www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00396-01 (1794-2022) Demandante: María Adela Sánchez Zuluaga Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA1 Tema: Relación laboral encubierta o subyacente.
REVOCA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala de Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia del 16 de julio de 2020, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. Desde este momento se advierte que se revocará la sentencia de primera instancia. II.
ANTECEDENTES Pretensiones 1. La señora María Adela Sánchez Zuluaga, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda dirigida a que se declare la nulidad del oficio 2-2018-001410- del 9 de abril del 2018 a través del cual el Servicio Nacional de Aprendizaje negó el reconocimiento de la relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios desde el 1 de febrero de 2011 hasta el 15 de diciembre de 2016. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de i) los aportes a pensión, salud y riesgos profesionales; iii) vacaciones; iv) primas de servicios; v) primas de navidad; y vi) cesantías e interés de las cesantías. Hechos relevantes 3. La parte demandante y el SENA regional Caldas, sede Manizales, suscribieron diferentes contratos de prestación de servicios profesionales desde el 1 de febrero de 2011 hasta el 15 de diciembre de 2016, 4.
La señora María Adela Sánchez Zuluaga, desarrollaba sus labores en las instalaciones y con elementos de la entidad demandada, percibiendo una 1 En adelante SENA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00396-01 (1794-2022) Demandante: María Adela Sánchez Zuluaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 remuneración por los servicios prestados, bajo el cumplimiento de horarios de trabajo, bajo la supervisión de coordinadores y supervisores, en su labor como instructora del área de cultura física.
Normas violadas y concepto de la violación 5. En la demanda que dio origen al presente proceso señaló que con la negativa de la entidad se desconocieron las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 6, 13, 25, 53, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; artículo 5 del Decreto 3135 de 1968; artículo 42 de la Ley 115 de 1994; artículo 2 del Decreto 1426 de 1998;
Decretos 1848 de 1969; Decreto 1042 de 1978 y Ley 80 de 1993. 6. En el concepto de violación argumentó que el SENA no podía denominar como un contrato de prestación de servicios una labor que se debe desarrollar bajo una vinculación legal y reglamentaria, debido a que con ello se desconocen los preceptos constitucionales invocados como fundamento de las pretensiones.
Contestación de la demanda 7. El SENA se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que la prestación de servicios profesionales es una figura consagrada en la Ley 80 de 1993, que permite que particulares ejecuten el objeto contractual cuando el personal de planta sea insuficiente para colmar las necesidades del servicio público, como sucedió en el presente caso. 8.
Por otra parte, puso de presente que para que se configure una relación laboral es necesario demostrar la actividad personal del trabajador, la continuada subordinación o dependencia y el salario como retribución del servicio, los cuales no se presentaron en el caso concreto, dado que lo que realmente se presentó fue una relación contractual de prestación de servicios profesionales de carácter temporal, desarrollada en el marco de lo establecido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 9.
Como excepciones formuló las siguientes: la prescripción trienal y bienal de carácter laboral según lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y la sentencia de unificación CE-SUJ2-005 de 25 de agosto de 2016; inexistencia de los elementos propios del «contrato realidad»; interrupción contractual; y cobro de lo no debido.
La sentencia de primera instancia 10. A través de la sentencia del 16 de julio de 2020 el Tribunal Administrativo de Caldas accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Al respecto declaró la nulidad del acto acusado y le ordenó a el SENA pagarle a la demandante todas las prestaciones y emolumentos a los que un empleado de igual categoría tenía derecho, así como la devolución de los valores que ella aportó en el sistema de seguridad social.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00396-01 (1794-2022) Demandante: María Adela Sánchez Zuluaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 11. Además declaró que el tiempo laborado será computado sin interrupciones para efectos pensionales. 12.
Al analizar el material probatorio de la parte demandante, llegó a la conclusión que entre la señora María Adela Sánchez Zuluaga y el SENA existió una relación laboral, al cumplirse la prestación personal del servicio, remuneración como contraprestación del mismo, y la continua subordinación laboral, puesto que el cargo tenía vocación de permanencia en tanto se trataba de actividades misionales, ya que estaban directamente relacionadas con la enseñanza de los estudiantes; además, advirtió la existencia de directrices por parte de la entidad, pues esta diseñaba los procesos de formación, la metodología y forma de evaluación y los horarios de prestación del servicio. 13.
Así las cosas, consideró que la demandante tiene derecho a que se le reconozcan las mismas prestaciones que los servidores de planta. 14. A continuación señaló que no se configuró el fenómeno de la prescripción, dado que no transcurrieron más de tres años entre la terminación del último vínculo contractual, y la presentación de la reclamación administrativa (14 de marzo de 2018), y agregó que a pesar de que existieron interrupciones por lapsos superiores a los 15 días, se podía advertir la continuidad en el servicio por lo que no se habrían de tener en cuenta esos períodos para efectos del cómputo del fenómeno de la prescripción. 15.
En la sentencia de primera instancia se condenó en costas a la entidad demandada y se fijaron las agencias en la suma de 3.000.000. El recurso de apelación 16. El apoderado de la demandada apeló la sentencia de primera instancia, pues consideró que, contrario a lo decidido por el Tribunal Administrativo de Caldas, no se presentó una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios, sino que existió una relación contractual entre las partes. 17.
Al respecto argumentó que no existió subordinación y que las pruebas recaudadas fueron erróneamente valoradas, toda vez que los testimonios y los documentos que obran en el expediente relatan situaciones generales y no hechos particulares que relacionaran a la demandante. 18. Igualmente, indicó que para la prescripción extintiva2 se debe tener como punto de partida la sentencia de unificación CE-SUJ2-005 del 25 de agosto de 2016, ya que la existencia de la relación laboral no fue reclamada dentro de los tres años siguientes a la finalización de los diferentes periodos contractuales, es 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 25 de agosto de 2016, expediente 0088-2015.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00396-01 (1794-2022) Demandante: María Adela Sánchez Zuluaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 decir, que como la solicitud fue radicada el 14 de marzo de 2018 todo lo que fue pretendido en los periodos que corrieron desde el 1 de febrero de 2011 al 17 de mayo de 2015, se encuentran prescritos.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La demandante 19. La señora María Adela Sánchez Zuluaga por intermedio de apoderado judicial, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y solicitó se confirme el fallo de primera instancia. La entidad demandada 20. El SENA, por intermedio de su apoderado, insistió en los argumentos plasmados en el recurso de apelación3.
III. CONSIDERACIONES Competencia 21. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Problema jurídico: 22. De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación4, el problema jurídico principal se circunscribe a determinar si, como lo afirmó la entidad demandada, entre las partes se entabló una relación contractual y no laboral.
En caso de que se determine que le asistió razón al Tribunal Administrativo de Caldas, se establecerá si hay lugar a declarar que se configuró el fenómeno de la prescripción. Marco normativo y jurisprudencial: las relaciones laborales encubiertas 23. La jurisprudencia nacional ha sido consistente en que una relación laboral se configura cuando existe una prestación personal del servicio, una remuneración a cambio de esta y una continuada subordinación de quien se beneficia de la actividad (empleador) hacia quien la desarrolla (trabajador), en los términos del artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo. 24.
El Consejo de Estado ha identificado ciertas pautas en torno a las relaciones laborales que se encubren o camuflan mediante contratos de 3 Índice 15 plataforma SAMAI Consejo de Estado 4 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00396-01 (1794-2022) Demandante: María Adela Sánchez Zuluaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 prestación de servicios (numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993)5, de las cuales se destacan las siguientes: 24.1.
La reclamación encaminada a que se declare la existencia de una relación laboral con el Estado y se reconozcan sus consecuencias prestacionales debe presentarse dentro de los tres (3) años siguientes a la terminación del vínculo contractual, so pena de que opere la prescripción extintiva, aspecto que debe analizarse en la sentencia correspondiente.
Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta (30) días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. 24.2. Los aportes pensionales son imprescriptibles, pero no la devolución de los dineros que pagó el contratista por ese concepto. 24.3.
Las reclamaciones sobre los aportes con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial. 24.4. Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. 24.5.
El reconocimiento de prestaciones sociales y del tiempo de servicios para fines pensionales a causa de la declaración de existencia de una relación laboral con el Estado se da a título de restablecimiento del derecho. 24.6. El «término estrictamente indispensable» al que se refiere el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato de prestación de servicios, el cual es esencialmente temporal, sin ánimo de permanencia. 24.7.
No es procedente la devolución de los aportes que habría tenido que asumir la Administración y que realizó el contratista con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por la naturaleza parafiscal de ellos. El caso concreto 25. En el caso concreto, se advierte que entre la entidad demandada y la señora Sánchez Zuluaga se celebraron los siguientes contratos: 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015); y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00396-01 (1794-2022) Demandante: María Adela Sánchez Zuluaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 CONTRATO DURACIÓN RETRIBUCIÓN OBJETO 045 del 1 de febrero de 2011 5 meses y dos días desde el 1 de febrero al 2 de julio de 2011 $14.670.716 Prestación de servicios personales como instructor contratista, impartiendo formación profesional presencial o virtual, en el área de Cultura Física, y para apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje en el Centro de Automatización Industrial del SENA Regional Caldas.
INTERRUPCIÓN DE 8 DÍAS HÁBILES 142 del 21 de enero de 2012 5 meses y 6 días desde el 21 de enero hasta el 26 de junio de 2012 $13.520.000 Prestación de servicios temporales como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro de Automatización Industrial, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el(las) área(s), de Cultura Física.
INTERRUPCIÓN DE 24 DÍAS HÁBILES 033 del 21 de enero de 2012 5 meses y 6 días 13.520.000 Prestación de servicios personales de carácter temporal, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro de Automatización Industrial. Apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el(las) área(s), de apoyo en las competencias de Cultura física.
INTERRUPCIÓN DE 8 DÍAS HÁBILES 131 del 5 de julio de 2012 5 meses y 6 días desde el 9 de julio hasta el 14 de diciembre de 2012 $15.558.400 Prestación de servicios personales de carácter temporal, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro de Automatización Industrial, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el(las) área(s), de apoyo en las competencias de Cultura física.
INTERRUPCIÓN DE 23 DÍAS HÁBILES 021 del 18 de enero de 2013 10 meses y 26 días $33.488.459 Prestación de servicios personales de carácter temporal como instructor por periodo fijo para la ejecución de acciones de formación profesional presenciales o virtuales en el centro de automatización industrial, apoyar el desarrollo de actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área de apoyo en las competencias de cultura física.
INTERRUPCIÓN DE 30 DÍAS HÁBILES 0147 del 14 de enero de 2014 7 meses y 12 días, desde el 20 de $23.489.080 Prestación de servicios personales de carácter temporal, como instructor, por Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00396-01 (1794-2022) Demandante: María Adela Sánchez Zuluaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 enero al 31 de agosto de 2014 período fijo. para la ejecución de acciones de formación profesional. presenciales o virtuales, en el Centro de Automatización Industrial.
Apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el (las) área(s) de Interacción idónea, apoyo en las competencias básicas de cultura física Modificación n.º 1 Adición de 3 meses y 13 días, hasta el 13 de diciembre de 2014 $10.898.087 INTERRUPCIÓN DE 27 DÍAS HÁBILES 416 del 26 de enero de 2015 10 meses y 16 días, contados a partir del 27 de enero de 2015 hasta el 11 de diciembre de 2015 $29.524.950 Prestar temporalmente los servicios profesionales como instructor, por horas de formación profesional, para ejecutar acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el (las) área (s) de interacción idónea, apoyo en las competencias básicas de cultura física.
Modificación n.º1 al contrato 416 Adición de 5 días hasta el 16 de diciembre de 2015 $2.108.925 INTERRUPCIÓN DE 30 DÍAS HÁBILES 0326 del 29 de enero de 2016 7 meses y 24 días, contados desde el 1º de febrero al 24 de septiembre de 2016 $22.588.800 Prestar temporalmente los servicios profesionales, como instructor, por horas de formación profesional, para ejecutar acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje. en el área de Interacción idónea, apoyo en las competencias básicas de cultura física.
Modificación n.º1 al contrato 0326 Adición de 2 meses y 21 días, hasta el 15 de diciembre de 2016 $11.294.400 26. Ahora bien, la Sala observa que, contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el presente caso no se demostró suficientemente la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente entre las partes del 1 de febrero de 2011 al 15 de diciembre de 2016, conforme a los siguientes argumentos: 27.
Si bien es cierto que con la suscripción de los contratos y las pruebas testimoniales y documentales que obran en el expediente es posible concluir que existió prestación personal del servicio y una retribución económica por las actividades llevadas a cabo, no se demostró de manera fehaciente la existencia de una relación laboral, pues la labor probatoria de la parte demandante se centró Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00396-01 (1794-2022) Demandante: María Adela Sánchez Zuluaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 en generalidades de los instructores del SENA, en lugar de enfocarse en las condiciones de tiempo, modo y lugar en que la señora Sánchez Zuluaga prestó sus servicios. 28.
Al respecto, es pertinente poner de presente que en el trámite de la primera instancia se practicaron los testimonios de Carloman Arcila Zuluaga y de Elizabeth del Carmen González Aristizábal respecto de los cuales se realiza la siguiente valoración: 29. El señor Arcila relató que conoció a la demandante cuando ella ingresó a la entidad, hacia el año 2011, y por tal razón, le consta que se desempeñó como instructora en el área de educación física en el Centro de Automatización, función que a juicio del testigo desarrolló en condiciones de subordinación. 30.
Este indicó que en la entidad no existían instructores de planta para las actividades de educación física, y relató que la señora Sánchez carecía de autonomía pues era común que a los instructores se les entregara un cronograma al principio del semestre. Adicionalmente, manifestó que los elementos de trabajo los encontraban en el almacén general. 31.
Sobre aspectos concretos que haya observado, aseveró que en coordinación académica se imparten directrices para todos los instructores, sea por correo, de manera personal o a través de comunicados, y que el cumplimiento de horarios lo supervisaba el coordinador académico. Que además se llenaban planillas, y se hacían auditorías. 32.
Por otra parte, indicó que si la demandante requería de permisos para ausentarse los debía presentar por escrito, pero precisó que esa forma de actuar se impone porque se trata de instructores que cumplen horarios. 33. Ahora bien, la señora Elizabeth del Carmen González Arístizabal señaló que conoció a la demandante en el año 2011 y compartió con ella hasta el año 2013 porque se desempeñaba como formadora de instructores en la parte pedagógica y auditora y evaluadora de competencias laborales, motivo por el cual conoció todo el proceso que tenía que llevar a cabo la demandante. 34.
En cuanto a la autonomía de la señora Sánchez sostuvo que todos los instructores deben impartir la formación de conformidad con las directrices de la entidad que son establecidas por la dirección general y que a estos les controlan el horario. 35. Además, manifestó que para las ausencias la demandante debía informar a la coordinación académica y si por algún motivo debía retirarse tenía que dejar el material para los aprendices. 36.
Como se indicó previamente, si bien es cierto que en el relato de los declarantes puede existir algunos indicios de la existencia de una relación laboral encubierta, como lo podría ser la existencia de un horario, o la entrega de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00396-01 (1794-2022) Demandante: María Adela Sánchez Zuluaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 elementos por parte de la entidad para que lleven a cabo sus actividades, no son lo suficientemente contundentes para llevar a la Sala al convencimiento de que se desnaturalizaron los contratos de prestación de servicios suscritos, puesto que al valorarse de forma integral, no permiten establecer de forma clara y concreta, cómo se condicionó la actividad de la señora María Adela Sánchez Zuluaga. 37.
Al respecto, es importante reiterar que en los testimonios se hizo referencia a generalidades de quienes prestan sus servicios en el SENA y que no se enfocaron en la situación concreta de la demandante. En ese sentido, si bien es cierto que se hizo alusión a unas directrices, en ningún momento de las declaraciones se hizo una referencia concreta a una orden que hayan presenciado que se le haya impartido, o un llamado de atención, o un evento concreto en el que hayan presenciado que los coordinadores le exigían que desempeñara sus funciones de una manera concreta. 38.
Por otra parte, no se observa en la prueba documental que la entidad haya desbordado la coordinación propia de los contratos de prestación de servicios, pues en los correos aportados tampoco se puede constatar una orden explícita a la señora Sánchez Zuluaga que permita llegar a la conclusión de que existió una continuada subordinación. 39.
En ese orden de ideas, se revocará la sentencia del 16 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas, y se negarán las pretensiones. Costas 40. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 41.
Al revisar el caso concreto se considera que el reproche planteado por la entidad en el recurso de apelación no carece de fundamento legal, lo que lleva a no imponer condena en costas en ambas instancias. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 16 de julio de 2020, por el Tribunal Administrativo de Caldas en el proceso adelantado por María Adela Sánchez Zuluaga contra el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, y en su lugar:
SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO. Sin condena en costas en ambas instancias. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00396-01 (1794-2022) Demandante: María Adela Sánchez Zuluaga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que componen la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.