Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Demandante: Juan Carlos Aguilar Durán Demandado: Ecopetrol S.A. Tema: Control judicial integral de los actos administrativos sancionatorios.

Nulidad de los actos administrativos. Desconocimiento de normas superiores, violación al debido proceso y falsa motivación. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Juan Carlos Aguilar Durán instauró demanda en contra de Ecopetrol S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias expedidas el 2 de marzo y 2 de mayo de 2016, mediante las cuales fue sancionado con suspensión de dos (2) meses e inhabilidad especial por el mismo término. Que, en consecuencia, se ordene el pago de los salarios y prestaciones sociales legales y convencionales dejados de percibir durante el lapso de la sanción y se reliquiden los ya causados teniendo en cuenta el salario de esos dos meses; se retire la sanción del registro de antecedentes disciplinarios; se reconozcan los gastos en que debió incurrir para el pago de un crédito a Cavipetrol, junto con intereses legales y moratorios; y se ordene el pago de perjuicios morales por 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que en el marco de la investigación disciplinaria PD-4459 de 2013, originada en la presunta ausencia laboral de algunos servidores, la oficina de control disciplinario interno ordenó expedir copias del informe y asignar un nuevo radicado para investigar hechos ocurridos el 28 de agosto de 2013, relacionados con una presunta agresión que sufrió el supervisor Miguel Ruiz.

Que, por lo anterior, mediante auto del 27 de diciembre de 2013 se abrió una indagación preliminar en su contra y, posteriormente, una investigación disciplinaria el 18 de junio de 2014. Que el 24 de julio de 2015 fue formulado pliego de cargos en el que se le imputó «(…) en su condición de Operador Integral planta F12, el día 28 de agosto de 2013 en horas de la mañana, en la puerta de balance de la Gerencia Refinería de Barrancabermeja, pudo incurrir en falta disciplinaria al faltarle al respeto al señor Miguel Antonio Ruiz Romero, supervisor de seguridad de la empresa Vise-Acosta»; esto, porque presuntamente lo empujó al abrir a la fuerza el portón vehicular de acceso al área de balance, lo que causó lesiones al supervisor, por lo cual fue incapacitado 8 días.

Que mediante los actos demandados se le sancionó con suspensión por 2 meses e inhabilidad especial por el mismo término. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 1, 2, 4, 6, 13, 21, 25, 29, 39, 104; Ley 734 de 2002: artículos 6, 9, 13, 16, 18, 19, 23, 28, 33 numeral 10, 128, 129, 143, 163, 170. Que los actos demandados se expidieron con falsa motivación, pues la sanción se fundamentó en declaraciones de personas que no estuvieron presentes en el sitio de los hechos y se dejó de lado tanto su versión libre, en la que manifestó que no estuvo en el lugar donde presuntamente fue agredido el supervisor, como la declaración de su escolta, el señor Leonardo Fabio Vergara Bretón, quien manifestó haberlo acompañado durante toda la jornada del 28 de agosto de 2013.

Que las decisiones disciplinarias desconocieron las normas en que debían fundarse, en relación con los derechos de audiencia y de defensa, pues el Código Disciplinario Único es claro en disponer que toda decisión debe motivarse y, en el caso concreto, le correspondía a la autoridad demostrar el «interés» o la «subordinación» del señor Vergara Bretón para no tener en cuenta su testimonio, sin que pudiera simplemente desecharlo de plano sin confrontarlo con los demás medios de prueba.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 26 de julio de 20171 y se notificó a la entidad, quien se opuso a las pretensiones. Expresó que la decisión se fundó en las pruebas documentales y testimoniales practicadas y que el testimonio del señor Leonardo Fabio Vergara Bretón sí fue valorado, solo que su dicho, contrastado con las demás declaraciones, fue desvirtuado luego de aplicar las reglas de la sana crítica en el análisis integral del acervo probatorio.

Que el demandante pretende reabrir el debate probatorio, asunto que riñe con el control que debe ejercer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues no puede pretenderse convertir al juez en una tercera instancia disciplinaria. Que la identidad del investigado estuvo plenamente acreditada, pues los diferentes testigos coincidieron en identificar a Juan Carlos Aguilar Durán como quien empujó fuertemente la puerta de balance que se encontraba al cuidado del supervisor Miguel Antonio Ruiz Romero y que, por otra parte, la versión libre del investigado no tiene la connotación de prueba.

Se celebró audiencia inicial el 13 de diciembre de 20182, en la que se fijó el litigio y se decretaron pruebas documentales y una prueba testimonial; una vez practicada la última3, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022)4, negó las pretensiones. Concluyó que en los actos demandados se realizó la valoración probatoria siguiendo las reglas de la sana crítica y de manera integral. Que los reproches del demandante se dirigieron a los aspectos sustanciales del derecho al debido proceso, puntualmente, en lo que corresponde al régimen del análisis probatorio y al nivel de certeza para acreditar la responsabilidad disciplinaria, teniendo en cuenta que el señor Aguilar Durán manifestó no encontrarse en el lugar de los hechos el 28 de agosto de 2013, con lo cual se generó una duda que debía resolverse en su favor.

Que en materia disciplinaria se establece el estándar probatorio de la sana crítica o persuasión racional, según el artículo 141 de la Ley 734 de 2002, que implica el deber para la autoridad de analizar en conjunto el material probatorio, partiendo de que en este tipo de asuntos, la carga probatoria está en cabeza del Estado, en 1 Véase folio 406 del expediente.

La demanda se inadmitió por auto del 30 de marzo de 2017, con el fin de que se aportara la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad (folio 396 del expediente). 2 Véanse folios 552 a 559 del expediente y CD en folio 551. 3 Audiencia de pruebas celebrada el 13 de febrero de 2019 (véanse folios 582-582A y CD en folio 574 del expediente). 4 Véase índice 00065 de SAMAI («gestión en otros despachos»).

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 consonancia con el principio de presunción de inocencia. Que, contrario a las manifestaciones del investigado en su versión libre, cuatro declarantes coincidieron en identificarlo como el agresor que empujó la referida puerta y que por su parte el señor Leonardo Fabio Vergara Bregón podía considerarse como un tercero imparcial que estaba en condiciones de reconocer al demandante; pese a lo cual su testimonio, que se recibió en el marco del trámite judicial, no generaba la duda que la norma disciplinaria exige para exonerarlo de responsabilidad, en la medida en que no se podía afirmar categóricamente que el escoltado siempre estuvo bajo la vista del declarante.

Que, en todo caso, el forcejeo para ingresar por el portón vehicular existió, como se logró evidenciar con los archivos de video y el señor Ruiz Romero instauró una denuncia en contra del demandante por lo ocurrido, de manera que no fueron pruebas indirectas el fundamento de la decisión sancionatoria, sin que, por otro lado, existiera una hipótesis alterna, con sustento probatorio, que permitiera determinar que fue otra persona la autora de la conducta que dio lugar a la actuación. Finalmente, condenó en costas al demandante.

RECURSO DE APELACIÓN El demandante5 interpuso recurso de apelación, en el cual señaló que el Tribunal se convirtió en un juez disciplinario de tercera instancia al valorar un testimonio que no fue analizado por Ecopetrol S.A. Que el resultado hubiese sido distinto de haber tenido en cuenta la declaración del señor Leonardo Fabio Vergara Bretón, por lo que, en lugar de subsanar una deficiencia en la motivación de los actos, lo procedente debió ser declarar su nulidad.

Que el reproche relacionado con la falsa motivación estribaba en que la demandada se abstuvo de valorar la declaración del escolta por considerar que de este podría derivarse un interés para favorecer a su protegido por su relación de dependencia o de subordinación y, por ello, si para el Tribunal se trató de un testigo imparcial y, por ello, se debía analizar, no podía entrar el juez a ocupar el lugar de la autoridad disciplinaria.

Que si la demandada consideraba al señor Vergara Bretón un «testigo sospechoso» debió exponer las razones para ello y que ni la entidad ni el juez señalaron de qué forma se configuraba tal condición, únicamente lo dedujeron porque el declarante era escolta del disciplinado, dejando de lado que tal servicio no fue contratado por el demandante y que, por tanto, no existía subordinación. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 5 de octubre de 20226 fue admitido el recurso.

En esta providencia se dispuso 5 Véase índice 00059 de SAMAI («gestión en otros despachos»). 6 Véase índice 00003 de SAMAI. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta instancia. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si en la sentencia apelada se analizaron los cargos de nulidad formulados por el demandante y si los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por desconocimiento de normas superiores, falsa motivación y violación al debido proceso, en virtud de la valoración probatoria adelantada por Ecopetrol S.A. Con este propósito, la providencia se referirá al marco normativo y jurisprudencial del control judicial de los actos administrativos sancionatorios disciplinarios, a las causales de nulidad anunciadas y abordará el caso concreto.

Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos. En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional.

El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación con el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone.

La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias7.

Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, 7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»8.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»9, y se advirtió que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no solo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva Causales de nulidad del acto administrativo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Esta presunción parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.

En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 8 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060-2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012.

Exp. 11001-03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E). Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 13710 y 13811 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. Además, la jurisprudencia ha señalado que es posible perseguir la nulidad de un acto cuando se advierta la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta que el artículo 29 constitucional dispone que esta garantía se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio. - Nulidad del acto administrativo por desconocimiento de las normas superiores en que debe fundarse Esta causal, también denominada nulidad por violación del ordenamiento superior o de la regla de derecho de fondo que se exigía para sustentar el acto, se relaciona con los elementos que componen el acto administrativo: las reglas de competencia, de procedimiento, los componentes de la motivación y el debido proceso, concretado en el derecho de audiencia y de defensa12.

En un sentido más estricto, esta causal de nulidad se ha entendido por esta corporación como la contravención directa de la norma que serviría como fundamento al acto administrativo, lo que puede ocurrir por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea. Lo primero, es decir, la falta de aplicación puede suceder porque la autoridad administrativa ignore la existencia de la norma o, a pesar de conocerla, no la aplique a la solución del caso o crea, de manera errónea, que la norma no es aplicable al asunto que examina.

La aplicación indebida puede configurase cuando la autoridad hace valer disposiciones que no son pertinentes para resolver asunto objeto de decisión; lo que a su vez puede ocurrir por que i) hubo un error al seleccionar la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra, y/o ii) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.

En cuanto a la interpretación errónea se ha precisado que ocurre cuando las disposiciones que se aplican son en efecto las que regulan el asunto que se debe decidir, pero la autoridad las entiende de manera errónea y, con esa interpretación, 10 Del medio de control de nulidad. 11 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 12 Al respecto, Cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 21 de mayo de 2020. Radicado 52001233300020150004501 (3779-2017). C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 las aplica. En otras palabras, es lo que ocurre cuando se asigna a una disposición un sentido o alcance que no le corresponde13. - Nulidad del acto administrativo por falsa motivación Esta causal tiene lugar cuando las razones que se plasman en la fundamentación de un acto administrativo resultan contrarias a la realidad fáctica o jurídica, sobre la cual, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que guarda estrecha relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa14.

En esa misma línea, se ha precisado que la prosperidad de la pretensión de nulidad, cuando se invoca esta causal, es necesaria la concurrencia de tres elementos: «(…) (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado»15.

El último elemento en cita puede demostrarse acreditando una de dos circunstancias: i) que los hechos que la autoridad tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o ii) que la autoridad no tuvo en cuenta hechos que sí estaban probados y que, de haberse considerado, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente16. - Nulidad del acto administrativo por violación al debido proceso Esta Corporación ha precisado que el debido proceso, además de constituir un límite al ejercicio del poder público, constituye un mecanismo para proteger los derechos de los ciudadanos y, en el ámbito administrativo, implica el deber de los agentes del Estado de aplicar los procedimientos legalmente establecidos en el curso de cualquier actuación administrativa, de tal manera que quienes puedan resultar afectados con sus decisiones cuenten con las garantías procedimentales y sustanciales que les brinda el ordenamiento jurídico17.

Atendiendo a lo anterior, para determinar si hay lugar a declarar la nulidad por su desconocimiento, se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra el artículo 29 13 Cfr. Ibíd. También Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo de 2012.

Radicado 25000232700020049227102 (16660). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 14 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Radicado 11001-03-27-000-2018- 00006-00 (22326). C.P. Milton Chaves García. 15 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 19 de marzo de 2020. Radicado 52001- 23-33-000-2015-00155-01 (3093-16).

C.P. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Exp. 11001-03-27-000-2018-00006- 00 (22326). C.P. Milton Chaves García. 17 Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23- 33-000-2014-02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 constitucional: a) en la perspectiva formal, (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) permitiendo la participación activa de todos los interesados; (iii) que estos sean escuchados durante el trámite;

(iv) que no existan dilaciones injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas; (vi) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida forma y que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas18; y b) en sentido sustancial, (vi) que la autoridad aplique el principio de favorabilidad siempre que sea pertinente;

(vii) que durante el trámite de la actuación el investigado se presuma inocente. La Corte Constitucional ha señalado que la vulneración sustancial del derecho al debido proceso19 puede predicarse tanto de las providencias judiciales como de los actos administrativos y que esta se concreta en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional: (i) orgánico (falta de competencia de la autoridad que lo expide);

(ii) procedimental absoluto (la actuación se adelantó al margen del procedimiento); (iii) fáctico (absoluto desconocimiento de lo probado en el trámite); (iv) material o sustantivo (la autoridad aplicó normas inexistentes, inconstitucionales, ilegales o que no resultaban aplicables al caso concreto o que se interpretaron de una manera irrazonable) (v) error inducido o vía de hecho por consecuencia (se adoptó una decisión contraria a derecho por causa de la actuación engañosa de un tercero);

(vi) falta de motivación (el acto no expresó las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentaban); (vii) desconocimiento del precedente constitucional vinculante; y (viii) violación directa de la Constitución20. Caso concreto Analizado el expediente de la actuación disciplinaria, la Sala destaca: • Que por auto del 27 de diciembre de 2013 la Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol S.A. abrió una indagación preliminar, con fundamento en un reporte de turno del 28 de agosto de 2013, según el cual «[e]l supervisor de vigilancia Miguel Ruiz asignado a la Puerta Balance, reporta que el dirigente Juan Carlos Aguilar llegó a la Puerta para ingresar y el supervisor le informó que no estaba permitida la entrada, acto seguido se observa según vídeo, que el dirigente empuja abruptamente la puerta y al supervisor logrando ingresar»21, luego de lo cual, el 18 de junio de 2014, se abrió investigación disciplinaria, 18 Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. Exp. 05001-23-31-000-2000-02324- 01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 19 Cabe destacar que esta Corporación ha precisado que la irregularidad que vicia el acto administrativo es la sustancial, en línea con lo señalado por la Corte Constitucional: «Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.

Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos» Cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23-33-000-2014- 02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Sentencia T-076 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, analizados como causales específicas de la acción de tutela contra providencias, cfr. Corte Constitucional.

Sentencia SU-453 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 21 Véanse folios 31-32 del expediente. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 considerando que se cumplían los presupuestos de los artículos 152 y 153 de la Ley 734 de 200222. • Que el 24 de julio de 2015 se formuló al señor Juan Carlos Aguilar Durán el siguiente cargo: «(…) en su condición de Operador Integral planta F12, el día 28 de agosto de 2013 en horas de la mañana, en la puerta de balance de la Gerencia Refinería de Barrancabermeja, pudo incurrir en falta disciplinaria al faltarle al respeto al señor Miguel Antonio Ruiz Romero, supervisor de seguridad de la empresa Vise-Acosta.

La conducta desplegada consistió en que al abrir a la fuerza el portón vehicular de acceso al área de balance de la GRB empujó al señor Miguel Antonio Ruiz Romero, supervisor de seguridad de la empresa Vise-Acosta, quien se encontraba del otro lado de la puerta prestando el servicio de vigilancia, causándole lesiones que le dieron lugar a una incapacidad médico legal de ocho días».

Se consideró que había incurrido en la prohibición del artículo 35 numeral 1 y desconocido el deber del artículo 34 numeral 6 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 69 numeral 19 del reglamento interno de Ecopetrol, según el cual constituye una obligación especial de los trabajadores «[g]uardar buena armonía, respeto y consideración con el personal de contratistas (…) que tengan vinculación o relaciones con la Empresa».

La falta disciplinaria se calificó provisionalmente como grave, ejecutada a título de dolo23. • Que, agotada la práctica probatoria y recibidas las intervenciones del investigado, incluida su versión libre, el 2 de marzo de 2016 fue sancionado con suspensión por el término de 2 meses e inhabilidad especial por el mismo término, al ratificar la ocurrencia de los hechos, la naturaleza de la falta y el grado de culpabilidad24.

Decisión que, una vez apelada, se confirmó el 2 de mayo del mismo año25. Para el demandante, en la sentencia apelada se desconoció que el reproche relacionado con la falsa motivación de la decisión implicaba que, de advertir que se debía valorar el testimonio de su escolta, lo procedente era declarar la nulidad de los actos y no entrar, como si de una tercera instancia se tratase, a «sanear» la deficiencia de la autoridad.

La Sala no encuentra en la providencia apelada ninguna irregularidad que conduzca a que sea revocada y, en esa misma línea, no se advierte que los actos demandados estuviesen falsamente motivados. Lo primero, porque el Tribunal, aplicando la tesis jurisprudencial vigente para 22 Véanse folios 102 a 106 del expediente. 23 Véanse folios 261 a 271 del expediente. 24 Véanse folios 364 a 386 del expediente. 25 Véanse folios 367 a 393 del expediente.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 entonces, fijó el problema jurídico atendiendo a la perspectiva sustancial del derecho al debido proceso: si el objeto del concepto de violación residía en la falta de valoración de una prueba y en la ausencia de certeza para sancionar, lo que se debía encontrar acreditado era (i) que la valoración de la prueba habría llevado a una decisión distinta y (ii) que con las que fueron tenidas en cuenta no se satisfizo el estándar probatorio.

En la etapa probatoria del medio de control fue citado a declarar el señor Leonardo Fabio Vergara Bretón, quien relató lo ocurrido el 28 de agosto de 201326 en similares términos a como lo hizo el 17 de diciembre de 201527, cuando fue recibido su testimonio en el marco de la actuación disciplinaria. En la sentencia apelada se concluyó que aun si se hubiese tenido en cuenta su narración, tanto la identidad del señor Juan Carlos Aguilar Durán como el relato de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos estaban debidamente acreditadas con las pruebas documentales y testimoniales practicadas.

Esto lleva a la Sala al segundo punto: los actos sancionatorios no se motivaron falsamente, en la medida en que la declaración echada de menos por el demandante sí fue valorada, solo que, al atender a las condiciones particulares del testigo y al ser confrontada con los demás medios de convicción, se le restó peso probatorio. En la decisión disciplinaria de primera instancia, luego de realizar un recuento de lo manifestado por el declarante y de contrastarlo con los testimonios del supervisor28, de las funcionarias encargadas de la central de seguridad de la Gerencia Refinería de Barrancabermeja (GRB)29 y del servidor que envió al señor Ruiz Romero a custodiar el portón del área de balance30, concluyó que «[l]a solidez ofrecida por estas probanzas restan mérito probatorio a las afirmaciones del investigado Juan Carlos Aguilar Durán, quien por naturales razones no estaba en obligación de declarar en su contra y de su escolta, señor Leonardo Fabio Vergara Bretón, de quien puede derivarse un interés para favorecer a su protegido por su relación de dependencia o subordinación»31 (subrayas de la Sala).

De manera que la autoridad disciplinaria sí expresó los motivos para restar peso probatorio a la declaración del señor Leonardo Fabio Vergara Bretón. En ese escenario, la actuación del Tribunal al valorar su testimonio resultó ajustada a la causal de nulidad invocada, pues partiendo de la hipótesis según la cual se pudiese tratar de un testigo neutral, lo cierto es que de su relato no encontró elementos para concluir que en la actuación disciplinaria se hubiese llegado a generar una duda que debía resolverse en favor del demandante. 26 Audiencia del 13 de febrero de 2019. 27 Véase folio 313 del expediente. 28 La declaración del señor Miguel Antonio Ruiz Romero se recibió el 23 de enero de 2014 (véanse folios 48-49 del expediente). 29 Declaraciones de Pilar Cristina Galvis Jiménez (folios 135 a 137 del expediente) y Elizabeth Palacio Garrido (folios 172 -173 del expediente). 30 Declaración del Omar Mauricio Gómez Tarquino (folios 96 a 98 del expediente). 31 Véase folio 377 del expediente.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Por las razones anteriores, la Sala tampoco encuentra que en la actuación disciplinaria se hubiesen valorado indebidamente las pruebas (aspecto estudiado bajo el «defecto fáctico», como forma de lesionar el debido proceso) y, en ese sentido, se comparte la conclusión de la sentencia apelada, teniendo en cuenta que el conjunto de medios de prueba se analizó de manera integral, para definir: • Que el 28 de agosto de 2013, en el marco de una actividad de movilización social, la USO (Unión Sindical Obrera), a la que pertenecía el demandante, adelantaba actos sindicales32. • Que lo anterior ocurría en distintos puntos de la GRB, pues el señor Omar Mauricio Gómez Tarquino relató que se encontró al demandante en «la cafetería satélite» y, luego de intercambiar algunas palabras, este se retiró, dirigiéndose al cuarto de control, donde nuevamente lo encontró, esta vez, regañando a los trabajadores por estar en sus labores.

Indicó que ante esta situación le dio la instrucción al supervisor Miguel Ruiz de que se trasladara a la puerta de balance «(…) ya que ahí no había vigilante y me controlara el ingreso del personal (…)», luego de lo cual, sobre las 11:00 o 12: 00 recibió una llamada, en la cual el supervisor le informó que el señor Aguilar Durán llegó a la puerta por él custodiada y que «(…) al impedirle el ingreso el señor le empujó la puerta a la brava y le forcejeó con los pies y las piernas y le pegó en las piernas (…)»33. • Que luego del forcejeo, el señor Juan Carlos Aguilar Durán ingresó a las instalaciones de la entidad por el área de balance, de lo cual dieron cuenta los testimonios del supervisor Miguel Antonio Ruiz Romero y de las operadoras de seguridad Pilar Cristina Galvis Jiménez y Elizabeth Palacio Garrido.

El primero, a quien se le asignó el cuidado del portón, señaló que le constaba la identidad del entonces investigado, porque, como miembro de la empresa encargada de la seguridad, tenía conocimiento de quiénes eran dirigentes sindicales. También relató que el demandante empujó el portón, que se encontraba cerrado pero con la cadena únicamente puesta, causándole lesiones en su pierna y mano izquierdas e ingresó a pie a las instalaciones y agregó que, cuando ello ocurrió, el escolta se quedó afuera en el vehículo en el cual se transportaban34.

Las declarantes, por su parte, narraron que ese día se encontraban como encargadas de las cámaras de vigilancia de la entidad, por lo que vieron lo ocurrido a través de estas. En la diligencia se les preguntó que si conocían a Juan Carlos Aguilar Durán, ante lo cual contestaron de forma afirmativa y, vistos los registros fílmicos, indicaron que la persona que ingresaba correspondía al 32 Todos los declarantes y el versionista coincidieron en este punto. 33 Véase folio 97 del expediente. 34 Véanse folios 48-49 del expediente.

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 investigado, pues tenía una forma «particular» de caminar35. En ese orden, se identificó al funcionario y, de forma coherente y consistente se dio cuenta de la forma como ocurrieron los hechos, lo que además se pudo constatar con los archivos de video incorporados a la actuación. En efecto, de su visualización se extrae que existió un forcejeo frente a un portón36 y, luego, que un vehículo, al que se subió una persona, permaneció en la parte exterior; que alguien se quedó cerrando el portón y que una tercera persona, identificada en la actuación como el demandante, caminó hacia las instalaciones de la entidad37.

El apelante afirmó que el Tribunal se limitó a realizar una transcripción de la prueba testimonial recaudada en el trámite disciplinario, manifestación que se desvirtúa con el contenido del fallo apelado, pues la forma de abordar el problema jurídico hace parte de la metodología de la autoridad judicial y, en ese caso, si el principal reproche residía en la forma como la demandada valoró las pruebas, la manera elegida para estudiar este cargo de nulidad consistió en (i) identificar el medio de prueba, (ii) extraer su contenido relevante y (iii) confrontarlo con la motivación de los actos demandados.

De este ejercicio, se concluyó que no fue una prueba aislada, ni un análisis parcializado de la misma, y menos un indicio, lo que llevó a Ecopetrol S.A. a la convicción exigida por el estándar probatorio disciplinario. Como se advirtió previamente, la hipótesis de la sentencia apelada para valorar el testimonio del señor Leonardo Fabio Vergara Bretón consistió en asignarle a su dicho el mismo peso probatorio de las demás declaraciones y, con ello, se encontró que aun cuando se partiera de su imparcialidad, su relato cedía ante las demás pruebas que, de manera integral, comprometían la responsabilidad del demandante.

Con todo, no se concluyó en la primera instancia, y tampoco lo concluye así la Sala, que los argumentos de la demandada para restarle valor probatorio (que, de nuevo, no es igual a no haberlo valorado) resulten contrarios a la realidad. En efecto, en los actos demandados se indicó que por su relación de dependencia y subordinación podía intentar favorecer a su protegido, calificativos que nada tienen que ver con las connotaciones que dichos términos tienen en el ámbito laboral.

En la actuación disciplinaria se emplearon para significar el grado de influencia que el demandante podía tener sobre el declarante, perspectiva que comparte esta Sala, pues las reglas de la experiencia enseñan que el grado de confianza del escoltado 35 Véanse folios 135 a 137 del expediente. La señora Pilar Cristina Galvis Jiménez narró el 9 de julio de 2014: «(…) nosotras nos dimos cuenta fue a través de las grabaciones, cuando estábamos trabajando nos llamó el supervisor Miguel Ruz que él estaba en la puerta de balance y fue a entrar el señor Juan Carlos Aguilar por el portón, la explicación que dio no lo recuerdo, pero tengo entendido que él le preguntó por qué iba a ingresar, y como ese día había paro, la función del supervisor es velar por la seguridad interna de la Refinería. Nos llamo a decir que el señor Juan Carlos Aguilar entró a las malas, lo que echó a un lado, que no le importaba, nos dijo que lo habían empujado y ahí fue done fuimos a mirar las grabaciones».

Por su parte, Elizabeth Palacio Garrido, el 8 de octubre de 2014, relató «Según lo que observamos en el video esa vez con mi compañera de turno y lo que se nos informó por parte del supervisor Miguel Ruiz, fue que al tratar de cerrar la puerta el señor Juan Carlos Aguilar lo empujó y lo golpeó» (véanse folios 172-173 del expediente). 36 En el vídeo «2013-08-28 Pta Peatonal Balance.VRM». disponible en el CD en folio 566 del expediente. 37 En el video «2013-08-28 Area Vehicular Balanca.VRM», disponible en el CD en folio 566 del expediente.

Las encargadas de la central de seguridad identificaron a la tercera persona como Juan Carlos Aguilar Durán, en concordancia con el relato que de los hechos realizó el señor Miguel Antonio Ruiz Romero. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 y de respeto en cuanto a la figura de autoridad que este podía representar para el escolta, constituían circunstancias con el alcance suficiente para afectar la imparcialidad de su relato.

Por las anteriores razones tampoco se encuentra que los actos demandados desconocieran las normas en que debían fundarse, pues el procedimiento sancionatorio se sujetó al trámite previsto en la normativa aplicable, la práctica probatoria tuvo por objeto lo exigido en los artículos 128 y 129 de la Ley 734 de 200238 y, concluida la actuación, se cumplió con el presupuesto del artículo 142 de la misma normativa39 y, en ese sentido, se justificó la imposición de la sanción. En síntesis, en la actuación disciplinaria no se desconoció el derecho al debido proceso en su sentido sustancial, ni en la expedición de los actos demandados se incurrió en falsa motivación o en desconocimiento de normas superiores, por lo cual, lo procedente es confirmar la sentencia apelada.

De la condena en costas Sobre este punto, es importante aclarar que según el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202140, que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta lo anterior, la Subsección A considera que, en el presente caso, observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta el referido supuesto; por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, F A L L A Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones. 38 Ley 734 de 2002. «Artículo 128.

Necesidad y carga de la prueba. Toda decisión interlocutoria y el fallo disciplinario deben fundarse en pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso por petición de cualquier sujeto procesal o en forma oficiosa. La carga de la prueba corresponde al Estado». «Artículo 129. Imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba.

El funcionario buscará la verdad real. Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio». 39 Ley 734 de 2002. «Artículo 142.

Prueba para sancionar. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado». 40 Ley 2080 de 2021. «Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Radicado: 68001-23-33-000-2017-00001-01 (4970-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Segundo. RECONCER personería a la sociedad Escolar Berardinelli – Estudio Legal S.A.S., con NIT 900.780.393-1, representada legalmente por la señora Andrea Ramírez Castañeda, identificada con cédula de ciudadanía nro. 1.020.779.996, para representar los intereses de Ecopetrol S.A., conforme al poder que obra en el índice 00010 de SAMAI.

Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente