Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-02646-01 Accionantes: Paula Carolina Orozco Ospina y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Tema: Derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso y acceso a la administración de justicia. Resolución de terminación de proceso por transacción. Legitimación en la causa por activa.

CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Paula Carolina Orozco Ospina en contra de la sentencia del 16 de junio de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES Los señores Paula Carolina Orozco Ospina, Cristian Andrés Naspiran Martínez, Diana Patricia Camacho Flórez, Olga Lucía Gualy Villaquira, Edwar Hernández Parada, Juan Salvador Moreno Barrera y Luis Felipe García Bautista, en nombre propio, pretenden que se protejan sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideran vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por la tardanza en la decisión frente a la solicitud de terminación del proceso de controversias contractuales con radicado 25000-23-36-000-2023- 00128-00 por transacción.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicado: 11001-03-15-000-2025-02646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que en el año 2016, se celebró un contrato de obra entre el Patrimonio Autónomo del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa, administrado por el Consorcio FFIE Alianza BBVA y la Unión Temporal Educar Oriente, cuyo propósito era ejecutar obras de infraestructura educativa en distintas regiones del país. Que desde el año 2022, se empezaron a evidenciar serios retrasos en los pagos a los contratistas y subcontratistas vinculados al proyecto, lo cual ha generado repercusiones tanto a nivel económico como social, ya que muchas de las familias de estos han tenido que enfrentar situaciones de precariedad que comprometen su mínimo vital.

Que la Unión Temporal Eduar Oriente y Señalizaciones y Construcciones S.A.S instauraron demanda de controversias contractuales en contra del Patrimonio Autónomo referido y del Consorcio FFIE Alianza BBVA, para que se declarara el incumplimiento de las obligaciones contractuales, proceso al que se le asignó el radicado 25000-23-36-000-2023-00128-00 y se encuentra actualmente en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera.

Que el 24 de octubre de 2024, la parte demandante solicitó la terminación anticipada del proceso con fundamento en la celebración de un contrato de transacción, en el que, entre otros aspectos, se estableció que sus derechos económicos serían cedidos a sus subcontratistas, entre los cuales se encuentran los aquí accionantes. Que han transcurrido aproximadamente 6 meses, pero el despacho judicial no se ha pronunciado sobre dicha solicitud, lo que constituye una omisión prolongada e injustificada que afecta el desarrollo del proceso y prolonga innecesariamente la incertidumbre jurídica de las partes.

Que ante la promesa de recibir los pagos en virtud de la celebración del contrato de transacción y su posterior ratificación, acordaron un plan de pagos con sus acreedores, por lo que dicha tardanza constituye un perjuicio irremediable, lo que justifica la intervención urgente del juez constitucional. PRETENSIONES Solicitó que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, decidir de fondo y motivadamente sobre la solicitud de terminación del proceso, en un término razonable y perentorio que no supere las 48 horas.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 12 de mayo de 2025, el magistrado sustanciador del Consejo de Estado, Sección Cuarta, admitió la acción; vinculó a la sociedad Señalizaciones y Construcciones S.A.S., al Ministerio de Educación Nacional, a Alianza Fiduciaria S.A., al Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa y la Fiduciaria BBVA ASSET MANAGEMENT S.A., como terceros con interés; y corrió el respectivo traslado.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, a través del magistrado a cargo del proceso de controversias contractuales, manifestó que los hoy accionantes no tienen la calidad de sujetos procesales en el medio de control objeto de la tutela, por lo que en principio no cuenta con legitimación procesal y material para alegar la vulneración de los derechos fundamentales reclamados.

Indicó que los actores tampoco han solicitado ser tenidos en cuenta como terceros intervinientes o interesados, ni la parte demandante o demandada ha solicitado su vinculación; además, revisado SAMAI no encontró memorial en el que los demandantes cedan sus derechos en litigio, por lo cual no puede afirmarse que transgredió sus derechos.

En esa medida, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por activa. Agregó que el despacho se ha enfrentado a situaciones administrativas que afectaron su normal funcionamiento, por lo cual no se ha presentado una mora judicial injustificada. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Consorcio FFIE Alianza BBVA, actuando como vocero y administrador del Patrimonio Autónomo del Fondo de Infraestructura PA FFIE, solicitó que se acceda a las pretensiones, y señaló que es la autoridad judicial accionada quien está vulnerando los derechos fundamentales de los accionantes, por lo cual la tutela se dirigió en su contra.

En consecuencia, solicitó su desvinculación. Los demás vinculados guardaron silencio. SENTENCIA IMPUGNADA El 16 de junio de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró improcedente la acción porque consideró que los accionantes carecían de legitimación en la causa por activa. Que la presunta tardanza por parte de la autoridad judicial para resolver la solicitud de terminación únicamente permitiría predicar una eventual vulneración de los derechos fundamentales de quienes actúen como partes o intervinientes, al ser los directamente interesados en la resolución de la controversia, calidad que no tienen los accionantes, por lo que no les asiste un interés directo en la definición de la controversia y sus derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso no se ven amenazados por el silencio sobre la solicitud presentada.

Que el argumento sobre la afectación al derecho al mínimo vital por la imposibilidad de obtener los pagos prometidos con fundamento en la celebración y la aprobación del contrato de transacción no desvirtúa su falta de legitimación, ya que el Tribunal podía o no acceder a la solicitud de terminación del proceso, lo que impedía entender que los pagos se garantizarían con la adopción de la decisión pretendida.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 IMPUGNACIÓN La señora Paula Carolina Orozco Ospina impugnó la sentencia al considerar que no se analizó adecuadamente el contenido del contrato de transacción ni la naturaleza jurídica de sus efectos, pues en su cláusula tercera queda en evidencia que, junto con los demás subcontratistas, es titular directa de la cesión de derechos económicos dentro de las pretensiones de la demanda, tanto así que se impuso como condición de pago de los subcontratistas que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aceptara el acuerdo de transacción propuesto.

Que los nombres e identificaciones de los subcontratistas están señalados en dicho contrato lo que demuestra su calidad de beneficiarios directos del acuerdo y su legitimación en la causa por activa, documento que fue reconocido judicialmente por el Juzgado Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá. Expresó que, si bien no instauró la demanda principal, lo cierto es que los pagos derivados de la ejecución del contrato objeto de ese proceso le corresponden y la hacen partícipe del medio de control, especialmente en la etapa en la que está el proceso, pues fue reconocida dentro del acuerdo de transacción. Que la omisión de un pronunciamiento por parte de la autoridad judicial accionada no solo impide el cumplimiento de lo prometido, sino que priva a los subcontratistas de las expectativas frente a la materialización de esos pagos para garantizar su mínimo vital, derecho que exige la adopción de medidas de protección reforzada.

Que desde la radicación de la solicitud de terminación del proceso ha transcurrido un término irrazonable sin respuesta, afectando el principio de tutela judicial efectiva, sin que pueda justificarse en problemas de congestión judicial o deficiencias institucionales. Concluyó que la falta de decisión cumple todos los requisitos para la procedencia del amparo, pues se incumplieron los términos, se desbordó el plazo razonable, no existe una justificación válida y hay una afectación grave al mínimo vital y a su acceso a la justicia. Solicitó revocar la sentencia recurrida; declarar procedente la acción y reconocer su legitimación en la causa por activa.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) legitimación en la causa por activa y iii) caso concreto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Legitimación en la causa por activa En el artículo 86 de la Constitución Política se establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales. A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se estableció la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela y se previó que esta puede ser presentada: 1) directamente por la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales; 2) a través de su representante legal; 3) por medio de apoderado judicial; 4) por agente oficioso y 5) mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales.

En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada asunto concreto si quien presenta la acción de tutela se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de no ser así deberá declararlo en la sentencia, evento en el que no habrá lugar a analizar el fondo del asunto. Caso concreto A esta Subsección corresponde definir si se encuentra cumplido el requisito de legitimación en la causa por activa, que no se halló satisfecho en la sentencia recurrida, pues solo de ser así, habría lugar a analizar las inconformidades expuestas.

El estudio que aquí se realizará se circunscribirá a la señora Paula Carolina Orozco Ospina, por ser la única de los accionantes, que impugnó la providencia de primera instancia, sin que pueda entonces analizarse la situación particular de los demás integrantes de la parte activa de esta acción. La recurrente alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y mínimo vital por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, debido a que no se ha pronunciado sobre la solicitud de terminación del proceso de controversias contractuales presentada por los allí demandantes.

Sin embargo, como la parte actora lo reconoce, no actuó como parte demandante ni demandada en el proceso de controversias contractuales ni como tercera, por lo Radicado: 11001-03-15-000-2025-02646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que no podría entenderse vulnerado su derecho al debido proceso en un medio de control en el cual no ha intervenido.

Tampoco se evidencia que la accionante fundamente la transgresión de su derecho al acceso a la administración de justicia, en alguna acción u omisión por parte de la autoridad judicial accionada que le haya impedido actuar en dicho proceso. Al respecto, la recurrente afirmó que tiene un interés directo en la resolución de la solicitud de terminación del proceso, ya que en la cláusula tercera del contrato de transacción celebrado entre el Consorcio FFIE Alianza BBVA, actuando como vocero del Patrimonio Autónomo Fondo de Infraestructura Educativa PA-FFIE, y la Unión Temporal Educar Oriente, se estipuló que la segunda de las mencionadas le cedería sus derechos económicos, lo cual está condicionado a la ejecutoria de la providencia que dé por terminado el proceso.

En esa medida, la impugnante considera que la tardanza del despacho que tiene a cargo el proceso de controversias contractuales para resolver la solicitud de terminación le genera una afectación económica y social. No obstante, no se encuentra acreditada la afectación al mínimo vital de la recurrente, ni siquiera sumariamente, lo que impide entender que un potencial pago originado en la cesión referida tendría como efecto la garantía de ese derecho.

Además, se advierte que el eventual amparo frente a una mora judicial únicamente garantizaría la adopción de una decisión sobre la petición elevada por las partes del proceso, pero no conllevaría indefectiblemente que esta sea favorable, pues la decisión dependerá de que se acrediten los presupuestos legales para ese efecto. En ese entendido, aún si se accediera a lo pretendido por la recurrente, lo cierto es que ello no repercutiría inmediata y directamente en el pago pretendido por esta ni en la superación de la presunta afectación al mínimo vital, con mayor razón si se tiene en cuenta que en la cláusula tercera contractual también se acordó que la cesión de derechos sería suscrita entre el contratista y sus subcontratistas y proveedores, sin que se observe que ello haya ocurrido conforme con lo demostrado en el proceso.

Lo expuesto permite advertir que la señora Paula Carolina Orozco Ospina no se encuentra legitimada en la causa por activa, pues no es la titular de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que reclama por la mora judicial en un proceso del que no es parte, y tampoco acreditó la amenaza o vulneración de su derecho al mínimo vital con ocasión de la falta de decisión frente a la solicitud de terminación del medio de control.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del 16 de junio de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en Radicado: 11001-03-15-000-2025-02646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del 16 de junio de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente