CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Veinticinco (25) de octubre de Dos Mil Veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F, mediante la cual, se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda. 1.1.1. Pretensiones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, en la modalidad de lesividad, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i)Resolución No. 008107 de 11 de mayo de 2000, expedida por la extinta Cajanal, por medio de la cual, se reliquidó la pensión de gracia en favor de la señora María Mercedes Pinzón por retiro definitivo del servicio con el promedio devengado en el último año de servicios.
(ii) Resolución No. 015310 de10 de agosto de 2000, expedida por la extinta Cajanal, por medio de la cual modificó la Resolución No. 008107 de11 de mayo de 2000, en el sentido de precisar que el valor de la cuantía que percibiría la señora Maria Mercedes Pinzón de Lagos por concepto de reliquidación de pensión de gracia ascendería a Un Millón Doscientos Veinticuatro Mil Noventa y Siete Pesos con Sesenta y Dos Centavos $1.224.097.62, efectiva a partir de 1 de septiembre de 1999. 1.1.2 A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la demandada a restituir las sumas canceladas en virtud de la reliquidación de la pensión de gracia al retiro definitivo del servicio, debidamente indexadas y que se declare que a la señora María Mercedes Pinzón de lagos no le asiste el derecho a que su pensión de gracia se reliquide por retiro definitivo del servicio y por lo tanto, no hay lugar al pago de valor alguno por un nuevo cálculo de la prestación. 1.1.3 Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La entidad demandante señaló que mediante la Resolución No. 045558 del 20 de diciembre de 1993 reconoció a favor de María Mercedes Pinzón de Lagos una pensión gracia, efectiva a partir del 27 de diciembre de 1992.
Así mismo, refirió que mediante las Resoluciones Nos. 8107 del 11 de mayo y 15310 del 10 de agosto de 2000, le fue reliquidada dicha prestación por retiro definitivo del servicio, razón por la cual, la cuantía de la pensión se elevó, a partir del 1 de septiembre de 1999. 1.1.4 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante argumentó que los actos enjuiciados vulneraron las siguientes disposiciones de orden constitucional y legal: los artículos 1, 2, 4, 48, y 209 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley 114 de 1913, Leyes 116 de 1928, 037 de 1933, 4ª de 1966, y 91 de 1989.
Para fundamentar el concepto de violación explicó que, la pensión gracia está sometida a un régimen especial, por lo tanto debe liquidarse en la forma indicada en la Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, teniendo en cuenta los factores devengados en el año anterior a adquirir el estatus pensional, no siendo posible por tanto, reliquidar la prestación con el promedio del salario devengado a la fecha del retiro definitivo del servicio, pues no existe norma que así lo disponga, por ello, los actos demandados deben ser declarados nulos por ser violatorios de la Ley.
Indica que no procede lo pretendido por la demandante, como quiera que los actos administrativos demandados fueron proferidos conforme el criterio de interpretación de la Entidad para esa época; sin que sea posible aplicar un criterio diferente y posterior pues se estaría vulnerando el derecho adquirido de la demandante, así como también a la seguridad jurídica.
Por último, señala que de ser declarada la nulidad de los actos demandados no procede la devolución de las sumas pagadas por reliquidación de la pensión gracia, por cuanto la demandada la percibió de buena fe. 1.2 Contestación de la demanda. La señora María Mercedes Pinzón de Lagos contestó la demanda. Se opuso a las pretensiones, y para el efecto señaló que, los actos administrativos demandados fueron proferidos conforme el criterio de interpretación de la Entidad para esa época; sin que sea posible aplicar un criterio diferente y posterior pues se estaría vulnerando el derecho adquirido de la demandante, así como también la seguridad jurídica.
Por último, argumentó que de ser declarada la nulidad de los actos objeto de control, no procede la devolución de las sumas pagadas por reliquidación de la pensión gracia, por cuanto la demandada la percibió de buena fe. 1.3 La sentencia de primera instancia. Mediante sentencia del Veinticinco (25) de octubre de Dos Mil Veintidós (2022), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas a la parte vencida.
