Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02205-01 Demandante: ALFFY LUCÍA NÚÑEZ BERMÚDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo que negó reconocimiento de auxilio de transporte. Defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el municipio de Solano, Caquetá, quien actúa por intermedio del alcalde municipal, contra la sentencia de 29 de mayo de 2025 proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la accionante y dejó sin efectos el fallo de 7 de noviembre de 2024 de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 11 de abril de 2025, la accionante pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formula las siguientes pretensiones: “Primero. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad ante la ley de Alffy Lucía Núñez Bermúdez.
Segundo. En consecuencia, se revoque la sentencia del 7 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, de tal manera que sea confirmada la sentencia del 31 de marzo de 2024 expedida por el Juez Cuarto Administrativo de Florencia, ambas dentro del radicado 18001333300320200024800. Tercero. Derivado de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo del Caquetá emitir una nueva sentencia ajustada a la norma Constitucional en la cual se decida Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 dejar sin efectos la sentencia proferida en segunda instancia dentro del proceso de la referencia, y consecuentemente emitir una nueva providencia ajustada a derecho, en la que se conceda el reconocimiento y pago del auxilio de transporte a la empleada ALFFY LUCÍA NÚÑEZ BERMÚDEZ”. 2.
Hechos La accionante relató que fue vinculada al municipio de Solano, Caquetá, con una asignación básica mensual que no supera los 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Afirmó que solicitó a la administración municipal que le reconociera y pagara el auxilio de transporte por ser un factor reconocido para los empleados públicos del nivel territorial mediante Decreto 1250 de 2017, sin embargo, mediante Oficio No. 3597 de 13 de diciembre de 2019 negó el reconocimiento y pago del mencionado auxilio.
Indicó que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Solano, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio No. 3597 de 13 de diciembre de 2019, y a título de restablecimiento del derecho se ordenara el pago de las sumas debidas por concepto de auxilio de transporte.
Sostuvo que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia en sentencia de 31 de marzo de 2023, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, en consecuencia, ordenó al municipio de Solano a reconocer y pagar el auxilio de transporte mensual a la señora Núñez Bermúdez en la cuantía establecida en el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017 y Decreto 2210 de 2016 a partir de 19 de julio de 2017 hasta el cumplimiento a esta sentencia. La Procuraduría General de la Nación y el municipio de Solano interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión. La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá en fallo de 7 de noviembre de 2024, la revocó y negó las pretensiones, bajo el argumento de que la actora no tiene derecho al pago del auxilio de transporte, pues no basta con que cumpla los requisitos exigidos por el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017, sino que también debe demostrarse que la empleada lo necesita, aspecto que fue pretermitido por la accionante, en tanto que la entidad territorial aseguró que el barrio más alejado de la Alcaldía de Solano estaba a 800 metros de distancia, que el tiempo máximo que podía tardar una persona en recorrer esa distancia era de 10 minutos y que la demandante llegaba caminando a cumplir sus labores. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora aseguró que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, porque i) el asunto goza de relevancia constitucional, ii) no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, iii) la solicitud de amparo se radicó dentro del término razonable de los 6 meses, iv) se identificaron los hechos e irregularidades procesales y v) no se reprocha una decisión proferida en otra acción de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 De otro lado, afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, al dejar de aplicar el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017 y optar por un criterio subjetivo para el reconocimiento del auxilio de transporte.
Señaló que la interpretación del Tribunal genera incertidumbre y pone en peligro el reconocimiento del auxilio de transporte, pues le permite a la administración pública negar el mencionado auxilio bajo un criterio subjetivo. Finalmente, manifestó que la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá incurrió en desconocimiento del precedente judicial horizontal, en tanto en asuntos similares accedió al auxilio de transporte, para lo cual mencionó las sentencias i) de 15 de marzo de 2023, radicado No. 18001-33-33-005-2021- 00232-01, ii) de 5 de junio de 2024, radicado No. 18001-33-33-005-00230-01, iii) de 31 de julio de 2024, radicado No. 18001-33-33-002-2021-00204-01 y iv) de 11 de septiembre de 2024, radicado No. 18001-33-33-002-2021-00206-01. 4.
Oposición 4.1. Respuesta del municipio Solano El alcalde solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o, en su lugar, se nieguen las pretensiones porque no se demostró la configuración de los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial. Afirmó que la acción de tutela no cumple con los requisitos generales de procedencia, y frente a los requisitos especiales manifestó que el Tribunal en la sentencia objetada mencionó el Decreto 1250 de 2017 y respecto al desconocimiento del precedente judicial señaló que solo resulta obligatorio cuando es vertical no el horizontal. 4.2.
El Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia, a pesar de que se les notificó en debida forma el auto admisorio, guardaron silencio. 5. Sentencia de tutela impugnada La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo de 29 de mayo de 2025 amparó los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, razón por la cual dejó sin efectos la sentencia de 7 de noviembre de 2024 y ordenó que dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la decisión se dicte una decisión de reemplazo.
Afirmó que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia utilizada como fundamento argumentativo por el Tribunal Administrativo del Caquetá se basa en situaciones fácticas diferentes, pues las conclusiones a las que se arribó y que fueron citadas por el Tribunal, se derivaron de un caso en el cual no se reconoció el auxilio de transporte a un trabajador que pernoctaba en las instalaciones de la empresa, lo cual fue un aspecto relevante para la decisión que se utilizó como referente.
Además, que el análisis realizado por la Corte Suprema de Justicia tuvo lugar en el ámbito del derecho laboral privado, razón por la cual no era viable utilizar precedentes jurisprudenciales sin considerar adecuadamente las circunstancias de hecho y de derecho de cada caso. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por otro lado, sostuvo que a partir de lo dispuesto en el Decreto 1250 de 2017, negar el auxilio de transporte con el argumento de que el trabajador se desplaza caminando hasta el lugar de trabajo desconoce el verdadero sentido de esta “prestación”, el cual no se limita al medio específico de transporte utilizado, sino de la necesidad de desplazarse desde el lugar de residencia hasta el sitio de trabajo.
Indicó que el Tribunal Administrativo del Caquetá incurrió en un defecto sustantivo, al no aplicar de manera objetiva el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017 y al imponer a la señora Alffy Lucía Núñez Bermúdez una condición adicional para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte. Agregó que el Tribunal Administrativo del Caquetá incurrió en desconocimiento del precedente horizontal al apartarse, sin justificación suficiente, de decisiones proferidas por esa misma corporación en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho No. 18001-33-33-005-2021-00232-017, 18001-33-33-005-2021-00230- 018, 18001-33-33-002-2021-00204-019 y 18001-33-33-002-2021-00206-0110, en los cuales se reconoció el auxilio de transporte con base en la aplicación del artículo 1 del Decreto 1250 de 2017 sin exigir condiciones adicionales a las previstas en dicho precepto, a pesar de que guardaban supuestos fácticos y normativos sustancialmente similares.
Por último, manifestó que el precedente horizontal impone a los jueces el deber de observar las decisiones anteriores adoptadas por el mismo órgano en casos semejantes, salvo que existan razones objetivas, expresas y debidamente motivadas que justifiquen el cambio de criterio, sin embargo, en el presente asunto, esa carga argumentativa no fue satisfecha porque no se expuso en la providencia una diferenciación sustancial que permitiera justificar el apartamiento del criterio previamente adoptado en asuntos equivalentes. 6.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el municipio de Solano impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque, con base en los siguientes argumentos: Afirmó que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en tanto la demandante solo señaló la vulneración de sus derechos fundamentales, además que expone los mismos argumentos planteados en las dos instancias del proceso ordinario, a manera de una tercera instancia. Por otro lado, manifestó que la accionante contó con los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, mecanismos que no fueron agostados de manera previa a la presentación de la acción de tutela.
Para terminar, mencionó que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la inmediatez, porque la sentencia de 12 de noviembre de 2024 del Tribunal Administrativo del Caquetá se notificó el 20 de noviembre de 2024 y quedó ejecutoriada el 27 del mismo mes y año, mientras que la solicitud de amparo se radicó el 11 de abril de 2025, es decir, cuando transcurrieron 4 meses y 15 días, “sin que se hiciera alusión alguna por parte del accionante motivo razonable alguno Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 para que se hubiese tomado todo ese tiempo injustificado para interponer la respectiva acción”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si se debe revocar la sentencia de 29 de mayo de 2025 emanada de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado que amparó los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad de la accionante. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6;
(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución 13. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 13 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr. Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4. Estudio y solución del caso concreto En primera instancia, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 29 de mayo de 2025, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la accionante, tras considerar que el fallo de 7 de noviembre de 2024 incurrió en i) defecto sustantivo, al no aplicar de manera objetiva el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017 y ii) en desconocimiento del precedente judicial, porque aplicó una decisión de la Corte Suprema de Justicia que no tenía similitud con el caso de la demandante y, además, porque la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá en otros pronunciamientos con contornos fácticos y jurídicos similares reconoció el auxilio de transporte, sin embargo, no cumplió con la carga argumentativa para apartarse de su propio precedente.
En el escrito de impugnación, el municipio de Solano solicitó que se revocara esa decisión bajo el argumento de que la acción de tutela no cumplió con los requisitos generales de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez, por lo que se debía declarar la improcedencia de la solicitud de amparo. La señora Alffy Lucía Núñez Bermúdez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Solano, con el fin de que se anulara el Oficio No. 3597 de 13 de diciembre de 2019, y a título de restablecimiento del derecho se ordenara el pago de las sumas debidas por concepto de auxilio de transporte.
El Juzgado Tercero Administrativo de Florencia en sentencia de 31 de marzo de 2023, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, en consecuencia, ordenó al municipio de Solano reconocer y pagar el auxilio de transporte mensual a la señora Núñez Bermúdez en la cuantía establecida en el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017. La Procuraduría General de la Nación y el municipio de Solano interpusieron recurso de apelación, en los que reprocharon la falta de prueba que demostrara la necesidad de la accionante del auxilio de transporte, las cortas distancias que existen en el municipio de Solano y la falta de certificado presupuestal para el pago del mencionado auxilio.
El Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Primera de Decisión, en fallo de 7 de noviembre de 2024 revocó la decisión del a quo y negó las pretensiones de la demanda, toda vez que la actora no tiene derecho al pago del auxilio de transporte, para lo cual explicó que “es un beneficio laboral que como su nombre lo indica, es un apoyo cuya finalidad es la de compensar una parte de los gastos del traslado del trabajador desde su residencia o domicilio hasta el sitio de trabajo, de ahí que en los considerandos del Decreto 1250 de 2017, haya quedado plasmado que se le debe reconocer a aquellos trabajadores que deben acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo”.
El Tribunal resaltó que la Corte Suprema de Justicia estableció jurisprudencialmente unas excepciones al reconocimiento del auxilio de transporte como son: (i) si la empresa suministra gratuitamente y de manera completa el servicio de transporte, y (ii) si el trabajador vive en el mismo lugar de trabajo, es decir, cuando el traslado no le implica un costo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Luego, de acuerdo con la jurisprudencia y las pruebas allegadas al proceso, consideró que “la actora no tiene derecho al reconocimiento y pago del auxilio de transporte, pues no basta con que cumpla con los requisitos exigidos por el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017, sino que también debe demostrarse que la empleada lo necesita realmente, aspecto que fue pretermitido por la parte actora y por el contrario desvirtuado por la entidad demandada con el testimonio del Secretario de Planeación, quien aseguró que el barrio más alejado de la Alcaldía de Solano estaba a 800 metros de distancia, que el tiempo máximo que podría gastar una persona en ese recorrido sería de 10 minutos y que la demandante llegaba caminando a cumplir sus labores hasta la Alcaldía”.
En ese orden de ideas, concluyó que la demandante no necesitaba el auxilio de transporte, pues el desplazamiento hasta su lugar de trabajo y de regreso a su casa, los realiza caminando. Descendiendo al caso concreto, se observa que el asunto cumple con los requisitos de la relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez, necesarios para que el juez de tutela intervenga en el asunto.
En relación con la relevancia constitucional, esta Sala ha identificado algunos supuestos para su verificación, a saber16: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii.
Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en 16 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. Ahora bien, del estudio del escrito de tutela se observa que lo pretendido por la demandante es que el juez constitucional defina si la sentencia de 7 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá limitó el alcance y goce de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, al negar el reconocimiento y pago del auxilio de transporte de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017.
Es decir, que lo propuesto en la solicitud de amparo trasciende al escenario constitucional por tratarse de derechos laborales. Aunado a lo anterior, se observa que, contrario a lo manifestado en la impugnación, la accionante no se pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, porque la decisión del a quo resultó favorable a sus pretensiones y, en consecuencia, el fallo objetado desarrolló argumentos diferentes frente a los cuales la parte actora invoca los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial.
En ese orden de ideas, esta Sala considera que el asunto goza de la relevancia constitucional. De otra parte, en relación con el supuesto incumplimiento del requisito de subsidiariedad por falta de agotamiento de los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, la Sala anticipa que este tampoco prospera, pues las causales de esos recursos no se encajan en el presente asunto.
Los artículos 86 de la Constitución Política y 6 del Decreto 2591 de 1991, prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó17: “La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)”.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues de lo 17 Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 contrario, la tutela deviene improcedente.
El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se objetan en la acción de tutela. Por lo anterior, se observa que en lo relacionado con el recurso extraordinario de revisión, el municipio de Solano se limitó a afirmar que la accionante debió agotarlo, sin embargo, no aludió a la causal que sería procedente para proponer el debate bajo examen, ni tampoco se evidencia que alguna de las causales previstas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 se configure18.
Por consiguiente, no resulta procedente imponerle a la señora Alffy Lucía Núñez Bermúdez un mecanismo que no resulta idóneo para abordar los reproches planteados en el escrito de tutela. Ahora bien, respecto al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia regulado en los artículos 256 a 268 de la Ley 1437 de 2011, la Sala observa que la causal19 para su procedencia es que la sentencia objetada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado; sin embargo, en el escrito de tutela la parte actora invoca el desconocimiento de precedente horizontal, es decir, trae a colación pronunciamientos del mismo Tribunal Administrativo del Caquetá que fueron desconocidos, no decisiones de unificación del Consejo de Estado.
Es decir, que en el presente asunto tampoco resultaría procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia alegado por la entidad territorial en el escrito de impugnación. Al respecto, se debe recordar que no basta con mencionar la existencia de un medio de defensa judicial para concluir que la acción de tutela carece del requisito de la subsidiariedad, pues es necesario que el mecanismo resulte procedente para formular el debate que pretende el interesado, lo que, como quedó evidenciado, no ocurre en el presente caso, pues los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, no son los mecanismos indicados para abordar los reparos planteados por la accionante.
Por otro lado, en la impugnación la entidad territorial alegó que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la inmediatez, porque no se interpuso dentro de un término razonable. 18 ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 19 ARTÍCULO 258. CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Al respecto, el artículo 86 de la Constitución precisa que la acción de tutela debe procurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública.
Si bien, la misma disposición establece que se podrá hacer uso de este mecanismo constitucional en todo momento, ello no implica que no se deba interponer dentro de un plazo razonable, pues ello está en consonancia con los principios de seguridad jurídica y cosa juzgadas, los cuales, prima facie, se deben resguardar. Igualmente, cabe resaltar que la Corte Constitucional en diferentes decisiones ha ratificado la posición jurisprudencial de esta Corporación, al indicar que el plazo razonable para interponer la acción de tutela, si bien no es un término fijo, puede entenderse como un periodo prudencial de seis (6) meses, el cual debe analizarse en general, “en relación con el hecho generador de la tutela, las condiciones del accionante y los derechos que subyacen en la pretensión” 20, respecto del cual ha precisado “que (…) ha entendido que seis meses es un plazo razonable para satisfacer el requisito de inmediatez sin que ello signifique que dicho término es perentorio” 21.
Por consiguiente, de las pruebas allegadas a la acción de tutela se observa que la sentencia de 7 de noviembre de 2024 del Tribunal Administrativo del Caquetá fue notificada el 22 de noviembre de 202422. Mientras que la solicitud de amparo fue promovida el 11 de abril de 202523, es decir, transcurrieron cuatro (4) meses y veinte (20) días entre el momento de la notificación de la sentencia de segunda instancia dictada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el de la interposición de la acción constitucional 24, término que resulta razonable de acuerdo a lo establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación, como regla general, acogido igualmente por la Corte Constitucional.
Agotado cada uno de los alegatos expuestos en el escrito de impugnación, esta Sala considera que, contrario a lo alegado por el municipio de Solano, la acción de tutela de la señora Alffy Lucia Núñez Bermúdez cumplió con los requisitos de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez. Ahora bien, en lo relacionado con los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial que encontró probados la sentencia impugnada, la Sala considera lo siguiente: El Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Primera de Decisión, en la decisión de 7 de noviembre de 2024 incurrió en el defecto sustantivo, porque interpretó o dio un alcance equivocado al artículo 1 del Decreto 1250 de 2017. 20 Sentencia T-422 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 21 Sentencia T-338 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 22 Si bien no se pudo constatar en Samai la actuación relacionada con la notificación, se pudo evidenciar en el expediente que esta ocurrió por medios electrónicos el 20 de noviembre de 2024. 23 Acta individual de reparto. 24 Conforme con el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, “2.
La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Sobre este particular, se debe indicar que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”25.
Al respecto, en relación con el auxilio de transporte el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017, dispone: “ARTÍCULO 1°. CRITERIOS PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DEL AUXILIO DE TRANSPORTE EN ENTIDADES DEL NIVEL TERRITORIAL. Establecer los siguientes criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte para los empleados públicos de las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden territorial, las asambleas departamentales, los concejos distritales y municipales, las contralorías territoriales y las personerías distritales y municipales, en los cuales no se preste el servicio público de transporte, así: a) Devengar hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente. b) La entidad no suministre el servicio de transporte. c) El empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones. d) El valor del auxilio será el establecido en el Decreto 2210 de 2016 y en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan”.
De lo anterior, se observa que la condición de “demostrarse que la empleada lo necesita realmente” solicitada por el Tribunal, no se encuentra establecida en la precitada disposición. Por consiguiente, es evidente que la autoridad judicial accionada le dio un alcance que no señala la norma y que es restrictivo para los derechos laborales e incluso para el mínimo vital de la demandante.
Por otra parte, respecto del desconocimiento del precedente judicial se debe indicar lo siguiente: En primer lugar, en relación con la aplicación de los fallos de 24 de octubre de 2007, 17 de marzo de 2021 y de 28 de junio de 2022 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo objeto de reproche constitucional, se advierte que si bien esas decisiones están relacionadas con el auxilio de transporte, lo cierto es que el estudio se dio en un marco normativo y contexto diferente -sector privado-, en el que se han establecido excepciones como el suministro gratuito del servicio de transporte por parte del empleador o con la residencia en el mismo lugar de trabajo, las cuales no se incluyen en el Decreto 1250 de 2017.
Por otra parte, el demandante indicó que el Tribunal Administrativo del Caquetá en sus diferentes salas ha resuelto casos relacionados con el auxilio de transporte en el municipio de Solano, en los cuales en algunas se accede a su reconocimiento y 25 Ibíd. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 pago (sentencias de 15 de marzo de 202326 rad: 18001-33-33-005-2021-00232-01, de 31 de julio de 2024 rad: 18001-33-33-002-2021-00204-0127 y 11 de septiembre de 2024 rad: 18001-33-33-002—2021-00206-0128), en las que ha indicado que “la entidad pública respectiva no debe exigir requisitos distintos a los establecidos en el decreto 1250 de 2017”.
Sobre el particular, ha de indicar este juez colegiado que, en principio, la tesis sostenida por una Sala de Decisión de un tribunal no vincula necesariamente a las demás salas que lo conforman, pues estas bien pueden en aplicación del principio de autonomía e independencia apartarse y adoptar una decisión diferente. En ese escenario, en el presente caso concreto, no estaríamos en el escenario de un defecto por desconocimiento del precedente horizontal, habida consideración que las sentencias que se invocan como desconocidas, no fueron proferidas por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá sino por la Sala Cuarta de Decisión de dicha Corporación. No obstante, llama la atención de la Sala que en los pronunciamientos de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, participaron magistradas que hicieron parte de la Sala Primera de Decisión y que suscribieron la sentencia de 7 de noviembre de 2024 -objetada-, con una postura contraria a la desarrollada en los fallos de 15 de marzo de 2023 y de 31 de julio de 2024, sin que se advierta disidencia sobre el particular.
Así, por ejemplo, la ponente de la sentencia objeto de reproche constitucional tiene una tesis en la Sala Primera de Decisión, sin embargo, cuando participó en la Sala Cuarta de Decisión suscribe una tesis contraria respecto al reconocimiento y pago del auxilio de transporte para los empleados del municipio de Solano, situación que si bien en sí misma no comporta un desconocimiento del precedente horizontal como se advirtió, sí pone en riesgo el principio de seguridad jurídica, la coherencia que debe existir en las decisiones judiciales y la garantía del principio de igualdad29.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia impugnada que amparó los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la demandante. 26 Sala Cuarta de Decisión integrada por los magistrados Yanneth Reyes Villamizar, Angélica María Hernández Gutiérrez y Pedro Javier Bolaños Andrade 27 Sala Cuarta de Decisión integrada por los magistrados Yanneth Reyes Villamizar, Edith Alarcón Bernal y Anamaría Lozada Vásquez. 28 Sala Cuarta de Decisión integrada por los magistrados Yanneth Reyes Villamizar, Edith Alarcón Bernal y Anamaría Lozada Vásquez. 29 La Sala pone de presente que en sentencia de tutela de 30 de enero de 2025, radicado No. 11001-03-15- 000-2024-06562-00, C.P: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, se declaró improcedente una solicitud de amparo por medio de la cual se pretendió que se dejara sin efectos el fallo de 15 de mayo de 2024 del Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Primera de Decisión, en el que se negó la pretensión tendiente al reconocimiento y pago del auxilio de transporte a una empleada del municipio de Solano, por incumplir el requisito de la relevancia constitucional.
Sin embargo, esa decisión fue revocada por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 7 de marzo de 2025 y, en consecuencia, dejó sin efectos la providencia objetada por configurarse el defecto sustantivo por desconocer el contenido expreso del Decreto 1250 de 2017, con fundamento en decisiones judiciales de la Corte Constitucional y la Corte Suprema inaplicables al régimen de empleados públicos del nivel territorial.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02205- 01 Demandante: Alffy Lucía Núñez Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Confirmar la sentencia de 29 de mayo de 2025, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente Salva voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) JUAN DE DIOS BRAVO GONZÁLEZ Conjuez (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO SERRANO VALENZUELA Conjuez Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.