub judice se encuentra acreditado lo siguiente: i) Decreto 001 del 7 de febrero de 1994, con el que fue designada en la Escuela Rural Marzala, en el marco del programa de soluciones educativas nacionales; ii) certificado según el cual se vinculó como docente entre el 14 de febrero de 1994 y el 7 de julio de 2014, con régimen de pensiones nacional, con ocasión de un «nombramiento departamental en plaza nacionalizada»; y iii) certificado 16 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas en el que se señaló que el establecimiento educativo en el que fue vinculada era «del orden departamental (nunca ha cambiado de orden)». 48.
Al respecto, la Sala recuerda que la vinculación de docentes a través de soluciones educativas tuvo lugar en el marco de un programa de «universalización de la educación básica primaria» institucionalizado por el gobierno nacional, mediante el Decreto 61 de 1992, de conformidad con el «plan de apertura educativa para el cuatrienio 1991-1994» aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social.
Este fue financiado con «recursos del Crédito Internacional 3010 BIRFCO, con las contrapartidas nacionales estipuladas en éste, con aportes de los presupuestos departamentales, municipales cuando se suscriban los convenios respectivos, y con aportes de la comunidad20». 49. Asimismo, de conformidad con el Plan de Apertura Educativa 1991-1994 del Departamento Nacional de Planeación21: «Los docentes faltantes en las zonas de expansión de la primaria se proveerán mediante acuerdos (contratos de gestión) entre la Nación y los municipios para ampliar la planta docente municipal.
De manera similar, se crearán mecanismos para transferir los docentes rurales contratados bajo el sistema “soluciones educativas”, que hoy paga la Nación, a la planta docente municipal. El Gobierno transferirá recursos a los municipios para financiar estos docentes, en los tres primeros años, sin asumir responsabilidades laborales con ellos.
A partir de entonces, el municipio se responsabilizará de la financiación con sus propios recursos. Las transferencias del Gobierno Nacional a los municipios de financiarán con ajustes al programa de universalización de la educación básica primaria financiado por el Banco Mundial […]». 50. Lo anterior explica lo concluido por la Sección Segunda de esta Corporación, según lo cual «el programa de “soluciones educativas” se asimiló a una vinculación contractual por prestación de servicios que podía ser del nivel nacional, departamental o municipal22».
Así las cosas, para efectos de determinar la naturaleza de la vinculación efectuada con ocasión de las «soluciones educativas» se deberá verificar según las reglas previstas por el ordenamiento jurídico y la interpretación que de estas ha hecho la jurisprudencia. 51. En ese orden, el material probatorio aportado permite concluir que Carmen Emilia Cárdenas Ariza fue vinculada a través del Decreto 001 del 7 de febrero de 1994, en 20 Artículo 4 del Decreto 61 de 1992. 21 https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2518.pdf 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de enero de 2022, expediente con radicado 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016). 17 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza una plaza nacionalizada, esto, porque de conformidad con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 es personal de ese orden el vinculado «por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Lo que fue corroborado por la Secretaría de Educación del ente territorial, a través del certificado de historia laboral con consecutivo 3564, en el que precisó que este nombramiento se efectuó en una «plaza nacionalizada». 52. De otra parte, la entidad de previsión reprochó que el tribunal desconociera que de conformidad con «el certificado de historia laboral, expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, […] prestó sus servicios entre en 14 de febrero de 1994 y el 7 de julio de 2014, con tipo de vinculación nacional».
Sin que el contenido de dicho documento hubiese sido desvirtuado por la interesada, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso. 53. En relación con lo anterior, encuentra la Sala que no tiene asidero el referido cuestionamiento, porque los certificados expedidos por el Fomag: 53.1. Señalaron que el «régimen de pensiones» de la demandante era «nacional», aspecto que no puede confundirse con la naturaleza de la plaza, y que se da como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989, según el cual «los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional» [se resalta]; supuesto dentro del cual se encontraba la docente puesto que se vinculó con posterioridad a dicha data; y 53.2.
Se precisó que la vinculación de Carmen Emilia Cárdenas Ariza se dio con ocasión del «nombramiento departamental en plaza nacionalizada». 54. Así las cosas, contrario a lo afirmado por la entidad apelante, en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de manera expresa se certificó que la demandante fue vinculada en una plaza nacionalizada. 55.
En consonancia con lo expuesto, Carmen Emilia Cárdenas Ariza acreditó el siguiente tiempo de servicio como docente nacionalizada en el departamento de Caldas: i) entre el 1° de marzo de 1969 y el 16 de julio de 1970 y entre el 15 de septiembre de 1970 y el 25 de abril de 1971, esto es, durante 1 año, 11 meses y 25 días; y ii) entre el 14 de febrero de 1994 y el 7 de julio de 2014, esto es, durante 18 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza 20 años, 4 meses y 24 días.
Por lo expuesto, se encuentra que adquirió el estatus pensional el 19 de febrero de 2012, fecha en la que contaba con más de 50 años de edad y 20 años de servicio como docente del orden nacionalizado. 56. Así las cosas, se confirmará la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, puesto que la demandante acreditó la totalidad de los requisitos para efectos del reconocimiento pensional pretendido. 2.5.
Costas 57. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 58. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 59.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma23. 60.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 61. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso 23 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas y se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 62. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Carmen Emilia Cárdenas Ariza acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que contaba con más de 50 años de edad, experiencia como docente del orden nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, 20 años de servicio como docente de ese orden y ejerció la profesión con buena conducta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la condena en costas y agencias en derecho impuesta en la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar se dispone: «No condenar en costas.» Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta decisión. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclaración de voto 20 Radicado: 17001-23-33-000-2019-00114-01 (2587-2024) Demandante: Carmen Emilia Cárdenas Ariza JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMC