Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Demandante: Alcides Libardo Bernal Paroza Demandada: Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca Temas: Causal quinta de revisión. Contrato realidad.
Ataque contra la valoración probatoria y la ausencia de aplicación de normas. Ausencia de congruencia externa. DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión que interpuso1 el señor Alcides Libardo Bernal Paroza contra la sentencia del dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca2, para lo cual invocó la causal contenida en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que estuvo vinculado a la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca (UAESA) entre el 1° de septiembre de 2005 y el 1° de julio de 2014, mediante sucesivas órdenes y contratos de prestación de servicios, entre los cuales solo se presentaron breves interrupciones temporales.
Afirmó que ejecutó las labores asignadas bajo condiciones de subordinación y dependencia propias de una verdadera relación laboral, entre ellas, cumplía el horario establecido para los funcionarios de planta y recibía órdenes directas del líder del Programa de Saneamiento Básico, quien ejercía el poder subordinante, siguiendo las instrucciones impartidas por el subdirector(a) de Salud Pública de la entidad.
Además, la UAESA le proporcionaba los instrumentos y elementos necesarios para el adecuado cumplimiento de sus funciones. Que en la planta de personal de la UAESA existía el cargo «Técnico Área Salud», Código 323, Grado 02, cuyas funciones corresponden a las mismas que desempeñó mediante los contratos de prestación de servicios suscritos.
Que la remuneración asignada a ese cargo ascendía a $1.736.118, además de las prestaciones sociales. 1 La presentación del recurso se efectuó el 25 de enero de 2023, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación que reposa en el índice 00001 de SAMAI. 2 Decisión que confirmó la sentencia proferida el 25 de marzo de 2021, por el Juzgado Tercero Administrativo de Arauca, que accedió las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento con el fin de que se declarara la existencia de una relación laboral entre él y la UAESA y, en consecuencia, se ordenara el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos derivados de dicha vinculación. El 25 de marzo de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo de Arauca negó las pretensiones; decisión que fue confirmada por la segunda instancia al desatarse el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2021, confirmó la decisión del Juzgado Tercero Administrativo de Arauca, al concluir que el señor Alcides Libardo Bernal no tenía derecho al pago de prestaciones sociales por su vinculación mediante contratos de prestación de servicio en la UAESA, por no haberse demostrado que la entidad hizo uso ilegal o arbitrario de la figura establecida en el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993.
Para sustentar su decisión desarrolló los siguientes argumentos: Encontró que, durante el 1 de septiembre de 2005 y el 2 de julio de 2014, el actor celebró 16 contratos de prestación de servicios, cuyas actividades comprendían programas de vacunación antirrábica, control de alimentos, inspección de aguas, manejo de residuos sólidos y saneamiento básico, entre otros.
Expresó que tales contratos presentaban interrupciones temporales significativas entre uno y otro, algunas superiores a un mes, lo que impedía afirmar que existió continuidad en la prestación del servicio. Consideró que los objetos contractuales no siempre coincidían y, en varios casos, implicaban labores ejecutadas en diferentes municipios del departamento de Arauca, como, Saravena, Tame y Fortul, lo que permitía concluir que no se acreditó permanencia, uniformidad ni exclusividad en las actividades realizadas, características que normalmente definen una verdadera relación laboral.
Respecto de la subordinación, adujo que no se probó que el actor estuviera sujeto a un horario fijo impuesto por la entidad, ni que recibiera instrucciones permanentes sobre la forma, tiempo o modo de cumplir con las actividades contratadas. Por el contrario, de las certificaciones de cumplimiento de los contratos y demás documentos allegados al proceso concluyó que el demandante contaba con amplia autonomía técnica y administrativa para ejecutar las tareas encomendadas, pues podía organizar su cronograma, planear sus recorridos y definir los métodos más adecuados para cumplir con los objetivos pactados.
También indicó que la supervisión ejercida por funcionarios de la UAESA se limitaba a verificar que las metas contractuales fueran alcanzadas, lo cual, según reiterada jurisprudencia, no constituye subordinación jurídica sino una simple herramienta de control propia de la contratación estatal. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Analizó los testimonios de Gonzalo García Reyes y Daysis Lorna Arias Jara, los cuales, según el apelante, no fueron debidamente valorados y acreditaban la subordinación y la similitud de funciones con el personal de planta.
Frente al testimonio del señor García Reyes, encontró que sus afirmaciones sobre el cumplimiento de horarios y la dependencia jerárquica resultaban contradictorias con los documentos obrantes en el expediente, en particular con las certificaciones de cumplimiento de los contratos, muchas de las cuales llevaban su firma como supervisor.
Dichas certificaciones acreditaban que el demandante cumplía con los resultados pactados y no con un control diario de funciones, lo que, a juicio del Tribunal, desvirtuaba la existencia de subordinación. Por su parte, la declaración de la señora Arias Jara también fue considerada poco fiable por carecer de respaldo documental y por presentar inconsistencias sobre los lugares, jornadas y tareas que presuntamente desarrollaba el demandante.
En consecuencia, señaló que ninguno de los dos testimonios logró demostrar que el actor cumpliera las mismas funciones, bajo las mismas condiciones, que un funcionario de planta en el cargo de Técnico Área Salud, Código 323, Grado 02. Concluyó que no se probó la existencia de una relación laboral, dado que no se demostró subordinación jurídica, ni permanencia, ni el desarrollo de funciones propias del personal de planta bajo las condiciones regladas por la entidad.
En consecuencia, las partes se encontraban vinculadas únicamente por contratos de prestación de servicios, lo que excluye cualquier derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales, cesantías, primas o bonificaciones propias de una relación laboral. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El señor Alcides Libardo Bernal Paroza interpuso recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal 5.° de la citada legislación. Para sustentar el recurso, presentó los siguientes argumentos: Que la providencia desconoce el precedente constitucional fijado por la Sentencia C-614 de 2009 de la Sala Plena de la Corte Constitucional, al omitir el análisis de aspectos determinantes para identificar la existencia de una relación laboral encubierta.
Señala que ignoró que el demandante estuvo vinculado a la entidad demandada mediante sucesivos contratos de prestación de servicios, salvo algunas excepciones no relevantes, durante un periodo de 8 años y 11 meses, ejerciendo funciones permanentes propias de un cargo público. Afirma que el fallo desconoció la realidad probatoria acreditada en el proceso, pues los contratos suscritos no tuvieron como finalidad atender funciones ocasionales o ajenas al giro ordinario de la entidad, sino que todos se orientaron a la prestación de servicios en materia de salud pública dentro del Departamento de Arauca, principalmente en el municipio del mismo nombre.
Sin embargo, la sentencia adoptó Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 una motivación contraria a esta realidad, calificando dichas labores como eventuales o transitorias, sin fundamento probatorio. Sostuvo que la decisión vulnera los principios de progresividad y prohibición de regresividad en materia laboral, consagrados en la Convención Americana de Derechos Humanos y en su Protocolo Adicional de San Salvador, al avalar la tercerización de funciones permanentes mediante contratos de prestación de servicios y confirmar la negativa de las pretensiones.
Según el recurrente, la providencia infringe derechos constitucionales relacionados con el trabajo digno y estable y utiliza criterios de valoración probatoria orientados a desacreditar indebidamente los testimonios legalmente recaudados. Cuestiona que el Tribunal fraccionara los dichos de testigos como el señor Gonzalo García Reyes, líder del programa de saneamiento básico, quien —según su declaración— ejercía poder subordinante sobre el demandante.
Para el recurrente, esta desestimación probatoria vulnera los principios constitucionales que protegen el derecho al trabajo y desconoce la naturaleza subordinada de las funciones desempeñadas. Aduce, además, que la sentencia contraviene el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y el de primacía de la realidad sobre las formalidades, ambos contenidos en el artículo 53 de la Constitución Política, pues, como lo ha considerado la jurisprudencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los contratos de prestación de servicios no pueden ser utilizados como instrumento para desconocer derechos laborales cuando, en los hechos, concurren los elementos propios de una relación de trabajo.
