CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional. Decisión: Se modifica el fallo de primera instancia. La sala decide la impugnación1 presentada, en calidad de convocantes, por la sociedad Fajardo Moreno & Cia S.A.S. en liquidación; Camilo Álvarez Olarte; Ana María Álvarez Olarte; Ana Lucía Álvarez Olarte; María Candelaria Álvarez Olarte y Emilio Álvarez Olarte en contra del fallo de tutela proferido el 14 de mayo de 20252 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 7 de abril de 20253 los accionantes radicaron tutela4 en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los que consideran vulnerados con la providencia proferida el 24 de octubre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso No. 05001233100020020040700/01, mediante la cual se confirmó la dictada el 24 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 25, con certificado 2D06DD9282B009AD BC89336B0C51AAF1 B5C7EBAAA6A5CD5B D6B0DD29CE8881B3. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 21, con certificado 1B1275535969EE8B 1154D3102575A2BA EB72BA0AC5D58692 992981CF04F9D1D2. 3 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado AE905F52D33DC024 2C76F42380774865 4393A59C775A0185 64BF7457FD66F5FF. 4 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado B7F080A5D31A4796 4A4F985BA84558A1 7EFCB53454BC9E19 9818056CD6ED986D. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 1.2.- Hechos 1.2.1.- Fajardo Moreno y Cia S.A., Agropecuaria las Panteras Ltda., Luz Olarte de Álvarez, Ana María Álvarez de Pardo y María Candelaria Álvarez Olarte son propietarios de un predio, ubicado en Envigado, Antioquia.
Con el propósito de desarrollar en ese terreno el proyecto “Talavera del Bosque”, constituyeron una sociedad del mismo nombre, la cual, en 1998, solicitó ante CORANTIOQUIA la correspondiente licencia ambiental. A partir de 1999, dicha autoridad inició la evaluación del proyecto, durante la cual una junta de acción comunal formuló oposición, contrató un estudio técnico y solicitó la suspensión de las obras5. 1.2.2.- CORANTIOQUIA autorizó la práctica del estudio solicitado por la junta referida, pese a haberse presentado de forma extemporánea, y luego expidió la Resolución No. 0046 del 2000, con base únicamente en dicha prueba, lo que limitó el proyecto a 37 parcelas por el presunto agotamiento de una fuente hídrica.
La sociedad interpuso recurso de reposición, que se resolvió de forma parcialmente favorable, al autorizar 42 parcelas. Sin embargo, al resolver la apelación interpuesta por Talavera del Bosque S.A., el Ministerio de Ambiente, mediante Resolución 840 de septiembre 12 del 2001, revocó la licencia, retrotrajo la actuación y ordenó a CORANTIOQUIA realizar un nuevo estudio.
Ante la imposibilidad de continuar el proyecto, la asamblea de accionistas de la empresa decidió su cancelación definitiva6. 1.2.3.- Con base en los hechos descritos, Talavera del Bosque S.A, Fajardo Moreno y Cia. S.A, Agropecuaria las Panteras Ltda., Luz Olarte de Álvarez, Ana Lucía Álvarez Olarte, Camilo Álvarez Olarte, María Candelaria Álvarez Olarte, Emilio Álvarez Olarte y Ana María Álvarez de Pardo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicaron demanda en contra de CORANTIOQUIA y del Ministerio de Ambiente con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mencionados.
El proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia bajo el radicado No. 05001233100020020040700. 5 A folios 4-8 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 10348EDDFC52C71D 067CFA9B14BCFC40 77B3075C381067BE 1CE3267387A68D61. 6 Ibidem. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 1.2.4.- El a quo ordinario, por sentencia del 24 de julio de 20157, declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda y se abstuvo de conocer las pretensiones.
Al respecto adujo que no existió un acto definitivo que pusiera fin a la actuación administrativa iniciada por la sociedad para la obtención de la licencia ambiental, pues la Resolución No. 840 de 2001 revocó la No. 0046 de 2000 y ordenó retrotraer el procedimiento para que CORANTIOQUIA adoptara la decisión final conforme a los parámetros fijados por el Ministerio de Ambiente.
En ese sentido, sostuvo que no se profirió una decisión de fondo sobre la licencia ambiental. Indicó que, aunque el juez puede interpretar la demanda para adecuarla, en este caso no era posible reconducir el medio de control a uno de reparación directa, pues los daños invocados no se derivaban de una operación, omisión o acto administrativo con efectos legales, ni de la ocupación de inmuebles. 1.2.5.- Inconformes, los demandantes interpusieron recurso de apelación en contra de la decisión referida.
