1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., doce (12) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05477-01 Solicitante: MARÍA GLADYS HENAO GIRALDO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 19 de octubre de 2023, por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 27 de septiembre de 2023, la señora María Gladys Henao Giraldo, a través de apoderado, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la seguridad social, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia así como al principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica y al desconocimiento de precedente judicial vertical, que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la sentencia del 24 de mayo de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 que promovió contra la Nación-Ministerio de 1 Identificado con Rad. n°. 05001-33-33-009-2022-00211-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05477-01 Solicitante: María Gladys Henao Giraldo Referencia: Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Antioquia.
En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos la providencia reprochada y que se profiera una sentencia en reemplazo “atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda (…)”. 2.
Hechos relevantes La señora María Gladys Henao Giraldo se encuentra vinculada al Departamento de Antioquia en calidad de docente oficial, con vinculación posterior al 1 de enero de 1990. Adujo que, el 15 de febrero de 2021 no le fueron consignadas sus cesantías del 2020 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG.
Sostuvo que el 8 de septiembre de 2021, solicitó a la Secretaría de Educación de Antioquia el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que establece la Ley 50 de 1990, así como el pago de la indemnización por el desembolso tardío de los intereses a las cesantías, conforme la Ley 52 de 1975.
El 20 de septiembre siguiente, la referida entidad emitió acto administrativo ANT2021EE038304 mediante el cual se negó la petición de reconocimiento, sanción e indemnización por mora de la consignación de las cesantías. La accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Antioquia para que se declarara la nulidad del acto y se ordenara el reconocimiento de las pretensiones.
El asunto correspondió en primera instancia al Juez Noveno Administrativo de Medellín, que en sentencia del 9 de diciembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda. La demandante formuló recurso de apelación contra esa providencia. El 24 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia que confirmó la 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05477-01 Solicitante: María Gladys Henao Giraldo Referencia: Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia anterior decisión, al considerar que el régimen aplicable a la solicitante es el previsto en la Ley 91 de 1989 y no el de la Ley 50 de 1990.
Además, que la sentencia SU- 098 de 20018 no era un precedente obligatorio en ese caso. 3. Fundamentos de la solicitud La solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados, al incurrir en: (i) Desconocimiento del precedente, pues a su juicio la Corte Constitucional mediante Sentencia SU-098 de 2018 y el Consejo de Estado en múltiples pronunciamientos, han sostenido que en virtud del principio de favorabilidad a los docentes oficiales le son aplicables las disposiciones previstas en la Ley 50 de 1990 y por ello, son acreedores de la sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anuales, de modo que el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de referida prestación debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. También indicó que ese criterio ha sido adoptado por los jueces administrativos en varias decisiones.
(ii) Defecto sustantivo, en la medida que la autoridad judicial accionada interpretó de manera equivocada el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Considera que a pesar de que le es aplicable un régimen especial, el referido régimen presenta un vacío normativo y por tanto, es posible acudir al régimen general y aplicar a su caso la referida ley, en virtud del principio de igualdad.
Esgrimió que si bien la Corte señaló que, aunque los jueces han adoptado una postura razonable y justificada al negar el derecho a la sanción moratoria, se desconoce la interpretación más favorable respecto de los docentes oficiales, porque las disposiciones de la Ley 50 de 1990 se extienden a todos los empleados públicos. 4. Trámite de primera instancia El 28 de septiembre de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Juez Noveno Administrativo de Medellín, al Departamento de Antioquia-Secretaría de Educación, a la Nación- Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05477-01 Solicitante: María Gladys Henao Giraldo Referencia: Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Magisterio y a la Fiduprevisora SA en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, la Fiduprevisora SA, en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fomag, precisó que las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales, sino que se rigen bajo el principio de unidad de caja, según lo establecido en la Ley 91 de 1989, por lo que los valores que corresponden a las mismas no se consignan, pues ya están presupuestados y son trasladados al fondo, desde el primer mes de cada vigencia. Por esa razón, adujo, la sanción moratoria reclamada por la demandante no resulta procedente.
Sostuvo que las circunstancias fácticas de la SU-098 de 2018, no son las mismas que las de la solicitante. En atención a lo anterior, consideró que la solicitud debe ser declarada improcedente, pues el juez natural tuvo en consideración la normativa y jurisprudencia aplicable al caso. También solicitó su desvinculación. El Departamento de Antioquia solicitó la improcedencia de la acción, pues a la solicitante le es aplicable el régimen de la Ley 91 de 1989.
Advirtió su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues a pesar de que las secretarías de educación de las entidades territoriales proyectan los actos administrativos de reconocimiento y pago de cesantías, las decisiones allí contenidas son propias de la función desconcentrada que le corresponde al Ministerio de Educación. Señaló que no existe la vulneración de derecho incoados, pues la accionante pretende reabrir un debate jurídico ya concluido y con fuerza de cosa juzgada.
El Tribunal Administrativo de Antioquia pidió que se desestimaran las pretensiones de la acción al considerar que esta no cumple con los presupuestos de procedencia de la tutela contra providencia judicial. Adujo que en el fallo reprochado aplicó de manera adecuada las disposiciones legales vigentes y cumplió con el debido proceso. Indicó a los docentes oficiales afiliados al Fomag, como es el caso de la actora, no le es aplicable la indemnización del artículo 1 de la Ley 52 de 1975, ya que se rigen por el Acuerdo n°. 39 de 1998, el cual no contempla el reconocimiento y pago de la mencionada compensación. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05477-01 Solicitante: María Gladys Henao Giraldo Referencia: Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Por último, señaló que el Consejo de Estado no ha unificado su posición y en consecuencia, el asunto está sujeto a un detallado análisis del juez en el caso particular.
El Juez Noveno Administrativo de Medellín aportó copia digital del expediente ordinario. Mediante sentencia del 19 de octubre de 2023, el Consejo de Estado-Sección Quinta declaró improcedente la solicitud de amparo, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional. Precisó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, como órgano de cierre, unificó jurisprudencia en la cual dispuso que los docentes oficiales afiliados al FOMAG no tienen derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
La solicitante impugnó. Esgrimió que el 23 de marzo de 2023 el Consejo de Estado analizó un caso similar, con una idéntica naturaleza en el que consideró que hubo una vulneración de derechos fundamentales por desconocimiento del precedente. Por lo anterior, solicitó que se profiera sentencia en el mismo sentido, en el que se ampare sus derechos.
El 3 de noviembre de 2023 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 19 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05477-01 Solicitante: María Gladys Henao Giraldo Referencia: Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05477-01 Solicitante: María Gladys Henao Giraldo Referencia: Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia reprochada negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que según la ley y la jurisprudencia aplicable, la sanción por no consignación regulada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no es aplicable a los docentes afiliados al FOMAG. En el mismo sentido, consideró que tampoco es aplicable la indemnización del artículo 1 de la Ley 52 de 1975, ya que los educadores oficiales en este aspecto, tienen regulación propia en el Acuerdo n°. 39 de 1998, el cual no contempla el reconocimiento y pago de dicha indemnización. Consideró que no le es aplicable las reglas fijadas en la sentencia SU-098 de 2018 y los fallos del Consejo de Estado, pues estas se profirieron bajo supuestos fácticos distintos de las circunstancias al de la actora.
Además, hizo la distinción sobre la diferencia entre el FOMAG y la administración de recursos en los fondos privados, pues el primero se rige por unidad de caja y no se realizan consignaciones a cuentas individuales, como ocurre en los fondos privados. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05477-01 Solicitante: María Gladys Henao Giraldo Referencia: Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia La Sala advierte que los argumentos presentados se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, se estima que los reproches provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, la solicitud pide que se deje sin efectos una providencia judicial que negó el reconocimiento de la sanción por mora en el pago de cesantías en favor de la demandante.
Esta pretensión, netamente económica, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”5.
Por último, cabe señalar que la Sección Segunda del Consejo mediante sentencia SU CE-SUJ2-012-18 del 11 de octubre de 2023, se pronunció sobre la aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales del FOMAG y estableció la siguiente regla jurisprudencial: “Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05477-01 Solicitante: María Gladys Henao Giraldo Referencia: Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.” En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de octubre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la solicitud de tutela de María Galdys Henao Giraldo contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