El Tribunal, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regula la pensión gracia, consideró en el caso concreto que, la pensión gracia no puede ser reliquidada con valores percibidos con posterioridad a la adquisición del estatus, conforme a las normas especiales que rigen la materia. Por otra parte, explicó que, el beneficio prestacional concedido no constituye un justo título respecto del cual se puedan reclamar derechos adquiridos, por lo que, al evidenciarse una irregularidad en la reliquidación, es procedente declarar la nulidad de los actos acusados, dado que fue expedido con violación de la Ley.
Sobre las sumas pagadas a la demandante, argumentó que, no procede la devolución de los pagos efectuados por ese concepto, como quiera que la Entidad demandante no acreditó que la demandada hubiese incurrido en mala fe para obtener el reconocimiento efectuado a través del acto acusado, por lo que es del caso aplicar lo previsto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 el CPACA, conforme al cual “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Por otra parte, precisó que la Entidad demandada deberá continuar pagando la “pensión gracia” reconocida a la señora María Mercedes Pinzón de Lagos, en los términos reconocidos en la Resolución No. 006282 del 18 de abril de 1997, esto es, conforme la pensión gracia concedida mediante la Resolución No. 045558 del 20 de diciembre de 1993, con los respectivos ajustes de Ley.
Finalmente precisó, que la reliquidación realizada a la pensión gracia por nuevos factores, mediante la Resolución No. 006282 del 18 de abril de 1997 se fundamenta en el Acuerdo 11 de 1989 del Concejo Distrital, pero no es posible realizar pronunciamiento alguno sobre éste, dado que dicho acto administrativo no fue demandado en el proceso de la referencia. 4.
El recurso de apelación. La parte demandada se opuso a la decisión tomada por el tribunal y pidió que fuera revocada. Para el efecto, adujo que los actos demandados se expidieron bajo el criterio vigente para el momento por la extinta Cajanal. Argumentó que, la nulidad de los actos enjuiciados, desconoce el principio de confianza legítima y de buena fe.
Explicó que, el cambio de interpretación legal de la extinta CAJANAL-hoy UGPP-no puede modificar situaciones jurídicas creadas anteriormente por su actuación misma, máxime cuando dado el lapso transcurrido ha generado una certeza legítima en el derecho y en efecto, porque las nuevas interpretaciones irradian a situaciones jurídicas de hecho y de derecho posteriores.
De la lógica se desprenden los efectos de la irretroactividad en el Derecho, entendiendo que una nueva interpretación sentada, que resulta en el reconocimiento de derechos, debe reproducirse a partir de su vigencia. En consecuencia, el derecho que le asiste a la demandante en lo concerniente a la reliquidación de la pensión de gracia por retiro es cosa juzgada, por haber sido debidamente reconocido por la autoridad, que quedó cabalmente consolidado con una exégesis previa y que no puede ser desconocido.
No hay duda de que con el cambio radical de criterio teniente a la reliquidación de pensión de gracia por retiro vulnera el principio de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe. Por lo anteriormente expuesto, solicitó que se revoque el fallo de primera instancia en lo concerniente a la nulidad decretada de los actos administrativos y se mantenga en firme el no reintegro de los mayores valores recibidos por la reliquidación, lo cual no es objeto de esta apelación. 5.
Trámite de la apelación. Mediante auto del 21 de abril de 2025 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, en el caso que ambas partes apelen, el juez decidirá sin limitaciones. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, en esta oportunidad la Sala deberá establecer si ¿si la señora María Mercedes Pinzón de Lagos, tiene derecho a que la pensión gracia reconocida a su favor sea reliquidada teniendo en cuenta tiempos de servicios adquiridos después del estatus? En caso negativo, determinar ¿si hay lugar a la devolución de los dineros percibidos como consecuencia de la mencionada reliquidación? Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala se referirá al precedente actual que regula la liquidación de la pensión gracia y con fundamento en ello, se resolverá el caso concreto.
Liquidación de la pensión gracia La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterada en afirmar que la pensión gracia, por tratarse de un régimen especial, se debe liquidar con el equivalente del 75% del promedio de todos los factores devengados durante el año de servicio anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, así: «[…] se ha entendido que, una vez que el docente oficial territorial y/o nacionalizado cumple los requisitos de ley para tener derecho a la pensión de jubilación gracia bien puede reclamarla y serle reconocida, en cuyo evento se liquida teniendo en cuenta los factores devengados en el último año de servicios anterior a la adquisición del status pensional; esta pensión se adquiere así, sin limitaciones, por lo que su reconocimiento es definitivo y se consolida su situación pensional, goza de los reajustes pensionales, etc. aunque el docente –si lo desea puede continuar en servicio por la prerrogativa conferida en el mencionado decreto.
Ahora, el Art. 9º de la Ley 71/88 -que autoriza la reliquidación pensional por factores devengados al momento del retiro efectivo del servicio- para quienes continuaron en servicio, no es aplicable a la pensión de jubilación gracia por cuanto regula situaciones relativas a las pensiones de jubilación ordinarias de los servidores públicos, quienes antes de su retiro del servicio pueden solicitar su reconocimiento, continuar en servicio y al momento de su desvinculación efectiva solicitar esa “reliquidación” autorizada por la ley, más cuando ellos no pueden gozar de la mesada pensional en ese interregno, como si tienen esa prerrogativa los docentes. […] […] la Sala considera necesario precisar que respecto a la reliquidación de la pensión especial de jubilación gracia al momento del retiro, NO ES POSIBLE SU RELIQUIDACIÓN, como ya se expresó en sentencia de Sep. 2/04, Exp.
No. 4581-03, en la que se expresó: “ La Sala–en esta instancia- respecto de esta pretensión (reliquidación de la pensión de jubilación gracia con los valores de los factores devengados durante el último año de servicios previo al retiro definitivo) considera: Se advierte que durante un tiempo esta Jurisdicción admitió que la pensión de jubilación gracia se reliquidara por los factores devengados por el docente al momento de su desvinculación del servicio.
Sin embargo, reconsideró la situación por cuanto el docente cuando cumple los requisitos de la pensión de jubilación gracia (status pensional) se le hace un RECONOCIMIENTO DEFINITIVO PENSIONAL y entra a gozar de la prestación, aún sin su retiro del servicio, por autorización legal que comprende una excepción a la prohibición de recibir más de un emolumento a cargo del Tesoro Público.
Además, dicha pensión se reajusta año tras año conforme a las leyes de tal alcance. Y, por último, no existe disposición legal que ordene la Reliquidación pensional de los docentes, teniendo en cuenta el último y definitivo año de servicios, más cuando la liquidación se hace con los requisitos y situaciones al momento de adquirir el derecho pensional. […] La reliquidación de la pensión jubilación gracia-Inclusión de factores devengados durante el año anterior a la fecha en que ADQUIRIÓ EL STATUS.
Esta reliquidación es la permitida por la ley, en el caso que la administración al liquidar la pensión de jubilación gracia, al momento de la obtención del status pensional por el docente, haya omitido incluir algunos factores que son computables. Su liquidación se debe hacer como autoriza la ley, sin aplicar a esta pensión de jubilación excepcional reglas actuales aplicables a las pensiones de jubilación ordinarias. … La reliquidación se realiza en una cuantía del setenta y cinco por ciento sobre los factores devengados en el año anterior a su consolidación. […] Debe incluir las primas de alimentación, habitación, navidad y vacaciones devengadas en el año anterior a su consolidación […]” De acuerdo con la jurisprudencia en cita, es razonable la improcedencia de la liquidación o reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, puesto que el derecho a la pensión gracia se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que estableció el legislador y constituye un derecho que disfruta el docente aun encontrándose en actividad.
Así las cosas, en materia de la liquidación y la forma de establecer la cuantía en relación con la pensión gracia, la tesis jurisprudencial consolidada señala que la misma se liquida en el equivalente al 75% del promedio de todos los factores devengados durante el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional. 2.2.2 Caso concreto Para dar solución a los cargos de apelación presentados por la parte demandante, es preciso indicar que, está acreditado en el plenario que Cajanal mediante la Resolución N°045558 del 20 de diciembre de 1993, reconoció la pensión gracia a favor de la actora, efectiva a partir del 27 de diciembre de 1992, teniendo como único factor de liquidación la «asignación básica».
La Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la Resolución No. 006282 del 18 de abril de 1997, reliquidó la pensión gracia de la demandada incluyendo un reajuste del 50% correspondiente a los años 1991 y 1992, lo que elevó el monto de la prestación. La señora María Mercedes Pinzón de Lagos, solicitó la reliquidación, el 17 de noviembre de 1999, por retiro definitivo del servicio.
La Caja Nacional de Previsión Social, mediante la Resolución No. 08017 del 11 de mayo de 2000, reliquidó la prestación de la demandada, por retiro definitivo del servicio, teniendo en cuenta la asignación básica, por un valor de Ochocientos Quince Mil Ochocientos Cincuenta y Un Pesos con Veinticinco Centavos $815.851,25, efectiva a partir del 1 de septiembre de 1999.
Posteriormente, la Administración, por medio de la Resolución No.015310 del 10 de agosto de 2000, desató el recurso de reposición procediendo a modificar la resolución anterior, precisando que, el monto de la mesada corresponde a Un Millón Doscientos Veinticuatro Mil Noventa y Siete Pesos, con Sesenta y Dos centavos $1.224.097,62. De acuerdo con lo anterior, es claro que, si hay lugar a declarar la nulidad del acto enjuiciado, en tanto que las pruebas obrantes en el expediente dan muestra que la entidad demandante, en efecto, reliquidó la pensión de María Mercedes Pinzón de Lagos teniendo en cuenta tiempos nuevos de servicio, causados con posterioridad al reconocimiento pensional.
Por otra parte, en relación con el argumento presentado por la demandante en el recurso de alzada, consistente en que, no es posible modificar situaciones jurídicas consolidadas, se destaca que solo hay lugar a declarar este estado de cosas, cuando los derechos de las personas han quedado en firme en cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley.
De manera que, no es de recibo el argumento de la demandante en el sentido que este derecho es inmodificable, puesto que como ya se indicó en párrafo anteriores, la pensión gracia solo puede liquidarse en el equivalente al 75% del promedio de todos los factores devengados durante el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, interpretación que fue desconocida por el acto enjuiciado.
Finalmente, sobre la procedencia de la devolución de las sumas pagadas a la demandante, por efecto de la indebida reliquidación, es preciso señalar que la consecuencia de la nulidad de los actos particulares, por regla general, es retrotraer las cosas al estado inicial, de manera que se entienda que la decisión extinguida del ordenamiento positivo por ilegal o inconstitucional, nunca existió. Empero, en los casos en los que se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es la devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible.
En este sentido, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, determinó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». De acuerdo con lo anterior, tal y como lo ha señalado esta Corporación, el principio de la buena fe, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario, por lo que, le corresponde a quien alega una conducta contraria probar el actuar de mala fe.
En ese sentido, cuando se trata del error de la administración al conceder una reclamación, la entidad no puede alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe, le corresponde a esta demostrar fehacientemente una actitud del beneficiario por fuera de estos postulados. De lo expuesto se concluye que, para ordenar el reembolso de los montos percibidos por María Mercedes Pinzón de Lagos, a título de restablecimiento del derecho, la UGPP debió acreditar la conducta fraudulenta o dolosa dirigida a defraudar a la administración, lo cual no ocurrió, por cuanto lo que se advierte es que el pago se realizó por disposición de la entidad.
Vistas así las cosas, de acuerdo con el análisis del materia probatorio, y en aplicación de la jurisprudencia de esta Sala de Decisión, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.2.3. Condena en costas. No habrá lugar a la condena en costas, puesto que, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, ya que no se demostró temeridad ni mala fe por la parte vencida.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el veinticinco (25) de octubre de dos mil veintidós (2022), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F, mediante la cual, se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, en contra de María Mercedes Pinzón de Lagos.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto con salvamento de voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA