CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., uno (01) de noviembre del 2023 Número único: 11001 03 06 000 2023 00343 00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), Ministerio de Hacienda y Crédito Público y departamento de Cundinamarca Asunto: autoridad competente para atender una solicitud de reconocimiento de bono pensional.

Inexistencia de un conflicto de competencias La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. La señora Amparo Carvajal Barragán trabajó en el Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), entre el 22 de agosto de 1989 y el 21 de agosto de 19902. 2. Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías en representación de su afiliado, requirió tanto al departamento de Cundinamarca, como a la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), para reconocer el bono pensional a favor de la señora Carvajal Barragán por el periodo laborado en dicho hospital.

Respecto de tal solicitud ambas se declararon incompetentes. 3. Mediante escrito de febrero de 20233, Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías, en adelante Colfondos, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca dirimir el conflicto de competencia administrativa suscitado entre las referidas autoridades por el no reconocimiento del bono pensional de la señora Carvajal Barragán. En el mismo escrito, Colfondos indicó: 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Archivo digital SAMAI, Nro.

Actua 1, archivo 04. No se indica fecha exacta 3 Archivo digital SAMAI, Nro. Actua 1, archivo 04. No se indica fecha exacta Radicación: 11001 03 06 000 2023 00343 00 a) Que el departamento de Cundinamarca considera que el bono pensional debe ser reconocido por la E.S.E Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), al ser la persona jurídica que reemplazó al extinto hospital en el que trabajó la señora Carvajal; y b) Que la E.S.E Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), negó competencia debido a que entre el 22 de agosto de 1989 y el 21 de agosto de 1990, periodo en el que trabajó la señora Carvajal Barragán, la extinta institución hospitalaria era una dependencia del entonces Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, por lo tanto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento de Cundinamarca son las autoridades que deben reconocer el bono pensional. 4.

El 19 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó falta de competencia para dirimir el presunto conflicto, y el 18 de julio lo remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por considerarlo de su competencia, «al estar involucrado en el asunto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] entidad del orden nacional»4.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del asunto5.

Según el informe secretarial se comunicó sobre el inicio del trámite del presunto conflicto de competencias a la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Cundinamarca, a Colfondos, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se «intentó contactar» a la señora Amparo Carvajal Barragán6.

Obran constancias de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto presentó alegatos la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca mediante escrito del 28 de julio de 20237; y que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó consideraciones mediante escrito del 10 de agosto8 siguiente. Revisados los documentos que obran en el expediente, se evidencia que ante el Juzgado 42 Civil Municipal de Bogotá D.C se tramitó acción de tutela radicada con el núm. 110014003042202300044001, interpuesta por Colfondos contra la Secretaría de Salud 4 Archivo digital SAMAI, Nro.

Actua 1, archivo 01. 5 Archivo digital SAMAI, Nro. Actua 2, archivo 01. 6 Archivo digital SAMAI, archivo 10. 7 Archivo digital SAMAI, Nro. Actua 6, archivo 61. 8 Archivo digital SAMAI, Nro Actua 6. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00343 00 del departamento Cundinamarca, actuación a la que vincularon a la señora Amparo Carvajal Barragán, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP y al departamento de Cundinamarca.

Dicha acción, se encaminó a obtener un pronunciamiento judicial respecto de la autoridad competente para emitir el bono pensional de la señora Carvajal Barragán9. Igualmente, el despacho ponente al consultar en la plataforma de procesos de la Rama Judicial, evidenció que en el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá D.C. cursó acción de tutela con radicado núm. 11001400308620210037802, interpuesta por la señora Amparo Carvajal Barragán contra la «Unidad Administrativa de Pensiones de Cundinamarca».

Dado que ni en el expediente del conflicto, ni en la página de procesos de la Rama Judicial se encontró toda la información relacionada con las referidas acciones y las decisiones en éstas adoptadas, mediante Auto de 22 de agosto de 2023, la Consejera ponente solicitó: i) A Colfondos, a la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó, al departamento de Cundinamarca y a la señora Carvajal Barragán allegar al expediente los escritos introductorios de las acciones de tutela radicadas con los núms. 11001400308620210037802 y 110014003042202300044001, tramitadas ante el Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 42 Civil Municipal de Bogotá D.C. ii) Al Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá D.C. que informara el estado «en el que se encuentra la acción de tutela radicada con el núm. 11001400308620210037802 y, en caso de haber sido decidida, allegue la correspondiente providencia». iii) Al Juzgado 42 Civil Municipal de Bogotá D.C. que informara el estado «en el que se encuentra la acción de tutela radicada con el núm. 110014003042202300044001 y, en caso de haber sido decidida, allegue la correspondiente providencia».

En respuesta al auto, mediante escrito de 28 de agosto de 2023, la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), remitió el fallo de tutela proferido por el Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá D.C., en el que entre otras, requiere al ESE Hospital Divino Salvador de Sopó; Colpensiones; Oficina de Bono Pensional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Gobernación de Cundinamarca, para que, «armónicamente colaboren en la resolución del trámite pensional de Amparo Carvajal Barragán».

En ese mismo escrito, de 28 de agosto de 2023, la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), sobre la señora Amparo Carvajal Barragán indicó: 9 Archivo digital SAMAI, folio 04. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00343 00 En referencia al bono pensional es necesario manifestar que la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL DIVINO SALVADOR DE SOPO, adelantó el reconocimiento y pago del mismo en cumplimiento del fallo de tutela de segunda instancia proferido por el Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá D.C., […]10.

En tal sentido, allegó la Resolución n°. 098 de julio 12 de 2023, mediante la cual, reconoció el bono pensional de la señora Amparo Carvajal Barragán por el periodo laborado en el hospital. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Del departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud11 Mediante escrito de 28 de julio de 2023, el departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud afirma que la señora Carvajal Barragán no se encuentra inscrita como beneficiaria de la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), por lo que su pasivo prestacional no puede ser financiado a través de los contratos de concurrencia suscrito por la entidad territorial para garantizar las obligaciones pensionales del personal que trabajó en los extintos hospitales.

Indica que en el presente asunto opera la carencia de objeto, porque «la ESE HOSPITAL DE SOPÓ, ya suscribió acto administrativo de reconocimiento y pago de bono pensional Tipo A Modalidad 2 de la señora AMPARO CARVAJAL BARRAGAN, a través de la resolución 087 de 2023 [sic], la cual se expidió en cumplimiento de la Sentencia de tutela de segunda instancia 2021-378 de fecha 27 de mayo de 2021, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá». 2.

Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público12 Mediante escrito de 28 de agosto de 2023 plantea que, aunque la Ley 715 de 2001 le asigna la función de colaborar con la financiación del pasivo prestacional de los extintos hospitales causado a 31 de diciembre de 1993, no existe norma alguna que le atribuya al Ministerio el deber de asumir directamente dicha obligación. Agrega que, de conformidad con lo establecido en el Decreto 530 de 1994 (por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993), no le corresponde al Ministerio asumir el pasivo pensional de la señora Carvajal Barragán, porque, no quedó inscrita en calidad de beneficiaria en la certificación de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud del departamento de Cundinamarca, expedida por la Dirección General de Descentralización del Ministerio de 10 Archivo digital SAMAI, archivo 89. 11 Archivo digital SAMAI, archivo 14. 12 Archivo digital SAMAI, archivo 27.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00343 00 Salud; y de otra, los recursos asignados a los contratos de concurrencia son de destinación específica. Por último, afirma que la E.S.E Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca) es la autoridad que debe reconocer el bono pensional de la señora Carvajal Barragán, por haber sido su empleadora. 3.

De la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca) Como ya se indicó en la actuación procesal, dicho hospital mediante escrito de 28 de agosto de 2023 manifiesta que respecto de la señora Carvajal Barragán «adelantó el reconocimiento y pago [del bono pensional solicitado por Colfondos], en cumplimiento del fallo de tutela de segunda instancia proferido por el Juzgado 44 Civil del Circuito de Bogotá D.C., e incidente de desacato promovido dentro del radicado 11001400308620210037802 […]»13.

Igualmente, allegó la Resolución n°. 098 de julio 12 de 2023, mediante la cual, reconoció el bono pensional de la señora Amparo Carvajal Barragán. IV. CONSIDERACIONES 4.1 Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, regula el «Procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme con el cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. 13 Archivo digital SAMAI, archivo 89.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00343 00 En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado que los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa son: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Adicionalmente, la Sala ha señalado que, no puede haber conflicto de competencia administrativa cuando la respectiva actuación ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme14, y que no es posible «dirimir conflicto de competencia en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración están sometidos a una decisión judicial»15 o ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo16.

Por último, también ha señalado la Sala17, respecto de la atribución que le asigna el numeral 10 del artículo 112 del CPACA, que cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo, por carencia de objeto. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de julio de 2021.

Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00070-00. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de enero de 2021. Radicado. 11001-03-06-000-2020-00241-00. 16 Ver, entre otras, las decisiones del 21 de abril de 2020 y del 9 de noviembre de 2022, radicados 11001- 03-06-000-2019-00176-00 y 11001-03-06-000-2022-00182-00, respectivamente. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 9 de noviembre de 2022.

Radicado 11001-03-06-000-2022-00182-00. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00343 00 En tal sentido, la Sala se abstendrá de decidir de fondo, pues el E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), informó a este despacho que reconoció el bono pensional de la señora Amparo Carvajal Barragán. 5. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»18.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 6.

Análisis sobre la existencia del presunto conflicto de competencias administrativa La Sala se abstendrá de emitir una decisión de fondo por lo siguiente: En reiteradas ocasiones19, la Sala ha señalado que para que exista un conflicto de competencia administrativa, se requiere de, al menos, dos entidades u organismos que de manera expresa reclamen o rechacen su competencia para conocer de un asunto determinado.

Adicionalmente, ha explicado que cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto o expide un acto administrativo que pone fin a la actuación o atiende una 18 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Ver, entre otras, las decisiones del 7 de septiembre de 2021 y del 9 de noviembre de 2022, radicados 11001-03-06-000-2021-00088-00 y 11001-03-06-000- 2022-00182-00, respectivamente.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00343 00 solicitud, el asunto desaparece, por carencia de objeto y no es procedente emitir un pronunciarse de fondo20. Sobre el carácter definitivo de los actos administrativos, el artículo 43 del CPACA establece que son «actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».

Advierte la Sala que, la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca) allegó la Resolución n°. 098 de julio 12 de 2023, mediante la cual, reconoció el bono pensional de la señora Amparo Carvajal Barragán, en los siguientes términos:

ARTÍCULO PRIMERO: modificar el artículo primero de la Resolución 087 del 14 de junio de 2023, en los siguientes términos: artículo primero. Reconocer a favor de la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Colfondos S.A., Nit. 800-227-940-6, la suma de […] por concepto de la cuota parte del Bono Pensional Tipo A de la beneficiaria señora Amparo Carvajal Barragán […] en cumplimiento de lo dispuesto en el fallo de tutela de fecha veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021) proferido por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Civil del Circuito de Bogotá […].

ARTÍCULO SEGUNDO. Ordenar pagar a la administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Colfondos S.A., Nit. 800-227-940-6, la suma de quince millones ciento cuarenta y dos mil setecientos cuarenta pesos (15.142.740.oo), por concepto de pago de la cuota parte del Bono Pensional Tipo A, de la beneficiaria Amparo Carvajal Barragán […]21. [Negrillas del texto citado].

Así las cosas, la Sala no está habilitada para pronunciarse de fondo sobre el presente asunto por carencia de objeto, debido a que, como ha quedado explicado, la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca) expidió el acto administrativo ates citado, mediante el cual reconoció el bono pensional frente al cual dicha autoridad, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Cundinamarca, inicialmente, habían manifestado su falta de competencia. En virtud de lo anterior, el asunto se encuentra resuelto por lo que está superado los supuestos que originaron el conflicto.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el departamento de Cundinamarca, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), por las razones explicadas en la parte motiva. 20 Decisión del 9 de noviembre de 2022, radicado 11001-03-06-000-2022-00182-00. 21 Archivo digital SAMAI, archivo 88.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00343 00 SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al departamento de Cundinamarca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca), a Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO: RECONOCER personería jurídica al abogado Freddy Leonardo González Araque, portador de la tarjeta profesional 287.282 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y al abogado Ciro Alfonso Quiroga Quiroga, portador de la tarjeta profesional 129.833 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la E.S.E. Hospital Divino Salvador de Sopó (Cundinamarca).

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÌA CHARRY GAITÀN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala