CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 23 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Arlemia María Payares Basas, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 018160 del 14 de junio de 2019 y RDP 024137 del 12 de agosto de 2019, a través de las cuales la parte demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación y resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la primera, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar la pensión gracia a su favor, en cuantía equivalente a la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha del estatus pensional (21 de noviembre de 2014); (ii) pagar las mesadas de manera retroactiva e indexada, junto con los intereses moratorios;
(iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA y (iv) sufragar costas procesales. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Arlemia María Payares Basas nació el 4 de octubre de 1952 y prestó servicios como docente departamental en el Cesar del 14 de febrero de 1974 al 21 de agosto de 1975 y municipal en Malambo (Atlántico) desde el 21 de noviembre de 1994 y se encontraba activa para la fecha de presentación de la demanda.
Mediante escrito del 11 de marzo de 2019 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, mediante las Resoluciones RDP 18160 del 14 de junio y RDP 24137 del 12 de agosto, ambas de 2019, la entidad accionada le negó el derecho, toda vez que su vinculación a la docencia desde el 21 de noviembre de 1994, en el municipio de Malambo, fue de carácter Nacional.
Normas violadas y concepto de violación Constitución Política de Colombia, artículos 13, 29, 53 y 209. Código Sustantivo del Trabajo. Ley 114 de 1913, artículos 4, 5 y 10. Ley 116 de 1928, artículo 6. Ley 37 de 1933, artículo 3. Ley 33 de 1985, artículo 1. Ley 91 de 1989, artículos 1 y 15. Ley 1437 de 2011, artículos 138, 187, 188, 192 y 195.
Leyes 65 de 1946, 62 de 1985, 100 de 1993, 812 y 797 de 2003, Acto legislativo 01 de 2005. Como concepto de violación señaló que la accionante satisface el requisito de la edad para acceder al reconocimiento deprecado y se desempeñó como docente departamental, durante 1 año y 7 meses antes del 31 de diciembre de 1980; además, fue nombrada por el Alcalde de Malambo y prestó servicios docentes en ese municipio desde el 21 de noviembre de 1994 con una vinculación de carácter nacionalizado que ha permanecido durante más de 25 años.
En consecuencia, afirma que satisface los requisitos exigidos para la consolidación de su derecho a la pensión gracia. Agrega que, los actos administrativos incurren en infracción de las normas en que debían fundarse, falsa motivación y desconocimiento de sus derechos constitucionales al debido proceso y a la igualdad laboral, puesto que no existe ningún fundamento válido para negarle la pensión peticionada, por cuanto cumple todos los requisitos legales establecidos para tal efecto. 2.
Contestación de la demanda La UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda. Expresó que en el Decreto 128 del 8 de noviembre de 1994, se indicó que el Ministerio de Educación Nacional expidió certificado de que existía la disponibilidad presupuestal para incorporar a la docente demandante; por lo tanto, se entiende que el tiempo por ella laborado desde el 21 de noviembre de 1994 hasta el 7 de noviembre de 2018 es nacional.
En consideración a lo anterior, está probado que la actora no tiene derecho para acceder a la pensión gracia por no cumplir con los requisitos legales. Propuso las excepciones que denominó actos demandados "revestidos de legalidad por cuanto se fundamentan en la normatividad aplicable al caso concreto", "inexistencia de la obligación", "imposibilidad de restablecer derecho a la demandante", "cobro de lo no debido", "prescripción", "presunción de legalidad de los actos administrativos" y "buena fe". 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia proferida el 23 de octubre de 2020, adicionada el 10 de agosto de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas); en tal sentido, declaró la nulidad de los actos administrativos controvertidos y ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia a la señora Payares Bassas, a partir de la fecha en la que cumplió los 20 años de servicio, en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la fecha en que adquirió el estatus, con prescripción del pago de las mesadas causadas con anterioridad al 11 de marzo de 2016.
Consideró que la accionante laboró como docente al servicio del departamento del Cesar (20 de febrero de 1974 al 21 de agosto de 1975) y del municipio de Malambo (21 de noviembre de 1994 al 7 de noviembre de 2018), adscrita a instituciones educativas departamentales y luego, municipales, durante 25 años, 4 meses y 17 días. Precisó que, aun cuando el alcalde de Malambo haya solicitado la disponibilidad presupuestal al delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER para efectuar el nombramiento de la demandante, esa situación no cuenta con la envergadura suficiente para demostrar que su vínculo fuera del orden nacional, pues es reiterada la jurisprudencia en la que se ha explicado que esos recursos ingresaban a los entes locales y pasaban a ser de su propiedad, por lo tanto, es la autoridad nominadora la que debe certificar el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente.
Concluyó que la actora cumplió 50 años de edad el 4 de octubre de 2002, observó buena conducta en su labor como educadora y acreditó 20 años de servicios aptos para el reconocimiento de la pensión gracia el 20 de julio de 2013, por lo tanto, ese día consolidó su estatus, sin embargo, como presentó la reclamación para obtener ese derecho el 11 de marzo de 2019, se encuentran prescritas las mesadas anteriores al 11 de marzo de 2016. 4.
El recurso de apelación La UGPP, por medio de su apoderada, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, toda vez que, la peticionaria no cuenta con los 20 años de servicio para ser acreedora de la pensión gracia, toda vez que al ser el Ministerio de Educación Nacional el que ordenó la disponibilidad presupuestal para su incorporación se entiende que el tiempo laborado desde el 21 de noviembre de 1994 hasta el 07 de noviembre de 2018 es nacional, razón por la cual no es posible tener en cuenta el referido lapso. 5.
Alegatos de conclusión En auto del 4 de agosto de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y se prescindió del decreto de pruebas en segunda instancia; por tanto, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 6. El Ministerio Público guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Del problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si la señora Arlemia María Payares Basas tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, en especial si su vinculación desde el 21 de noviembre de 1994 era apta para tal efecto.
Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Sobre la pensión gracia y la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º. de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.
Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018, se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.
En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito”. Asimismo, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022 se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente le haya prestado sus servicios, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.
Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, la señora Arlemia María Payares Basas nació el 4 de octubre de 1952, por tanto, el 4 de octubre de 2002 cumplió 50 años de edad. (ii) Vinculaciones de la demandante y tiempo de servicio a) Decreto 87 del 14 de febrero de 1974, mediante el cual el gobernador del Cesar efectuó unos nombramientos, entre ellos a la actora como maestra de enseñanza primaria, segunda categoría de la Escuela Rural Mixta de la Jagua de Ibirico (plaza nueva).
Según acta, tomó posesión del cargo, en el despacho del nominador, el 20 de febrero siguiente. b) Decreto 529 de 3 de junio de 1975, en el que el gobernador del Cesar le concedió a la accionante 30 días de licencia, comprendidos entre el 12 de mayo y el 11 de junio de 1975, inclusive, en su condición de maestra de enseñanza primaria de la Escuela Rural Mixta de la Jagua de Ibirico. c) Decreto 409 del 21 de agosto de 1975, por medio del que el precitado gobernador aceptó la renuncia presentada por la demandante al cargo antes relacionado, con efectos a partir de la expedición de ese acto. d) En documento único para la expedición de certificado de historia laboral, elaborado el 21 de octubre de 2019 por la Secretaría de Educación del Cesar, se registra que la señora Payares Basas trabajó como docente de primaria en propiedad, con un tipo de vinculación nacionalizado, en la Escuela Rural Mixta de la Jagua de Ibirico, nombrada con Decreto 87 del 14 de febrero de 1974, desde el 20 de ese mes, con una licencia de 30 días (12 de mayo a 11 de junio de 1975) y se retiró del servicio según Decreto 409 de 21 de agosto de 1975, a partir de esa fecha. e) Decreto 128 del 8 de noviembre de 1994, en el que el alcalde de Malambo (Atlántico), en ejercicio de las atribuciones conferidas por las Leyes 29 de 1989 y 60 de 1993, consideró y decidió lo siguiente: "( ) Que los Docentes vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal de los departamentos o de los distritos en donde vienen prestando sus servicios, previo estudio de la necesidad y ampliación de la planta de personal.
Que el Jefe de la Oficina Seccional o de Escalafón certificó que el(la) educador(a) ALENIA (sic) MARIA PALLARES BASSA cumple con los requisitos para que pueda desempeñar el cargo de docente, que contra él (ella) no existe investigación disciplinaria ni está pendiente sanción alguna. Que el representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial del Atlántico expidió certificado de que existe la disponibilidad presupuestal para incorporar al docente ALENIA (sic) MARIA PALLARES BASSA.
DECRETA
ARTICULO PRIMERO: Incorporar a ALENIA (sic) MARIA PALLARES BASSA ( ) a partir de la fecha, especialidad MAESTRO y grado 1 en el escalafón para desempeñar el cargo de docente en el (la) ESCUELA PUBLICA MUNICIPAL del Municipio de MALAMBO. ( )". f) Del anterior nombramiento la actora se posesionó el 21 de noviembre de 1994, en el despacho del alcalde de Malambo. g) La Secretaría de Educación de Malambo emitió constancia el 4 de enero de 2019 en la que informó que la actora ingresó a esa entidad el 21 de noviembre de 1994, hasta la fecha, desempeña el cargo de docente de aula grado 1, en el I.E. Bellavista, en el municipio de Malambo (Atl), con tipo de nombramiento en propiedad. h) En formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral y de salarios, emitidos por la secretaría antes mencionada el 4 de enero de 2019, consta que la accionante fue nombrada en propiedad, como docente de básica primaria, mediante Decreto 128 de 8 de noviembre de 1994, se posesionó el 21 siguiente y se encontraba activa para la fecha de expedición de los documentos; asimismo, se registra que entre enero de 2012 y diciembre de 2013 devengó asignación básica, sueldo de vacaciones, prima de navidad y prima de vacaciones docentes.
(iii) Buena conducta Esta exigencia hace referencia a que el docente se haya desempeñado con honradez, lo cual no fue desvirtuado en el trámite del proceso. Para tales fines la demandante manifestó bajo juramento el 7 de marzo de 2019 que se desde hace 25 años ejercía la docencia con honradez, idoneidad, buena conducta y consagración. (iv) Actos acusados a) Resolución RDP 018160 del 14 de junio de 2019, en la que la UGPP negó el reconocimiento de pensión gracia peticionado por la actora el 11 de marzo de 2019, por no haber cumplido todos los requisitos para acceder a la prestación pues, en criterio de la entidad, su vinculación desde el 21 de noviembre de 1994 era de carácter nacional. b) Resolución RDP 024137 del 12 de agosto de 2019, en la cual la UGPP resolvió el recurso de apelación, presentado por la demandante contra la decisión antes relacionada, y la confirmó. 2.3 Caso concreto La señora Arlemia María Payares Basas solicita la nulidad de las Resoluciones que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que la accionante acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos para consolidar el derecho a la pensión gracia, por cuanto laboró por más de veinte años en el nivel nacionalizado y municipal, se desempeñó en propiedad con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, cumplió 50 ños de edad y demostró buena conducta.
En consecuencia, ordenó a la UGPP reconocerle una pensión gracia de jubilación desde el 20 de julio de 2013, con prescripción de las mesadas anteriores al 11 de marzo de 2016. Inconforme con esta decisión, la UGPP recurrió la providencia de primera instancia y afirmó que los servicios de la actora a partir del 21 de febrero de 1994, no se podían tener en cuenta para el reconocimiento deprecado, pues su vinculación era de carácter nacional al haber sido consecuencia de la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal elaborado por el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala procederá a determinar si la señora Arlemia María Payares Basas cumple con los requisitos para acceder a una pensión gracia de jubilación. En primer lugar, se tiene que la accionante nació el 4 de octubre de 1952, por tanto, el 4 de octubre de 2002 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. En segundo lugar, se tiene que para acreditar su vinculación como docente nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, la accionante allegó el Decreto 87 del 14 de febrero de 1974, el acta de posesión y la certificación de tiempos de servicio expedida por la Secretaría de Educación del Cesar, en la que consta que se vinculó como maestra de primaria en propiedad, del orden nacionalizado, en la Escuela Rural Mixta de la Jagua de Ibirico del 20 de febrero de 1974 al 21 de agosto de 1975 (con una licencia de 30 días), es decir, durante 1 año, 5 meses y 1 día, lapso que no se encuentra en controversia.
En tercer lugar, se observa que la demandante trabajó en Malambo como docente en propiedad desde el 21 de noviembre de 1994, con ocasión del nombramiento efectuado por el alcalde, quien mediante Decreto 128 del 8 de noviembre de 1994 la incorporó a la planta docente de ese municipio, y continuaba activa en el servicio para el 4 de enero de 2019.
Frente a la referida vinculación también es importante destacar que se efectuó con fundamento en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, el cual otorgó facultades a los entes territoriales para la administración del servicio educativo y la designación de sus respectivos profesores, a quienes se les aplicaría el régimen prestacional consagrado en la Ley 91 de 1989; lo anterior, cuanto más si en el parágrafo del mencionado artículo, se señalaba que los nombramientos de los docentes temporales (que antes trabajaban por contratos de prestación de servicios) sería gradual, proporcional al incremento anual del situado fiscal y con recursos propios de dichas entidades.
Así entonces, la Sala advierte que dichos tiempos son susceptibles de ser contabilizados para efectos de pensión gracia, pues son de naturaleza municipal, circunstancia que encuentra respaldo en el respectivo acto de nombramiento, expedido por el alcalde en ejercicio de las funciones a él atribuidas en las Leyes 29 de 1989 y 60 de 1993, en el cual precisó que la designación era para que prestara servicios en la planta de personal de la Escuela Pública del Municipio.
En tal sentido, la Sala precisa que así en el Decreto 128 del 8 de noviembre de 1994 se haya considerado que el nombramiento de la actora se hacía con fundamento en el certificado de disponibilidad presupuestal emitido por el representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial del Atlántico, esa circunstancia no permite concluir que el vínculo de la educadora haya sido del orden nacional, toda vez que como se explicó en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, el carácter territorial o nacionalizado de la plaza educativa a ocupar es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Pronunciamiento en el que también se enfatizó que no es viable inferir que los docentes territoriales o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
En consecuencia, el tiempo de servicio prestado por la señora Payares Bassa se resume así: Así las cosas, para la Sala son válidos, a efectos de pensión gracia de jubilación, los tiempos de servicio acreditados por la accionante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y desde el 21 de noviembre de 1994, por lo que se desestiman las alegaciones efectuadas por la UGPP su recurso de apelación. Visto lo anterior, y agotados los puntos de inconformidad alegados por la entidad recurrente, la Sala procederá a confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Condena en costas Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de esta instancia no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida en esta instancia. III.
DECISIÓN Bajo estas consideraciones se debe confirmar la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 23 de octubre de 2020, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
CUARTO. - Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA