1 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00268 00 Actores: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´Wa y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C, once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm: 11001 03 24 000 2019 00268 00 Actores: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´Wa y Otros Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20211, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso2 (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´wa, María Elisabet Jaimes, Edwin Fabián Barrera Valbuena, Jesús Leal Barón, Sabelina Pérez, Luis Ignacio Niño Estupiñán, José de Jesús Wilches Puentes, Olger Pérez Barón, Sonia Mayerly Hueso Ortegate, Luis de Jesús Hueso, Jesús Emilio Niño Muñoz, Francisco Javier Vargas Estupiñán, Fabio Olivares Díaz, Abdenago 1 “Artículo 38.
Modifíquese el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.
En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” 2 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2.
El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante. Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” 2 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00268 00 Actores: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´Wa y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Buitrago Barrera, Emilio Carreño Barón, Eudoro Puentes Eslava y Luis Hernando Romero Puentes presentaron demanda en ejercicio del medio de nulidad, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 1405 de 25 de julio de 2018, «Por medio de la cual se delimita el Área del Páramo Sierra Nevada del Cocuy y se adoptan otras determinaciones» expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible3. 2.
La demanda fue radicada a través de la ventanilla virtual el 4 de julio de 20194, sometida a reparto y allegada al Despacho el 5 del mismo mes y año.5 3. Por medio de auto de 17 de octubre de 2019, el Despacho admitió la demanda por cumplir los requisitos de ley, ordenando el trámite de rigor. Particularmente que se notificara al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio Público6. 4.
El término para contestar la demanda venció el 5 de febrero de 20207 fecha en la que intervino la entidad acusada8. II. DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS 5. Mediante escrito de contestación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible propuso la excepción de «no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios»,9 respecto del cual indicó lo siguiente: 6.
Señaló que de conformidad con el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, la delimitación de las áreas de páramo debe efectuarse con fundamento en la cartografía elaborada por el Instituto Alexander Von Humboldt y en los estudios técnicos, ambientales, sociales y económicos que deben preparar las autoridades ambientales regionales competentes.
Con base en ello, sostuvo que la Resolución 1405 de 25 de julio de 2018 se expidió a partir de documentos y actuaciones provenientes del Instituto Alexander Von Humboldt, de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (en adelante Corpoboyacá) y de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (en adelante Corporinoquia). 3 Cfr. Índice 26 que contiene el expediente digital de SAMAI. 4 Ibídem. 5 Ibídem. 6 Ibídem. 7 Ibídem. 8 Ibídem. 9 Ibídem. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00268 00 Actores: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´Wa y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Agregó que según la jurisprudencia de esta Corporación10, el litisconsorcio necesario se presenta cuando la controversia recae sobre una relación jurídica única e indivisible que debe resolverse de manera uniforme respecto de todos los sujetos que la integran, lo que impone su comparecencia obligatoria al proceso. A partir de esa premisa, afirmó que entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Instituto Alexander Von Humboldt, Corpoboyacá y Corporinoquia existe una unidad inescindible respecto del derecho sustancial en debate. 8.
Indicó que el acto acusado tendría naturaleza compleja, en tanto su formación obedeció a la concurrencia de diversas autoridades y voluntades administrativas, las cuales aportaron insumos técnicos indispensables para su expedición. 9. Precisó que el área de referencia del páramo fue remitida por el Instituto Alexander Von Humboldt y que los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales fueron allegados por Corpoboyacá y Corporinoquia, mediante los radicados allí relacionados. 10.
Con fundamento en lo anterior, concluyó que no era posible decidir de mérito sobre la legalidad de la Resolución 1405 de 2018 sin la comparecencia de dichas entidades, razón por la cual solicitó su vinculación al proceso como integrantes del litisconsorcio necesario por pasiva. 11. La Secretaría de la Sección Primera, corrió traslado de las excepciones11.
El término transcurrió desde el 27 de febrero de 2020 hasta el 2 de marzo del mismo año, oportunidad en la cual la parte demandante se pronunció sobre la alegada falta de integración del contradictorio. Al respecto manifestó, en síntesis, que demandó únicamente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible por ser la entidad que expidió el acto administrativo acusado, lo que en su criterio resultaba suficiente para promover el medio de control.
No obstante, precisó que, si el Consejo de Estado estimaba procedente integrar el contradictorio con el Instituto Alexander Von Humboldt, Corpoboyacá y Corporinoquia, dicha situación podía ser subsanada dentro del trámite. III. CONSIDERACIONES 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Providencia del 6 mayo de 2015.
Radicación número: 05001 23 33 000 2014 00058 01. 11 Cfr. Índice 15 del expediente digital de SAMAI. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00268 00 Actores: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´Wa y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.
Generalidades sobre las excepciones en los procesos contenciosos administrativos 12. Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos de excepciones, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. 13.
Las de fondo son aquellas que tienen por objeto controvertir el derecho sustancial reclamado por el demandante por vía jurisdiccional. 14. Por su parte, el propósito de las excepciones previas es que el demandado ejerza una defensa a partir del planteamiento de defectos o falencias procesales, así como de forma. En cuanto a las mixtas se puede afirmar que son medios exceptivos que atacan, como las de fondo, el derecho sustancial reclamado con la demanda pero que se plantean en el proceso como excepción previa y que tienen como fin terminar el proceso de forma anticipada. 15.
Ahora bien, el carácter mixto se explica en que, de prosperar, hacen imposible el análisis de fondo sobre la pretensión y por ende, pueden llegar a propiciar la terminación del proceso; sin embargo, es viable resolverlas en la sentencia siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla con anterioridad. De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada. 16.
A diferencia de lo dicho respecto de las excepciones mixtas, las excepciones previas son saneables; de ahí que el artículo 101 del CGP indique que en el traslado que de las mismas se efectúe, el demandante está habilitado para subsanar las falencias invocadas de título de excepción. 17. Así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permita su trámite.
Es decir, se refieren a situaciones 5 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00268 00 Actores: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´Wa y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República, de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento. 18.
En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. 3.2. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios 19. Así las cosas, al Despacho le corresponde resolver si se configura la excepción de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios, si en criterio de la parte accionada en el proceso de expedición del acto acusado concurrieron otras entidades que deben integrar el extremo pasivo del proceso. 20.
Pues bien, al respecto se observa que la anotada petición formulada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se encuadra en la excepción dispuesta en el numeral 9º del artículo 100 del CGP, esto es «no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios», lo que conduce a recordar el alcance de esa figura prevista en el artículo 61 del CGP que prevé: «Artículo 61.
Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio». 6 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00268 00 Actores: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´Wa y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.
La norma transcrita establece dos situaciones que dan a lugar a la vinculación de un sujeto procesal en calidad de litisconsorte necesario, uno de ellos es que el proceso verse sobre un acto jurídico emitido por tal sujeto o que aquél tenga una relación jurídico-sustancial de tal entidad que el proceso no pueda ser resuelto de fondo sin su comparecencia. 22.
Sobre el punto esta Sección ha indicado: «La figura del litisconsorcio necesario está relacionada con la necesidad de vincular a uno o varios sujetos a un proceso judicial, que forzosamente deba integrar el contradictorio, esto es, aquellos sin los cuales no es posible que el juez resuelva la controversia, so pena de violar el debido proceso y el derecho de contradicción y de defensa.
( ) De lo anterior se infiere que el litisconsorcio necesario surge cuando la parte pasiva de la relación jurídica que se controvierte está integrada por una pluralidad de sujetos procesales, a quienes no es posible separar individualmente, pues cualquier pronunciamiento que emita el juez recae en la totalidad de aquellos»12 23.
En ese orden, para resolver la excepción no basta con verificar si el Instituto Alexander Von Humboldt, Corpoboyacá y Corporinoquia participaron en etapas previas a la expedición del acto acusado o aportaron insumos técnicos para su formación. Lo verdaderamente relevante es establecer si: i) suscribieron el acto administrativo demandado o ii) el contenido de dicho acto les atribuye una situación jurídica o unas obligaciones directas de tal entidad que no sea posible proferir sentencia sin su comparecencia. 24.
Bajo ese entendido, y con el fin de determinar la autoridad que expidió la Resolución 1405 de 25 de julio de 2018, resulta pertinente transcribir el epígrafe y el aparte final correspondiente a la firma del acto acusado, en los siguientes términos:: « RESOLUCIÓN 1405 DE 2018 (julio 25) Diario Oficial No. 50.674 de 3 de agosto de 2018 MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Por medio de la cual se delimita el Área de Páramo Sierra Nevada del Cocuy y se adoptan otras determinaciones.
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 15 de febrero del 2018, radicación número: 11001-03-24-000-2014-00573-00. Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00268 00 Actores: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´Wa y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ( ) Dada en Bogotá, D.C., a 25 de julio de 2018.
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, LUIS GILBERTO MURILLO URRUTIA» 25. De la anterior transcripción se advierte que el acto acusado fue expedido únicamente por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sin que aparezca suscrito por el Instituto Alexander Von Humboldt, ni por Corpoboyacá, ni por Corporinoquia. Por consiguiente, no se configura el primero de los supuestos previstos en el artículo 61 del CGP para predicar la existencia de un litisconsorcio necesario en el extremo de la parte accionada. 26.
No obstante, ello no agota el análisis, porque como se vio tal figura también puede derivarse de la imposibilidad de dictar sentencia sin la comparecencia de quienes aun sin haber suscrito el acto, ostentan una relación jurídica sustancial inescindible con el objeto del proceso o resultan directamente afectados por las determinaciones del acto acusado. 27.
En ese punto, resulta pertinente destacar que la propia Resolución 1405 de 2018 señala, en su parte motiva, lo siguiente: «Que así mismo, el precitado artículo señaló que el proceso de delimitación debe ser realizado con base en la cartografía generada por el Instituto Alexander von Humboldt a escala 1:100.000 o 1:25.000, cuando esta última esté disponible y en los estudios técnicos, sociales, económicos y ambientales elaborados por las Corporaciones Autónomas Regionales.
( ) Que los estudios técnicos determinan que el Área de Páramo Sierra Nevada del Cocuy se encuentra en jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá) y Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia). Que las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en el páramo entregaron a este Ministerio los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales para la delimitación del Páramo de Sierra Nevada de Cocuy mediante escritos radicados bajo los siguientes números: la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá) entregó el 21 de marzo de 2017 con el radicado E1-2017-006359 y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia (Corporinoquia) mediante radicado E1-2017-035730 del 26 de diciembre de 2017». 28.
Lo anterior evidencia que el Instituto Alexander Von Humboldt, Corpoboyacá y Corporinoquia intervinieron en la fase preparatoria del acto acusado, en cuanto aportaron la cartografía y los estudios que sirvieron de fundamento para la delimitación. Sin embargo, esa sola circunstancia no basta para concluir que todas 8 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00268 00 Actores: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´Wa y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deban comparecer al proceso en la calidad dispuesta en el artículo 61 del CGP. 29.
En efecto, en relación con el Instituto Alexander Von Humboldt, el acto acusado únicamente da cuenta de que aportó el área de referencia y la cartografía base para la delimitación. No se observa que la resolución le imponga deberes de ejecución, administración, manejo, zonificación o seguimiento de cuya subsistencia dependa de la validez del acto demandado.
Así las cosas, aunque su intervención fue relevante en la fase técnica previa, no se advierte una afectación jurídica directa e inescindible que haga imposible proferir sentencia sin su comparecencia. 30. Distinta es la situación de Corpoboyacá y Corporinoquia. La Resolución 1405 de 2018 no solo las menciona como autoridades que aportaron los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales, sino que les atribuye expresamente funciones concretas derivadas de la delimitación del páramo.
En particular, el acto dispone: «ARTÍCULO 10. ZONIFICACIÓN Y RÉGIMEN DE USOS. ( ) la Corporación Autónoma Regional del Boyacá (Corpoboyacá) y Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia (Corporinoquia), deben zonificar y determinar el régimen de usos del área de páramo delimitada ». «ARTÍCULO 15. ADMINISTRACIÓN Y MANEJO. La administración y manejo del área de páramo delimitado en la presente resolución se encuentra a cargo de la Corporación Autónoma Regional del Boyacá (Corpoboyacá) y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia (Corporinoquia)». «ARTÍCULO 17.
SEGUIMIENTO Y MONITOREO. ( ) la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá) y Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia (Corporinoquia), deben realizar seguimiento al cumplimiento de las disposiciones legales y las demás establecidas en la presente resolución». 31. De los apartes transcritos se desprende que la Resolución 1405 de 2018 sí crea, de manera directa, una situación jurídica particular para Corpoboyacá y Corporinoquia, en cuanto les asigna competencias y deberes específicos de administración, manejo, zonificación y seguimiento respecto del área delimitada.
En esa medida, la eventual sentencia emitida sobre la legalidad del acto acusado tendría incidencia inmediata sobre esas funciones, pues la nulidad o mantenimiento de la resolución repercutiría directamente en el marco jurídico que les sirve de sustento. 32. En consecuencia, la excepción de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios prospera parcialmente, únicamente respecto de Corpoboyacá y Corporinoquia, mas no respecto del Instituto Alexander Von Humboldt. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00268 00 Actores: Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U´Wa y Otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.
Por lo tanto se tendrán como litisconsortes necesarios a Corpoboyacá y Corporinoquia y en consecuencia se ordenará correr el traslado de la demanda para que las mismas la respondan, propongan excepciones, soliciten o aporten pruebas, llamen en garantía o si es el caso, presenten demanda de reconvención. El anterior plazo correrá en atención a lo previsto en el ordenamiento jurídico vigente.
De igual forma, se le solicita a la Secretaría de la Sección que se le remita la mencionada copia del libelo introductorio y sus anexos y el auto admisorio del 17 de octubre de 2019. Cabe aclarar que el proceso quedará suspendido durante dicho trámite en aplicación de lo dispuesto en el inciso segundo del acotado artículo 61 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR PROBADA PARCIALMENTE la excepción de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios invocada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, únicamente respecto de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios invocada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, respecto del Instituto Alexander Von Humboldt.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección remitir copia de la demanda, sus anexos, del memorial de subsanación y del auto admisorio de 17 de octubre de 2019 a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía.
CUARTO: En consecuencia se dispone suspender el proceso hasta tanto se dé cumplimiento a lo antes ordenado. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.