1 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C, veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00736-01 (30109) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S Demandada: UAE – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Tema: Llamamiento en garantía del agente retenedor de la Estampilla Pro – Universidad Nacional de Colombia.
Revocatoria del auto apelado y concedido en el efecto devolutivo. Artículo 329 del CGP. Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto proferido el 6 de febrero de 20251, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó el llamamiento en garantía solicitado en la reforma de la demanda.
ANTECEDENTES Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S, a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 900012 del 23 de julio de 2020, expedida por la DIAN, en la que determinó el valor de la Estampilla Pro – Universidad Nacional de Colombia correspondiente al primer período del año 2015, en cuantía de $7.029.922.983; así como de la Resolución 006246 del 11 de agosto de 2021 que resolvió el recurso de reconsideración2.
En la reforma de la demanda3, la sociedad solicitó vincular como llamados en garantía a 17 sociedades contratistas de la demandante durante el período gravado con la estampilla y se les condene a reintegrar el monto de la estampilla junto con los intereses, en caso de que sea condena. Señaló que conforme con el artículo 6 de la Ley 1697 de 2013, el sujeto pasivo de la estampilla es la persona natural o jurídica, consorcio o unión temporal que actúe como contratista en los respectivos negocios jurídicos.
A su vez, el artículo 9 ibidem establece que las entidades contratantes únicamente tienen la obligación de retener el valor de la estampilla causada. Con fundamento en ello, sostiene que la carga económica del tributo recae sobre el contratista, mientras que la entidad contratante actúa exclusivamente como agente retenedor y recaudador del gravamen. 1 Samai del Tribunal.
Índice 29. “39_AUTOQUEADICIO_ResuelveReposicion_0_0_20250206073408444.pdf”. 2 Samai del Tribunal, índice 2. “3_250002337000202100736001EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220112191609.pdf”. 3 Samai del Tribunal, índice 15. “21_250002337000202100736002RECIBEMEMORIAL20221021161546.pdf”. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00736-01 (30109) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S 2 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, en aplicación del artículo 370 del ET, en caso de resultar vencida en el proceso, estaría facultada para exigir a los contratistas el reintegro de las sumas que deba asumir por concepto del tributo y de los intereses correspondientes.
Por ello, sostuvo que dichos contratistas deben intervenir en el proceso judicial, dado que, de confirmarse la legalidad de los actos administrativos demandados, serían quienes asumirían económicamente el valor de la estampilla. El a quo admitió la reforma de la demanda, pero omitió resolver el llamamiento en garantía. Frente a esta decisión, la demandante presentó recurso de reposición que fue resuelto el 6 de febrero de 2025, negando el llamamiento.
En memorial presentado el 11 de febrero de 2025, Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S interpuso el recurso de apelación contra el auto que negó el llamamiento. Recurso concedido por el Tribunal en auto del 22 de abril de 2025 en el efecto devolutivo4. Posteriormente, el Tribunal profirió sentencia del 12 de marzo de 20265, en la cual declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho declaró que la sociedad demandante no estaba obligada al pago de algunos contratos.
Providencia notificada a las partes, ambas6 interpusieron recurso de apelación contra la providencia. AUTO OBJETO DE RECURSO Por auto del 6 de febrero de 2025 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó la solicitud de llamamiento en garantía, bajo las siguientes consideraciones: Aseguró que Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S no acreditó el requisito sustancial para aceptar el llamamiento en garantía, a pesar de estar demostrado el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en el artículo 225 del CPACA.
Particularmente, se refirió al precedente contenido en el proceso identificado con el radicado 285937, según el cual, la aplicación del artículo 370 del ET exige que el llamante pruebe la relación jurídica sustancial que tiene con los terceros, para exigir la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir. En este caso, la demandante no demostró una relación jurídica que hiciera responsables a los contratistas por la presunta omisión atribuida a la demandante como agente retenedor, máxime cuando el debate no versa sobre el incumplimiento de la obligación, sino sobre la inexistencia del deber de retener.
Además, la demandante no aportó prueba siquiera sumaria de haber efectuado las retenciones o realizado pagos de la estampilla que le otorgaran derecho de reembolso. En consecuencia, no se cumplen los requisitos para el llamamiento en garantía, siendo suficiente la intervención de la demandante y la DIAN para resolver la legalidad de los actos acusados. 4 Samai del Tribunal, índice 46. 5 Samai del Tribunal, índice 61.
“80_Sentencia_Sentencia_0002021007_0_20260312110735114.pdf”. 6 Samai del Tribunal, índices 65 y 66. 7 Auto del 8 de agosto de 2024. CP. Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00736-01 (30109) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S 3 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación8 contra el auto que negó el llamamiento en garantía, con sustento en los argumentos que se exponen a continuación: Afirmó que el Tribunal al evaluar la solicitud de llamamiento en garantía, debía verificar únicamente los requisitos formales y no anticiparse al análisis de fondo de la responsabilidad, que se resolverá en la sentencia. De modo que, el auto que resuelve la solicitud no es la actuación procesal adecuada para pronunciarse sobre el fondo de la obligación contractual o legal que recae en el llamado a reintegrar las sumas pagadas por el llamante.
Sostuvo que la decisión del a quo resulta ilegal, por cuanto: i) desconoció que, en materia de la estampilla, el fundamento legal del llamamiento en garantía es la misma ley, que le otorga al contratista la condición de sujeto pasivo, por lo que los contratistas no están llamados a responder por voluntad de la demandante, sino por ministerio de la ley, y ii) no se le puede exigir al llamante que efectúe el pago de la estampilla para ejercer el llamamiento en garantía, pues no está contemplado en el artículo 225 del CPACA.
Destaca que, como agente retenedor tiene derecho a exigir la participación de los contratistas para obtener el reintegro de las sumas que pueda verse obligada a pagar si el resultado del proceso le resulta adverso, conforme al artículo 370 del ET. En consecuencia, si debe aceptarse el llamamiento en garantía no solo porque la ley lo permite y porque existen los contratos con los contratistas, sino porque los actos administrativos señalan los contratos que debieron causar la estampilla.
CONSIDERACIONES Competencia y oportunidad del recurso La Sala es competente para conocer en segunda instancia la apelación del auto que negó el llamamiento en garantía, según los artículos 150 del CPACA y numeral 6 del artículo 243 ibidem. Respecto a la oportunidad, el artículo 318 del CGP9 indica que, si el auto se pronuncia fuera de audiencia, el término para interponer el recurso es de tres (3) días contados a partir del día siguiente a la notificación. Al punto, el auto recurrido fue notificado por estado del 7 de febrero de 2025, el recurso se interpuso el 11 de febrero de 2025, es decir, oportunamente10.
Caso concreto Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S recurre el auto del 6 de febrero de 2025 argumentando que las normas que regulan el llamamiento en garantía no exigen la acreditación de los requisitos señalados por el tribunal. En su criterio, basta con que los contratistas estén identificados como sujetos pasivos de la Estampilla en los actos demandados, toda vez que el agente retenedor no es quien soporta la carga 8 Samai del Tribunal, índice 34.
“42_250002337000202100736003MemorialWeb202521122456.pdf”. 9 Aplicable por remisión expresa. Art. 306 del CPACA. 10 El término vencía el 12 de febrero de 2025. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00736-01 (30109) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S 4 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económica sustancial del tributo ni le corresponde, especialmente, demostrar el pago del tributo.
Para resolver, debe considerarse que en auto del 23 de octubre de 202511 la Sección Cuarta de esta Corporación unificó12 su postura acerca del llamamiento en garantía cuando es solicitado por los agentes de retención de la Estampilla Pro-Universidades Estatales, en los siguientes términos: “Unificar jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en cuanto a la procedencia del llamamiento en garantía realizado por el agente de retención, para lo cual se adoptan las siguientes reglas: 1.
El agente de retención que presenta demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la DIAN y pretende la nulidad de los actos de liquidación oficial de las retenciones omitidas, podrá llamar en garantía a los sujetos pasivos del tributo para que, en caso de que la sentencia resulte adversa, efectúen el reembolso correspondiente. 2.
El llamante que es agente de retención, en estos casos, no requiere probar el pago de la retención omitida, pues no es un requisito del artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3. El llamante y agente de retención deberá allegar prueba si quiera sumaria del derecho legal o contractual alegado, el cual consistirá en el fundamento jurídico o económico por el que efectuó el pago o abono en cuenta que constituye ingreso tributario para el sujeto pasivo y sobre el cual la DIAN considera que se omitió la retención. 4.
Las anteriores reglas de unificación rigen para los procesos en que no se haya decidido sobre la procedencia del llamamiento en garantía, mediante providencia ejecutoriada (…)”. Siguiendo las reglas expuestas, en el presente caso, está demostrado que Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S identificó los 17 contratistas para ser llamados en garantía y aportó copia de cada uno de los contratos suscritos por la demandante, cuyo objeto consiste en «el mantenimiento y construcción de las plantas e infraestructura de Cenit»13.
Ahora bien, las tablas de información contenidas en la Resolución 900012 del 23 de julio de 202014 únicamente identifican el número de los contratos gravados con la Estampilla, sin indicar la razón social de las sociedades contratistas. Por ello, la Sala contrastó la información consignada en dicha resolución con los llamados en garantía identificados por la solicitante mediante NIT15 y con los anexos aportados junto con la reforma de la demanda.
El resultado de dicha verificación se resume a continuación: Núm. NIT Contratista llamado en garantía Contrato 1 860505983 Consorcio montajes y mantenimientos San Fernando / Montecz S.A y Mantenimiento y montajes industriales S.A 8000000346 11 Radicado. 29199. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 12 Samai, índice 8. La demandante y recurrente aportó copia del auto de unificación para mejor proveer. 13 Samai del Tribunal, índice 4.
“4_250002337000202100736001EXPEDIENTEDIGIANEXOS20220112191855.RAR”. 14 Samai del Tribunal, índice 4. Demanda, págs. 175, 186 y 195. 15 Sobre el contratista Felguera I.H.I S.A. U Sucursal Colombia, el NIT indicado por la demandante no coincide con el señalado por la DIAN. Sin embargo, el número del contrato asignado por la Administración sí concuerda con la razón social enunciada por el llamante.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00736-01 (30109) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S 5 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 800049960 Tecnitanques Ingenieros S.A.S 8000000347 3 890209174 CSI Consorcio Spiecapag - Ismocol 8000000359 4 890312765 Morelco S.A 8000000446 8000000336 5 900574705 Felguera I.H.I S.A.U Sucursal Colombia 8000000243 6 860505983 Montecz S.A 8000000420 7 860534900 M.G Ingeniería S.A 8000000425 8 860507248 J.E Jaimes Ingenieros S.A 8000000366 9 800252749 Geoforagros S.A.S 8000000417 10 800253103 Dimecar S.A.S Ingenieros Asociados 8000000421 11 800089623 Corrosión y Servicios S.A.S - Corroser 8000000426 8000000476 12 829002285 Obras, Montajes y Consultorías Ltda – En reorganización 8000000454 13 900041179 JHS Ingeniería Ltda 8000000677 14 900309373 Trabajos Industriales y Mecánicos C.A Sucursal Barranquilla 8000000680 15 800068234 Ingeniería Especializada S.A 8000000719 16 900335275 Ingeniería y servicios técnicos Seringtec S.A.S 8000000724 17 800089032 Andina Pozos Ltda 8000000830 De lo expuesto se concluye que los contratistas identificados en la tabla como llamados en garantía coinciden con los que la DIAN individualizó como sujetos pasivos del tributo y frente a quienes asegura que Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S debió practicar la retención en la fuente.
Aunado a ello, en la Resolución 900012 del 23 de julio de 2020 la Administración Tributaria indicó que el Ministerio de Educación Nacional le suministró un archivo en Excel16 que contiene los movimientos generados entre la demandante y sus contratistas, así como los valores correspondientes a los contratos que, según la DIAN, se encontraban sujetos a la estampilla.
Dicho documento constituye prueba sumaria de que Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S. realizó pagos o abonos en cuenta a los llamados en garantía, recursos que, en principio, representan ingresos gravados para estos últimos. De manera que, los documentos aportados constituyen prueba suficiente del vínculo entre la actora y sus contratistas, pues acreditan el fundamento de los pagos o abonos en cuenta efectuados a los sujetos pasivos del tributo y que serían objeto de retención, de acuerdo con los artículos 6 y 9 de la Ley 1697 de 2013.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que el a quo encontró cumplidos los requisitos formales y en esta instancia está acreditada la relación contractual entre la sociedad demandante y los llamados en garantía con los contratos aportados, se reúnen los requisitos para la procedencia del llamamiento en garantía. En consecuencia, la Sala revocará el auto del 6 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de 16 Op cit.
Demanda, pág. 186. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00736-01 (30109) Demandante: Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S 6 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca, Subsección “A” y, en su lugar, ordenará al a quo pronunciarse de fondo sobre la solicitud del llamamiento en garantía, presentada por la demandante.
De igual manera, la Sala dejará sin efecto todas las actuaciones adelantadas por el Tribunal con posterioridad a la fecha en que se profirió el auto del 22 de abril de 2025, mediante el cual concedió el recurso de apelación contra el auto aquí revocado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 329 del CGP17, con la salvedad de que todas las pruebas practicadas dentro del proceso conservarán su validez y producirán efectos respecto de quienes tuvieron la oportunidad de controvertirlas, en los términos del artículo 138 ibidem18.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero: Revocar el auto del 6 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “A”, en su lugar, se dispone: Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “A”, pronunciarse de fondo sobre la solicitud del llamamiento en garantía, presentada por la demandante, respecto de los diecisiete (17) contratistas identificados en la tabla contenida en la parte motiva del presente auto, y de acuerdo con las consideraciones expuestas.
Segundo: Dejar sin efecto todas las actuaciones adelantadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “A”, con posterioridad a la fecha en que se profirió el auto del 22 de abril de 2025, mediante el cual concedió el recurso de apelación contra el auto aquí revocado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 329 del CGP, con la salvedad de que todas las pruebas practicadas dentro del proceso conservarán su validez y producirán efectos respecto de quienes tuvieron la oportunidad de controvertirlas, en los términos del artículo 138 ibidem, en virtud de lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto: Devolver el expediente al despacho de origen, para lo de su cargo según lo expuesto en el presente auto.
Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Salva voto (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Aclara voto Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 17 “Artículo 329. (…) Cuando se revoque una providencia apelada en el efecto devolutivo o diferido, quedará sin efectos la actuación adelantada por el inferior después de haberse concedido la apelación, en lo que dependa de aquella, sin perjuicio de lo dispuesto en los dos últimos incisos del artículo 323.
El juez señalará expresamente la actuación que queda sin efecto”. 18 Providencias concordantes de esta Corporación: autos del 24 de junio de 2025, C.P. Nicolás Yepes Corrales (exp. 62084), y del 3 de junio de 2022 y 19 de mayo de 2023, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón (exps. 2017-00628-02 y 2015-02763-04).