68001233300020210013201 — Consejo de Estado

Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante DELTHAC 1 SEGURIDAD LTDA. Demandada DEPARTAMENTO DE SANTANDER Temas Solicitud de devolución. Principio de congruencia. Argumentos nuevos en la apelación SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que decidió1: “PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 08343 del 2 de octubre de 2020 expedida por el Departamento de Santander, por configuración del silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad DELTHAC 1 SEGURIDAD LTDA contra la Resolución 14226 del 2 de septiembre de 2019, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA al DEPARTAMENTO DE SANTANDER a DEVOLVER, a la sociedad DELTHAC 1 SEGURIDAD LTDA, la suma de dos mil setenta y seis millones ochocientos diez mil quinientos sesenta pesos m/cte ($2.076.810.560) por concepto de mayores valores pagados en la liquidación de las estampillas Pro Cultura, Pro Desarrollo, Pro Reforestación, Pro UIS, Pro Hospital, Pro Adulto Mayor y Sistemas y Computadores, por los servicios de vigilancia y seguridad prestados a la Gobernación de Santander en virtud del Contrato N° 958 de 2017, con el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS de primera instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia (…)”.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Delthac 1 Seguridad Ltda. solicitó al Departamento de Santander la devolución del mayor valor pagado por concepto de estampillas generadas por las facturas emitidas frente al Contrato de Prestación de Servicios Nro. 958 de 2017. La entidad territorial negó la petición mediante la Resolución Nro. 14226 del 2 de septiembre de 2019.

A continuación, la sociedad contribuyente interpuso recurso de reconsideración contra la anterior decisión, el 1 de octubre de 2019. No obstante, el Departamento de Santander confirmó su decisión mediante la Resolución Nro. 08343 del 2 de octubre de 2020, notificada personalmente el día 13 del mismo mes y año. 1 SAMAI del Tribunal, índice 75, página 10.

Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones, en el memorial de reforma a la demanda (integrada con la demanda inicial)2: “PRINCIPALES: 1.

Solicito respetuosamente se declare que frente al recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución No. 14226 del 2 de septiembre de 2019 “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de devolución” proferida por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER, operó el silencio administrativo positivo de conformidad a lo establecido en el artículo 480 de la Ordenanza 077 de 2014 Estatuto Tributario del Departamento de Santander y al artículo 732 y 734 del Estatuto Tributario Nacional. 2.

Solicito respetuosamente que, como consecuencia de la declaratoria de la pretensión primera, se declare la nulidad de la Resolución 14226 del 2 de septiembre de 2019 “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de devolución” y de la Resolución 08343 del 2 de octubre de 2020 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración” proferidas por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER. 3.

Solicito respetuosamente que a título de restablecimiento del derecho se ordene al DEPARTAMENTO DE SANTANDER que proceda con la devolución de DOS MIL SETENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS DIEZ MIL QUINIENTOS SESENTA PESOS MCTE ($2.076.810.560) por concepto de mayores valores pagados en la liquidación de las estampillas Pro Cultura, Pro Desarrollo, Pro Reforestación, Pro UIS, Pro Hospital, Pro Adulto Mayor y Sistemas y computadores a favor de DELTHAC 1 SEGURIDAD. 4.

Solicito que el anterior valor sea indexado a la fecha real de pago. 5. Solicito el pago de costas y agencias en derecho. SUBSIDIARIAS: 1. Solicito respetuosamente se declare la nulidad de la Resolución No. 14226 del 2 de septiembre de 2019 “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de devolución” y la Resolución 08343 del 2 de octubre de 2020 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración” proferidas por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER, teniendo en cuenta que el Contrato No. 958 del 25 de abril de 2017 fue suscrito en vigencia de la Ley 1819 de 2016 por lo cual le era aplicable la base gravable especial para la liquidación de estampillas. 2.

Solicito que el anterior valor sea indexado a la fecha real de pago. 4. Solicito el pago de costas y agencias en derecho.” A estos efectos, invocó la vulneración de los artículos 338 de la Constitución Política; 462-1 y 734 del Estatuto Tributario; 480 de la Ordenanza Nro. 077 de 2014 de la Asamblea Departamental de Santander; y 182 de la Ley 1819 de 2016. 2 SAMAI, índice 2, carpeta de reforma a la demanda, páginas 6 a 8.

Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El concepto de violación se resume así: Señaló que se configuró el silencio administrativo positivo porque el recurso de reconsideración fue interpuesto el 1 de octubre de 2019 y, por lo tanto, la decisión correspondiente debía ser emitida y notificada a más tardar el 1 de octubre de 2020, de acuerdo con el artículo 480 de la Ordenanza Nro. 077 de 2014 y el artículo 734 del Estatuto Tributario.

Sin embargo, la respuesta se expidió el 2 de octubre de 2020 y se notificó el 13 de octubre del mismo año. Citó la sentencia del 25 de abril de 20183, según la cual el silencio administrativo positivo se configura siempre que i) la ley prevea un plazo para resolver una petición o recurso, ii) que el legislador disponga de manera expresa la configuración de esa figura, y iii) que la autoridad no haya notificado su decisión en el término legal.

De otro lado, indicó que es aplicable el artículo 182 de la Ley 1819 de 2016, que adicionó el parágrafo del artículo 462-1 del Estatuto Tributario, y prevé una base gravable especial para los tributos del orden territorial en los servicios de vigilancia, que corresponde a los componentes de administración, imprevistos y utilidad (en adelante AIU).

Manifestó que la Ley 1819 fue proferida el 29 de diciembre de 2016, por lo que es aplicable al contrato suscrito entre la demandante y la entidad territorial, y que ello resulta consistente con lo previsto en el inciso final del artículo 338 de la Constitución. Expuso apartes de las sentencias del 26 de febrero4 y del 4 de junio de 20205 sobre la aplicación de la base gravable especial referida y manifestó que, si bien los departamentos, municipios y distritos tienen facultad normativa sobre sus rentas, el ejercicio de esta debe atender a los lineamientos fijados en la ley.

Oposición de la demanda La demandada controvirtió las pretensiones de la demanda principal y de la reforma en escritos separados, los cuales se exponen conjuntamente: Sostuvo que no se configuró un silencio administrativo positivo porque el recurso de reconsideración fue resuelto de manera oportuna el 2 de octubre de 2020. Indicó que, si bien el recurso fue interpuesto el 1 de octubre de 2019, el plazo establecido en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario se contabiliza desde el día siguiente, esto es, desde el día 2 de octubre de 2019 y que “dicho término vencería a partir del día 02 de octubre de 2020, es decir, el 03 de octubre del 2020”.

De otro lado, afirmó que la norma aplicable es la Ordenanza Nro. 077 de 2014, porque el contrato de prestación de servicios fue suscrito el 25 de abril de 2017, de modo que no es posible aplicar la Ordenanza Nro. 040 del 27 de septiembre de 2017. En el acápite de excepciones, invocó la que denominó “genérica” y solicitó reconocer de oficio cualquier excepción que se pruebe en el proceso.

Además, propuso las excepciones de “inexistencia de la obligación” y de “cobro de lo no debido”, para lo cual reiteró que la norma aplicable es la Ordenanza Nro. 077 de 2014. 3 Exp. 21805, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 4 Exp. 24690, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 5 Exp. 24391, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente solicitó condenar en costas a la demandante.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas, con base en las siguientes consideraciones: Indicó que la Administración tiene un término de un año para resolver los recursos de reconsideración, contado a partir de su interposición6. Además, precisó que el Consejo de Estado ha considerado que dentro de ese término se debe efectuar la notificación de la decisión7, so pena de que opere el silencio administrativo positivo.

Expuso que el recurso de reconsideración contra el acto que negó la devolución fue presentado el 1 de octubre de 2019. Empero, la resolución que resolvió el recurso se expidió el 2 de octubre de 2020 y se notificó el 13 del mismo mes y año, de forma extemporánea. Concluyó que, por lo tanto, procede la declaratoria de nulidad de los actos acusados.

En cuanto al restablecimiento del derecho, ordenó devolver los mayores valores pagados por la actora a título de las estampillas, junto con los intereses moratorios y corrientes de los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario8, sin perjuicio de la suspensión prevista en el parágrafo 2 del artículo 634 ibidem. Para estos efectos, indicó que los intereses corrientes se causan desde la notificación del acto que negó la devolución, esto es, desde el 13 de octubre de 2020 y hasta el 13 de mayo de 2023, fecha en la que se admitió la demanda.

Y los moratorios a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de primera instancia y hasta su pago. Finalmente, no condenó en costas al considerar que no se advirtió temeridad o mala fe atribuible a la parte demandada9. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión de primera instancia con fundamento en lo siguiente: Planteó que el Tribunal omitió las disposiciones que suspendieron los términos judiciales y administrativos con ocasión del Covid-19, pues de lo contrario habría concluido que la notificación del 13 de octubre de 2020 fue oportuna.

Transcribió el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, que estableció la posibilidad de que las autoridades administrativas suspendieran los términos de las actuaciones administrativas hasta el día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Indicó que la norma anterior debió tenerse en cuenta por ser una disposición de orden público, y porque el inciso final del artículo 177 del Código General del Proceso señala que no se requiere allegar copia de las resoluciones, circulares y 6 Para el efecto citó el artículo 732 del Estatuto Tributario Nacional, y los artículos 478 y 480 de la Ordenanza Nro. 077 de 2014, por medio de la cual se expidió el Estatuto Tributario del Departamento de Santander. 7 Citó la sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp. 24352, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 8 Al respecto citó las sentencias del 24 de octubre de 2019, exp. 21909; del 4 de julio de 2019, exp. 22788; y del 20 de septiembre de 2018, exp. 20223, sin mencionar al ponente de cada una de ellas. 9 Como sustento de ello citó la sentencia de la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 01 de junio de 2023, exp. 3320-2020, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; y la sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 14 de septiembre de 2023.

Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conceptos de autoridades administrativas que no sean del orden nacional cuando estén publicadas en la página web de la entidad correspondiente. Sostuvo que el Consejo de Estado10 ha explicado cómo operó la suspensión de términos de prescripción y caducidad por la declaratoria de la pandemia del Covid- 19, lo cual debió ser tenido en cuenta en el caso concreto.

Afirmó que “el Departamento de Santander, con ocasión de la Pandemia Global (sic) Covid 19, y en aplicación de las medidas extraordinarias tomadas por el Gobierno Nacional, expidió una compleja batería de actos administrativos con las disposiciones dirigidas a conjurar y enfrentar la situación de emergencia sanitaria”11. Manifestó que esas decisiones tenían como objetivo mantener el orden público, coordinar las entidades y autoridades departamentales, establecer el confinamiento y modificar el presupuesto general.

Así mismo, indicó que “dentro de estas disposiciones se encontraban las de suspensión de términos, las cuales no fueron tenidas en cuenta en la sentencia, a pesar de que afectaban un elemento de seguridad jurídica fundamental, así como el principio de orden público, por ende, de obligatoria consideración, por lo cual, su no consideración, afecta la sentencia y hace necesaria su revocatoria, toda vez que el resultado, en caso de haber tenido en cuenta dicha suspensión de términos, hubiese sido diferente”12.

Oposición a la apelación La demandante controvirtió el recurso, manifestando que el artículo 6 del Decreto 491 de 2020 no dispuso la suspensión de términos, sino que permitió que las autoridades administrativas lo ordenasen. Sin embargo, el Departamento de Santander no expidió ningún acto con esta finalidad, motivo por el cual en el expediente no obra prueba de alguna decisión en este sentido.

Agregó que “La demandada en ninguna actuación esgrimió como argumento la suspensión de términos por la emergencia sanitaria generada por el COVID 19”13. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sala estudiar la legalidad de la Resolución Nro. 14226 del 2 de septiembre de 2019, que negó la solicitud de devolución presentada por la actora, y de la Resolución Nro. 08343 del 2 de octubre de 2020, que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior decisión. Para estos efectos, la Sala verificará la congruencia del recurso de apelación, esto es, si procede el estudio de fondo de los argumentos propuestos en la apelación, teniendo en cuenta que la actora sostuvo, en la oposición a la apelación, que la demandada no había propuesto esos argumentos en alguna otra actuación. Solo de ser así, la Sala determinará si se configuró el silencio administrativo positivo invocado por la demandante, porque transcurrió más de un año entre la interposición del recurso de reconsideración y la notificación de su decisión. 10 No identificó alguna providencia. 11 Samai del Tribunal, índice 78, página 6. 12 Ibidem, página 7. 13 Samai, índice 11, página 1.

Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, la Sala estudiará de oficio, conforme los poderes de saneamiento del artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (concordante con el artículo 132 del Código General del Proceso), el cumplimiento del principio de congruencia externa de la sentencia impugnada al disponer un restablecimiento del derecho diferente al pretendido por la actora.

Análisis del caso concreto 1. Congruencia del recurso de apelación La demandada afirmó que el Tribunal no tuvo en cuenta la suspensión de términos de las actuaciones administrativas decretada por el Departamento de Santander con fundamento en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020 debido a la pandemia del Covid-19. Además, indicó que dicha suspensión operó por ser una norma de orden público y que no se requiere allegar copia de la norma del orden local por mandato del artículo 177 del Código General del Proceso.

Por su parte, en la oposición a la apelación, la demandante puso de presente que la entidad territorial demandada no había propuesto estos argumentos en alguna otra actuación. Agregó que el Departamento de Santander no expidió algún acto que ordenara la suspensión de términos, la cual no operó de forma automática. Para verificar si procede el estudio de estos cargos del recurso, se debe tener presente que el artículo 320 del Código General del Proceso establece que el objeto del recurso de apelación consiste en que el superior examine la cuestión decidida, únicamente, respecto de los reparos concretos formulados por el apelante.

Esto es concordante con el artículo 328 ibidem, conforme con el cual la competencia del juez de segunda instancia se limita a los argumentos expuestos por el recurrente, “sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”. Lo anterior se refuerza en que los argumentos con los que se pretende debatir la presunción de legalidad de la sentencia apelada, deben estar acordes con lo planteado en el concepto de violación de la demanda (en el caso del demandante), con lo expuesto en la oposición a la demanda (en el caso del demandando) y, en cualquier caso, con lo razonado por el juez de primera instancia14.

En esa medida, está prohibido que el apelante exponga en el recurso de apelación hechos, cargos y pretensiones nuevos que no presentó en la demanda o en la contestación de ese escrito, según el caso. Un entendimiento contrario vulneraría el derecho de contradicción de las partes, los principios de congruencia y de la lealtad procesal y, en todo caso, implicaría que el recurso de apelación pueda fundamentarse en hechos o argumentos que no pudo tener en cuenta el juez de primera instancia por no haber sido puestos a su consideración en la etapa procesal oportuna que, en este caso, era el escrito de oposición a la demanda.

Por esa razón, esta Sección ha señalado que “Invalidar una providencia con base en hechos y/o argumentos completamente ajenos al debate procesal suscitado, que dio lugar la decisión judicial impugnada, escapa a la lógica procesal del recurso de apelación”15. Estas sentencias, además, precisaron que “en virtud del principio a la igualdad y de equilibrio procesal, la carga procesal consistente en sustentar el recurso de apelación en concordancia con lo 14 En este sentido ver sentencia del 16 de noviembre de 2023, exp. 27886, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 15 Sentencia del 9 de mayo de 2013, Exp. 18847, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; reiterada en la sentencia del 28 de abril de 2022, exp. 25687.

C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expuesto en la sentencia impugnada y con los hechos, argumentos, pretensiones y excepciones expuestas en primera instancia, no sólo recae en la parte demandante, sino también en la parte demandada”16.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los actos administrativos acusados no invocaron ninguna norma relacionada con la suspensión de términos con ocasión del Covid-19. En especial, la resolución que decidió el recurso de reconsideración, que fue expedida luego del Decreto 491 de 2020, solo hizo referencia a las “facultades otorgadas mediante el Artículo 59 de la Ley 788 del 2002, Artículo 558 de la Ordenanza 077 del 23 de Diciembre del 2014, Estatuto Tributario del Departamento de Santander, y la Ley 1437 de 2011”17.

En la oposición a la demanda inicial, el Departamento de Santander tampoco invocó la suspensión de términos con ocasión del Covid-19. En realidad, planteó sus argumentos a partir del momento en que se debe contabilizar el plazo para decidir el recurso de reconsideración, por lo que afirmó lo siguiente: “No opera el silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración presentado por el demandante, toda vez que el DEPARTAMENTO DE SANTANDER profirió respuesta dentro del término establecido para ello.

Es claro que el demandante esta realizado una apreciación equivocada del artículo 732 y 734 del Estatuto Tributario, pues para el término de un año que tiene la administración de impuestos para dar respuesta, está contando el día en que se radico el recurso de reconsideración, es decir, a partir del 01 de octubre del 2019 y no a partir del día siguiente (02 de octubre de 2019).

En este sentido, al analizar correctamente la norma podemos determinar que, si la radicación fue el 01 de octubre del 2019, el termino contemplado en el artículo 732, empieza a contar a partir del día siguiente 02 de octubre del 2019, y dicho termino vencería a partir del 02 de octubre de 2020, es decir, el 03 de octubre del 2020. Por tal razón no opera el silencio administrativo positivo por parte del DEPARTAMENTO DE SANTANDER, toda vez que el día 02 de octubre del 2020 profirió la resolución 08343, donde se le dio respuesta al recurso de reconsideración, encontrándose aun dentro del término establecido para dar respuesta, esto es dentro término de un año contemplado en el artículo 732»18.

De igual forma, en la oposición a la reforma de la demanda, no se refirió a aspecto alguno relacionado con la suspensión de términos debido a la pandemia de Covid- 19, sino que sólo controvirtió la procedencia de la prueba pericial solicitada por la actora19. Con base en lo expuesto, se evidencia que la parte demandada no alegó en primera instancia ni en los actos acusados la suspensión de términos para decidir el recurso de reconsideración con ocasión del Covid-19, motivo por el cual sus argumentos resultan novedosos e inconsistentes con la estrategia de defensa de primera instancia. Con base en lo anterior, en principio, no sería posible estudiar los cargos de la apelación de la demandada, tal como se indicó en las sentencias del 9 de mayo20 y del 11 de octubre21 de 2024.

No obstante, el Departamento de Santander invocó la aplicación de normas proferidas en el marco del Decreto 417 de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica con ocasión de la alteración del orden 16 En este punto hicieron referencia a la sentencia del 7 de diciembre de 2017 de la Sección Primera del Consejo de Estado, exp. 08001-23-31-000-2009-01122-01.

C.P. Hernando Sánchez Sánchez 17 Samai, índice 2, carpeta de la reforma a la demanda, PDF de pruebas parte 1, página 8. 18 Samai, índice 2, PDF de oposición a la demanda, páginas 3 a 4. 19 Samai del Tribunal, índice 33. 20 Exp. 28297, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 21 Exp. 27637, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co público originado en la pandemia del Covid-19, refiriéndose puntualmente al Decreto 491 de 2020 que adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas.

El artículo 6 de dicho Decreto dispuso la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. En concordancia, la Sentencia C-242 de 2020 consideró en el juicio de proporcionalidad de la medida del artículo 6 del Decreto 491, que además de ser una medida idónea (para mantener el distanciamiento social) y necesaria (para otorgar una oportunidad a la Administración de adaptarse a las nuevas circunstancias para prestar sus servicios), resultaba proporcional en sentido estricto porque “persigue una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, como lo es superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva”.

Como se observa, la suspensión de términos bajo el Decreto 491 de 2020 constituye una norma de orden público, que llevaría a la Sala a ponderar su análisis bajo el artículo 328 del Código General del Proceso, pues su finalidad era restablecer la adecuada prestación de las funciones a cargo de las entidades del orden nacional y local. No obstante, el mismo artículo 6 del Decreto 491 estableció que la suspensión de términos de las actuaciones en sede administrativa no procedía de manera automática.

En efecto, la norma referida disponía lo siguiente: “ARTICULO 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. (Énfasis fuera del texto). La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

(…)”. Por esto es que la Sentencia C-242 de 2020 destacó que “La anterior medida se condiciona, así: / (i) La suspensión de términos se puede declarar durante el término de vigencia de la emergencia sanitaria y debe realizarse mediante acto administrativo debidamente motivado, previa evaluación de la necesidad de la medida por razones del servicio relacionadas con la emergencia sanitaria. / (ii) Los términos suspendidos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. / (iii) Durante la suspensión de términos no correrán los tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley”.

Con base en lo expuesto, para que operara la suspensión del término del silencio administrativo positivo, solicitado por la apelante, no bastaba con aducir la Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedición del Decreto 491 de 2020, sino que se requería demostrar que la entidad demandada efectivamente dispuso la suspensión de forma expresa, mediante acto administrativo.

En el caso bajo examen, la apelante no identifica norma alguna del orden local que haya dispuesto la suspensión del término para resolver los recursos de reconsideración. Si bien la demandada hace referencia a que profirió una gran cantidad de normas relacionadas con la emergencia sanitaria del Covid-19, por ser una norma del orden local tenía la carga de allegarla al expediente, conforme lo ordena el artículo 167 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Además, no es posible relevarla de esta carga, pues en su página web no se encuentra algún acto administrativo que haya dispuesto la suspensión del plazo en aplicación de la facultad conferida por el Decreto 491 de 2020. Con base en lo anterior, en este caso, y dado el incumplimiento de la carga de la prueba, tampoco es posible determinar que la entidad territorial demandada haya dispuesto la suspensión de términos para decidir el recurso de reconsideración interpuesto por la actora.

Por lo expuesto, no prospera la apelación. 2. Principio de congruencia de la sentencia de primera instancia El artículo 207 del Código General del Proceso (en concordancia con el artículo 132 del Código General del Proceso) ordena al juez ejercer un control de legalidad de las actuaciones surtidas para sanear o corregir los vicios que puedan acarrear nulidades.

Ahora, el artículo 281 del Código General del Proceso establece el principio de congruencia, según el cual la sentencia “deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”.

Como lo ha expuesto esta Sección22, el principio de congruencia tiene dos acepciones: la primera, se refiere a la armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), mientras que la segunda corresponde a la conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).

De esta forma, el principio referido tiene la finalidad de “que las partes obtengan una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante”.

Así las cosas, como se expuso en el acápite anterior, el debate a ser resuelto en primera instancia está delimitado por lo planteado en el concepto de violación de la demanda (en el caso del demandante) y con lo expuesto en la oposición a la demanda (en el caso del demandando). Por esto es que esta Corporación ha señalado que la falta de congruencia externa de la sentencia es una causal de nulidad originada en la sentencia, pues el fallador excede el alcance de su competencia23. 22 Sentencia del 7 de noviembre de 2024.

Exp. 28892. C. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 23 En este sentido ver la sentencia de la Sala Especial de Decisión Nro. 6 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 17 de marzo de 2025, exp. 11001-03-15-000-2024-04477-00, C.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con base en lo anterior, aunque no se formule reparo alguno en la apelación por la violación del principio de congruencia, procede su análisis oficioso, en virtud de la facultad de saneamiento del juez del artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En el caso bajo examen, conforme se expuso en los antecedentes de esta providencia, la Sala advierte que la actora solicitó la devolución de lo pagado en exceso con la indexación a su valor actual. Empero, el a quo ordenó la devolución del monto pagado con los intereses corrientes y moratorios previstos en el artículo 863 del Estatuto Tributario.

Así las cosas, la Sala advierte que la sentencia de primera instancia fue incongruente con lo pretendido, por cuanto dispuso un restablecimiento del derecho diferente al pretendido, lo cual desconoce el alcance de sus competencias. Precisado lo anterior, para verificar si procede la indexación de las sumas pagadas, la Sala reitera su postura de la sentencia del 30 de noviembre de 202324, reiterada en el fallo del 27 de marzo de 202525, según la cual en la devolución de pagos en exceso o de lo no debido de tributos no procede la actualización al IPC, sino el reconocimiento de intereses conforme el artículo 863 del Estatuto Tributario.

Sin embargo, se insiste en que en este caso no se formuló dicha pretensión, por lo que no procede el pago de este concepto por parte de la demandada. Conforme lo expuesto, para corregir la inobservancia del principio de congruencia externa, conforme lo ordena el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala modificará el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, para negar la pretensión de indexación, además de lo cual no dispondrá reconocimiento de intereses por no haber sido pedidos por la actora.

En cualquier caso, el monto a devolver por la demandada será la suma que corresponda previa comprobación de los mayores valores efectivamente pagados por la demandante en la liquidación de las estampillas Pro Cultura, Pro Desarrollo, Pro Reforestación, Pro UIS, Pro Hospital, Pro Adulto Mayor y Sistemas y Computadores, por los servicios de vigilancia y seguridad prestados a la Gobernación de Santander en virtud del Contrato N° 958 de 2017.

Conclusión No prospera la apelación de la demandada. Sin embargo, con el fin de subsanar un vicio de nulidad por violación del principio de congruencia en la sentencia de primera instancia, la Sala modificará de oficio el ordinal segundo de su parte resolutiva para negar la pretensión de indexación, sin disponer el reconocimiento de intereses.

Costas No se impondrá condena por este concepto, porque no existe prueba sobre su causación, tal y como lo exige el numeral 8 artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 24 Exp.27258, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 25 Exp. 29077, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 68001-23-33-000-2021-00132-01 (29059) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 30 de mayo de 2024, la cual quedará así: “SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DE SANTANDER a DEVOLVER, a la sociedad DELTHAC 1 SEGURIDAD LTDA, la suma que corresponda previa comprobación de los mayores valores efectivamente pagados en la liquidación de las estampillas Pro Cultura, Pro Desarrollo, Pro Reforestación, Pro UIS, Pro Hospital, Pro Adulto Mayor y Sistemas y Computadores, por los servicios de vigilancia y seguridad prestados a la Gobernación de Santander en virtud del Contrato N° 958 de 2017. 2.

Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Aclara voto Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador