Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Magdalena y otro Referencia: Acción de tutela Tema: Acción de tutela contra providencias judiciales Subtema 1: Requisitos generales de procedencia. Subtema 2.
Desconocimiento del precedente constitucional. Amparo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el señor Fabián Rafael Sierra Barbosa en contra de la sentencia del 3 de abril de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que accedió parcialmente al amparo. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Lilia Clemencia Solano Ramírez, Jesús Leandro Tarazona Moncada, Lilia María Rodríguez Albarracín, María Patricia Tobón Yagari y Sandra Viviana Alfaro Yara1, en nombre propio, formularon acción de tutela mediante la cual solicitaron el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela efectiva, al buen nombre y al patrimonio, que consideraron vulnerados por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, con ocasión a las sanciones por desacato que le fueron impuestas en el marco de la acción de tutela identificada con el radicado número 47001-33-33- 004 2023-00436-00/07 y los autos que decidieron sobre su inaplicación y la modulación de la orden de amparo. 2.
Hechos 2.1. El señor Fabián Rafael Sierra Barbosa presentó acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, en adelante UARIV, al estimar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, a la 1 Índice 00002 del expediente digital de primera instancia, certificado 80D1BF4B26058C02 FB16B78BDB0BFA6E DB267610D96378CF 27BBD61F448921EC. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 2 igualdad, a la dignidad humana, al debido proceso y a la reparación integral, porque la entidad no le informó una fecha, plazo o turno para el pago de la indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado que le había sido reconocida en la Resolución 04102019-728578 del 1 de agosto de 2020. 2.2.
El asunto correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, bajo el radicado número 47001-33-33-004-2023-00436-00, autoridad judicial que, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2023 negó las pretensiones de amparo, porque consideró que la UARIV había dado respuesta de fondo a la solicitud. 2.3.
Inconforme con lo decidido, Fabián Rafael Sierra Barbosa interpuso impugnación. Sostuvo que la UARIV desde 2021 había emitido la misma respuesta dilatoria y no contestaba su solicitud. 2.4. La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia del 1 de febrero de 2024, a través de la cual revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, resolvió lo siguiente: “(…)
SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del señor Fabian Rafael Barbosa, de acuerdo a las consideraciones esbozadas en este proveído.
TERCERO: En consecuencia, se ordenar (sic) a la Unidad Para La Atención y Reparación Integral a las Víctimas “UARIV” que en el término de dos (2) meses, siguientes a partir de la notificación de la presente providencia, adelante y culmine el estudio de priorización del señor Fabian Rafael Sierra Barbosa y a su núcleo familiar, y posterior a ello, en el caso que deba ser priorizada dicha indemnización, se defina un plazo razonable para que pago correspondiente (sic); y en caso contrario, esto es, en el que no sea posible la priorización, se fije un plazo aproximado en el cual accederán a esta medida, conforme con las razones expuestas.
(…)”. 2.5. El señor Fabián Rafael Sierra Barbosa promovió incidente de desacato y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta mediante auto del 22 de abril de 2024, sancionó con multa de un (1) SMLMV a María Patricia Tobón Yagari, en calidad de directora general de la UARIV y a Sandra Viviana Alfaro Yara, en calidad de directora técnica de reparaciones de la UARIV, por el incumplimiento de la orden judicial impartida a la entidad el 1 de febrero de 2024.
El 2 de mayo de 2024, en grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Magdalena confirmó la sanción impuesta. Luego, el 14 de mayo de 2024 la UARIV solicitó la inaplicación de la sanción, al considerar que era imposible jurídicamente el cumplimiento de la orden de tutela, sin embargo, el 15 de mayo de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta denegó la solicitud. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 3 2.6.
Posteriormente, el accionante nuevamente promovió incidente de desacato y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, por auto del 27 de mayo de 2024, resolvió sancionar a María Patricia Tobón Yagari y a Sandra Viviana Alfaro Yara, con multa de un (1) SMLMV, por el incumplimiento del fallo de tutela. En grado jurisdiccional de consulta del 30 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Magdalena confirmó la sanción impuesta. 2.7.
El señor Sierra Barbosa, por tercera vez, inició incidente de desacato y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, a través de proveído del 20 de junio de 2024 sancionó nuevamente a María Patricia Tobón Yagari y a Sandra Viviana Alfaro Yara, con multa de un (1) SMLMV, al considerar incumplida la sentencia de tutela del 1 de febrero de 2024.
Decisión que fue confirmada en consulta, el 25 de junio de 2024, por el Tribunal Administrativo de Magdalena. 2.8. El demandante provocó, por cuarta ocasión, incidente de desacato y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, en auto del 31 de julio de 2024, una vez más ordenó sancionar a María Patricia Tobón Yagari y a Sandra Viviana Alfaro Yara, con multa de un (1) SMLMV, por el incumplimiento de la orden judicial del 1 de febrero de 2024.
En grado jurisdiccional de consulta del 12 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Magdalena confirmó la sanción impuesta. 2.9. Por quinta vez, el señor Fabián Rafael Sierra Barbosa promovió incidente de desacato y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, mediante auto del 20 de septiembre de 2024 sancionó a Lilia María Rodríguez Albarracín, en calidad de directora técnica de la dirección de reparaciones de la UARIV, con multa de un (1) SMMLV, por el incumplimiento de la orden de tutela.
En grado jurisdiccional de consulta del 26 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Magdalena confirmó la sanción impuesta a la señora Rodríguez Albarracín. Adicionalmente, dijo que, no tenía vocación de prosperidad la solicitud radicada por la UARIV en el informe rendido, relacionada con la inaplicación de las sanciones impuestas en la acción de tutela iniciada por el señor Fabián Rafael Sierra Barbosa, debido a que, a su juicio, no se acompasaba esa petición con lo resuelto en el auto del 20 de septiembre de 2024.
Por otra parte, indicó que no era jurídicamente viable que se pronunciara sobre la modulación del fallo de tutela pretendido por la UARIV, porque superaba el alcance del grado jurisdiccional de consulta. El 11 de octubre de 2024, la UARV pidió nuevamente modular la orden de tutela e inaplicar todas las sanciones impuestas. Explicó que los resultados del método técnico de priorización aplicados al señor Sierra Barbosa para la vigencia de los años 2022, 2023 y 2024 no había sido favorable para la entrega de la medida de indemnización y que esa información había sido comunicada a la accionante.
Por lo anterior, manifestó que no era posible indicar una fecha cierta en la cual realizaría el pago de la indemnización administrativa, con fundamento en el principio de 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 4 sostenibilidad financiera y la imposibilidad de comprometer vigencias presupuestales futuras. 2.10.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, a través de providencia del 27 de noviembre de 2024, desvinculó del trámite incidental a la señora Lilia María Rodríguez Albarracín e inaplicó la sanción que le había impuesto el 20 de septiembre de 2024, debido a que, según dijo, había dejado de laborar en la UARIV. Sin embargo, no se pronunció sobre la solicitud de modulación de la orden de tutela ni de la inaplicación de las sanciones impuestas a María Patricia Tobón Yagari y a Sandra Viviana Alfaro Yara. 2.11.
Posteriormente, el señor Sierra Barbosa, por sexta ocasión, promovió incidente de desacato y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, mediante auto del 12 de diciembre de 2024, sancionó con multa de un (1) SMLMV, a Jesús Leandro Tarazona Moncada, en calidad de director técnico de la dirección de reparaciones de la UARIV y a Lilia Clemencia Solano Ramírez, en calidad de directora general de la UARIV, al considerar incumplida la sentencia de tutela del 1 de febrero de 2024.
En grado jurisdiccional de consulta del 17 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Magdalena confirmó la sanción impuesta. El 5 de febrero de 2025, la UARIV presentó solicitud de modulación de la orden de tutela y la inaplicación de las sanciones impuestas a Jesús Leandro Tarazona Moncada y Lilia Clemencia Solano Ramírez. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, con auto del 12 de febrero de 2025, desvinculó de la acción de tutela al señor Jesús Leandro Tarazona Moncada e inaplicó la sanción que les había impuesto, porque el funcionario ya no trabajaba en la entidad.
Por otro lado, denegó la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta a la señora Lilia Clemencia Solano Ramírez y remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Magdalena para que se pronunciara sobre la petición de modulación de la sentencia. Ese mismo día y por auto separado, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta también desvinculó a María Patricia Tobón Yagari y a Sandra Viviana Alfaro Yara de la acción de tutela instaurada por Fabián Rafael Sierra Barbosa e inaplicó las sanciones que le habían sido impuestas. 3.
Pretensiones y argumentos de la solicitud 3.1. La parte actora formuló las siguientes pretensiones “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio de los suscritos.
SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL SANTA MARTA, MAGDALENA y al 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, inaplicar las siguientes sanciones: (i) Sanción calendada mediante auto fechado el 22 de abril de 2024, impuesta a las suscritas, MARIA PATRICIA TOBÓN YAGARI y SANDRA VIVIANA ALFARO YARA, consistente en multa de uno (1) S.M.M.L.V., para cada una.
Confirmada mediante auto del 02 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Magdalena. (ii) Sanción calendada mediante auto fechado el 27 de mayo de 2024, impuesta a las suscritas, MARIA PATRICIA TOBÓN YAGARI y SANDRA VIVIANA ALFARO YARA consistente en multa de uno (1) S.M.M.L.V., para cada una. Confirmada mediante auto del 30 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
(iii) Sanción calendada mediante auto fechado el 20 de junio de 2024, impuesta a las suscritas, MARIA PATRICIA TOBÓN YAGARI y SANDRA VIVIANA ALFARO YARA, consistente en multa de uno (1) S.M.M.L.V., para cada una. Confirmada mediante auto del 25 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Magdalena. (iv) Sanción calendada mediante auto fechado el 31 de julio de 2024, impuestas a las suscritas, MARIA PATRICIA TOBÓN YAGARI y SANDRA VIVIANA ALFARO YARA, consistente en multa de uno (1) S.M.M.L.V., para cada una.
Confirmada mediante auto del 12 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo del Magdalena. (v) Sanción calendada mediante auto fechado el 20 de septiembre de 2024, impuesta a la suscrita, LILIA MARIA RODRIGUEZ ALBARRACÍN consistente en multa de uno (1) S.M.M.L.V. Confirmada mediante auto del 26 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
(vi) Sanción calendada mediante auto fechado el 12 de diciembre de 2024, impuesta a los suscritos, LILIA CLEMENCIA SOLANO RAMÍREZ y JESÚS LEANDRO TARAZONA MONCADA consistente en multa de uno (1) S.M.M.L.V., para cada uno. Confirmada mediante auto del 17 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL SANTA MARTA, MAGDALENA y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de modulación de fallo e inaplicación de las sanciones que fueran oportunamente presentadas por parte de la Unidad para las Víctimas, considerando los argumentos expuestos reiteradamente por las accionantes en el trámite de incidente de desacato, así como las subreglas contenidas en la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL SANTA MARTA, MAGDALENA o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, que comunique a las autoridades encargadas de la ejecución de las sanciones pecuniarias y arresto, que las mismas se han levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial de tutela.
QUINTO: CONMINAR al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL SANTA MARTA, MAGDALENA o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato”2. 2 Ibidem. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 6 3.2.
Sostuvo que la decisión cuestionada vulneró sus garantías constitucionales porque incurrió en desconocimiento de precedente constitucional. La parte actora afirmó que las decisiones cuestionadas desconocieron la sentencia SU-034 de 2018, según la cual los jueces de tutela de primera instancia están facultados para modular el cumplimiento del fallo sobre el pago de la indemnización administrativa, sopesando los informes allegados por la entidad.
No obstante, explicó que las autoridades judiciales pasaron por alto que, el no pago inmediato de las medidas de reparación reconocidas no era imputable a la negligencia de las funcionarias, sino a la situación coyuntural del estado de cosas inconstitucional por la violación masiva de derechos en el marco del conflicto armado. Por otra parte, adujo que mediante autos de seguimiento emitidos con ocasión de la sentencia T-025 de 2004, los jueces de la República fueron exhortados para que se abstuvieran de impartir temporalmente ordenes de indemnización administrativa y sanciones por desacato.
Advirtió que no se tuvo en cuenta la sentencia del 11 de febrero de 2021 emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso 11001-03-15-000-2020- 04776-00, en la que se realizó un análisis sobre criterios de priorización en los casos de pagos de indemnización por parte de la UARIV. 3.3. Los accionantes sostuvieron que la autoridad demandada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio dado que se analizaron de manera arbitraria, irracional y caprichosa los escritos presentados por la UARIV y la resolución que reconoció la medida indemnizatoria, porque sin razón alguna dieron por probado el incumplimiento de la sentencia. Aunado a ello, afirmaron que no se tuvieron en cuenta las explicaciones brindadas acerca del procedimiento establecido en la Resolución 01049 de 2019 para realizar la entrega de la indemnización administrativa y el informe de cumplimiento no fue valorado de manera íntegra, en el cual se manifestó la imposibilidad de precisar plazos aproximados o el orden de entrega. 3.4.
Finalmente, los solicitantes de amparo expusieron que las decisiones cuestionadas adolecen de defecto por violación directa de la Constitución porque se vulneraron los derechos al debido proceso, a la igualdad y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, por no tener en cuenta el auto 206 de 2017 emitido por la Corte Constitucional, así como el trámite previsto en la Resolución 1049 de 2019. 4.
Trámite de tutela e intervenciones El Despacho del magistrado ponente de primera instancia, con auto del 19 de febrero de 20253 admitió la acción de tutela, vinculó como tercero con interés al 3 Índice 00004 del expediente digital de primera instancia, certificado C6AE92CF67586E75 BAE8E58373D42B37 992483DF8CDB1F33 9A20B70A2C41F183. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 7 señor Fabián Rafael Sierra Barbosa -quien fungió como demandante en la acción de tutela radicada 47001-33-33-004-2023-00436-00-, negó la medida provisional solicitada y ordenó la notificación a las partes.
Enviadas las notificaciones de rigor, se recibieron las siguientes respuestas: 4.1. El Tribunal Administrativo de Magdalena, a través de la magistrada ponente de la providencia cuestionada, contestó la tutela y solicitó que se negaran las pretensiones de amparo. Realizó un recuento de las decisiones proferidas en el marco de la acción de tutela con radicado 47001-33-33-004-2023-00436-00 y concluyó que no se vulneraron los derechos fundamentales reclamados por los accionantes. 4.2.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta indicó que la UARIV continúa incumpliendo la sentencia del 1 de febrero de 2024 que le ordenó que fijara un plazo aproximado en el que le entregaría la indemnización administrativa al señor Fabián Rafael Sierra Barbosa. 4.3. Fabián Rafael Sierra Barbosa allegó escrito de contestación de la demanda en el que deprecó que se negaran las pretensiones de incoadas en la solicitud de amparo.
Advirtió que aún no ha recibido información sobre una posible fecha en la que recibirá la indemnización administrativa por parte de la UARIV. 5. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 3 de abril de 20254, (i) negó las pretensiones respecto de Lilia María Rodríguez Albarracín, Jesús Leandro Tarazona Moncada, María Patricia Tobón Yagari y Sandra Viviana Alfaro Yara, y (ii) amparó el derecho fundamental al debido proceso de Lilia Clemencia Solano Ramírez, al considerar que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta incurrió en desconocimiento del precedente, pues se apartó de la sentencia SU-034 de 2018, en relación con el elemento subjetivo en el marco del incidente de desacato.
Por lo tanto, ordenó dejar sin efectos “parcialmente el auto del 12 de febrero de 2025 dictado en la acción de tutela 47001-33-33-004-2023-00436-00/07 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, en lo que respecta a la sanción impuesta a Lilia Clemencia Solano Ramírez y la orden de remisión al Tribunal Administrativo del Magdalena para resolver la solicitud de modulación”5. 5.1.
El juez constitucional de primera instancia indicó que en los autos del 27 de noviembre de 2024 y de 12 de febrero de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, ordenó, entre otras, la desvinculación de Lilia María 4 Índice 00013 del expediente digital de primera instancia, certificado E41974A77CD94792 8012F3C5FBE68C72 BB64F9D87BD28E1B 7B56DC0957B092EE. 5 Ibid. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 8 Rodríguez Albarracín, Jesús Leandro Tarazona Moncada, María Patricia Tobón Yagari y Sandra Viviana Alfaro Yara de la acción de tutela 47001 33-33-004-2023- 00436-00/07.
Adicionalmente, inaplicó las sanciones que les había impuesto. En consecuencia, consideró que la pretensión encaminada a que se ordenara la inaplicación de la sanción, por parte de Lilia María Rodríguez Albarracín, Jesús Leandro Tarazona Moncada, María Patricia Tobón Yagari y Sandra Viviana Alfaro Yara, fue resuelta un día antes de la presentación de la solicitud de amparo, de modo que no se advertía la vulneración de los derechos fundamentales de los mencionados. 5.2.
En cuanto a la señora Liliana Clemencia Solano Ramírez, el a quo puso de presente que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, mediante auto del 12 de febrero de 2025 denegó la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta a la antes nombrada y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Magdalena para que se pronunciara sobre la solicitud de modulación de la sentencia. Sostuvo que, en la referida providencia, el juzgado explicó que en el trámite incidental había vinculado al director técnico de reparaciones de la UARIV, quien había sido nombrado en encargo y a la señora Solano Ramírez como directora general de la entidad, previendo que la estancia del director técnico de reparaciones sería corta.
Por lo tanto, sancionó a la señora Solano Ramírez con fundamento en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, pues en ese momento la directora general de la UARIV seguía siendo la señora Solano Ramírez, por lo que, a su juicio, no había lugar a su desvinculación ni a la inaplicación de la sanción impuesta, debido a que persistía el incumplimiento de la orden judicial.
El juez constitucional de primera instancia consideró que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta pasó por alto analizar la configuración de la responsabilidad subjetiva, necesaria para la imposición de sanciones. Esto, en el entendido que solo se refirió al elemento objetivo, es decir, a la existencia de un incumplimiento de la orden de tutela, pero no tuvo en cuenta que la sancionada estaba obligada a aplicar el procedimiento dispuesto en la Resolución 1049 de 2019, por determinación de la Corte Constitucional en el auto 206 de 2017.
En consecuencia, afirmó que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta se apartó de la sentencia SU-034 de 2018, que estableció que no todo incumplimiento conlleva un desacato y solo cuando se configura el elemento subjetivo hay lugar a la imposición de sanciones. En esa medida, consideró que debía analizar si existía dolo, culpa o negligencia por parte de la tutelante, teniendo en cuenta que su actuar se rige por la Resolución 1049 de 2019.
Adicionalmente explicó que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta era el competente para pronunciarse sobre la solicitud de modulación, pues conforme a lo establecido por la Corte Constitucional “el juez de primera instancia 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 9 mantiene la competencia que le fue conferida por el Decreto Estatutario 2591 de 1991 para adoptar las medidas que se requieran con el propósito de asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia de tutela» y «debe tener en cuenta que, mientras la decisión de amparo del derecho fundamental es inmutable, las órdenes adoptadas para asegurar su protección pueden ser moduladas por él, en tanto juez competente respecto del cumplimiento”6. 6.
Impugnación El señor Fabián Rafael Sierra Barbosa, tercero con interés, presentó escrito de impugnación en contra de la decisión de primera instancia. Sostuvo que aceptar que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta module un fallo que ya se encuentra en firme y ejecutoriado, apoyaría las malas acciones de la UARIV con las víctimas del conflicto armado.
El magistrado ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de auto del 25 de abril de 20257, concedió la impugnación interpuesta. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.
Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque Lilia Clemencia Solano Ramírez, Jesús Leandro Tarazona Moncada, Lilia María Rodríguez Albarracín, María Patricia Tobón Yagari y Sandra Viviana Alfaro Yara son los titulares de las garantías constitucionales que afirman son vulneradas, en su condición de sancionados dentro del incidente de desacato con radicado 47001-33- 33-004 2023-00436-00/07.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva, porque el Juzgado Cuarto del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Administrativo de Magdalena fueron las autoridades que profirieron las decisiones que impusieron sanciones y negaron su inaplicación, dentro del incidente de desacato con radicado 47001-33-33-004 2023-00436-00/07 y que, según los tutelantes, vulneraron sus derechos fundamentales. 6 Corte Constitucional, A-269 de 2021. 7 Índice 00021 del expediente digital de primera instancia, certificado 2EC79FC1534D1AA3 567F0D22FE534D93 52AD4ABDC9F6BB07 585BC4A643C39AB0. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 10 3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 3 de abril de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que amparó parcialmente las pretensiones de los accionantes. Para el efecto, es necesario establecer si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencia judicial.
En caso afirmativo, se procederá a realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 4. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela en contra de providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20058 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela9 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto10. 8 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 10 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 11 Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”11. 5.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 5.1. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa y con claridad sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia12.
La cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que, de encontrarse configurado el desconocimiento del precedente, prosperaría la pretensión de amparo de ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva providencia en la que tenga en cuenta la jurisprudencia de unificación de la Corte Constitucional. 5.2. El actor no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de los derechos fundamentales que consideró vulnerados, pues agotó las instancias respectivas dentro del incidente de desacato con radicado núm. 47001-33-33-004 2023-00436-00/07 en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 5.3.
El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque tal y como lo consideró el juez de primera instancia, (i) respecto a la señora Lilia María Rodríguez Albarracín, el 28 de noviembre de 2024 se le notificó el auto del 27 de noviembre de 2024, por medio del cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta resolvió sobre la inaplicación de la sanción que le había sido impuesta;
(ii) en cuanto a Lilia Clemencia Solano Ramírez, Jesús Leandro Tarazona Moncada, María Patricia Tobón Yagari y Sandra Viviana Alfaro Yara, el 13 de febrero de 2025 se les notificaron los autos del 12 de febrero de 2025, dictados por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta que resolvieron sobre la inaplicación de la sanción que les había sido impuesta, y el escrito de tutela se presentó el mismo 11 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. «La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales». 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 12 13 de febrero, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional13 y del Consejo de Estado14 como razonable. 5.4.
La parte actora, en el escrito de amparo, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales, y estos no exponen una posible irregularidad procedimental. Finalmente, la providencia reprochada no fue una sentencia emitida dentro de un trámite de tutela. En este punto la Sala precisa que si bien la providencia acusada tiene como génesis el fallo de tutela dictado en el proceso 47001-33-33-004 2023-00436-00, el cual fue proferido el 1 de febrero de 2024; es necesario diferenciar dicha sentencia –en la que se ordenó dar respuesta en los términos oportunos en lo referente a la reparación administrativa– del auto contra el cual se dirige la presente censura constitucional –cuyo objeto fue negar la inaplicación de las sanciones por desacato impuestas a una funcionaria de la UARIV-. 5.5.
De acuerdo con lo expuesto, esta Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de la causal específica en los términos planteados por la parte actora. 6. Desconocimiento del precedente constitucional Para efectos de analizar el defecto invocado por la parte actora, es preciso tener en cuenta que la Corte Constitucional, en torno a las sentencias de revisión de tutela, ha concluido que se produce el desconocimiento del precedente cuando las autoridades judiciales desatienden el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control concreto proferidas por la Sala Plena (SU) o por las distintas Salas de Revisión (T), siempre que no existan decisiones contradictorias en la línea jurisprudencial15.
En este orden de ideas, el referido desconocimiento del precedente puede originarse en razón de la inaplicación de las decisiones emitidas por la Corte Constitucional en el marco del control abstracto de constitucionalidad o concreto de revisión de tutelas. Por ende el alto tribunal ha sostenido que “dichos fallos hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, tanto en su parte resolutiva (erga omnes tratándose de los fallos de control de constitucionalidad e inter partes para los fallos de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi son obligatorias para todas las autoridades públicas “en razón de la jerarquía del sistema de fuentes formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en 13 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 15 Corte Constitucional, SU-380 de 2021. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 13 consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto Superior”16. 7.
Caso concreto La Sala anuncia que confirmará la decisión de primera instancia, porque la decisión del 12 de febrero de 2025 incurrió en defecto por desconocimiento del precedente constitucional, por las razones que se exponen a continuación: De manera preliminar se pone de presente que tal y como lo consideró el a quo constitucional, mediante los autos del 27 de noviembre de 2024 y del 12 de febrero de 2025 el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta ordenó, entre otras, la desvinculación de Lilia María Rodríguez Albarracín, Jesús Leandro Tarazona Moncada, María Patricia Tobón Yagari y Sandra Viviana Alfaro Yara de la acción de tutela 47001- 33-33-004-2023-00436-00/07.
Adicionalmente, inaplicó las sanciones que les había impuesto. Por lo tanto, esta judicatura considera que le asiste razón al juez de primera instancia al considerar que la pretensión formulada por Lilia María Rodríguez Albarracín, Jesús Leandro Tarazona Moncada, María Patricia Tobón Yagari y Sandra Viviana Alfaro Yara encaminada a que se ordenara la inaplicación de las sanciones que les habían sido impuestas, fue resuelta de manera positiva un día antes de la presentación de esta acción de tutela.
Por tal motivo, no advierte la vulneración de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se confirmará la decisión de negar el amparo, respecto de los antes nombrados. 7.1. Por otra parte, la parte actora señaló que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta incurrió en un yerro, porque desconoció el precedente establecido en la SU-034 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, que señala expresamente las reglas jurisprudenciales “para que los jueces de tutela de primera instancia, module el cumplimiento del fallo, en especial los que se relacionan con el pago de indemnización administrativa”.
Aunado a esto, indicó que la providencia cuestionada adolece de defecto por violación directa de la Constitución porque se vulneraron los derechos al debido proceso, a la igualdad y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, por no tener en cuenta el auto 206 de 2017 emitido por la Corte Constitucional, así como el trámite previsto en la Resolución 1049 de 2019.
En este orden de ideas, arguyó que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena vulneraron los derechos invocados, pues a pesar de que la UARIV ha presentado reiterados informes sobre el cumplimiento del fallo de tutela del 1 de febrero de 2024, lo cierto es que no ha sido posible obtener el levantamiento de las sanciones. 16 Ibidem. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 14 7.2.
Ahora bien, en este punto se pone de presente que mediante escrito radicado el 5 de febrero de 2025, la UARIV solicitó la inaplicación de la sanción impuesta por este juzgado en el trámite de incidente de desacato adelantado por el señor Fabián Rafael Sierra Barbosa, en contra de Jesús Leandro Tarazona Moncada y Lilia Clemencia Solano Ramírez, por el incumplimiento al fallo de tutela de fecha 1 de febrero de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Además, solicitó la desvinculación de las referidas personas y que se declarara la imposibilidad de cumplir el fallo de tutela, teniendo en cuenta los requisitos establecidos en la SU-034 de 2018, proferida por la Corte Constitucional. 7.3. De los aspectos abordados en la decisión del 12 de febrero de 2025, emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta, se advierte que la autoridad judicial consideró lo siguiente: “El juzgado mediante auto del 12 de diciembre de 2024 Sancionó al Dr. Jesús Leandro Tarazona Moncada, quien funge como Director Técnico de Reparación de la Unidad para las Víctimas (encargado) y la Dra. Lilia Solano – Directora General de la UARIV.
De lo anterior se puede concluir que, el Juzgado previendo que la estancia del Director Técnico de Reparación sería corta en la institución, pues ostentaba el cargo en “Encargo”, ordenó vincular al trámite de desacato y en efecto sancionó a la Dra. Lilia Solano como Directora General de la UARIV, con fundamento en el art. 274 del Decreto 2591 de 1991.
Cargo que en la actualidad sigue ostentando la Dra. Lilia en la UARIV. Por lo expuesto hasta este momento, no habrá lugar a desvincular de la presente acción ni a inaplicación la sanción impuesta a la Dra. Lilia Solano como Directora General de la UARIV, mediante auto del 12 de diciembre del año 2024”. De lo expuesto es posible colegir que la entidad accionada fundamentó la negativa de inaplicación de la sanción, simplemente en el cargo que ocupaba la señora Solano Ramírez en UARIV, sin analizarlo de cara a lo establecido en la SU-034 de 2021. 7.4.
En este punto, se precisa que en la SU-034 de 2018, la Corte Constitucional fijó unos criterios para tenerlos en cuenta al momento de imponer una sanción en el marco de un desacato, así como de inaplicación de esta, se cita: “De lo expuesto, se colige que al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 15 en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela”17. 7.5.
Pues bien, bajo este contexto, para la Sala es diáfano que la autoridad judicial cuestionada no estudió la solicitud de inaplicación de la sanción de cara a los requisitos establecidos en la SU-034 de 2018. Pues a pesar de que la UARIV la invocó en su solicitud, el juzgado del cumplimiento del amparo la omitió. Así entonces, el yerro por parte del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta de omitir aplicar el precedente fijado en la SU-034 de 2018, hace necesario que se profiera una decisión de reemplazo que estudie las pautas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que (i) denegó las pretensiones respecto de Lilia María Rodríguez Albarracín, Jesús Leandro Tarazona Moncada, María Patricia Tobón Yagari y Sandra Viviana Alfaro Yara y (ii) amparó el derecho fundamental al debido proceso de Lilia Clemencia Solano Ramírez, por lo que dejará sin valor y efecto parcialmente el auto del 12 de febrero de 2025 dictado en la acción de tutela 47001-33-33-004-2023-00436-00/07 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, en lo que respecta a la sanción impuesta a Lilia Clemencia Solano Ramírez y la orden de remisión al Tribunal Administrativo del Magdalena para resolver la solicitud de modulación. En todo caso, resulta pertinente aclarar que las consideraciones expuestas en esta sentencia de ninguna manera pueden ser interpretadas como una orden de fallar en un determinado sentido, puesto que se deben garantizar los principios de independencia y autonomía judicial.
En ese marco, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta podrá valorar a su juicio los informes aportados por la UARIV, de cara al precedente fijado en la SU-034 de 2018, para lo cual deberá exponer los argumentos que sustenten su decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 17 Corte constitucional, SU-034 de 2018. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00797-01 Accionantes: Lilia Clemencia Solano Ramírez y otros 16 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de abril de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SABF