Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de Jurisprudencia Radicación: 76111-33-33-002-2015-00201-01 (0697-2023) Demandante: Jorge Eliecer Bula Chavarro Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Temas: Estudio de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ______________________________________________________________ Asunto El despacho decide sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida el 31 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 1.
Antecedentes 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1.1. La demanda Jorge Eliecer Bula Chavarro en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad del fallo disciplinario proferido el 19 de marzo de 2014 por el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía del Valle del Cauca y de la Resolución 07127 del 9 de octubre de 2013 que ejecutó la sanción impuesta de destitución e inhabilidad por 12 años para ejercer cargos públicos.
Como restablecimiento del derecho solicitó su reintegró a la Policía Nacional, el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de recibir y de los perjuicios morales tasados en 100 smmlv. 1.1.2. Trámite del proceso El Juzgado Tercero Administrativo de Guadalajara de Buga, Valle del Cauca, 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76111-33-33-002-2015-00201-01 (0607-2023) Demandante: Jorge Eliécer Bula Chavarro profirió sentencia de primera instancia el 31 de octubre de 20162 y accedió a las pretensiones.
En su análisis señaló que dentro del trámite disciplinario se vulneró el debido proceso del demandante, puesto que no se le notificó de la realización de las audiencias que se celebraron y, por lo tanto, se le impidió ejercer los derechos establecidos en el artículo 92 de la Ley 734 de 2002 a ser oído en versión libre, solicitar, aportar y controvertir pruebas y a impugnar el fallo disciplinario de primea instancia. De igual manera, encontró probado que la autoridad disciplinaria le notificó los trámites del proceso a un abogado que no resultó ser el apoderado del disciplinado, sino de otro uniformado también juzgado disciplinariamente.
La sentencia de primera instancia fue apelada por la entidad demandada y también por el demandante3. Este último limitó el recurso a lo relacionado con el restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia de segunda instancia del 31 de agosto de 2022 revocó la sentencia recurrida y denegó las pretensiones de la demanda4.
En su análisis señaló lo siguiente: - La autoridad disciplinaria acató el trámite previsto para el proceso disciplinario verbal regulado en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002; - al demandante se le notificó de la indagación preliminar de manera personal, también de la citación de la audiencia disciplinaria a la que asistió y en la que rindió versión libre (5 de marzo de 2014).
Encontró probado que en esa audiencia se le notificó por estrados la fecha de su continuación (10 de marzo de 2014) a la cual no asistió como tampoco lo hizo a la siguiente del 14 de marzo y luego a la del día 19 de ese mes y año en que se profirió el fallo; - la notificación de las decisiones emitidas en tales audiencias se considera hecha a todos los sujetos procesales, incluso si no asistieron, por así disponerlo el artículo 179 de la Ley 734 de 2002.
En ese sentido, el trámite se hizo de acuerdo con esta normativa y la ausencia del demandante en la diligencia no era una razón para detener su avance; - En el acta de la primera audiencia del 5 de marzo de 2014 se señaló que el demandante estaba representado por el abogado Walter Alonso Jagen Taborda, quien también fungió en tal calidad respecto del otro uniformado disciplinado, Juan Aleyber López.
Frente a esta anotación el demandante no hizo ningún salvedad pese a estar presente en la diligencia. 2 Folios 355 a 364. 3 Folios 370 a 393. 4 Folios 438 a 454. 3 Radicado: 76111-33-33-002-2015-00201-01 (0607-2023) Demandante: Jorge Eliécer Bula Chavarro Además, señaló que, aunque en el testimonio rendido por estos dos últimos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se afirmó que el demandante nunca otorgó poder al abogado referido, «[…] de la revisión del material probatorio obrante en el plenario, esto es de las actas de las audiencias celebradas en el trascurso del proceso disciplinario y los audios aportados por la parte demandante de la referidas audiencias, no se evidencia salvedad alguna realizada por el abogado (…) por el contrario sus argumentos y alegaciones siempre estuvieron dirigidos a la defensa de los dos disciplinados[…]»5.
De igual manera, indicó que en el trámite disciplinario no es obligatorio estar representado por un profesional del derecho. El tribunal también verificó que la autoridad disciplinaria hubiese actuado con competencia y dentro de los términos de prescripción. Igualmente, señaló que hizo la respectiva valoración probatoria y revisó la proporcionalidad de la sanción impuesta.
Finalmente, manifestó que en el proceso se «encuentra configurada una falta de agotamiento de los recursos contra los actos demandados», puesto que el demandante no interpuso apelación en contra del fallo disciplinario. 1.2. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia6 ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el que señaló que en la sentencia del 31 de agosto de 2022 se había inobservado y contrariado la Sentencia de Unificación del 9 de agosto de 2016 dentro del expediente 11001032500020110031600 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En el recurso se señaló que la vulneración ocurrió por lo siguiente: - el tribunal se limitó a analizar los documentos allegados con la demanda y con el proceso disciplinario, «pero se nota que no escuchó los audios y mucho menos revisó las horas en que fueron creados los audios de las audiencias de la investigación disciplinaria, los cuales no dicen la verdad material de lo sucedido en las mismas». - su alegato no va enfocado a demostrar la ausencia de su responsabilidad, sino la irregularidad del trámite adelantado.
El tribunal no examinó en debida forma el acta de la audiencia del 10 de marzo de 2015 en la que existe 5 Folio 450. 6 Folios 459 a 464. 4 Radicado: 76111-33-33-002-2015-00201-01 (0607-2023) Demandante: Jorge Eliécer Bula Chavarro irregularidad en el horario plasmado porque comenzó una hora después de lo programado, pese a que previamente se informó sobre su aplazamiento y por eso se fue y no estuvo presente.
Esto también lo afirmaron en sus testimonios rendidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el otro disciplinado y su abogado, testimonios que tampoco fueron valorados. - el tribunal no «escuchó los audios de las audiencias celebradas» con las que se demuestra que nunca tuvo apoderado dentro del trámite disciplinario.
Por lo tanto, lo consignado en el acta de la primera audiencia relacionado con que le otorgó poder al abogado Walter Alonso Jagen Taborda, es falso. Frente a las irregularidades que expone del trámite del proceso disciplinario manifestó que el tribunal «[…] no ejerció el control integral del proceso disciplinario llevado a cabo en contra del demandante, porque de haberlo realizado, se hubiera percatado de esta irregularidad la cual fue alegada en la demanda inicial y la razón de la ausencia y falta de participación en el proceso[…]».
Finalmente, citó el texto de la sentencia de unificación que invoca como vulnerada, específicamente el texto del capítulo denominado «Alcance del control judicial integral». El recurso extraordinario fue concedido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 16 de noviembre de 20227. 2. Consideraciones Examen de los requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto En primer lugar, el despacho resalta que, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por la Ley 2080 de 2021, tratándose de los recursos interpuestos la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86 ibidem; en concordancia con lo previsto en el artículo 408 de la Ley 153 de 1887.
Por lo que, en el asunto bajo estudio, las normas aplicables son las vigentes al momento de su interposición. 7 Folio 465. 8 «Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.» 5 Radicado: 76111-33-33-002-2015-00201-01 (0607-2023) Demandante: Jorge Eliécer Bula Chavarro Así las cosas, se procede a verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso, estipulados en los artículos 257 a 262 del CPACA vigentes luego de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, en razón a que el recurso fue presentado durante su vigencia, esto es, el 14 de octubre de 2023.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue presentado en término9 contra la sentencia de segunda instancia del 31 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Se resalta que, por tratarse de un conflicto de origen laboral, no es exigible una cuantía determinada para su procedencia10.
Asimismo, se observa que la parte demandante estaba legitimada para interponerlo, comoquiera que la providencia impugnada es desfavorable a sus intereses. Sobre los requisitos establecidos en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 262 del CPACA11, se constata que en el escrito del recurso se señaló la sentencia impugnada y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio y designó en debida forma a las partes.
No obstante, se encuentra que el recurrente incumplió con la carga argumentativa que supone el numeral 4 del artículo ibidem, esto es, el efectuar «[l]a indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento». Al respecto, el Consejo de Estado ha sido enfático en que este recurso extraordinario no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en sus argumentos y, por lo tanto, debe existir una real identidad fáctica y jurídica entre la sentencia de unificación presuntamente contrariada y aquella que se recurre12.
En ese orden, esta corporación ha determinado que en la sustentación del recurso se debe efectuar un ejercicio juicioso de contrastación de las situaciones fácticas y de la ratio decidendi13 de una y otra providencia; que permita verificar la unidad temática de la controversia. 9 La sentencia de segunda instancia fue proferida el 31 de agosto de 2022 y notificada el 26 de septiembre de 2022 (folios 455 a 458).
Por consiguiente adquirió ejecutoria el 3 de octubre ese año. Por lo tanto, al ser presentado y sustentado el recurso el 14 de octubre de 2022 (Samaí tribunales, índice 13) se hizo dentro del término de 10 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia como lo ordena el artículo 261del CPACA. 10 Parágrafo, artículo 257 del CPACA. 11 «Artículo 262.
Requisitos del recurso. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener. 1. La designación de las partes. 2. La indicación de la providencia impugnada. 3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio». 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia 19 de enero de 2023.
Radicado No. 13001-33-33-000-2012-00124-01 (2098-2016) 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051- 00(3393-20). 6 Radicado: 76111-33-33-002-2015-00201-01 (0607-2023) Demandante: Jorge Eliécer Bula Chavarro En consecuencia, se precisa que, si bien el recurrente indicó que el fallo contrarió la Sentencia de Unificación del 9 de agosto de 2016 expediente 11001032500020110031600 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado y que aseveró, luego de un análisis de las pruebas recaudadas en el proceso ordinario, que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia recurrida «[…] no ejerció el control integral del proceso disciplinario llevado a cabo en contra del demandante[…]», lo cierto es que no especificó, más allá del análisis probatorio que realizó, de qué manera tal autoridad evadió su deber de efectuar tal análisis integral.
En efecto, el mandato de control «integral» que trae la sentencia de unificación referida conlleva una serie de garantías que debe observar el juez administrativo a la hora de proferir una decisión en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discuta la legalidad de actos administrativos que contienen sanciones disciplinarias.
Es así que tal control comprende ocho parámetros a saber14: «[…] Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva[…]».
La sentencia también especificó el alcance del control de legalidad de actos administrativos que contienen sanciones disciplinarias bajo los títulos «[r]especto de las causales de nulidad», «[r]especto de la valoración de las pruebas recaudadas en el disciplinario», «[r]especto de los principios rectores de la ley disciplinaria», «[r]especto del principio de proporcionalidad», «[r]especto de la ilicitud sustancial».
En cada uno de ellos explicó el papel del juez administrativo en tal juicio de legalidad. Como se advierte, la sentencia de unificación invocada al referirse al control integral señaló que este comprende una serie de parámetros que deben ser tenidos en 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016, Rdicaco11001-03-25-000-2011-00316-00(SU). 7 Radicado: 76111-33-33-002-2015-00201-01 (0607-2023) Demandante: Jorge Eliécer Bula Chavarro cuenta por el juez a la hora de examinar la legalidad de los actos enjuiciados.
En esa medida, el recurrente debió especificar cuál de esos mandatos fue o fueron los inobservados por el tribunal en el fallo recurrido. No basta con simplemente afirmar que «[…]no ejerció el control integral del proceso disciplinario llevado a cabo en contra del demandante[…]» y efectuar un análisis de las pruebas que considera el tribunal debió valorar de otra manera a como lo hizo.
Ciertamente, la argumentación expuesta en el recurso relacionada con que el tribunal no examinó las pruebas que demostraban la violación de su debido proceso en el trámite disciplinario, entre ellas los audios de las audiencias y el contenido de las actas en las que se plasmaron y algunos testimonios, por sí sola no permite aceptar que se cumplió con el requisito del numeral 4 del artículo del CPACA.
En efecto, con ella no se logró explicar las razones por las cuales se vulneró o contrarió la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016, puesto que no se enmarcaron en alguno de los parámetros fijados en la ratio dicidendi de la sentencia de unificación. Es decir, no se indicó de qué manera el tribunal dejó de ejercer ese control integral más allá de las falencias que, a su juicio, ocurrió en la valoración de unas pruebas por parte del tribunal.
Lo anterior, con mayor razón si se considera que con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no se puede pretender reabrir el debate probatorio que ya tuvo lugar en el proceso ordinario, por cuanto, se reitera, no constituye una tercera instancia. Por el contrario, su razón de ser, de acuerdo con lo regulado en el artículo 256 del CPACA, es el de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho» por lo que por la única causal por la que procede su interposición, según el artículo 258 ibidem, es en aquellos casos en que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado».
Bajo esa línea, para impugnar una sentencia proferida en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se decidió la legalidad de actos administrativos disciplinarios, solo procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia si el juez al emitir el fallo no cumplió con alguno o todos los componentes del control integral de los actos administrativas disciplinarios fijados en la ratio dicidendi de la Sentencia de Unificación del 9 de agosto de 2016 expediente 11001032500020110031600 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Para tal efecto, quien recurre debe identificar ese parámetro evadido y las razones que explican su posición. En esa labor le compete efectuar la comparación de la argumentación plasmada en la sentencia recurrida con la de la unificación, de suerte que advierta la contradicción entre ambas providencias y la unidad temática entre estas. 8 Radicado: 76111-33-33-002-2015-00201-01 (0607-2023) Demandante: Jorge Eliécer Bula Chavarro Así las cosas, en consideración a que en el presente caso el recurrente se limitó a señalar que el tribunal incumplió su deber de control integral de los actos administrativos disciplinarios porque no valoró unas pruebas y a que no señaló cual parámetro de los fijados en la sentencia unificación como componentes del control integral (los ocho parámetros y los títulos de la sentencia que antes se mencionaron) fue desconocido en los términos expuestos, el despacho inadmitirá el recurso y le concederá al recurrente el término de cinco (5) días para que subsane la solicitud, so pena de su rechazo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 265 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. - Inadmitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Jorge Eliécer Bula Chavarro contra la sentencia de segunda instancia proferida el 31 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Conceder el término de cinco (5) días para que la recurrente subsane la solicitud del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, so pena de rechazo del recurso, en los términos del artículo 265 del CPACA.
Tercero. – Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
YSB