CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 19001-23-33-001-2020-00482-01 (1574-2023)1 Demandante: Clara Inés Escobar Paz Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Inepta demanda por indebido agotamiento en sede administrativa Decisión: Revoca auto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del treinta (30) de noviembre de dos mil veintidós (2022), proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el cual, declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa.

I.

ANTECEDENTES El Ocho (8) de julio de Dos Mil Veinte (2020) 2, la señora Clara Inés Escobar Paz, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), con el fin, de obtener la nulidad del acto ficto presunto negativo configurado el Dieciséis (16) de marzo de Dos Mil Veinte (2020).

La solicitud tuvo origen en la petición radicada ante la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca el Dieciséis (16) de diciembre de Dos Mil Diecinueve (2019), en la cual, requirió el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por aportes. A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicita el reconocimiento y pago 1 Expediente electrónico. 2 Samai índice 00002, documento ED_ONEDRIVE_20230310(.zip) NroActua 2, archivo No.01 y 02 2 Número interno: 1574-2023 Demandante: Clara Inés Escobar Paz Demandada: Ministerio de Educación-FOMAG de la pensión de jubilación, equivalente al 75% de los salarios y primas devengados con anterioridad al cumplimiento del estatus jurídico de pensionada, esto es, a partir del 3 de mayo de 2018.

Mediante providencia del primero (1) de julio de Dos Mil Veintiuno (2021)3, el Tribunal admitió la demanda. Durante el traslado, el Ministerio de Educación Nacional al contestar la demanda, propuso entre otras, la excepción de «Inepta demanda por falta de agotamiento de sede administrativa» argumentando que, dicho trámite constituye un requisito sine qua non para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto, permite a la entidad pronunciarse, corregir o modificar una decisión que podría culminar en un acto expreso o presunto.

Precisó que, no obraba en el expediente prueba de la reclamación administrativa tendiente al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. En efecto, si bien se allegó un documento dirigido al FOMAG, este no contaba con sello de recibido, ni con otro elemento que acreditara su efectiva radicación, requisito indispensable para acudir ante la jurisdicción. El Tribunal Administrativo de Cauca, en providencia del treinta (30) de noviembre de Dos Mil Veintidós (2022)4, declaró probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento en sede administrativa, al considerar que, no se acreditó la presentación de la solicitud ante la autoridad competente.

Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación5. El Tribunal mantuvo su decisión y concedió la apelación en el efecto suspensivo, por lo que el asunto fue remitido a esta Corporación el Diez (10) de marzo de Dos Mil Veintitrés (2023)6. II. PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto del treinta (30) de noviembre de Dos Mil Veintidós (2022), declaró probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa y dio por terminado el proceso.

Consideró que, las pretensiones de la demanda recaían en la nulidad del acto ficto configurado el Dieciséis (16) de marzo de Dos Mil Veinte (2020), presuntamente derivado de una 3 Samai índice 00002, documento ED_ONEDRIVE_20230310(.zip) NroActua 2, archivo No.07 4 Samai, índice 00002, documento ED_ONEDRIVE_20230310(.zip) NroActua 2, archivo No.21 5 Samai, índice 00002, documento ED_ONEDRIVE_20230310(.zip) NroActua 2, archivo No.23 6 Samai índice 0001 3 Número interno: 1574-2023 Demandante: Clara Inés Escobar Paz Demandada: Ministerio de Educación-FOMAG solicitud radicada ante la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca.

Sin embargo, al revisar los anexos, se evidenció la existencia de una petición, pero no constancia alguna de su recibido. En consecuencia, concluyó que, no se demostró la presentación formal de la solicitud, ni la existencia del acto ficto cuya nulidad se pretendía. Por ello, estimó que, no se cumplieron los requisitos previstos en el artículo 166, numeral 1, del CPACA.

III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante controvierte la decisión, afirmando que, en el expediente reposa la certificación de entrega impresa desde la página del servicio de correo certificado 4-72, donde consta la fecha, el nombre, la cédula, el teléfono y la hora en que un funcionario de la entidad, recibió la reclamación administrativa dirigida a la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca.

Alega que, se cumplió con lo dispuesto en los artículos 161, numeral 2, y 166, numeral 1, de la Ley 1437 de 2011, así como, con la jurisprudencia del Consejo de Estado providencia del 11 de julio de 20227, la cual, reconoce la validez de la prueba del envío y recepción de documentos mediante correo certificado. IV. CONSIDERACIONES 4.1.

Competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación, conforme a lo dispuesto en el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.2. Procedencia y oportunidad El recurso procede contra el auto que declaró probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 7 El radicado de la providencia que cita en el recurso de apelación es: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto de 11 de julio de 2022, radicado 11001-03-25-000-2021-00218-00 (1368-2021), C.P: William Hernández Gómez 4 Número interno: 1574-2023 Demandante: Clara Inés Escobar Paz Demandada: Ministerio de Educación-FOMAG La providencia recurrida fue notificada en el 6 de diciembre del 20228 y el recurso se interpuso el 9 diciembre del mismo año9.

Por lo tanto, conforme con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, el recurso se interpuso dentro del término legal y, en consecuencia, resulta oportuno. 4.3. Problema jurídico La Sala deberá establecer, si se cumplió con el agotamiento de la actuación administrativa ante la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, conforme a lo dispuesto en el artículo 166, numeral 1, del CPACA.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, el análisis se circunscribirá en: 4.3.1 Ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales; 4.3.2 La reclamación administrativa como requisito de procedibilidad para demandar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; 4.3.3 Hechos probados y 4.3.4 Caso Concreto 4.3.1 Ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales El artículo 100 del Código General del Proceso, en su numeral 5º, consagra la excepción previa denominada «ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones».

Esta excepción conmina a verificar que la demanda cumpla con los requisitos legales exigidos para su presentación. Al respecto, el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011 preceptúa los documentos que deben acompañarse con la demanda: « 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.

Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación» 8 Samai, índice 00002, documento ED_ONEDRIVE_20230310(.zip) NroActua 2, archivo No.22 9 Samai, índice 00002, documento ED_ONEDRIVE_20230310(.zip) NroActua 2, archivo No.23 5 Número interno: 1574-2023 Demandante: Clara Inés Escobar Paz Demandada: Ministerio de Educación-FOMAG Sobre este punto, esta Subsección mediante auto del diez (10) de marzo de Dos Mil Veinte (2020)10, determinó: «19.

Ahora bien, es el legislador en virtud de sus competencias constitucionales el competente para establecer los requisitos para la debida presentación de la demanda, como el constitucionalmente facultado para determinar «las formas propias de cada juicio», las cuales deben ser meramente formales y razonables, que no obstaculicen o desconozcan el derecho de acción y acceso a la administración de justicia» […] 25.

Por otro lado, la parte demandada al ser notificada del auto admisorio de la demanda, cuenta con el recurso de reposición o la excepción de inepta demanda por ausencia de requisitos formales, con el objeto que el juez revoque el auto de admisión y en su defecto, inadmita, rechace la demanda, o declare acreditado el citado medio de defensa y ordene la terminación del proceso.

Respecto de la excepción mencionada, en la decisión previamente citada esta corporación consideró lo siguiente: « La excepción previa denominada «Ineptitud sustantiva de la demanda» propende porque el escrito inicial se adecúe a los requisitos legales de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.

La referida excepción previa se configura cuando se presentan vicios de forma respecto de la demanda, los actos o actuación enjuiciada, algunos de esos defectos encuadran en la falta de requisitos formales de la demanda. (…) De igual modo, el medio exceptivo encuentra vocación de prosperidad cuando no se reúnen los requisitos previos exigidos para su estudio de admisibilidad, o, el contenido de la demanda no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 161 a 164 y 166 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes».(subrayado fuera de texto) De conformidad con los parámetros normativos, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, es obligatorio adjuntar copia del acto acusado, según lo dispuesto en el artículo 162 del CPACA.

Asimismo, en los casos en que se alegue la existencia de un acto ficto o presunto por silencio administrativo, deberán aportarse los documentos que acrediten la presentación de la solicitud ante la administración. 4.3.2. Reclamación administrativa como requisito de procedibilidad La Ley 1437 de 2011, determinó los requisitos de procedibilidad, entendidos como los «presupuestos procesales de la acción».

Estos requisitos constituyen cargas procesales impuestas al demandante, con el fin, de garantizar el adecuado ejercicio de su derecho a acudir ante la administración de justicia y hacer efectivo el derecho de acción11. 10 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “B” Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez Bogotá D.C., 10 de marzo de 2020.

Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05147-01(5712-19) Actor: Congreso de la República-Senado de la República Demandado: Claudia Patricia Álzate Rodríguez 11 GARZON MARTINEZ Juan Carlos, Proceso Contencioso Administrativo –Fase escrita-fase oral debates procesales, editorial Ibañez páginas 135 6 Número interno: 1574-2023 Demandante: Clara Inés Escobar Paz Demandada: Ministerio de Educación-FOMAG Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó12: «Ahora, es oportuno señalar que si bien con la Ley 1437 de 2011 desapareció el concepto de «vía gubernativa», ello no quiere decir que no subsista la obligación de pedir ante la administración el derecho que eventualmente se reclamará en vía judicial, es decir, no se ha eliminado ese requisito, por cuanto es claro que cuando se pretenda el reconocimiento de un derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, este se hace a través de la solicitud de nulidad del acto que creó, modificó o extinguió una situación jurídica para el demandante y su consecuente restablecimiento, concepto que se ha reconocido como el principio de la decisión previa13.» En consecuencia, el artículo 161 del CPACA establece las exigencias que deben cumplirse para la presentación de la demanda, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En particular, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto. En efecto, el numeral 2 dispone lo siguiente: «Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. (…)” (Negrilla y subraya de la Sala) » Por consiguiente, este presupuesto procesal para incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de carácter obligatorio. Esto implica que el interesado, antes de acudir al operador judicial, debe ejercer el derecho de petición ante la autoridad correspondiente, con el fin, de reclamar el reconocimiento del derecho que considera vulnerado o, en su defecto, manifestar los motivos de su inconformidad.

De esta manera, se traslada a la administración la responsabilidad y la oportunidad de pronunciarse dentro del plazo legalmente establecido. De esta actuación pueden derivarse dos escenarios: (i) que la administración emita una respuesta, lo cual, habilita al interesado para interponer los recursos legales pertinentes; o (ii) que la autoridad guarde silencio, configurándose así un acto administrativo ficto negativo, conforme a lo previsto en el artículo 83 del CPACA. 4.3.3 Hechos probados 12 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “A” Consejera Ponente: William Hernández Gómez Bogotá D.C., 13 de abril de 2020.

Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00483-01(2792-18) Actor: Gabriel Alonso Restrepo Mosquera, Demandado: UGPP 13 Al respecto, ver Sentencia del 26 de abril de 2018, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación 52001-23-33-004-2014-00276 (3164-2015). 7 Número interno: 1574-2023 Demandante: Clara Inés Escobar Paz Demandada: Ministerio de Educación-FOMAG El Despacho mediante auto del ocho (8) de noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024)14, requirió a la empresa de correos 4-72 «Servicios Postales Nacionales S.A.» para que, certificará si la correspondencia enviada bajo la guía No. YG248225697CO fue efectivamente entregada al destinatario o, en su defecto, devuelta al remitente.

En caso de haberse realizado la entrega, la empresa debía especificar los datos de la persona que recibió el envío, la fecha de entrega y el contenido del documento remitido. En respuesta a esa solicitud, la Coordinadora Nacional de Peticiones, Quejas, Reclamos y Recursos (PQR) de Servicios Postales Nacionales SAS 4-72 certificó15: Adicionalmente, se indicó que el envío «Postexpress por aviso», identificado con el número de guía YG248225697CO, fue realizado por Yobany Alberto López Quintero el Doce (12) de diciembre de Dos Mil Diecinueve (2019).

Esta correspondencia, fue tramitado conforme a las características del servicio y, según el reporte logístico, fue entregado el Dieciséis (16) de diciembre de Dos Mil Diecinueve (2019), sin que se presentara causal de rechazo.16. 4.3.3 Análisis del caso concreto Según lo acreditado en el plenario, la señora Clara Inés Escobar Paz, presentó la reclamación administrativa ante la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, 14 Samai índice 0005 15 Samai índice 00012-archivo 14RECIBEMEMORIAL_RESPUESTA_CERTIFICADOYG2482256(.pdf) NroActua 12 16 Samai 00012 archivo-13RECIBEMEMORIAL_RESPUESTA_CUN7192240000010724R(.pdf) NroActua 12 8 Número interno: 1574-2023 Demandante: Clara Inés Escobar Paz Demandada: Ministerio de Educación-FOMAG solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación equivalente al 75% de los salarios y primas devengados.17 En ese contexto, y conforme a la respuesta otorgada por la empresa de correo postal 4- 72, se verificó que, el dieciséis (16) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), se entregó un documento en la sede de la Secretaría de Educación del Departamento del Cauca, ubicada en la «carrera 6ª No. 3-82», dirección que coincide con la registrada en el sitio web oficial de dicha entidad18.

El remitente fue el señor Yobany Alberto López Quintero, fundador de la firma de abogados «López Quintero - Abogados & Asociados», bufete que representa a la demandante y, al cual, otorgó poder19. En consecuencia, la certificación expedida por la empresa de mensajería constituye prueba idónea de la radicación de la petición. Siendo este, el mecanismo para iniciar la actuación administrativa, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 4 de la Ley 1437 de 2011.

Con ello, se formalizó la solicitud ante la administración, en aras de obtener el reconocimiento pensional, en aplicación de la Ley 812 de 2003, trasladando a la entidad la responsabilidad de resolver el asunto sometido a su consideración. En ese orden de ideas, el silencio administrativo negativo se configuró el diecisiete (17) de marzo de dos mil veinte (2020), fecha en la cual, se cumplieron los tres (3) meses contados a partir de la presentación de la petición, sin que, se hubiera emitido respuesta por parte de la secretaria de Educación20.

Así las cosas, y conforme lo ha señalado esta Subsección21, el silencio administrativo negativo otorga al interesado la posibilidad de considerar dicha inacción como una respuesta desfavorable, habilitando la interposición del medio de control correspondiente. En este contexto, se faculta al peticionario para demandar la legalidad del acto administrativo ficto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y solicitar el restablecimiento del derecho presuntamente vulnerado, por la omisión de la administración, al no resolver oportunamente las pretensiones formuladas. 17 Samai, índice 00002, documento ED_ONEDRIVE_20230310(.zip) NroActua 2, archivo No.01, pag 46-51 18 https://sedcauca.gov.co/ 19 Samai, índice 00002, documento ED_ONEDRIVE_20230310(.zip) NroActua 2, archivo No.01, pag 19-21 20 Artículo 83 de la ley 1437 del 2012- trascurrido tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa 21 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “B” Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez Bogotá D.C., 18 de febrero de 2021.

Radicación número: 13001-23-33-000-2018-00542-01(3402-20) Actor: Elzie del Carmen Marriaga Mercado Demandado: Administradora Colombiana de pensiones 9 Número interno: 1574-2023 Demandante: Clara Inés Escobar Paz Demandada: Ministerio de Educación-FOMAG Por lo anterior, la Sala concluye que, sí se cumplió con el presupuesto de procedibilidad previsto en el numeral 2 del artículo 161 y los requisitos formales establecidos en el numeral 1 del artículo 166 del CPACA.

En efecto, se demostró que la demandante presentó la reclamación administrativa ante la autoridad competente, actuación que se acreditó con el certificado expedido por la empresa de correspondencia 4-72 y se constató que la entidad guardó silencio, configurándose el acto ficto presunto negativo. Vistas, así las cosas, se colmaron las exigencias legales que deben agotarse previamente para acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En consecuencia, no se configuró la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, razón por la cual, se revocará el auto del Treinta (30) de noviembre de Dos Mil Veintidós (2022), emitido por el Tribunal Administrativo del Cauca. Y, en su lugar, se ordenará continuar con el respectivo trámite del proceso, al tenor de lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 1437 del 2011.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. V.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto emitido por el Tribunal Administrativo del Cauca el Treinta (30) de noviembre de Dos Mil Veintidós (2022), que declaró probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento en sede administrativa. Y, en su lugar, el A- quo debe continuar con el respectivo trámite procesal, conforme a lo expuesto, en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones de rigor, devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 10 Número interno: 1574-2023 Demandante: Clara Inés Escobar Paz Demandada: Ministerio de Educación-FOMAG Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.