1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante CLAUDIA YADIRA GUTIÉRREZ LOMBANA Demandada CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. Medio de control de reparación directa por error jurisdiccional. Proceso de reorganización. Condena en costas. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la señora Claudia Yadira Gutiérrez Lombana, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 11 de mayo de 2026, la señora Claudia Yadira Gutiérrez Lombana interpuso acción de tutela, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, con ocasión de las sentencias de 28 de noviembre de 2024 y 1 de diciembre de 2025, proferidas en el medio de control de reparación directa 25000-23-36-000-2021-00142-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Primera – Amparo constitucional Se amparen (sic) los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del accionante, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado – Sección Tercera, con ocasión de la imposición y confirmación de una condena en costas desproporcionada y contraria a los criterios legales y jurisprudenciales aplicables.
Segunda – Dejar sin efectos la condena en costas Como consecuencia del amparo, se dejen sin efectos las providencias judiciales en lo relacionado con la condena en costas impuesta al accionante por valor de $36.165.797, por desconocer los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, así como los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.
Tercera – Orden de proferir nueva decisión (en subsidio de la anterior) De manera subsidiaria, se ordene a la autoridad judicial accionada que, dentro de un término perentorio, profiera una nueva decisión exclusivamente en lo relativo a la condena en costas, en la que: Se valoren adecuadamente los criterios de ausencia de temeridad o mala fe.
Se tenga en cuenta la existencia de una controversia jurídica razonable. Se garantice el principio de igualdad, en armonía con las decisiones adoptadas en procesos sustancialmente idénticos. Se aplique de manera correcta y motivada lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarta – Nivelación por igualdad Se ordene que, en la nueva decisión o directamente por el juez de tutela, se ajuste la condena en costas a parámetros de igualdad, equiparándola a los criterios aplicados en los demás procesos análogos (esto es, exoneración de costas o fijación en valor mínimo, como 1 SMMLV), evitando así un trato discriminatorio injustificado.
Quinta – Medida provisional Como medida provisional, se ordene la suspensión inmediata de cualquier actuación de cobro, ejecución o recaudo de la condena en costas impuesta al accionante, hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción de tutela, con el fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable». 2. Hechos Del expediente, los hechos relevantes son los siguientes: 2.1.
La tutelante y otros, entre los que se encontraban más de 20 personas naturales y jurídicas, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Superintendencia de Sociedades. Solicitaron que se declarara administrativamente responsable a dicha autoridad por los perjuicios causados dado que, a su juicio, esta incurrió en un error jurisdiccional por las decisiones adoptadas en el proceso de reorganización (Ley 1116 de 2006) de la sociedad Tranzit SAS.
En la demanda la parte actora aseguró que, en el marco de la reestructuración del transporte público de la capital, la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió los Decretos 319 del 2006 y 309 de 2009, a fin de que los propietarios de vehículos de servicio colectivo urbano se vincularan al Sistema Integrado de Transporte Público SITP. En virtud de lo anterior, se dispuso el pago de rentas por varios años a los propietarios de vehículos de transporte público a cambio de la entrega material del vehículo.
En consecuencia, se indicó que los demandantes entregaron los vehículos de su propiedad a la sociedad Tranzit SAS. La sociedad Tranzit SAS solicitó ante la Superintendencia de Sociedades proceso de reorganización (Ley 1116 de 2006). En el curso de este último dicha autoridad determinó la calificación y graduación de créditos y derechos de voto.
Los créditos de los accionantes fueron calificados como de cuarta clase, bajo el argumento de que los contratos suscritos entre la sociedad Tranzit SAS y cada uno de los propietarios de los vehículos no fueron de renta, sino de compraventa, porque estos últimos transfirieron el derecho de dominio de los vehículos. La parte actora reprochó que la Superintendencia de Sociedades haya clasificado los créditos en la cuarta clase de prelación, una categoría menos prioritaria dentro del marco de pagos en procesos concursales.
Razón por la cual consideró que dicha autoridad incurrió en error jurisdiccional. En lo referente a la señora Claudia Yadira Gutiérrez Lombana, la cuantía de las pretensiones se estimó en $1.205.526.571. 2.2. En auto de 19 de diciembre de 2019, aclarado en providencia de 3 de febrero de 2021, el magistrado ponente a quien le correspondió el asunto, perteneciente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordenó desglosar la demanda interpuesta y radicar diferentes procesos para cada una de las personas que conformaban la parte actora.
Basó tal decisión en que no se configuraban los elementos para la acumulación subjetiva de pretensiones. Se indicó que se trataba de relaciones jurídicas particulares. 2.3. En sentencia de 28 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A (radicado 25000-23-36-000- 2021-00142-00) negó las pretensiones.
La autoridad judicial consideró que la Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superintendencia de Sociedades no incurrió en error jurisdiccional, pues la conclusión a la cual arribó frente a la clasificación de los créditos, basado en que se trataba realmente de contratos de compraventa, no fue errada.
Se explicó que el hecho de que en los contratos suscritos se haya empleado la expresión “renta fija mensual” no transformaba su naturaleza jurídica. Por lo tanto, al haberse transferido el derecho de dominio sobre los vehículos y haberse pactado un precio, al margen de que fuera diferido, en la realidad se suscribió un contrato de compraventa.
En ese sentido, el Tribunal explicó que la deuda a favor de la señora Claudia Yadira Gutiérrez no constituía un gasto de administración, como lo argumentó la parte actora, sino un pago pendiente sobre una obligación derivada de un contrato de compraventa. Esa deuda estaba sometida a la clasificación y prelación de créditos. Se explicó que en virtud del contrato de compraventa suscrito, la señora Claudia Yadira Gutiérrez asumió el rol de proveedora de bienes necesarios para la prestación del servicio público de transporte.
Tal circunstancia implica que su crédito se clasificaba en la cuarta clase de prelación. Finalmente, se condenó en costas a la parte demandante. El Tribunal explicó que la condena en costas no obedece al análisis de la conducta de la parte vencida en juicio, sino simplemente al hecho objetivo de perder el proceso, siempre y cuando se acredite su causación. También precisó que el inciso introducido con la Ley 2080 de 2021 no implica que se haya retomado el criterio subjetivo para la condena en costas.
Por el contrario, esa norma estableció la posibilidad de condenar en costas incluso en los eventos en que se ventila un interés público; se trata, entonces, de una excepción al inciso primero del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Seguido, aseguró que conforme al artículo 366 del Código General del Proceso la liquidación de las costas y agencias en derecho seguirá las reglas allí descritas.
El numeral cuarto del artículo en cita estableció que «para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquéllas establecen solamente un mínimo o éste y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas».
Por su parte, el Acuerdo PSAA16- 10554 del 5 de agosto de 2016, artículo 5°, dispone que las agencias en derecho en procesos declarativos de mayor cuantía se tasarán entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. Con base en lo anterior, consideró que la tasación de las agencias en derecho debe ser realizada por el juez de forma discrecional, tomando en consideración aspectos del proceso tales como la cuantía del asunto, su naturaleza y la gestión asumida por los apoderados.
Teniendo en cuenta las actividades desempeñadas por el apoderado de la parte demandada, esto es la contestación de la demanda, la asistencia a las audiencias realizadas y la presentación de alegatos de conclusión, el Tribunal dispuso la tasación de las agencias en derecho en el 3% del valor de las pretensiones, lo cual equivale a la suma de $36.165.797 a cargo de la parte demandante. 2.4.
La señora Claudia Yadira Gutiérrez Lombana interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, por no estar de acuerdo ni con la decisión de negar las pretensiones, ni con la condena en costas impuesta. 2.5. En sentencia de 1 de diciembre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B confirmó el fallo apelado.
Explicó que en el recurso de Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación la parte demandante se limitó a reiterar de manera genérica los argumentos de la demanda, insistió en que los contratos no eran de compraventa.
De ahí que el crédito adeudado debía entenderse como un gasto de administración y calificarse como tal. Por lo tanto, consideró que en la apelación no se desvirtuaron los argumentos del Tribunal. Por otra parte, la Sección Tercera, Subsección B sostuvo que le asistió razón al Tribunal al condenar en costas de primera instancia a la parte vencida, de conformidad con el artículo 365, numeral 1 del Código General del Proceso.
Adicionalmente, la autoridad judicial condenó en costas en segunda instancia a la parte demandante, porque fue vencida en el proceso. Agregó que «La fijación del valor de las agencias en derecho se hará de manera concentrada por el Tribunal de origen. De existir costas en virtud de expensas y gastos sufragados durante el proceso, se procederán a liquidar por Secretaría de ese Tribunal en el caso de que se hubieren causado». 3.
Fundamentos de la acción Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la parte actora argumentó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente, por las razones que se expondrán a continuación. 3.1.
Defecto fáctico: consideró que el juzgador omitió valorar que la naturaleza de los rentistas en el marco del SITP no es la de un comerciante común, sino la de un pequeño propietario afectado por la política pública de movilidad contenida en los Decretos 319 de 2006 y 309 de 2009. No se probó la mala fe o la manifiesta carencia de fundamento legal para tasar una condena en costas por valor de más de $36.000.000. 3.2.
Defecto sustantivo: se interpretó erróneamente el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 al aplicarlo de forma automática, omitiendo que la norma exige valorar si hubo manifiesta carencia de fundamento. Agregó que existen otros 15 fallos más de las personas que originalmente demandaron junto con ella, en los cuales se reconoció que no había lugar a costas, justamente, porque la demanda sí tenía un fundamento jurídico razonable, al margen de que no haya prosperado. 3.3.
Violación directa de la Constitución: indicó que en aproximadamente 15 procesos de los desglosados de la demanda original no se impuso condena en costas a los demandantes, porque se reconoció que el ejercicio del medio de control obedeció a razones legítimas, serias y fundadas. Por lo tanto, consideró que se desconoció su derecho a la igualdad, porque en su caso sí se impuso condena en costas, mientras que en los otros procesos sustancialmente idénticos, originados en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, los despachos judiciales concluyeron que «no existía mérito para sancionar a los demandantes» con la imposición de costas.
De manera que se impusieron consecuencias económicas radicalmente distintas frente a supuestos idénticos, sin ofrecer justificación razonable. La disparidad en la imposición de costas no responde a criterios jurídicos diferenciadores objetivos y razonables, sino a una decisión arbitraria que rompe el equilibrio procesal, la sanciona injustificadamente y desincentiva el acceso a la administración de justicia. Ante iguales hechos y pretensiones, debe existir igual consecuencia jurídica.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que se acudió a la jurisdicción en ejercicio legítimo de sus derechos y en búsqueda de la reparación de los daños efectivamente sufridos. La demanda no se interpuso por un capricho infundado, sino por la grave afectación patrimonial y económica sufrida como consecuencia de la pérdida de los vehículos vinculados a la operación, la desaparición de la actividad económica como empresarios y rentistas del transporte y la vulneración del mínimo vital de múltiples familias que dependían exclusivamente de dicha actividad.
Todo ello ocurrió en el marco de las expectativas y garantías generadas por las políticas públicas implementadas por la Alcaldía de Bogotá y Transmilenio SA, así como por la existencia de pólizas de cumplimiento y demás mecanismos de garantía que, pese a estar destinados a proteger a los vinculados al sistema, no fueron oportunamente accionados ni materializados en favor de los afectados.
En consecuencia, sostuvo que era desproporcionado, desigual e injustificado que en el presente asunto sí se haya impuesto condena en costas. 3.4. Desconocimiento del precedente: sostuvo que las autoridades judiciales accionadas se apartaron injustificadamente de decisiones adoptadas en casos sustancialmente iguales dentro de la misma jurisdicción, sin cumplir con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para desconocer el precedente horizontal. 4.
Trámite e intervenciones 4.1. Mediante auto de 12 de mayo de 2026, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Claudia Yadira Gutiérrez Lombana contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Asimismo, se ordenó notificar a la Superintendencia de Sociedades, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público; se negó la medida provisional solicitada por la parte actora; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B aseguró que la providencia controvertida y el expediente contienen los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela tome la decisión que en derecho corresponda. E indicó que estará presto a atender lo que se disponga en la acción constitucional. 4.3. La Superintendencia de Sociedades manifestó que las providencias judiciales cuestionadas fueron proferidas con plena observancia de las garantías procesales y constitucionales de la accionante, quien contó con la oportunidad de ejercer su derecho de acción, contradicción y defensa dentro del trámite judicial.
De igual manera, consideró que las autoridades judiciales no incurrieron en defecto fáctico, defecto sustantivo, desconocimiento del precedente ni violación directa de la Constitución, pues las providencias se encuentran debidamente motivadas, responden a una valoración razonable del material probatorio y se ajustan a los criterios jurisprudenciales vigentes sobre responsabilidad del Estado por error jurisdiccional y condena en costas.
En su criterio, la acción de tutela presentada no está dirigida realmente a cuestionar una actuación arbitraria o irrazonable de las autoridades judiciales, sino a manifestar la inconformidad de la tutelante frente a las consecuencias económicas derivadas de la condena en costas impuesta dentro del proceso de reparación directa; circunstancia que no configura por sí sola una Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración de derechos fundamentales susceptible de ser corregida mediante acción de tutela.
Por otro lado, aseguró que la tutela interpuesta no cumple con las causales genéricas y los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Puntualmente, consideró que el asunto no es de relevancia constitucional porque no versa sobre la existencia de graves defectos que conduzcan a la violación del derecho constitucional fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante, pues no se desconoció el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico.
A su vez, mencionó que las supuestas irregularidades alegadas no tuvieron una incidencia real y determinante en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales. Adujo que las costas constituyen una consecuencia procesal prevista por el ordenamiento jurídico frente a la resolución desfavorable de las pretensiones de una de las partes y su imposición obedeció a las decisiones adoptadas legítimamente por los jueces naturales, luego de concluir que no se acreditó el supuesto error jurisdiccional alegado por la demandante.
En cuanto al defecto sustantivo alegado, afirmó que las sentencias cuestionadas no evidencian una aplicación arbitraria, caprichosa o irrazonable de la norma procesal. Por el contrario, las autoridades judiciales actuaron dentro del ámbito de interpretación que les reconoce el ordenamiento jurídico al momento de resolver sobre la procedencia de las costas procesales.
Insistió que la condena impuesta obedeció al resultado desfavorable, en virtud del análisis realizado por las autoridades judiciales frente a las particularidades del caso. Desestimó la interpretación de la accionante según la cual la condena en costas solo procede cuando existe mala fe o una manifiesta carencia de fundamento legal. Indicó que conforme al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con las reglas del Código General del Proceso, el juez tiene un margen de valoración respecto de la imposición de costas conforme a las circunstancias del proceso.
De manera que la existencia de decisiones distintas en otros asuntos no implica la aplicación indebida de la norma. Sostuvo que tampoco se desconoció el precedente, en tanto que la valoración sobre la procedencia de las costas debe realizarse atendiendo las circunstancias particulares de cada proceso y la actividad desplegada por las partes.
Por lo tanto, la existencia de decisiones diferentes en otros procesos judiciales no demuestra, por sí misma, un trato arbitrario ni la configuración de un precedente uniforme u obligatorio que debiera replicarse automáticamente. Además, la accionante no acreditó la existencia de una regla jurisprudencial consolidada que obligara al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Consejo de Estado a abstenerse de imponer costas en el caso.
Por el contrario, lo que se observa es la existencia de decisiones adoptadas en contextos procesales distintos y bajo valoraciones judiciales particulares, lo cual se enmarca dentro de la autonomía interpretativa de cada despacho judicial. Respecto a la violación directa de la Constitución alegada, afirmó que el derecho a la igualdad exige demostrar que existen situaciones fácticas y jurídicas idénticas que recibieron un tratamiento diferente sin justificación objetiva y razonable.
Sin embargo, aseguró que en el caso la accionante se limitó a relacionar otros procesos con resultados distintos en materia de Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co costas, pero no demostró que todos los casos compartieran exactamente las mismas circunstancias procesales, probatorias y argumentativas.
En consecuencia, la sola existencia de decisiones distintas en otros expedientes no demuestra una afectación del derecho a la igualdad ni la existencia de un trato injustificado. Por las razones expuestas, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta; o subsidiariamente, negar el amparo constitucional invocado. 4.4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección A aseveró que la condena en costas no fue el resultado de una decisión arbitraria, caprichosa o carente de motivación, sino de la aplicación de la regla general prevista en el artículo 365 del Código General del Proceso, conforme con la cual debe condenarse en costas a la parte vencida en el proceso.
En el asunto ordinario que dio origen a la presente acción de tutela, las pretensiones de la demanda fueron negadas, de manera que la parte actora resultó vencida. Por consiguiente, la imposición de costas respondió al supuesto normativo y no a una valoración subjetiva, sancionatoria o discriminatoria por parte del juez natural. Precisó que la condena en costas no constituye por sí misma una sanción por temeridad, mala fe o abuso del derecho de acción. Por el contrario, se trata de una consecuencia procesal ordinaria derivada del resultado del litigio, cuyo fundamento descansa en el criterio de vencimiento y en la necesidad de reconocer a la parte favorecida los gastos y agencias generados con ocasión de la defensa judicial.
Por ello, no resulta acertado sostener que solo sería procedente condenar en costas cuando se acredite una actuación temeraria o dolosa de la parte demandante. Esa interpretación desconoce el alcance del artículo 365 del Código General del Proceso que contempla la condena a cargo de quien resulte vencido sin exigir, como presupuesto general, la demostración de mala fe procesal.
Consideró que la tasación de las agencias en derecho tampoco desconoció los parámetros legales o reglamentarios aplicables. La liquidación tuvo como referente el Acuerdo PSAA16-10554 del Consejo Superior de la Judicatura, que fija los criterios para establecer las agencias en derecho en los procesos judiciales. En ese marco, para la primera instancia se acudió al porcentaje permitido sobre el valor de las pretensiones, específicamente al 3%.
De manera que el monto fijado no provino de una estimación libre, infundada o desproporcionada. Afirmó que el hecho de que la suma sea superior a otros procesos no permite concluir que exista una vulneración de derechos fundamentales, en la medida que el valor de las agencias en derecho depende de la cuantía del proceso, de la naturaleza de las pretensiones, de la actividad desplegada y de los criterios tarifarios aplicables, entre otros factores.
En consecuencia, si las pretensiones formuladas en el proceso tenían una cuantía significativa, era jurídicamente posible que la aplicación porcentual prevista en el Acuerdo PSAA16-10554 arrojara una suma superior a la fijada en otros asuntos, sin que ello configure automáticamente un trato discriminatorio o una decisión irrazonable.
De otra parte, manifestó que la decisión fue objeto de control judicial mediante el recurso de apelación y fue confirmada por el Consejo de Estado, autoridad que mantuvo la condena en costas al considerar que esta se ajustaba a las Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglas procesales.
Afirmó que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia destinada a reabrir el debate sobre la conveniencia, cuantía o corrección ordinaria de una condena en costas que ya fue examinada por el juez competente dentro del proceso judicial respectivo. En cuanto al alegado desconocimiento del derecho a la igualdad, señaló que para que exista vulneración del artículo 13 constitucional no basta con invocar decisiones adoptadas en asuntos que se afirman semejantes; es necesario acreditar una identidad plena y relevante entre los supuestos comparados, así como la inexistencia de una razón jurídica que justifique la diferencia de trato.
En materia de costas dicha comparación exige verificar, entre otros aspectos, la cuantía de las pretensiones, la actividad procesal desarrollada, la parte vencida, la instancia en que se profirió la decisión, los criterios concretos de tasación y la regulación aplicable al momento de la liquidación. Finalmente, sostuvo que no se configura el defecto sustantivo alegado, porque no se aplicó una norma inexistente, derogada o manifiestamente inaplicable; por el contrario, se acudió al artículo 365 del Código General del Proceso y a los parámetros del Acuerdo PSAA16-10554, disposiciones que regulan precisamente la procedencia y tasación de las costas y agencias en derecho.
La inconformidad de la accionante, entonces, no revela una actuación judicial abiertamente contraria al ordenamiento jurídico, sino una discrepancia con la consecuencia procesal derivada de haber resultado vencida en el litigio. Por lo anterior, solicitó negar el amparo. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19911, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas cortes La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. 1 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;
(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala establecer si la acción interpuesta cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, especialmente el de relevancia constitucional. Solo en caso de superar dicho análisis, y de encontrar satisfechos todos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, se determinará si al proferir la sentencia de 1 de diciembre de 2025 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B incurrió en alguno de los defectos alegados por la parte actora. 4.
Alcance del requisito de la relevancia constitucional de la tutela contra providencia judicial La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores4. 4 A saber: Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Para la verificación de este requisito, le corresponde al juez constitucional verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 5. Análisis del caso 5.1. Como se desprende de lo expuesto previamente, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, tratándose de tutela contra providencia judicial, implica un conjunto de elementos que deben reunirse.
En ese sentido, son varios los aspectos que se estudian a fin de definir si un asunto es de relevancia constitucional. Entre estos elementos, se requiere que la acción constitucional no se esté empleando como una tercera instancia para reabrir el mismo debate ya surtido ante el juez natural, que se cumpla con una carga argumentativa suficiente, entre otras condiciones.
Para verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional, al juez le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales o semejantes. Justamente, la Sala encuentra que en el caso la acción constitucional se está empleando como una tercera instancia, en tanto que los argumentos desarrollados en el escrito de tutela relacionados con las costas ya fueron objeto de debate ante el juez natural.
En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia la ahora tutelante invocó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y se resaltó que conforme esa norma «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». A su vez, aquella manifestó que «con esta condena en costas se vulnera el derecho de igualdad, respecto a los otros demandantes que hacen parte de la demanda contra la Super Intendencia (sic) de Sociedades (…) Todos los magistrados y jueces en los anteriores procesos conceptuaron y manifestaron que fundamentados en el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 numeral 8 que no habría lugar a costas judiciales». asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a los cargos esbozados en el recurso de apelación mencionado sobre la condena en costas, la autoridad judicial accionada de segunda instancia en su sentencia de 1 de diciembre de 2025 manifestó lo siguiente: «Finalmente, en el recurso único de apelación se atacó la condena en costas con el argumento que en otros procesos en donde era demandada la Superintendencia de Sociedades no se había condenado en costas, para lo cual se limitó a hacer referencia a unos datos de unos procesos y a trascribir un texto sin citar su origen, en donde se lee que solo habría lugar a imponer una condena en costas cuando se haya comprobado su causación. Ese argumento no resulta procedente, pues le asistió razón al Tribunal al condenar en costas de primera instancia a la parte vencida en el proceso, de conformidad con el artículo 365, numeral 1».
Se observa, entonces, que la discusión fue y sigue siendo la misma: lo relacionado con la condena en costas y, específicamente, su inconformidad con el monto de las agencias en derecho dispuestas judicialmente. De manera que la parte actora está empleando la acción como si fuera una instancia adicional, pues los mismos cargos desarrollados en el escrito de tutela son una reproducción de los reparos expuestos en el medio de control, los cuales ya fueron resueltos por parte del juez natural.
Así se desprende del contenido de la sentencia de 1 de diciembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en la cual tales cargos fueron desestimados. Así las cosas, dado que en el caso se corrobora la similitud de los cargos expuestos en el medio de control y en la tutela, la Sala considera que la acción interpuesta carece de la relevancia constitucional necesaria, pues se está empleando como si esta fuera una instancia adicional del medio de control. 5.2.
Precisado lo anterior, se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
Justamente, lo advertido en el caso es que la parte actora presentó tutela por no estar de acuerdo con la decisión de las autoridades accionadas. Sin embargo, tal discrepancia de criterios no implica una vulneración real a su derecho al debido proceso. De manera reiterada, se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto; lo que no ocurre en este caso.
No debe olvidarse que tratándose de providencias judiciales proferidas por altas cortes (quienes cumplen la función de unificar la jurisprudencia y actuar como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones), se exige la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Este elemento no acontece en el caso. Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de cosa juzgada, independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03584-00 Demandante: Claudia Yadira Gutiérrez Lombana 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, si los requisitos generales de procedibilidad no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad.
Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos planteados por el tutelante. 6. Conclusión Con base en lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la acción, por considerar que no se satisface el requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA
1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora Claudia Yadira Gutiérrez Lombana, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador