CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 50001-23-33-000-2019-00257-01 Demandante: IMEC S.A. E.S.P. Demandada: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL LA MACARENA - CORMACARENA Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación presentado por la apoderada judicial de la demandante contra el auto de 24 de abril de 2025, proferido por la Sala de Decisión núm. 3 del Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual se dio por terminado el proceso.

I.

ANTECEDENTES 1. La sociedad Imec S.A. E.S.P.1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena - CORMACARENA, cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] PRIMERA.

Se declare la nulidad de las resoluciones que se relacionan a continuación […]: […] 1. Resolución No. PS-GJ 1.2.6.17.1689 del 07-11-2017, notificada por aviso a mi representada el día 03-01-2018. 2. Resolución No. PS-GJ 1.2.6.18.3057 del 22-11-2018, notificada el día 07-12-2018, que confirmo (sic) la resolución anterior e impuso sanción pecuniaria a mi representado por la suma de CUATROCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y NUEVE ($487.456.689) PESOS MONEDA CORRIENTE.

SEGUNDA. Se condene a CORMACARENA, a pagar a título de restablecimiento del derecho, por concepto de DAÑO EMERGENTE, la suma equivalente MIL (sic) (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que para la época de presentación de 1 A través de apoderada judicial. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 50001-23-33-000-2019-00257-01 Demandante: IMEC S.A. E.S.P. esta demanda es por la suma de OCHOCIENTO (sic) VEINTIOCHO MILLONES CIENTO DIECISEIS MIL ($828.116.000) PESOS MONEDA CORRIENTE.

TECERA. (sic) Se condene a CORMACARENA a pagar a mi representada a título de restablecimiento del derecho por concepto de LUCRO CESANTE, equivalente a la suma de MIL (1.000.000) (sic) SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSULAES (sic) VIGENTES, correspondientes a los valores que dejará de percibir la demanda (sic) por la suspensión definitiva del plan de contingencias con las resoluciones demandadas.

CUARTA. Se condene a CORMACARENA a pagar a título de restablecimiento del derecho por concepto de daño emergente, el valor correspondiente a la pérdida del poder adquisitivo del peso colombiano entre la el (sic) 08-12-2018 y la fecha en que quede en firme la sentencia condenatoria a favor de mi representada. QUINTA. Se condene a CORMACARENA al pago de los gastos y costas de este proceso. […]” (negrilla del texto). 2.

La demanda fue radicada el 8 de abril de 2019 y repartida al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio, autoridad judicial que mediante providencia de 5 de agosto de 2019 declaró su falta de competencia y remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Meta. 3. El magistrado sustanciador en primera instancia a través de auto de 20 de noviembre de 2019 admitió la demanda y ordenó que se surtieran los trámites y notificaciones de ley.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA 4. El tribunal de primera instancia en auto de 24 de abril de 2025 resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLÁRESE LA TERMINACIÓN DEL PROCESO instaurado por IMEC S.A. E.S.P. contra la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL LA MACARENA, CORMACARENA, por advertirse la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial […]” (negrilla del texto). 5. Expuso que de conformidad con el parágrafo segundo del artículo 175 de la Ley 1437, antes de la audiencia inicial y en la misma oportunidad para decidir sobre las excepciones previas, se debe dar por terminado el proceso cuando se advierta el incumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad. 6.

Indicó que según el numeral 1. del artículo 161 de la Ley 1437, el trámite de la conciliación extrajudicial constituye un presupuesto de procedibilidad para presentar esta demanda, por cuanto se formularon pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho con contenido económico. 7. Advirtió que la Resolución núm. PS-GJ 1.2.6.18.3057 de 22 de noviembre de 20183 que dio por terminada la actuación administrativa se notificó el 7 de diciembre de 2018, por lo que el término para presentar la demanda finalizaba el 8 de abril de 3 “[…] POR MEDIO DEL (sic) CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES […]”. 3 Radicación núm.: 50001-23-33-000-2019-00257-01 Demandante: IMEC S.A. E.S.P. 2019, fecha en la cual se radicó la demanda y la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación. 8.

Señaló que de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado4, el requisito de la conciliación extrajudicial debe agotarse antes de la presentación de la demanda, lo cual no ocurrió en el sub lite. 9. Sostuvo que “[…] la admisión de la demanda no tiene la virtualidad de subsanar dicho requisito, teniendo en cuenta que, justamente, el artículo 175, el parágrafo 2, del (sic) de la Ley 1437 de 20115, prevé la oportunidad de realizar un control de los presupuestos de la demanda, incluyendo el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad dispuestos por el legislador como trámites sustanciales previos a la presentación de la demanda […]”. 10.

Agregó que la demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, pero esta no tiene carácter patrimonial y por ello era obligatorio agotar el anotado requisito de procedibilidad antes de la presentación de la demanda. III. RECURSOS 11. La apoderada judicial de la sociedad demandante interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación contra el auto de 24 de abril de 2025, por las siguientes razones: 12.

Sostuvo que el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial fue agotado en debida forma el 20 de mayo de 2019, fecha en la cual se realizó la audiencia de conciliación. 13. Refirió que la demanda fue presentada el 8 de abril de 2019 y repartida al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio. 14. Advirtió que el 23 de mayo de 2019 radicó en dicho juzgado los documentos que daban cuenta del agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial. 15.

Adujo que el juzgado remitió el expediente por competencia al Tribunal Administrativo del Meta y “[…] seguramente por error involuntario, el juzgado no remitido (sic) estas documentales al tribunal; sin que ello implique que el tramite (sic) no se surtió […]”. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Auto de Sala de 23 de noviembre de 2023. Radicación núm.: 25000-23-41-000-2016-00278-02. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 5 Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia de 23 de noviembre de 2023. Cp. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Número único de radicación: 25000233700020170023401 «28. Vistos i) el inciso 3.° del parágrafo 2.°28 (sic) del artículo 175 de la Ley 1437, sobre contestación de la demanda, ii) el numeral 6.° del artículo 180 ibidem, sobre la audiencia inicial y iii) el artículo 207 ibidem, sobre control de legalidad. 4 Radicación núm.: 50001-23-33-000-2019-00257-01 Demandante: IMEC S.A. E.S.P. IV.

TRÁMITE DE LOS RECURSOS 16. De los recursos interpuestos por la demandante se corrió el respectivo traslado6. 17. El apoderado judicial de la demandada solicitó que se confirmara el auto impugnado, en razón a que el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial debía agotarse antes de la presentación de la demanda, lo cual no ocurrió en el sub lite. 18.

El tribunal de primera instancia mediante proveído de 12 de junio de 2025 resolvió: i) no reponer el auto de 24 de abril de 2025; ii) conceder el recurso de apelación interpuesto contra dicho auto; y iii) remitir el proceso al Consejo de Estado. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia y oportunidad 19. Esta Sala de Decisión en virtud de lo previsto en el literal g)7 del numeral 2. del artículo 1258 de la Ley 1437 y en el numeral 2.9 del artículo 24310 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación presentado contra el auto de 24 de abril de 2025. 20.

El auto objeto de impugnación fue notificado mediante estado el 2 de mayo de 202511, por lo que el recurso de apelación instaurado el 5 del mismo mes y año12, fue presentado oportunamente13. V.2. Caso concreto 21. Corresponde determinar si había lugar o no dar por terminado el proceso, por cuanto no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.

Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, modifica o revoca el auto de 24 de abril de 2025. 6 Cfr. Índice 34 del expediente digital de primera instancia. 7 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas. […]”. 8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 9 “[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. […]”. 10 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 11 Cfr. Índice 29 del expediente digital de primera instancia. 12 Cfr. Índice 33 del expediente digital de primera instancia. 13 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 de la Ley 1437, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 5 Radicación núm.: 50001-23-33-000-2019-00257-01 Demandante: IMEC S.A. E.S.P. 22.

En el auto impugnado se dio por terminado el proceso con sustento en que la sociedad demandante no agotó el trámite de la conciliación extrajudicial antes de la presentación de la demanda. 23. La apoderada judicial de la demandante apeló la anterior decisión, al estimar que: i) agotó el referido requisito de procedibilidad y ii) con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda aportó los documentos que daban cuenta de ello. 24.

Para efectos de resolver, se precisa que la Sala analizará las normas que regulaban el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial al momento en que se presentó la demanda -8 de abril de 2019-. 25. Esta Corporación ha precisado que, “[…] la determinación de los requisitos y anexos que deben cumplirse con la presentación de una demanda, así como la consecuencia procesal de su inobservancia, es un asunto de competencia del legislador […] de manera que al momento de estudiar la admisibilidad de una demanda el Juez debe ajustar su raciocinio a los parámetros que señalen tales normas […]”14. 26.

El numeral 1. del artículo 161 de la Ley 1437 establecía que la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, siempre y cuando el asunto debatido sea conciliable. Además, que en los demás asuntos podría adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encontrara expresamente prohibida. 27.

El artículo 35 de la Ley 640 de 5 de enero de 200115 preveía que el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial se entendería cumplido únicamente en los siguientes eventos: i) cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo; y ii) cuando vencido el término de tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial esta no se hubiere celebrado por cualquier causa. 28.

Por lo tanto, el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial debe agotarse antes de la presentación de la demanda y se entiende cumplido únicamente en los eventos previstos en la ley para tal efecto. 29. Esta Sección ha señalado que el trámite de la conciliación extrajudicial es un requisito que debe cumplirse de manera previa a la presentación de la demanda, en los siguientes términos: 14 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Providencia de 24 de septiembre de 2012. Radicación núm. 50001-23-31-000-2011-00586-01(44050). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 23 de noviembre de 2023. Radicación núm. 25000-23-41-000-2016-00278-02.