Por providencia del 24 de octubre de 20248 la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la sentencia atacada. Para ello, adujo que no existía un acto administrativo definitivo que habilitara el control judicial mediante la nulidad y restablecimiento del derecho. Precisó que la Resolución 840 no decidió de fondo sobre la solicitud de licencia ambiental, sino que ordenó retrotraer el procedimiento para que CORANTIOQUIA adoptara una determinación conforme a unos parámetros.
Señaló que dicho acto era de trámite, no resolvía directamente la controversia y no impedía la continuación del proceso administrativo. 1.2.5.1.- La colegiatura precisó, también, que la sociedad decidió voluntariamente no proseguir con la actuación, por lo que no logró una decisión definitiva que pudiera ser objeto de control jurisdiccional.
Destacó que las resoluciones previas (046 y 313 del 2000) no adquirieron firmeza y, por tanto, no consolidaron una situación jurídica. Sobre el principio de non reformatio in pejus, afirmó que este no resultaba aplicable, dado que no se había proferido una determinación final. 7 A folios 14-15 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 10348EDDFC52C71D 067CFA9B14BCFC40 77B3075C381067BE 1CE3267387A68D61. 8 Obra providencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 10348EDDFC52C71D 067CFA9B14BCFC40 77B3075C381067BE 1CE3267387A68D61. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 1.2.5.2.- La corporación observó que la falta de elementos técnicos suficientes en el expediente justificaba la decisión del Ministerio de Ambiente de retrotraer el trámite.
Por tanto, en ausencia de una actuación concluyente, era procedente declarar de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda y abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo. Igualmente aclaró que no era viable una reconducción hacia un proceso de reparación directa, ya que los daños alegados no derivaban de un acto administrativo en firme ni de una actuación administrativa concluida. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela Los tutelantes consideran que se vulneraron sus derechos fundamentales, ya que la autoridad judicial incurrió en: 1.3.1.- Unos defectos fáctico y sustantivo, por cuanto se desconoció el carácter definitivo de los actos demandados, pese a que resolvieron de fondo la solicitud de licencia ambiental.
Afirman que la Resolución 046 del 2000 concedió parcialmente la licencia, la 313 del mismo año resolvió la reposición y la 840 de 2001 revocó la autorización previamente otorgada, lo que agotó la vía gubernativa. Argumentan que dichas determinaciones, por su contenido decisorio, son actos finales conforme a los artículos 50, 85 y 135 del CCA y, por ende, son susceptibles de control judicial.
Critican que el Consejo de Estado haya calificado tales decisiones como de trámite, y consideran que esta conclusión carece de respaldo probatorio y pasa por alto los efectos jurídicos producidos. Asimismo, reprochan que se omitió aplicar el artículo 85 del CCA, lo que implicó que se les impidiera acceder a la jurisdicción. Finalmente, citan el salvamento de voto del magistrado Oswaldo Giraldo López como respaldo de su tesis. 1.3.2.- Un defecto por violación de la Constitución Política, toda vez que, al declarar la inexistencia de un acto susceptible de demandarse, se pasó por alto el deber de analizar la legalidad de la Resolución 840 de 2001, así como de los demás actos administrativos.
Sostienen que esta omisión vulneró el principio de primacía del derecho sustancial y contravino el deber judicial de agotar todas las alternativas antes de emitir decisiones inhibitorias, según lo ha exigido la Corte Constitucional. Señalan que se optó por una interpretación formalista sobre el fondo del asunto, y que el fallo impidió cualquier otra vía judicial para la defensa de sus derechos.
Añaden que la actuación judicial desconoció el 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado principio pro actione y los estándares internacionales contenidos en el artículo 8 del Pacto de San José. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela Aunque en el escrito introductorio no se especificaron las pretensiones, se puede inferir que los actores buscan: (i) amparar los derechos fundamentales cuya omisión alegan; y (ii) dejar sin efectos la sentencia proferida el 24 de octubre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 9 de abril de 2025 la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a las partes y al Tribunal Administrativo de Antioquia, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, a la junta de acción comunal de la “Vereda Loma el Escobero” y a todos los demás interesados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como terceros interesados en el proceso. 2.2.- La Sección Primera del Consejo de Estado argumentó que no se acreditaba la relevancia constitucional del asunto ni la existencia de los defectos invocados.
Expuso que el Ministerio de Ambiente no había adoptado una decisión de fondo, sino que ordenó subsanar deficiencias en la información aportada, razón por la cual la Resolución 840 de 2001 debía entenderse como un acto de trámite y, por ende, no era susceptible de control jurisdiccional. Añadió que la providencia cuestionada sí examinó los artículos 50, 85 y 135 del CCA y aseveró que solo son demandables los actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas definidas, mientras que los actos preparatorios o de trámite no cumplen esa condición. Ultimó que la decisión se ajustó al ordenamiento jurídico y no constituyó una barrera de acceso a la justicia. 2.3.- El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible acotó que no está legitimado en la causa por pasiva.
Afirmó que no había vulnerado los derechos fundamentales invocados ni tenía participación directa en los hechos expuestos o en las pretensiones formuladas. Señaló que no se satisfacían los requisitos formales de procedibilidad y que 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado no tenía competencia funcional sobre las reclamaciones planteadas.
Precisó que el derecho de acceso a la justicia fue garantizado y que una decisión judicial desfavorable no puede considerarse, por sí sola, una transgresión a derechos fundamentales. 2.4.- CORANTIOQUIA consideró que no se cumplía el requisito de inmediatez, dado el tiempo transcurrido desde la expedición de la sentencia cuestionada, ni el de relevancia constitucional, pues el debate planteado correspondía a una controversia de legalidad sin dimensión iusfundamental. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 14 de mayo de 2025, negó el amparo.
Para ello, señaló que no se configuró el defecto fáctico alegado, toda vez que la providencia cuestionada evaluó de forma razonable el acervo probatorio y aseveró que la Resolución 840 de 2001 no constituyó un acto definitivo, sino una decisión de trámite. En este sentido, destacó que fue la propia parte interesada que decidió no continuar con el asunto de la licencia ambiental, lo que afectó la viabilidad del control jurisdiccional.
Frente al yerro sustantivo, explicó que la autoridad fundó su decisión en un análisis normativo adecuado, en especial sobre los artículos 50, 85 y 135 del CCA. Sostuvo que no hubo una interpretación arbitraria, pues la resolución no resolvía de fondo el tema. Asimismo, el juez constitucional de primera instancia reiteró que el principio pro actione y los estándares internacionales sobre acceso a la justicia no autorizan que cualquier demanda supere el umbral de admisibilidad sin que se analice previamente su viabilidad procesal.
Indicó que la tutela no puede emplearse para reabrir el debate probatorio agotado y que su función es verificar la validez y no la corrección de la decisión judicial. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida los accionantes presentaron impugnación. Afirmaron que la sentencia recurrida incurre en errores conceptuales y constitucionales.
En primer lugar, reiteraron un defecto fáctico, pues la interpretación realizada por el Consejo de Estado respecto a la Resolución 840 es arbitraria e irracional, porque dicha actuación sí 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado es definitiva, en tanto resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la concesión parcial de la licencia ambiental y modificó la situación jurídica del administrado al revocar dicha concesión. En segundo, insistieron en el defecto sustantivo al considerar que la interpretación de las normas jurídicas fue errónea, toda vez que el artículo 50 del CCA establece que los actos que deciden el fondo del asunto o que hacen imposible continuar el trámite son actos definitivos.
En tercero, iteraron la supuesta violación directa de la Constitución, en tanto la decisión inhibitoria del Consejo de Estado impide el control judicial de un acto administrativo que modificó derechos sustanciales. A su vez, citaron jurisprudencia sobre la excepcionalidad de las decisiones inhibitorias y destacaron nuevamente un salvamento de voto.
Finalmente, los convocantes alegaron que negar el amparo implica permitir que el Estado sustraiga del control judicial actuaciones que afectan derechos fundamentales, con base en formalismos. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 14 de mayo de 2025 por la Sección Segunda del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado de procedibilidad9 y de procedencia10 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”11.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber12: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202213, al pronunciarse sobre el requisito sub judice, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 9 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 10 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 11 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 12 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 13 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado 4.2.- En el caso concreto, los tutelantes cuestionan, en esencia, que la autoridad judicial atacada (i) desconoció el carácter definitivo de los actos demandados, pese a que resolvieron de fondo la solicitud de licencia ambiental;
(ii) interpretó erróneamente los artículos 50, 85 y 135 del CCA y omitió aplicar el artículo 85 ejusdem, lo cual les impidió acceder a la jurisdicción; y (iii) vulneró la norma normarum al proferir una decisión inhibitoria con base en un enfoque formalista que desconoció el principio de primacía del derecho sustancial, la regla pro actione y los estándares internacionales sobre acceso a la justicia. 4.3.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que los cargos elevados por la parte actora no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no haberse explicado en debida forma, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso No. 05001233100020020040700/01, como si la acción de tutela fuera una instancia adicional a ese trámite, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos de la providencia proferida el 24 de octubre de 2024 se dilucida el siguiente análisis textual: “De conformidad con lo dispuesto en los artículos 50 y 135 del CCA, son susceptibles de impugnación judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: i) los actos administrativos que ponen fin a una actuación administrativa, ii) los que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, y iii) los actos de trámite que hagan imposible continuar una actuación administrativa, toda vez que la expresión de la voluntad de la Administración a través de los mismos supone la creación, modificación o extinción de una situación jurídica de carácter particular y concreto, cuyo control corresponde a esta jurisdicción, por virtud de lo establecido en las normas citadas y en el artículo 85 del CCA.
(…) A partir de lo anterior y de acuerdo con lo previsto en el artículo 138 del CCA, es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad definitiva de la Administración frente a una situación jurídica particular puesta a su consideración, junto con los demás actos que constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del Juez de lo Contencioso Administrativo ante a una pretensión anulatoria subjetiva, precisamente por la identidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse o diferirse el análisis de su legalidad.
Al respecto, la norma anteriormente citada dispuso lo siguiente: (…) Del análisis de la actuación adelantada y del contenido del acto transcrito es evidente para la Sala que, conforme a los lineamientos inicialmente señalados, la actuación administrativa no se ha concluido; es decir, que en el presente caso no existe un acto definitivo que posibilite el control judicial de la actuación por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida, pues el Ministerio no adoptó decisión alguna de fondo frente a las licencias ambientales solicitadas, sino que exigió más elementos de juicio para determinar su viabilidad, a través de otra decisión que finalmente autorizara tales licencias frente a las 100 parcelas pretendidas por 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado la actora, o solamente las 42 otorgadas o frente a ninguna, decisiones estas que dependían de la actuación que debía surtirse nuevamente, en virtud de la decisión adoptada.
Tampoco se advierte que la última resolución expedida haya decidido directa o indirectamente el asunto o haya puesto fin a la actuación haciendo imposible a la sociedad solicitante continuarla, razón por la que evidentemente se trata de un acto de trámite que, como se anotó en párrafos precedentes, no es susceptible de análisis de legalidad ante esta jurisdicción. Se observa, además, del contenido de la demanda que la parte demandante decidió voluntariamente no continuar con el procedimiento, lo que sin duda le impidió obtener una decisión definitiva que permitiera válidamente demandarla y efectuar el análisis de legalidad de lo ocurrido a lo largo de la actuación. (…) Ahora, la parte demandante señala que al vulnerarse el principio de la non reformatio in pejus dada la calidad que como apelante único ostentaba en el trámite de dicho recurso (…) Al respecto, la Sala señala que el principio de la non reformatio in pejus como garantía procesal prevista en el artículo 31 de la Carta Política y postulado que limita la competencia para el conocimiento de un asunto en segunda instancia -aun en el trámite de la vía gubernativa, no es absoluto, y su evaluación supone la existencia y adopción de una decisión definitiva que resulta desfavorable para quien funge como apelante único, respecto de lo otorgado en la instancia respectiva, lo que no ocurrió en el presente caso, toda vez que la instancia de apelación se vio truncada por una falencia en el procedimiento y la ausencia de los elementos necesarios para adoptar una decisión de fondo, teniendo en cuenta además la naturaleza de los derechos implicados, que involucraban la protección de los recursos naturales y la garantía y preservación del recurso hídrico para toda una comunidad.
(…) En efecto, de la actuación administrativa allegada y del contenido del acto acusado, -Resolución núm. 840 de 2001-, se observa que además de las falencias en la información aportada por la sociedad TALAVERA DEL BOSQUE S.A. para la obtención de la licencia ambiental aludida, CORANTIOQUIA omitió como parte del procedimiento legal establecido, la verificación mediante el auto de trámite de la suficiencia de la información y la observancia en su contenido de los parámetros establecidos en los artículos 24 y 25 del Decreto 1753 de 1994.
Esta razón condujo al Ministerio a concluir que no existían los elementos necesarios para adoptar la decisión de fondo y que, por ende, debía subsanarse dicha situación (…) Lo anterior implica que en ausencia de un acto definitivo, respecto del cual se hubiese surtido cabalmente la instancia del recurso de apelación, no puede predicarse la violación del principio invocado, el cual supone la adopción de una decisión definitiva en el cierre de la instancia respectiva que desconoce para el apelante único lo alcanzado en primera instancia administrativa.
Así las cosas, la Sala concluye que dado lo anterior no se dio la vulneración del principio de la non reformatio in pejus respecto del acto de trámite o de impulso procesal, proferido en segunda instancia, dirigido a subsanar un procedimiento, razón por la que no prospera el cargo formulado en este sentido por la parte actora. A partir de lo anterior, advierte además la Sala que en ausencia de un acto definitivo que haya concluido la actuación administrativa iniciada por la sociedad TALAVERA DEL BOSQUE S.A. en procura de la obtención de una licencia ambiental, por virtud de lo establecido en el artículo 164 del CCA correspondía al Tribunal de instancia declarar probada de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda (…) Por lo demás, contrario a lo manifestado por la parte actora, en parte alguna de la sentencia apelada se indicó que la acción a promover era la de reparación directa, pues lo que se dijo era que no se podía adecuar a tal acción habida cuenta que los presuntos daños aludidos en la demanda ‘no eran consecuencia de una acción, omisión, una operación administrativa o la 11 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado ocupación de un inmueble y tampoco devienen de los efectos legales y ajustados al ordenamiento jurídico de un acto administrativo y menos aún de la materialización del mismo’”14. 4.5.- La Sala advierte que la corporación judicial convocada analizó de manera detallada las condiciones particulares del caso, así como los artículos 50, 85, 135 y 138 del CCA, y concluyó que no existía un acto definitivo que habilitara el control judicial, por cuanto la Resolución 840 de 2001 no resolvió de fondo la solicitud de licencia ambiental, sino que ordenó retrotraer la actuación para subsanar deficiencias técnicas.
Sostuvo que dicha actuación no hizo imposible continuar el procedimiento ni creó una situación jurídica consolidada, por lo que debía calificarse como de trámite. Adicionalmente, resaltó que fue la sociedad demandante quien desistió de continuar con el asunto, lo que impidió que se emitiera una decisión definitiva. Finalmente, descartó la transgresión del principio de non reformatio in pejus, al no existir pronunciamiento adverso en sede de apelación, y precisó que la ineptitud de la demanda debía declararse conforme al artículo 164 del CCA. 4.6.- Resulta claro, entonces, que los peticionarios pretenden utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, la autoridad atacada revisó con detenimiento las particularidades del proceso y las normas del CCA aplicables y, con base en ello, determinó que no existía un acto administrativo que fuera susceptible de control judicial.
Ahora bien, la parte actora también alegó que se desconocieron la primacía del derecho sustancial, la regla pro actione y los estándares internacionales. No obstante, tales reproches carecen de un desarrollo argumentativo suficiente desde una perspectiva constitucional. La sola invocación de principios de rango superior que promueven la efectividad del acceso a la administración de justicia no exime a los interesados del cumplimiento de los requisitos procesales ni puede entenderse como una autorización para prescindir del análisis jurídico sobre la naturaleza de los actos administrativos objeto de control.
En este caso concreto, la exigencia de verificar la existencia de resoluciones susceptibles de ser llevadas ante los jueces es una condición ineludible que no puede ser descartada con fundamento en una lectura abstracta o descontextualizada de los 14 A folios 23-24 y 33-39 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 10348EDDFC52C71D 067CFA9B14BCFC40 77B3075C381067BE 1CE3267387A68D61. 12 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado mandatos constitucionales, máxime cuando ello implicaría extender la jurisdicción contencioso administrativa más allá de los límites fijados por la ley y la jurisprudencia. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada15, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho que se resolvieron previamente por el juez de la causa16. 5.- En consecuencia, se observa que ninguno de los cargos formulados en la solicitud de amparo satisface el requisito general de relevancia constitucional, razón por la cual el depreco resulta improcedente en su totalidad.
En ese orden, se procederá a modificar la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 14 de mayo de 2025 por la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedentes todos los cargos elevados por la parte actora de conformidad con las razones ut supra. 15 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 16 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 13 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-02038-01 Accionantes: Talavera del Bosque S.A. en liquidación y otros Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado