CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 08001-23-33-000-2015-00406-011 (2365-2021) Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP2) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión gracia Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 20 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Isabel Segunda Ucros de Romero, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA3), para solicitar la nulidad de la Resolución PAP 019226 del 13 de octubre de 2010 y del acto presunto negativo ocasionado por la ausencia de respuesta al recurso de reposición del 12 de noviembre de 2010, interpuesto en contra de la Resolución PAP 19226 del 13 de octubre de 2010; por medio de las cuales 1 Expediente digital, parte digitalizada puede ser consultado en el aplicativo Samai Consejo de Estado, en siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=080012333000201500406011100103 2 En adelante UGPP. 3 En adelante CPACA. 2 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la accionada reconocer y pagar la pensión gracia, a partir del 9 de diciembre de 2008; pagar los intereses moratorios; indexar las sumas reconocidas; dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y cancelar las costas procesales y agencias en derecho.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante asegura que nació el 11 de junio de 1956 e inició su labor como docente en el departamento de Córdoba, nombrada mediante Decreto 000679 del 24 de abril de 1978, tomó posesión del cargo el 22 de mayo de ese año y laboró hasta el 31 de julio de 1979; posteriormente nombrada en el departamento de Atlántico por Decreto 000070 del 7 de febrero de 1990, cargo para el que tomó posesión el 19 de febrero de ese año, hasta la fecha de presentación de la demanda.
Al considerar que reunía los requisitos legales, solicitó el 27 de abril de 2009 el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos censurados, al estimar que los tiempos de servicio fueron prestados con nombramiento de orden nacional. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política, artículos 25, 48 y 53.
Ley 114 de 1913, artículos 1° y 3°. Ley 91 de 1989, artículo 15. La parte demandante, sostuvo que con los documentos aportados al proceso se puede demostrar que cumple a cabalidad con la totalidad de los requisitos exigidos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (20 años de servicio y 50 de edad). Dijo que, contrario a lo manifestado por la demandada, los tiempos de servicio son de carácter nacionalizado, habida cuenta que los nombramientos fueron efectuados por el representante del ente territorial, en principio de Soledad y en la última vinculación por el gobernador del departamento del Atlántico. 3 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP Hizo alusión a que, en la sentencia del 2 de mayo de 20134, esta Corporación precisó que se aceptan como tiempos válidos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia aquellos servidos con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando hayan tenido vínculos como docentes antes de la fecha referenciada.
En consecuencia, concluyó que los actos demandados fueron expedidos con violación de las normas en las que debían fundarse. 2. Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que no hay lugar a declarar la nulidad de los actos demandados, toda vez que la demandante no cumple con los requisitos legales para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues su vinculación posterior al 31 de diciembre de 1980 es de orden nacional.
Sostuvo que durante el trámite administrativo la actora no aportó los documentos en debida forma para demostrar el tipo y tiempo de vinculación, no allegó las actas de posesión, ni los actos administrativos de nombramiento. Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación reclamada, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción de las mesadas. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia proferida el 20 de septiembre de 20195, accedió a las pretensiones de la demanda. Al respecto, declaró la nulidad de la Resolución PAP 019226 del 13 de octubre de 2010, así como del acto ficto negativo surgido con ocasión del silencio de la entidad respecto del recurso de reposición interpuesto contra el primer acto.
La autoridad judicial, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión gracia, a partir del 9 de diciembre de 2008, equivalente al 75% del salario devengado durante el último año de servicio anterior a la fecha de adquisición del estatus, debidamente indexados. Declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad 4 Expediente 540012-33-1000-2010-00355-01 MP Bertha Lucía Ramírez de Páez. 5 Expediente digital. 4 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP al 21 de septiembre de 2012, sin condena en costas.
Adujo que de acuerdo con el material probatorio obrante en el proceso se pudo concluir que la señora Isabel Segunda Ucros de Romero prestó sus servicios como docente inicialmente en el departamento de Córdoba, desde el 22 de mayo de 1978 hasta el 31 de julio de 1979, con una vinculación de carácter nacionalizada. Posteriormente, fue nombrada por el gobernador del Atlántico como profesora de tiempo completo desde el 19 de febrero de 1990, hasta la fecha de la sentencia, inclusive.
Argumentó que la actora completó un tiempo de servicio superior a los 25 años, con vinculación de carácter nacionalizada, por cuanto sus nombramientos fueron realizados por el departamento del Atlántico y por el municipio de Soledad, para prestar sus servicios en instituciones educativas de orden departamental y/o municipal y bajo la dirección de las aludidas entidades territoriales, además, el sostenimiento de la plaza ocupada se sufragó con recursos del sistema general de participaciones.
Concluyó que la demandante además de estar vinculada mediante nombramiento de carácter territorial, se posesionó y fungió como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, haciéndose beneficiaria del régimen de nacionalización y, por ello, tiene derecho al reconocimiento de la pensión solicitada, en tanto acreditó un tiempo total de servicio a entidades del orden territorial de 26 años, 4 meses y 21 días, cumplió los 50 años de edad el 11 de junio de 2006, requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 4.
El recurso de apelación. La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia, para lo cual afirmó que el tribunal se apartó de la normativa, así como de los precedentes judiciales proferidos por esta Corporación. Consideró que no se acreditó el cumplimiento del requisito relativo a la prestación de 20 años de servicio como docente nacionalizado, porque a pesar que la vinculación ocurrida desde el 22 de mayo hasta el 31 de julio de 1979 es de carácter nacionalizada y así se encuentra certificada, no ocurre lo mismo con el período comprendido desde el 19 de febrero de 1990, dado que aun cuando el nombramiento provino de una entidad territorial, en el formato para la expedición de historia laboral se dijo que se trata de una vinculación 5 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP nacional.
Añadió que los 20 años de servicio deben haberse consolidado antes del 29 de diciembre de 1989 y ello no ocurrió pues la segunda vinculación data del 19 de febrero de 1990. Esta circunstancia fue reconocida por la Corte Constitucional por sentencias C-084 de 1993 y C-489 de 2000, por ello, la sentencia no debió acceder a las pretensiones de la demanda.
Manifestó que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, los certificados allegados para acreditar los requisitos de pensión gracia deben reflejar de manera precisa y clara la realidad del docente, entre ellos se indique específicamente si el nivel de vinculación es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, distrital, municipal; requisitos de los que adolecen los documentos aportados por la demandante y, por consiguiente, no es posible tener en cuenta los tiempos del 19 de febrero de 1990 al 30 de diciembre de 2008, en razón a que no se indica el tipo de vinculación de la demandante en el municipio de Soledad.
Afirmó que, además, no se allegaron las actas de posesión, ni los actos de nombramiento de la actora, documentos estos que representan los únicos medios de prueba válidos para acreditar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicios. Sostuvo que los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1990 no se les pueden computar los tiempos labrados con posterioridad a dicha fecha, con miras al reconocimiento de la pensión gracia, habida cuenta que las únicas vinculaciones que le permiten a los docentes territoriales y nacionalizados beneficiarios de la expectativa de pensión gracia completar el tiempo de servicio para obtener el reconocimiento y pago de esa pensión especial, serán las que se produjeron entre el 1° de enero de 1981 y el 31 de diciembre de 1989 en cargos nacionalizados o territoriales.
A partir del 1° de enero de 1990 existe un régimen pensional unificado para el personal docente oficial sin importar su tipo de vinculación, lo que implica per se que los docentes territoriales vinculados con posterioridad a dicha calenda, aun cuando hubiesen laborado antes del 31 de diciembre de 1980, no pueden reclamar el reconocimiento de la pensión gracia a su favor.
En consecuencia, «[…] la demandante en sede administrativa no demostró el 6 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia y mucho menos está demostrado que los actos demandados estén quebrantando alguna disposición legal, y en razón a ello debieron negarse las pretensiones […]». 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 18 de noviembre de 20226, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y por auto del 15 de marzo de 20247 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera concepto, si bien lo tenía. Las partes presentaron alegatos y el agente del Ministerio Público conceptuó. Concepto del Ministerio Publico8 sugirió confirmar la sentencia impugnada porque a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prestación deprecada en atención a que cumple a cabalidad con los requisitos exigidos por la ley, puesto que la vinculación se produjo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en calidad de docente territorial, asimismo, se logró determinar con su historia laboral que cumplió satisfactoriamente el tiempo de 20 años al servicio de la docencia, acreditó tener a la fecha los 50 años de edad y dentro del plenario no se demostraron antecedentes de carácter disciplinario o similares que afectaran el desarrollo del buen comportamiento contraído por la docente.
Parte demandante9: solicitó confirmar la sentencia cuestionada debido a que se encuentra conforme con la decisión habida cuenta que las pruebas aportadas fueron legalmente valoradas. Dijo que acreditó el cumplimento de la totalidad de los requisitos exigidos por las normas que rigen la pensión gracia para acceder a ella y, por consiguiente, la sentencia debe ser confirmada.
La parte demandada10: deprecó revocar la sentencia, pues a su parecer la demandante a partir de 1990 se desempeñó como docente nacional, esto porque los recursos con los que le eran pagados sus salarios, pertenecían al situado fiscal. 6 Índice 15 aplicativo Samai. 7 Índice 34 aplicativo Samai. 8 Índice 39 aplicativo Samai. 9 Índice 41 aplicativo Samai. 10 Índice 40 aplicativo Samai. 7 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, se precisa que, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)11, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la accionante acreditó los requisitos exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y las demás normas que la regulan. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 191312 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión 11 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 12 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3° del artículo 4° de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190313, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192814 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».
Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual15.
La Ley 37 de 193316 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199817, 13 «[S]obre Instrucción Pública». 14 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 15 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 16 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 17 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 9 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197518, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. 18 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 10 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2°) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, 11 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley19.» Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Destaca la Sala Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. 19 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 20 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 12 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «[…] Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso. 13 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe.
En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho. La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación21 [se subraya y destaca].» De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.
Hechos probados22. 21 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 22 Documentos obrantes en el expediente digital. 14 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía, la demandante nació el 11 de junio de 1956. 2) Obra constancia de la diligencia del 22 de mayo de 1978, en la que la accionante tomó posesión del cargo como profesora de tiempo completo del Colegio Departamental de Canalete, del municipio de los Córdobas, nombrada en propiedad por Decreto 000679 del 24 de abril de 1978; esta acta se encuentra suscrita por la demandante como posesionada, el secretario de gobierno y el gobernador del departamento de Córdoba. 3) Reposa en el plenario el Decreto 00070 de 1990, por el cual el gobernador del departamento de Atlántico nombró a la actora como docente, para el nivel de educación básica primaria, suscrito por el gobernador y el secretario de educación. 4) Acta de posesión 1447 del 19 de febrero de 1990 del cargo de docente del departamento para el nivel de educación básica primaria en la Escuela Nro. 5 para Niñas de Soledad, designada por Decreto 000070 del 7 de febrero de 1970. 5) La secretaria del departamento de Córdoba, el 27 de febrero de 2009, certificó que la demandante prestó sus servicios, con vinculación nacionalizada, para el departamento de Córdoba, nombrada en propiedad por Decreto 00679 del 24 de abril de 1978 y posesionada el 22 de mayo de ese mismo año, con efectos fiscales al 20 de abril; como seccional de tiempo completo en el Colegio Departamental Canalete, del municipio de los Córdobas, donde laboró hasta el 31 de julio de 1979.
Tiempo laborado 1 año, 3 meses y 11 días. 6) Según el certificado laboral 000337 del 30 de abril de 2015, expedido por la Secretaría de Gestión Administrativa del departamento de Córdoba, la accionante se desempeñó como profesora de tiempo completo del Colegio Departamental Canalete, del municipio de los Córdobas desde el 20 de abril de 1978 hasta el 31 de julio de 1979. 7) Según el certificado para la expedición de historia laboral, expedido por la Secretaría de Educación de Soledad, Atlántico (no registra fecha), la actora prestó sus servicios como docente de primaria nacional, designada por 15 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP Decreto 70 del 7 de febrero de 1990, desde el 19 de febrero de 1990 hasta el 28 de agosto de 2015; en total 25 años, 1 mes y 10 días. 8) Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios de la Secretaría de Educación de Soledad, en el que se indica que la actora prestó su servicio docente, como nacional, en propiedad y entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 2007 y 2008 devengó como factores salariales asignación básica, subsidio conyugal, subsidio de vivienda, prima de vacaciones y prima de navidad. 9) Ante el notario primero del Circuito de Barranquilla, el 6 de mayo de 2015, la accionante declaró bajo la gravedad del juramento que se desempeñó como docente, con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta. 10) Certificado de antecedentes ordinario 19422620 del 26 de julio de 2010, de la Procuraduría General de la Nación, en el que se indicó que la actora carecía de antecedentes e inhabilidades. 2.3.
Actuación administrativa i) El 27 de abril de 2009 la actora formuló reclamación administrativa ante la UGPP, orientada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia. ii) Mediante Resolución PAP 019226 del 13 de octubre de 2010, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia pedida por la demandante el 27 de abril de 2009, dado que el tiempo servido con posterioridad a 19 de febrero de 1990 es considerado de carácter nacional. 2.4.
Caso concreto. La señora Isabel Segunda Ucros de Romero acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación del acto administrativo por el cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar acreditados la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a la prestación. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que no se cumplen los requisitos exigidos por la 16 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP ley y, por ello, no puede ser beneficiaria de la pensión gracia. En el sub lite se tiene que la demandante nació el 11 de junio de 1956 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a. m. d. Departamento de Córdoba Decreto 000679 de 24 de abril de 1978 22 de mayo 1978 31 de julio 1979 1 2 9 Departamento del Atlántico Decreto 000070 de 1990 19 de febrero de 1990 28 de agosto de 201523 25 6 10 Total tiempo de servicio 26 8 19 En primer lugar, la Sala procede a definir si la demandante prestó sus servicios en calidad de docente oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y si el respectivo tiempo puede ser tenido en cuenta para efectos de cumplir con el requisito exigido en el literal a) numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
En este orden de ideas, conforme está probado en el sub lite, se tiene que la accionante laboró como docente para el departamento de Córdoba desde el 22 de mayo de 1978 hasta el 31 de julio de 1979, hecho que es corroborado con el acta de posesión del 22 de mayo de 1978, para desempeñar el cargo de profesora de tiempo completo del Colegio Departamental de Canalete, municipio de los Córdobas, nombrada en propiedad por Decreto 000679 del 24 de abril de 1978.
Asimismo, de acuerdo con la certificación de la Secretaría de Educación de Córdoba, del 27 de febrero de 2009 y la constancia del 30 de abril de 2015, de la Secretaría de Gestión administrativa de Córdoba. Ahora bien, respecto a la valoración de las pruebas pertinentes para acceder a un derecho de carácter pensional, esta Sala precisa que, la jurisprudencia de esta Sala unificó su jurisprudencia en la sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), indicando lo siguiente34: «Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda 23 Fecha certificada por la accionada, tal como se relacionó en hechos probados. 17 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial» (Negrilla fuera de texto) Cabe resaltar que, la diferenciación entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional.
Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1024 de la Ley 43 de 1975.
La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). En el sub examine se evidencia que el nombramiento de la accionante provino de la autoridad territorial, para una plaza de carácter departamental, motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
Por lo demás, para la Sala son válidos, a efectos reconocimiento de pensión gracia de jubilación, los tiempos de servicio acreditados por la accionante con los documentos aportados. En segundo lugar, en lo concerniente al lapso laborado por la accionante desde el 19 de febrero de 1990, obra Decreto 000070 de 1990, que da cuenta que el gobernador del Atlántico la nombró en propiedad, en el cargo de maestra de la Escuela No. 22 para Niñas de Barranquilla y el acta de posesión 24 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 18 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP 1447 del 19 de febrero de 1990, ante el gobernador del departamento y el secretario de gobierno, así mismo el formato para la expedición de historia laboral confirma ese vínculo en esa fecha como docente, por igual, el formato para la expedición de salarios.
La Sala resta credibilidad al formato único para la expedición de historia laboral de la Secretaría de Educación en el que se indica que el tipo de vinculación es nacional, toda vez que para demostrar la misma se aportó al proceso el decreto de nombramiento expedido por el gobernador del departamento y el acta de posesión, ante esta misma autoridad, en tal sentido se recuerda lo que se expuso en el recuento normativo y jurisprudencial en cuanto que para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos de nombramiento.
Concluye la Sala que el tiempo de servicio desde el 19 de febrero de 1990, efectuado mediante Decreto 00007 del 7 de febrero de 1990, es de carácter nacionalizado, pues además de ser expedido por el gobernador, para un colegio departamental, no hubo intervención del Ministerio de Educación Nacional, en consecuencia, debe ser contabilizado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, como lo concluyó el a quo.
Ahora bien, la Sala no comparte el argumento de la demandada, según el cual el docente debe acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos antes del 30 de diciembre de 1989, sobre este asunto esta Corporación fijó las reglas de interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 202225, refiriendo que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Así las cosas, es dable acreditar el cumplimiento del requisito de 20 años como docente territorial o nacionalizado antes o después del 29 de diciembre de 1989, siempre que se acrediten la totalidad de los requisitos, esto es: 50 años de edad, vinculación antes de 1980 y haber ejercido la labor docente con honradez y buena conducta por 20 años. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022, proceso con radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano;
M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 19 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP Dilucidado lo anterior, se constata que los 20 años laborados por la actora los acreditó el 9 de diciembre de 2008, fecha para la cual ya contaba con más de 50 años de edad, pues nació el 11 de junio de 1956.
De manera que, el a quo efectuó el reconocimiento acertadamente. Igualmente, se observa que, dado que la reclamación administrativa se presentó el 27 de abril de 2009 y la demanda se radicó el 21 de septiembre de 2015, esto es, luego de transcurridos tres años entre una y otra fecha, había lugar a declarar la prescripción de las mesadas pensionales causadas antes del 21 de septiembre de 2012, tal como lo consideró el juez de primera instancia. 2.5.
Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las súplicas de la demanda, pues la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia deprecada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIMAR la sentencia del 20 de septiembre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las súplicas de la 20 Número interno: 2365-2021 Demandante: Isabel Segunda Ucros de Romero Demandada: UGPP demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.