C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 15 “[…] Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones […]”. 6 Radicación núm.: 50001-23-33-000-2019-00257-01 Demandante: IMEC S.A. E.S.P. “[…] 43. Al respecto, se resalta que de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Sección Primera del Consejo de Estado16, el requisito de la conciliación administrativa extrajudicial debe ser agotado antes de la presentación de la demanda, como se advierte a continuación: «[…] De la lectura del anterior precepto se desprende que antes de la interposición de una demanda contenciosa en la que se persiga una o varias de las pretensiones allí establecidas, el actor deberá tramitar la conciliación extrajudicial. […] Quiere ello decir que de manera previa a la presentación de la demanda, el interesado debe solicitar ante el Ministerio Público que dicha audiencia se adelante.

No le es exigible un resultado positivo o negativo, sino que tenga el ánimo conciliatorio, de modo que de llegarse a un acuerdo pueda evitarse un litigio futuro, cuestión ésta que responde perfectamente a la naturaleza y fines de las figuras que buscan la solución alternativa de conflictos, esquemas dentro de las cuales se encuentra la conciliación. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional cuando efectuó el análisis de exequibilidad de la Ley 1285 de 2009 (…) En ese contexto, para la Sala no tiene asidero la pretensión del Consorcio demandante cuando afirma que la audiencia se llevó a cabo en debida forma y que por ello debe entenderse acreditado el citado requisito de procedibilidad pues se comenzó a tramitar después de impetrada la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Precisamente la Corte Constitucional en la citada sentencia, que por demás transcribe parcialmente el recurrente, determina que el interesado en demandar al Estado debe allegar constancia que acredite que radicó la solicitud de conciliación extrajudicial dada la naturaleza consensual de dicho mecanismo. Para el efecto esa corporación destacó el pronunciamiento hecho en sentencia C-417 de 2002, en la que se abordó el análisis de constitucionalidad de las normas de la Ley 640 de 2001, oportunidad en la que al respecto señaló (…) El momento entonces para acudir a la conciliación extrajudicial es antes de incoar la demanda, y NO después de haberla impetrado, pues ello desconoce, por un lado, la naturaleza de este requisito de procedibilidad, cual es, se repite, precaver una controversia judicial, y por otro, dejaría sin ningún sustento jurídico ni práctico la disposición del artículo 3º del Decreto 1716 de 2009 que ordena la suspensión del término de caducidad de la acción contenciosa cuando quiera que se solicite la conciliación prejudicial.

El precepto en cita es el siguiente17[…]» […]”18 (negrilla y subrayado del texto). 30. Además, se ha precisado que “[…] el incumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial no se subsana cuando el juez o el Tribunal admite la demanda […]”19. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Auto 4 de agosto de 2023. Radicación núm. 05001-23-33-000-2015-02069-02. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 28 de febrero de 2020. Radicación núm. 05001-23-33-000-2018-01492-01 C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Sentencia de 18 de octubre de 2019. Radicación núm. 76001-23-31-000-2010-02053-02. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 18 de septiembre de 2014. Radicación núm. 68001-23-33-000-2013-00412-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala; Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 28 de noviembre de 2013. Radicación núm. 05001-2300-000-2012-00099-01. C.P. María Claudia Rojas Lasso, entre otras. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 18 de septiembre de 2014. Radicación núm. 68001-23-33-000-2013-00412-01.

C.P. Guillermo Vargas Ayala. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 23 de noviembre de 2023. Radicación núm.: 25000-23-41-000-2016-00278-02. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 23 de noviembre de 2023.

Radicación núm. 25000-23-37-000-2017-00234-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 7 Radicación núm.: 50001-23-33-000-2019-00257-01 Demandante: IMEC S.A. E.S.P. 31. El criterio jurisprudencial expuesto en precedencia se encuentra acorde con la finalidad e importancia de la conciliación extrajudicial como mecanismo alternativo para la solución de conflictos20, entre las que se destacan: i) contribuir a la convivencia pacífica; ii) permitir la participación directa de los interesados en la resolución de sus conflictos;

(ii) hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia; y iv) favorecer la descongestión judicial21. 32. Así las cosas, el requisito de la conciliación extrajudicial no es un simple formalismo para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y su agotamiento de manera previa a la presentación de la demanda garantiza el cumplimiento de los fines señalados anteriormente, siendo esta “[…] una oportunidad para resolver un conflicto, con menores costos y de manera más rápida […]”22. 33.

En el sub examine, la demanda se presentó el 8 de abril de 2019 y el trámite de la conciliación extrajudicial se cumplió el 20 de mayo del mismo año, cuando la Procuraduría 48 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió la constancia de no acuerdo conciliatorio del asunto, por lo que el requisito del trámite de la conciliación extrajudicial se agotó con posterioridad a la presentación de la demanda. 34.

Por lo tanto, la demanda incumplió con un presupuesto procesal obligatorio para acudir a esta jurisdicción y, en tal virtud, se debía dar por terminado el proceso. 35. En consecuencia, se confirmará el auto de 24 de abril de 2025. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 24 de abril de 2025.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 9 de junio de 2022. Radicación núm. 11001-03-24-000-2005-00264-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 21 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-222 de 17 de abril de 2013. Magistrado Ponente: María Victoria Calle Correa. 22 Ibidem. 8 Radicación núm.: 50001-23-33-000-2019-00257-01 Demandante: IMEC S.A. E.S.P. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.