Que desconoce las limitaciones legales para evitar el abuso de la contratación estatal mediante contratos de prestación de servicios, previstas en normas como el Decreto Ley 2400 de 1968, modificado por el 3074 del mismo año, el Decreto 1950 de 1973 y las Leyes 790 y 734 de 2002, que prohíben su uso para funciones permanentes y sancionan a los funcionarios que incurran en ello.
Sostiene también que el fallo introduce, de manera implícita, una tarifa legal para demostrar el elemento de subordinación en la relación laboral, pese a que la ley no contempla una exigencia de tal naturaleza. A juicio del recurrente, esta postura desconoce la dinámica probatoria en materia laboral y eleva indebidamente el estándar de acreditación de dicho elemento.
Manifiesta que hay en desconocimiento del principio de congruencia, en su modalidad externa, al introducir consideraciones y argumentos que no fueron planteados por la entidad demandada en su contestación de la demanda ni definidos en la fijación del litigio. En consecuencia, estima que la motivación utilizada por el fallador corresponde a un supuesto fáctico distinto al debatido en el proceso, lo que afecta la validez de la decisión. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Contestación al recurso extraordinario de revisión La UAESA pese a ser notificada de la acción guardó silencio3.
Concepto del Ministerio Público4 La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia emitida el 16 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, considerando la causal invocada por el recurrente.
Para ello, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada, y iii) Caso concreto. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada5.
En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos legales de una sentencia ya ejecutoriada6.
De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente7. 3 Véase índice 0009 del aplicativo SAMAI. 4 Véase índice 00020 del aplicativo SAMAI. 5 El artículo 248 del CPACA señala: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 1001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. 7 Como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular8. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada9.
Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley10.
Causal quinta de revisión El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso.
Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia11. 8 Como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. 9 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 11 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00).
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura cuando (i) ocurre alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) 12, que establece ocho motivos específicos de nulidad de las sentencias, o (ii) cuando se presentan irregularidades insaneables que vulneran de manera sustancial el derecho al debido proceso13, al punto de que, de no haberse producido, la decisión judicial habría sido distinta;
A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que esto ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso;
(vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»14. También se ha reconocido que la vulneración del derecho al debido proceso15 o el principio de congruencia16 constituyen variables de la causal establecida en el numeral 5 antes mencionado.
Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insanables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se hubiera proferido en otro sentido17. 12 Consejo de Estado.
Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001- 03-15-000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016.
Exp. 11001-03-15-000-2015- 02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro 13 La Sala Plena del Consejo de Estado, en diversas providencias, incluyendo la sentencia del 31 de mayo de 2011 (expediente 11001-03-15-000-2008-00294-00), ha señalado otros casos en los que se configura la nulidad en la sentencia, a saber: falta de competencia, pronunciamientos sin el trámite debido, decisiones adoptadas fuera de los términos legales, condenas sobre aspectos no solicitados o respecto de personas ajenas al proceso, ausencia total de motivación, o irregularidades en la votación o suscripción del fallo. 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 15 «[…] la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento».
Consejo de Estado. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00). 16 «Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)».
Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018. Exp.11001-03-25-000-2014-00440-00 (1452- 14. 17 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado. Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé: «ARTÍCULO 281.
CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. […]».
Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 9 de julio de 202018, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita19, como regla general.
Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia20. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Con base en la anterior relación de actuaciones, la Subsección advierte que los razonamientos del recurrente están dirigidos a discutir la valoración probatoria de los testimonios rendidos dentro del proceso ordinario y el desconocimiento de la providencia Sentencia C-614 de 2009 emitida por la Corte Constitucional, aspectos que fueron objeto de análisis por parte del Tribunal Administrativo de Arauca, en virtud del recurso de alzada que el demandante promovió en contra de la decisión de primera instancia del 25 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Arauca.
Así las cosas, la situación descrita no configura una nulidad originada en la 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de julio de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2015-00391-00. C.P. William Hernández Gómez. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 25 de enero de 2018. Exp. 25000-23-41-000- 2013-00911-01. C.P. María Elizabeth García González. 19 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Exp. 76001-23-24-000-1997-04345-01 (12668-1997). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié donde se indicó: «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones». 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Exp.: 50001-23-31-000-2002-00198-02 (15770). C.P. María Inés Ortiz Barbosa. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sentencia, sino un aspecto propio del debate probatorio ya resuelto en el proceso.
Por ello y debido a que el recurso extraordinario de revisión no puede considerarse como una oportunidad para reabrir un debate jurídico, probatorio y fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido, es posible concluir que no se configura la causal alegada por la entidad, en lo que respecta a los reproches señalados.
Es importante recordar que el hecho de que la interpretación efectuada por el juez de instancia no sea favorable a los intereses del señor Alcides Bernal, no conlleva por sí misma la vulneración al debido proceso. En realidad, lo que se pretende es controvertir nuevamente las motivaciones jurídicas y probatorias de la providencia cuestionada, como si se tratara de una tercera instancia, desconociendo la naturaleza excepcional de este recurso.
Esto se evidencia, además, en que, desvirtuado por el Tribunal el elemento de subordinación, ahora se invoca la vulneración de principios constitucionales y normas legales —artículos 2.º del Decreto Ley 2400 de 1968, 7.º del Decreto 1950 de 1973, Ley 790 de 2002 y Ley 734 de 2002— que prohíben la celebración de contratos de prestación de servicios para funciones permanentes y sancionan a los funcionarios que incurran en tales prácticas.
Esta Corporación ha reiterado en múltiples oportunidades que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto revertir decisiones que atenten contra la justicia material, pero no está concebido para controvertir la labor interpretativa del juez ni para corregir errores derivados de la valoración probatoria. En este sentido, la Subsección, mediante sentencia del 27 de agosto de 2020 (Exp. 1638-16), precisó que: «[…] el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio […] En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales, se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho)»21.
En relación con el cargo relativo a la presunta vulneración del derecho a la igualdad derivada del presunto establecimiento de una tarifa legal a los efectos de probar el elemento subordinación en una relación laboral, se advierte que dicho planteamiento no configura un vicio con la entidad suficiente para dar lugar a la nulidad de la sentencia, por cuanto no está dirigido a cuestionar irregularidades de carácter procedimental, sino que apunta al análisis de aspectos sustanciales de la providencia acusada.
A lo anterior se suma que, debido a su carácter excepcional y a la naturaleza taxativa de las causales de procedencia, el recurso extraordinario de revisión no 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2016-00288-00 (1638-2016).
C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 está previsto para alegar o proponer el desconocimiento de otros pronunciamientos judiciales. Así lo ha considerado igualmente esta Corporación: «El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador […] […] cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado […].
Sea lo que fuere, lo cierto es que su alegación no opera por la vía del recurso extraordinario de revisión»22. Despachados los anteriores reproches, el recurrente también sostiene que la sentencia incurrió en desconocimiento del principio de congruencia, en su modalidad externa, al introducir argumentos y consideraciones que —según afirma— no fueron propuestos por la entidad demandada ni definidos en la fijación del litigio.
A su juicio, la decisión se sustenta en un supuesto distinto al debatido, pues el Tribunal concluyó que los contratos de prestación de servicios celebrados con la UAESA al tener objetos contractuales diferentes no acreditaban permanencia ni continuidad en las actividades convenidas. Para el actor, tales afirmaciones contradicen la realidad procesal, en tanto «dadas las distintas funciones que cumple la entidad demandada en materia de salud pública, en la integridad territorial del Departamento de Arauca, en estricto rigor, todos los objetos de los contratos resultan ser los mismos […]».
Sin embargo, a juicio de la Sala, no le asiste razón al recurrente al afirmar que la sentencia incurrió en desconocimiento del principio de congruencia externa, pues al margen del mandato previsto en los artículos 281 y 282 del Código General del Proceso, que exige que las providencias judiciales guarden conformidad con los elementos delimitados por las pretensiones de la demanda, las excepciones propuestas y los hechos relevantes fijados en litigio, ello no significa que el operador judicial esté limitado a reproducir los argumentos de las partes, pues goza de plena autonomía para interpretar el derecho aplicable y valorar el acervo probatorio, siempre que se mantenga dentro de los extremos del debate procesal.
En el caso concreto, la fijación del litigio se centró en determinar si, entre el 1.º de septiembre de 2005 y el 1.º de julio de 2014, entre el señor Alcides Libardo Bernal Peroza y la UAESA, se configuraron los elementos constitutivos de una relación laboral —prestación personal del servicio, subordinación y remuneración— y, en 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión. Sentencia de 7 de abril de 2015.
Exp. 11001-03-15-000-2013-02724-00 (REV). Reiterada en las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: Sala Segunda Especial de Decisión. Sentencia del 4 de agosto de 2020. Exp: 2016-03553-00 (REV). C.P: César Palomino Cortés y Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 7 de noviembre de 2019. Exp. 2018-03604-00 (REV) C.P: Alberto Montaña Plata.
También se puede consultar el fallo proferido el 7 de octubre de 2014, por la Sala Quince Especial de Decisión. Exp: 2009-00445-00 (REV). C.P: Luis Rafael Vergara Quintero. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 consecuencia, si procedía declarar la nulidad del acto administrativo que negó dicha relación y reconocer las prestaciones sociales reclamadas.
De un examen de la contestación de la demanda, del recurso de apelación y de los argumentos desarrollados en la sentencia permite concluir que la providencia no desconoció los límites del litigio, sino que resolvió, con base en el acervo probatorio, el cuestionamiento central sobre la existencia o no de una verdadera relación laboral entre las partes.
En efecto, la entidad demandada fue explícita al controvertir el elemento de la subordinación y al negar que la vinculación contractual del señor Bernal Peroza tuviera las características propias de un vínculo laboral. En su escrito de contestación expresó: «[…] En los contratos se lee que fueron contratadas los servicios del actor para realizar servicios técnicos en múltiples actividades en cumplimiento de las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, […] […] la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca ha tenido como objetivo dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en Arauca, pero desde el momento de su creación y constitución no ha contado con una planta de personal suficiente para el cumplimiento de los fines del Estado, por lo que se ve obligada a utilizar […] contratos de prestación de servicios para la ejecución de algunas actividades, no obstante, no se pacta cumplimiento de horario, por lo que pueden los contratistas resolver las actividades convenidas de acuerdo a su disposición y voluntad;
No como pretende hacer ver el contratista; en cada contrato celebrado el elemento de la subordinación no aparece probado, en razón a que el contratista nunca estuvo en las mismas condiciones de un servidor público […]. […] no permaneció en el mismo sitio de trabajo, no recibió llamados de atención, no estaba bajo el mando de un superior recibiendo órdenes constantemente, no existió sujeción de horario sino que gozaba de autonomía para realizar las actividades pactadas en los diferentes contratos de prestación de servicios […]»23 (negrillas del texto original).
Así, desde la contestación quedó claramente delimitado que la entidad no solo controvirtió el elemento de la subordinación, sino que también hizo alusión expresa a los diferentes objetos contractuales, destacando que cada contrato de prestación de servicios celebrado con el señor Bernal Peroza respondía a actividades técnicas específicas y autónomas, sin sujeción a un mismo conjunto de funciones permanentes, lo que justificaba precisamente la utilización de la figura del contrato de prestación de servicios.
La sentencia del Tribunal, al analizar el material probatorio, arribó a conclusiones acordes con dicha postura y abordó el elemento que, según el apelante, se encontraba acreditado en el proceso —la subordinación—. Señaló: «En los diferentes contratos se pactó de manera general la prestación de servicios de técnico en saneamiento básico, pero con actividades diferentes y en distintos municipios del Departamento de Arauca […].
Dentro de las actividades convenidas, se encuentra que algunas hacen relación a censos caninos, a vacunación antirrábica, observación de animales agresivos 23 Véase fl. 369, archivo «01Cuaderno», índice 00011 SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 y desratización, mientras que otros le imponían la inspección, vigilancia y control de programas de sanidad portuaria, o control de alimentos, o de instalaciones físicas y señalización, o sobre la calidad del agua para consumo humano, o de abastecimiento de agua, o vigilancia de alcantarillados sanitarios, o de residuos hospitalarios, o de residuos líquidos y sólidos domiciliarios, u hospitalarios, o de operatividad, o de implementación de acciones o sobre lagunas de estabilización […] […].
Con lo que expuso y demostró, en el expediente se probó que en los contratos suscritos entre la UAESA y Alcides Libardo Bernal Peroza, al pactarse diferentes objetos contractuales, no hubo en consecuencia continuidad ni permanencia en las actividades convenidas, que además ratifican su temporalidad y excepcionalidad […], con lo que se demuestra que su vinculación era excepcional —para específicas labores— y también temporal y no tuvo un lugar fijo o permanente de prestación de los servicios y, en todo caso, no se realizó en las instalaciones de la entidad contratante […]»24.
De esta manera, las conclusiones del Tribunal se apoyan directamente en lo alegado por la entidad demandada, particularmente en relación con la inexistencia de subordinación, la variabilidad de las actividades contratadas y la autonomía en la ejecución de las funciones. Lo que en realidad evidencia el reproche del recurrente es un desacuerdo con la valoración probatoria realizada por el Tribunal, especialmente respecto de los testimonios y la uniformidad de los objetos contractuales.
Ello se confirma al desarrollar el fundamento de falta de congruencia al señalar que «[…] tan particular forma de analizar el acervo probatorio todo, pruebas documentales y testimoniales, según obra en la sentencia, riñe con la realidad procesal y vulnera el núcleo esencial de distintos derechos fundamentales». Sin embargo, este tipo de cuestionamiento no configura un problema de congruencia externa, sino que corresponde a una discrepancia con el juicio de valor del fallador sobre la prueba, como antes se dijo.
Si bien el Tribunal concluyó que los contratos presentaban interrupciones temporales, que sus objetos variaban y que no se probó subordinación, dichas consideraciones derivan directamente de la valoración de las pruebas recaudadas y guardan relación directa con el objeto de debate. No se trata, entonces, de supuestos fácticos extraños al proceso, sino del resultado lógico del análisis probatorio necesario para decidir las pretensiones planteadas.
Por tanto, no se configura desconocimiento del principio de congruencia externa, pues la providencia no modificó el objeto de la controversia, no introdujo hechos distintos a los alegados y resolvió, conforme al marco procesal establecido, la cuestión relativa a la existencia o no de una relación laboral. En consecuencia, al no advertirse la configuración de la causal de revisión y dado que la intención del recurrente es obtener una modificación del fallo con base en su desacuerdo con la decisión judicial, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Condena en costas 24 Véase archivo «042danstan», índice 00011 SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00216-00 (2544-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Con la Ley 2080 de 2021 se modificó el artículo 255 del CPACA respecto de la condena en costas en el recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255.
Vencido el período probatorio se dictará sentencia. […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». En este caso, aunque el recurso fue declarado infundado, la entidad demandada no intervino en el proceso ni designó apoderado judicial, lo que impide considerar que ejerció alguna vigilancia sobre el trámite que justifique el reconocimiento de agencias en derecho.
Además, no se evidencia la existencia de gasto procesal alguno. Por ello, la Sala concluye que no hay lugar a imponer condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Alcides Libardo Bernal Paroza en contra la sentencia del dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente