11001031500020230094701 — Consejo de Estado

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Natalia Andrea López Tamayo, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la sala cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y Juez Veintidós (22) Administrativo de Medellín. Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los fallos de 6 de febrero de 2019 y 14 de septiembre de 2022, emitidos por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta de decisión), en su orden, por cuyo conducto se negaron las pretensiones formuladas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (expediente 05001-33-33-022-2018- 00276-00) y se confirmó esa decisión, respectivamente; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se acceda a dichas súplicas. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que trabajó como fisioterapeuta «[…] en la clínica de la [p]olicía [s]eccional [s]anidad Antioquia, entre el 30 de octubre de 2009 [y el] 31 de marzo de 2015 […]», en el horario impuesto por dicha entidad y con funciones similares a las del personal de planta, sin embargo, fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios, pese a que ello no procedía en su caso, razón por la cual solicitó declarar la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones a que hubiere lugar durante ese lapso, lo que le fue negado con oficio S-2018- 033504/SECSA-ARJUR-110 de 13 de abril de 2018.

Que, por lo anterior, el 3 de julio de 2018 acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, del que conoció el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Medellín que, con providencia de 6 de febrero de 2019, negó las pretensiones formuladas, al considerar que en su vínculo contractual no concurrían los presupuestos de un contrato de trabajo.

Dice que inconforme con esa decisión, interpuso recurso de apelación, desatado el 14 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta de decisión), en el sentido de confirmarla, al estimar que «[…] solo se encuentran demostrados dos de los tres elementos configurativos de una relación laboral, esto es, la existencia de una remuneración a cambio de los servicios prestados y la prestación personal de los mismos; sin embargo, no se logró acreditar la continuada subordinación y dependencia, elemento sin el cual, no puede entenderse desvirtuado el contrato de prestación de servicios […]».

Sostiene que las sentencias cuestionadas incurren en (i) defecto fáctico, puesto que no valoraron en debida forma los contratos de prestación de servicios allegados y los testimonios, en particular, de las señoras Alba Marcela Blandón Naranjo y Blanca Rosmary Mendoza Pinzón, que dieron cuenta de «[…] la continuidad de la relación laboral, […] [la] dotación de propiedad de la policía nacional, y en términos generales de la entrega de todos los elementos necesarios para desarrollar [sus] actividad[es] […] (electrodos, pesas, manillas, mancuernas, equipos), sin contar con que [l]e asignaban horarios de trabajo a través del líder del departamento de rehabilitación»; y (ii) desconocimiento del precedente, al inobservar la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021[2] del Consejo de Estado, que aclaró las reglas en las relaciones laborales o subyacentes, en virtud de las cuales «[…] el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, […] tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor Juez Veintidós (22) Administrativo de Medellín asevera que en la providencia de primera instancia reprochada «[…] examinó y tuvo en cuenta todos los elementos probatorios obrantes en el proceso y con base en ellos fue que resolvió negar las pretensiones de la demanda al considerar que no se desvirtuó los convenios de prestación de servicios celebrados con la Seccional Sanidad Antioquia de la Policía y por lo tanto no se configuró el elemento [de la] subordinación que demostrara la relación laboral alegada por la demandante […], decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia al resolver de fondo el recurso de apelación interpuesto» (sic), razón por la cual «[…] no se avizora que se haya constituido una vía de hecho […] que permita la intromisión del Juez Constitucional […]» (sic). 1.3.2 Los señores magistrados de la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del ponente de la sentencia de segunda instancia objeto de discusión, piden negar el amparo deprecado, toda vez que «[…] los argumentos que sirvieron de soporte […] no son ilegales, antojadizos o apartados del ordenamiento jurídico, ni mucho menos se desconocieron los derechos esgrimidos por la parte demandante», cuyo propósito «[…] se traduce en convertir esta acción en una tercera instancia, para así nuevamente empezar el debate jurídico planteado». 1.3.3 El señor secretario general de la Policía Nacional[3], por intermedio del señor jefe del área jurídica de esa institución, arguye que «[…] la presente acción de tutela es plenamente improcedente, teniendo en cuenta LA INEXISTENCIA DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE OCASIONADO a la [actora], ya que […] no se probó efectivamente la existencia del mismo por alguna determinación adoptada por la Seccional de Sanidad Antioquia, máxime cuando en observancia de los contratos de prestación de servicios y a la luz de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 los extremos contractuales […] cumplieron […] todas las obligaciones derivadas del negocio jurídico, por lo cual los fallos de primera y segunda instancia se ajustaron a los postulados constitucionales y legales que rigen la materia» (sic). 1.4 Providencia impugnada.

Mediante fallo de 20 de abril de 2023, el Consejo de Estado (sección cuarta) (i) declaró improcedente este trámite frente al defecto fáctico, al considerar que no satisfizo el requisito de relevancia constitucional, en razón a que «[…] los reproches formulados por la parte actora en el escrito de tutela […], independientemente que se quieran encuadrar en la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y tutela judicial efectiva, lo que en realidad pretenden es darle continuidad al debate probatorio relacionado con el elemento de la subordinación el cual, en ambas instancias, no se encontró acreditado y en razón a ello las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones de la demanda […]»; y (ii) negó el amparo deprecado respecto del desconocimiento del precedente, habida cuenta de que «[…] no avizora [la inobservancia] de la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, todo lo contrario, encuentra que la empleó como uno de los argumentos expuestos para fundamentar la decisión de negar las pretensiones de la demanda» (sic). 1.5 La impugnación. Inconforme con la anterior decisión, la tutelante la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[4] del Decreto ley 2591 de 1991[5] y 25[6] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[7] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.

En el asunto sub examine la demandante pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 6 de febrero de 2019, mediante el cual el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Medellín negó las pretensiones formuladas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (expediente 05001-33-33-022-2018-00276-00); y (ii) 14 de septiembre de 2022, con el que el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta de decisión) confirmó la anterior determinación. Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 14 de septiembre de 2022, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 6 de febrero de 2019, decidió de manera definitiva el mencionado proceso contencioso-administrativo. 2.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable, a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 14 de septiembre de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta de decisión) confirmó la de 6 de febrero de 2019, con la que el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Medellín negó las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la tutelante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (expediente 05001-33-33-022-2018-00276-00); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[8], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[9], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[10]. 2.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se constata que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional[11], pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la actora; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;

(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada quedó ejecutoriada el 22 de septiembre de 2022[12] y la solicitud de amparo se instauró el 22 de febrero de 2023, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses); y (v) la sentencia acusada no fue dictada en una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto fáctico y desconocimiento del precedente alegadas por la accionante. 2.6.1 Hechos probados. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca: a) Contratos de prestación de servicios 65-7-20691 de 30 de octubre de 2009, 65-7-20130 de 2 de marzo de 2010 (adicionado el 3 de noviembre siguiente), 65-7-20125-11 de 22 de marzo de 2011, 65-7-20107-12 (sin fecha), 65-7-20430-12 de 24 de agosto de 2012, 65-7-20181-13 de 13 de junio de 2013 y 65-7-20256-14 desde el 22 de mayo de 2014 hasta el 31 de marzo de 2015, suscritos entre la actora y la dirección de sanidad de la Policía Nacional, seccional Antioquia, encaminados a que la primera prestara sus servicios profesionales como fisioterapeuta en el área determinada por la segunda. b) Oficio S-2018-033504/SECSA-ARJUR-110 de 13 de abril de 2018, con el que el señor jefe de la seccional de sanidad de Antioquia le indicó a la actora que entre aquel ente y ella no existió algún tipo de vinculación laboral. c) El 3 de julio de 2018 la accionante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (expediente 05001-33-33-022-2018-00276-00), con el propósito de que se le concediera lo deprecado en sede administrativa. d) Declaraciones rendidas por las señoras Alba Marcela Blandón Naranjo y Blanca Rosmary Mendoza Pinzón (compañeras de la tutelante), quienes expresaron que ella «[…] empezó a prestar los servicios desde el año 2009 a 2015, en forma continua, utilizando elementos de dotación propios de la Policía Nacional como electrodos, pesas, manillas, mancuernas, equipo de escalador y en general todo lo requerido para la fisioterapia […], de lunes a viernes de 11:00 A. m. a 7:00 P. m. […]» (sic), con la supervisión de «[…] la líder del Departamento de rehabilitación […]» (sic). e) El Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Medellín, con providencia de 6 de febrero de 2019, negó las pretensiones ordinarias, al considerar que la accionante «[…] suscribió varios contratos de prestación de servicios, vínculo contractual que […] debía desvirtuar en forma plena y contundente, aportando pruebas de las diferentes circunstancias de las cuales se puede derivar una relación jurídica laboral como: llamados de atención, […] memorandos, sanciones, etc., no obstante, no se encuentra prueba de su concesión o negativa, esto es, cualesquiera situación que permita afirmar que dependía del superior jerárquico, recibiendo órdenes continuas y subordinadas […]». f) Memorial que contiene el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la providencia relacionada en la letra precedente, comoquiera que, en su criterio, se aportaron pruebas suficientes que demuestran de manera fehaciente, la real existencia de un vínculo laboral con la entidad demandada. g) El 14 de septiembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta de decisión) desató la mencionada alzada, en el sentido de confirmar la decisión recurrida, al estimar que la demandante no probó «[…] i) [que] estuviera sujeta a prestar el servicio de manera subordinada a través del cumplimiento de órdenes diarias por parte de funcionarios de la Policía Nacional; ii) llamados de atención, procesos disciplinarios o de otro tipo, oficios o memorandos por el no acatamiento de un horario laboral e instrucciones al margen de las obligaciones contractuales; y, iii) que hubiera cumplido labores en igualdad de condiciones de un Fisioterapeuta de planta de la entidad y sin conocimiento del clausulado contractual; lo anterior, atendiendo a que […] le corresponde allegar todos los elementos probatorios tendientes a acreditar que los contratos celebrados con la entidad demandada no tuvieron las finalidades anotadas como lo invoca en la demanda» (sic). 2.6.2 Defecto fáctico.

Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»[13]. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.

El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra[14]. 2.6.3 Desconocimiento del precedente.

Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[15], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[16] en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[17]. 2.6.4 Solución al caso concreto.

En el sub lite se tiene que la actora aduce que la providencia censurada incurre en (i) defecto fáctico, dado que se omitió valorar la totalidad de las pruebas, específicamente las que daban cuenta del elemento de la subordinación; y (ii) desconocimiento del precedente, al inobservar la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021[18] del Consejo de Estado, que aclaró las reglas en las relaciones laborales o subyacentes, en virtud de las cuales «[…] el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, […] tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia».

Con el propósito de dilucidar si los referidos reproches tienen o no asidero jurídico, vale la pena recordar que el contrato de prestación de servicios es el celebrado por los entes estatales para desarrollar actividades relacionadas con su administración o funcionamiento y sus condiciones están dadas, entre otras normas, por el artículo 32[19], numeral 3[20], de la Ley 80 de 1993[21], es decir, por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Sin embargo, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53[22] de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas acerca de la materia.

En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.[23] En el sub lite se evidencia que en la providencia objeto de reproche constitucional las autoridades accionadas sostuvieron: […] están demostrados dos de los elementos de la relación laboral, a saber: por un lado, la prestación personal del servicio, en atención a que, en efecto, la actora fue contratado (en forma directa) por la Policía Nacional como Fisioterapeuta, lo que implica que fue quien prestó el servicio a la entidad […] y, por otro, el pago de una remuneración como contraprestación de los servicios prestados de acuerdo a los contratos suscritos previamente. […] [Ahora bien] este cuerpo colegiado considera, que la prueba documental no genera un grado de convencimiento acerca del estado de subordinación y dependencia continuada en la que se encontraba la [actora], pues no se cuenta con ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los cuales se [le] hubieren dado órdenes […], o en las que se le informara que estaba obligada a cumplir con un horario laboral impuesto por la entidad demandada, adelantamiento de algún proceso disciplinario o de otro tipo por alguna circunstancia acaecida durante la relación de trabajo, asistencia obligatoria a reuniones de índole institucional al margen de las obligaciones previstas en el contrato; sin que se evidencie situación que permita desdibujar la relación contractual entre las partes. […] Todas estas situaciones ponen de presente el incumplimiento de los elementos propios del contrato realidad, por lo que no sería procedente su declaratoria. […] Bajo las consideraciones expuestas, en el caso concreto se probó que la actora prestó de manera personal los servicios requeridos por la policía en el marco de los contratos de prestación de servicios, y que recibió una contraprestación por los servicios prestados en la forma de pago convenida contractualmente y previa acreditación del cumplimiento de las obligaciones pactadas incluyendo el pago de la seguridad social.

Sin embargo, no quedó acreditado que entre las partes hubiese existido una relación de continua subordinación y dependencia, sino por el contrario se verificó, que hubo coordinación de las actividades por parte de la entidad demandada, para lo cual designó supervisores para cada uno de los contratos celebrados, en aras de asegurar el logro eficiente del objeto contractual, efectuándose los respectivos informes de cumplimiento.

En efecto, en el proceso no obra prueba que dé cuenta que la accionante, i) estuviera sujeta a prestar el servicio de manera subordinada a través del cumplimiento de órdenes diarias por parte de funcionarios de la Policía Nacional; ii) llamados de atención, procesos disciplinarios o de otro tipo, oficios o memorandos por el no acatamiento de un horario laboral e instrucciones al margen de las obligaciones contractuales; y, iii) que hubiera cumplido labores en igualdad de condiciones de un Fisioterapeuta de planta de la entidad y sin conocimiento del clausulado contractual; lo anterior, atendiendo a que la parte demandante es a quien le corresponde allegar todos los elementos probatorios tendientes a acreditar que los contratos celebrados con la entidad demandada no tuvieron las finalidades anotadas como lo invoca en la demanda […].

De lo trascrito se colige que como la accionante no adosó los medios de prueba necesarios para acreditar el elemento de subordinación, requisito esencial para determinar la existencia de la relación laboral, era dable que las autoridades accionadas, bajo los criterios de la sana crítica, de acuerdo con lo previsto en el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), confirmaran la decisión del Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Medellín de negar las pretensiones ordinarias.

En la solicitud de amparo la tutelante alega que se realizó una valoración irracional y caprichosa de los contratos de prestación de servicios allegados y de los testimonios recibidos, sin embargo, para la Sala la sentencia acusada no incurre en tal irregularidad, toda vez que las pruebas que reposaban en esas diligencias ordinarias (contratos de prestación de servicios y declaraciones rendidas por las señoras Alba Marcela Blandón Naranjo y Blanca Rosmary Mendoza Pinzón [compañeras de la tutelante]) no tenían la entidad suficiente para dar por acreditado el elemento de subordinación, habida cuenta de que (i) el objeto de los contratos no implica por sí mismo su existencia; y (ii) las declaraciones rendidas por las señoras Blandón Naranjo y Mendoza Pinzón no comprobaron que se le dieran órdenes por parte del ente demandado ni de la manera cómo aquellas se le impartían, puesto que solo se limitaron a indicar el horario y algunas de las actividades establecidas en los contratos, además, no reposaba documento alguno que las respaldara.

Cabe advertir que el hecho de que los magistrados demandados no hayan valorado las pruebas en el sentido que pretendía la actora, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias jurisdiccionales tienen la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de esos medios de convicción, así como la de otorgarles diferentes grados de certeza, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia.

Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural), acerca de la configuración o no de una relación laboral dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, están precedidas de una valoración objetiva, integral y razonable de las pruebas recaudadas, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico, supuesto que no se da en el sub lite.

Al respecto, la Corte Constitucional[24] sostuvo: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto.

El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.

Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].

Ahora bien, resulta oportuno indicar que la subordinación es el elemento esencial de la relación laboral, de manera que su falta de acreditación impide la configuración de lo que se ha denominado contrato realidad (que conlleva el reconocimiento de prestaciones sociales), por cuanto es el instrumento diferenciador de aquel con el vínculo contractual de prestación de servicios, tal como lo explicó esta Corporación[25], en los siguientes términos: […] el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Con base en lo expuesto, se tiene que la demandante no adosó medio de convicción alguno del que se infiriera, como lo aseguró, que laboró en la dirección de sanidad, seccional Antioquia, de la Policía Nacional de manera subordinada, a pesar de que contaba con la carga de la prueba, respecto de lo cual el Consejo de Estado[26] ha sostenido que «[…] compete a la parte que alega un hecho [probarlo]; por lo tanto, es indispensable demostrar, por los medios legalmente dispuestos para tal fin, los hechos que sirven de fundamento fáctico de la demanda […]».

De acuerdo con lo anotado, al carecer el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de pruebas que dieran certeza de que en el vínculo contractual de la actora con la Policía Nacional concurrían los presupuestos de un contrato de trabajo, en particular, lo relacionado con el elemento de subordinación, era dable, como lo determinaron los magistrados accionados, no acceder a las pretensiones formuladas en la demanda ordinaria (expediente 05001-33-33-022-2018-00276-00), situación de la que se concluye que no se incurrió en el defecto fáctico alegado.

Por otra parte, en este asunto constitucional la tutelante aduce que los magistrados accionados no tuvieron en cuenta el precedente fijado en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021[27] del Consejo de Estado, que aclaró las reglas en las relaciones laborales o subyacentes, en virtud de las cuales «[…] el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, […] tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia».

Sobre el particular, se advierte que, contrario a lo afirmado por la accionante, el fallo que se alega como desconocido sí fue tenido en cuenta, tan es así que los señores magistrados accionados sostuvieron que, «[…] de conformidad con la certificación expedida por la entidad […], […] [se] encuentra acreditado, que la Policía Nacional suscribió con la [actora], varios contratos de prestación de servicios, especialmente desde el Contrato No.65-7-20691-09 con fecha de inicio 30 de octubre de 2009 y hasta el Contrato No. 65-7-20256-14 que finalizó el 31 de marzo de 2015 […], en virtud de los cuales […] prestó sus servicios de manera personal como Fisioterapeuta […], expresándose que su duración era de forma temporal; donde además se determinó en su clausulado que no generaba relación laboral ni prestaciones sociales, lo que atiende a la primera regla inserta por la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021, esto es, porque la entidad no disponía de cargos para nombramiento de esa clase de personal y menos en la modalidad de la contratista».

En ese orden de ideas, se concluye que la decisión de confirmar la providencia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001-33-33-022-2018-00276-00, no contraviene la jurisprudencia emitida acerca de la materia, puesto que fue dictada en armonía con aquella. A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la sentencia cuestionada no incurre en desconocimiento del precedente ni en defecto fáctico, se impone (i) confirmar la sentencia impugnada, que negó el amparo deprecado en lo que concierne al desconocimiento del precedente, y (ii) revocarla respecto de la improcedencia de esta acción frente al defecto fáctico, para en su lugar, negar la protección constitucional reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 20 de abril de 2023, a través de la cual el Consejo de Estado (sección cuarta) negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad de la señora Natalia Andrea López Tamayo, en lo relacionado con el desconocimiento del precedente reprochado, conforme a lo indicado en la motivación. 2º.

Revócase el fallo aludido en el ordinal anterior, en cuanto declaró improcedente la acción de tutela de la referencia frente al defecto fáctico alegado; en su lugar, niégase el amparo deprecado, en armonía con lo expuesto. 3º. Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4º.

Comuníquese esta decisión a la sección cuarta de esta Corporación y remítasele copia. 5º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. |Firmado electrónicamente | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | |Firmado electrónicamente Firmado | |electrónicamente | |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. [2] Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01. [3] Vinculado dentro del presente trámite constitucional, como tercero con interés, con auto de 28 de febrero de 2023. [4] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [5] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [6] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». [7] Por medio del cual se expide «[…] el reglamento interno del Consejo de Estado». [8] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [9] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [10] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [11] En ese sentido, no se compadece de la situación de la demandante la determinación adoptada en el fallo de primera instancia emitido dentro del asunto de la referencia, respecto del defecto fáctico, por cuanto de demostrarse se afectarían sus garantías superiores, lo que impone efectuar un análisis del fondo de la controversia. [12] El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 15 de septiembre de 2022, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 19 siguiente, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. [13] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [14] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [15] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [16] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU- 448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [17] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [18] Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01. [19] «DE LOS CONTRATOS ESTATALES». [20] «<Apartes subrayados CONDICIONALMENTE EXEQUIBLES>Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». [21] «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». [22] «El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.

La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad». [23] En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998- 03542-01(0202-10). [24] Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [25] Sección segunda, sentencia de 25 de agosto de 2016, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 3001-23-33-000-2013-00260-01. [26] Sección tercera, subsección A, sentencia de 12 de septiembre de 2012, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente 76001-23-25-000-1998- 01471-01 (25426). [27] Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01. ----------------------- Expediente: 11001-03-15-000-2023-00947-01 Natalia Andrea López Tamayo contra los señores magistrados de la sala cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y otro