Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 730012333000201600607-02 Actor: José Carmelo Montalvo Demandado: Municipio de Ibagué Vinculados: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD;
Departamento del Tolima y la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. E.S.P – IBAL S.A. E.S.P. Coadyuvantes: Defensoría del Pueblo Regional Tolima y Personería Municipal de Ibagué Tema: Derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; al goce del espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública; al acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y, a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Ibagué y por la la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. E.S.P – IBAL S.A. E.S.P, contra la sentencia de 20 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala; y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El señor José Carmelo Montalvo presentó demanda en ejercicio del respectivo medio de control, contra el Municipio de Ibagué, con el objeto de lograr 2 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la protección de los derechos e intereses colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; al goce de un ambiente sano; a la seguridad y salubridad pública; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna1.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 2.1 Que se declare solidaria y administrativamente responsable al Municipio de Ibagué, por la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la REALIZACION DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO DISPOSICIONES JURIDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA ALA BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES;
AL GOCE DEL ESPACIO PUBLICO (sic) Y LA UTILIZACION Y LA DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PUBLICO (sic); AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO; SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICA; (sic): EL ACCESO A LOS SERVICIOS PUBLICOS Y QUE SU PRESTACION SEA EFICIENTE Y OPORTUNA, (Artículos 4 Literales a), d), g), h), j) y m) de la Ley 472 de 1998). 2.2 ORDENAR al Municipio de Ibagué Tolima, acometer de manera inmediata coordinada y armónica, las medidas técnicamente exigibles, jurídicas y presupuestalmente visibles, a fin efectuar las reposiciones que sean necesarias para lograr el adecuado mantenimiento y si es del caso reconstrucción de la vía que conduce el tránsito peatonal y vehicular de las veredas los Túneles y Cural, la Tigrera de Ibagué Tolima, sectores salida del Barrio Boquerón- Tercer Túnel-Cural la Tigrera. 2.3 ORDENAR al Municipio de Ibagué, efectuar las reposiciones que sean necesarias para lograr el adecuado mantenimiento y si es del caso reconstrucción sistema de recolección de aguas lluvias (ESCORRETIAS), de la vía que conduce el tránsito peatonal y vehicular de las veredas los Túneles y Cural, la Tigrera de Ibagué Tolima, sectores salida del Barrio Boquerón- Tercer Túnel- Cural la Tigrera. 2.4 Disponer como pretensión autónoma, en los Artículos 34 inciso 4 de la Ley 472 de 1998, la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento del fallo, con la participación del Demandante, la Personería Municipal de Ibagué y las demás autoridades que dispongan el Despacho. 2.5.
Condenar en costas a los demandados […]”2. 1 El proceso fue admitido por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, posteriormente asumió el conocimiento por competencia el Tribunal Administrativo del Tolima por auto de 10 de octubre de 2016. 2 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 16_17_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125303. 3 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos 3.
La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Indicó que por las veredas Los Túneles y El Cural de Ibagué - Tolima, transcurre una vía construida en asfalto que tiene un sistema de recolección de aguas lluvias y sirve como medio para el transporte de productos agrícolas, peatonal, de vehículos particulares y como medio de evacuación en situación de emergencia por la eventual erupción del volcán Cerro Machín. 3.2 Señaló que entre el Municipio de Ibagué y el señor Luis Egimio Barón Vargas se suscribió un contrato de obra núm. 1256 de 9 de junio de 2013, con el objeto de la construcción, mejoramiento y optimización de los acueductos comunitarios de los Barrios San Antonio, los Ciruelos, Túneles y Darío Echandía de la ciudad de Ibagué – Tolima. 3.3 Manifestó que, en cumplimiento del convenio indicado, el contratista ejecutó en las veredas Túneles y El Cural la Tigrera de Ibagué – Tolima entre otras cosas, la construcción de un tanque de almacenamiento y construcción de líneas de conducción de agua potable 3.4 Mencionó que entre el Municipio y el Consorcio Cons-Tri-Co, suscribieron un contrato de obra núm. 2401 de 3 de diciembre de 2013, que tuvo como objeto la construcción de estructuras de captación y línea de conducción hasta la planta de tratamiento del acueducto comunitario Acua- Boqueron. 3.5 Resaltó que las obras indicadas ocasionaron la destrucción de la vía que conduce el tránsito por las veredas por la existencia de huecos, agrietamientos, fallas en el terreno, entre otras, lo que dificulta el transporte de productos agrícolas, el tránsito peatonal y la circulación de la ruta 82 de la empresa La Ibaguereña. Lo anterior con ocasión del paso constante de vehículos por esa vía, que ha generado adicionalmente problema de vibración en las viviendas, grietas, desajuste de puertas y ventanas, afectaciones a la salud (asma, irritación de las vías respiratorias, tos, disminución de la función pulmonar y problemas de corazón). 3.6 Mencionó que las obras han ocasionado que el sistema de recolección de aguas lluvias de la vía que conduce el tránsito de las veredas, presenta un alto grado de destrucción, por lo cual las aguas desbordan las calles, ocasionando inundación en las viviendas, vectores y zancudos que afectan a la población infantil. 4 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.7 Indicó que se han presentado peticiones al municipio sin obtener una respuesta efectiva en relación con los hechos indicados. 3.8 Agotó el requisito de procedibilidad al solicitar a las demandadas acometer de manera inmediata, coordinada y armónica, las medidas técnicas exigibles, jurídicas y presupuestalmente visibles a fin de precaver y reponer los daños y riesgos enunciados. 3.9 Adujo que mediante escrito núm. 1090-99 36965 de 26 de junio de 2015, el municipio le indicó que si bien es cierto la vía que conduce de boquerón a las veredas se encuentra en mal estado por las obras contratadas, este no cuenta con recursos para su intervención. Contestaciones de la demanda 4.
El Municipio de Ibagué contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 4.1. Indicó en relación con los hechos que se sujetará a lo que se pruebe en el proceso porque las situaciones descritas no están ligadas a una relación de causalidad de competencia. 4.2. Manifestó que no se vislumbra vulneración porque se realizó el diagnóstico correspondiente para la intervención de la vía y los respectivos procesos contractuales, una vez culminados se realizarán los trabajos de mantenimiento preventivo o correctivo. 4.3.
Argumentó que la administración ha adelantado las acciones necesarias para determinar las causas de las fallas aducidas y encontró que en los terrenos donde se localizan los problemas existían sectores deprimidos, pues la vía que de Boquerón conduce a las veredas Los Túneles y El Cural a pesar de encontrarse pavimentada, no cuenta con el drenaje suficiente de aguas lluvias, tampoco su ancho corresponde al legalmente establecido para el sector, porque las viviendas allí asentadas fueron construidas sin respetar el ornamento urbanístico y sin cumplir las especificaciones técnicas. 4.4.
Manifestó que la concesionaria San Rafael informó a la Secretaría de Desarrollo Rural, que dentro del proyecto de construcción de la doble calzada Ibagué – Cajamarca, se tiene incluida la intervención de parte de la entrada de esta 5 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vía en un tramo considerable, encontrándose en estudio las alternativas del trazado para elegir la más acertada. 4.5.
Aclaró que el Municipio de Ibagué ha tomado las medidas transitorias necesarias mientras se gestionan los recursos que se requieran, porque no se pueden construir obras si estas no se encuentran en el Plan Nacional de Desarrollo o los planes territoriales. 4.6. Indicó que no aparece probada la existencia de amenaza o vulneración de los derechos colectivos con ocasión de la acción u omisión en la producción del presunto daño. 4.7.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Inexistencia del nexo causal”; “Falta de imputabilidad del daño”; y la “Genérica”3. Vinculados 5. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 5.1. Realizó una contextualización normativa del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en Colombia, e indicó que no se le pueden abrogar competencias para atender asuntos locales del Municipio de Ibagué en asocio con el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo en cabeza del Alcalde y de manera subsidiaria del Departamento de Tolima, Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo del Departamento de Tolima, porque corresponde a ellos en su nivel territorial4. 6.
El Departamento del Tolima contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Indicó que lo solicitado por el actor hace referencia al sector de competencia del Municipio de Ibagué y de las entidades del orden municipal vinculadas. Argumentó que la vía según el Decreto núm. 796 de 23 de diciembre de 1998 no se encuentra a cargo del Departamento del Tolima. 6.2.
Señaló que luego de indagar sobre la priorización de los planes de acción del Municipio de Ibagué, este municipio no priorizó ningún proyecto en relación al 3 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 10_10_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125210 páginas 109-115. 4 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 10_10_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125210 página 154. 6 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sistema de recolección de aguas (escorrentías) de la que conduce el tránsito peatonal y vehicular de las veredas de los Túneles, Cural y la Tigrera. 6.3.
Atendiendo al Régimen de Servicios Públicos Domiciliarios se establece la competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Resulta claro que es al Municipio de Ibagué a quien le corresponde realizar una adecuada y efectiva prestación del servicio de agua potable y alcantarillado, por lo cual el Departamento del Tolima carece de responsabilidad administrativa. 6.4.
Aclaró que el acueducto de aguas comunitarias –Acua-Boquerón- se encuentra dentro de la jurisdicción del Municipio de Ibagué, mediante su Secretaría de Salud le corresponde vigilar la calidad del agua, así como realizar las inversiones para su mejoramiento. Indicó que, si bien se han ocasionado destrucciones a la vía con la ejecución de los contratos, es el ente territorial quien debe velar por la protección de los derechos colectivos.
También mencionó que la vía pertenece a la red de tercer orden que permite la comunicación a nivel veredal y esta se encuentra a cargo del municipio. 6.5. Indicó que el departamento en virtud de los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación firmó convenios entre los municipios y la Nación para la creación de los Planes Departamentales de Agua, como un requisito para acceder a los recursos de la nación y como medio para efectivizar el uso de los recursos destinados para este tema en atención al documento CONPES 3463 de 2007, indispensable en la planificación del desarrollo del sector. 6.6.
Argumentó que el Plan Departamental de Aguas, es el instrumento para el manejo de los recursos de los diferentes niveles de la administración, por el cual se pretende realizar la estrategia de la Nación en el manejo empresarial de los servicios de agua potable. 6.7. Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Improcedencia de la acción contra el Departamento del Tolima”; y “Competencia exclusiva del Municipio de Ibagué y de las entidades municipales vinculadas”5. 7.
La Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 5 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 10_10_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125210 páginas 218-239. 7 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.1.
Indicó que en relación con la petición de reconstrucción del sistema de recolección de aguas lluvias de la vía que conduce el tránsito peatonal y vehicular de las veredas los Túneles y Cural, la Tigrera de Ibagué – Tolima, se está refiriendo al estado de una vía, situación que no es de su competencia al ser una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. 7.2.
Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva6. La audiencia de pacto de cumplimiento 8. El Tribunal, mediante audiencia de 19 de septiembre de 2017, llevó a cabo la diligencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes7. Sentencia proferida, en primera instancia 9.
El Tribunal Administrativo del Tolima profirió sentencia de 20 de abril de 2023, en la que resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR vulnerados los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; al goce a un espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública; al El (sic) acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y, a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; conforme las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Ibagué y a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué IBAL S.A. E.S.P., que dentro de los seis (06) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, adelante las gestiones administrativas, presupuestales, financieras y contractuales para que se finalicen todas las obras del “ACUEDUCTO COMPLEMENTARIO DE IBAGUÉ” en la fase que comprende la vía que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera de Ibagué – sector Boquerón.
TERCERO: ORDENAR al Municipio de Ibagué y a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué IBAL S.A. E.S.P., que dentro de los tres (03) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, adelante las gestiones administrativas, presupuestales, financieras y contractuales para que se realicen los estudios hidráulicos y geotécnicos de la zona que comprende la vía que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera de Ibagué – sector Boquerón, con el fin de determinar cuáles serán las obras necesarias para el correcto manejo y disposición de aguas lluvias y de la escorrentía, junto con el diseño de la estructura de pavimento adecuado que requiere la vía antes anunciada – incluyendo los Túneles que están ubicados en la vía -, lo cual deberá cumplir los 6 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 10_10_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125210 páginas 257-258. 7 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 9_9_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125038 páginas 60-62. 8 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estándares tanto normativos y de calidad, especialmente, en tamaño, iluminación, señalización vial, nivel de servicio, sistema de recolección de aguas lluvias, tanto para prestar el servicio de transporte vehicular como peatonal.
CUARTO: ORDENAR al Municipio de Ibagué que vencido el plazo establecido en el numeral tercero de la presente providencia, tendrán solo tres (03) meses para adelantar las gestiones administrativas, presupuestales y financieras que sean necesarias para luego proceder con las obras que resulten o se determinen como consecuencia de los estudios hidráulicos y geotécnicos para ejecutar la estructura de pavimentación que requiera la vía que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera de la ciudad de Ibagué – sector Boquerón.
QUINTO: ORDENAR al Municipio de Ibagué que, vencido el plazo establecido en el numeral cuarto de la presente providencia, tendrán solo seis (06) meses para que ejecute a cabalidad, todas las medidas administrativas, presupuestales, financieras y de otra índole, idóneas y pertinentes, orientadas a emprender y culminar la efectiva pavimentación del tramo vial que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera de Ibagué – sector Boquerón, cumpliendo los estándares tanto normativos y de calidad, especialmente, en tamaño, iluminación, señalización vial, nivel de servicio, sistema de recolección de aguas lluvias, tanto para prestar el servicio de transporte vehicular como peatonal.
SEXTO: ORDENAR al Departamento del Tolima, apoye financiera, técnica y administrativamente al Municipio de Ibagué y a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué IBAL S.A. E.S.P., en la formulación y ejecución de estudios técnicos como de las obras que se determinen para efectuar hasta su culminación la efectiva pavimentación del tramo vial que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera de Ibagué – sector Boquerón, cumpliendo los estándares tanto normativos y de calidad, especialmente, en tamaño, iluminación, señalización vial, nivel de servicio, sistema de recolección de aguas lluvias, tanto para prestar el servicio de transporte vehicular como peatonal.
SÉPTIMO: EXHORTAR a la comunidad de las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera, y toda la comunidad contigua o aledaña al recorrido de la vía que conduce a estas veredas, para que se abstengan de continuar afectando el espacio público y el medio ambiente y que coadyuven a las autoridades accionadas en los trámites y gestiones que se requieran con miras a dar cumplimientos a las ordenes (sic) emitidas en la presente providencia, sin perjuicio de las acciones administrativas y policías a que haya lugar.
OCTAVO: ORDENAR a todas las entidades obligadas a cumplir las órdenes impartidas por esta sentencia, y al vencimiento de cada plazo deberán presentar ante el Tribunal Administrativo del Tolima un informe detallado sobre su cumplimiento.
NOVENO: DECLARAR no probadas las excepciones invocadas por los integrantes de la parte pasiva.
DÉCIMO: Para verificar el cumplimiento del fallo, en los términos previstos en la Ley 472 de 1998, se ORDENA integrar el comité de verificación del cual harán parte el ALCALDE DEL MUNICIPIO DE IBAGUÉ O SU DELEGADO, EL GOBERNADOR DEL TOLIMA O SU DELEGADO, EL GERENTE DE LA EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE IBAGUÉ IBAL S.A. E.S.P. O SU DELEGADO, EL DEFENSOR DEL PUEBLO REGIONAL TOLIMA O SU DELEGADO, EL PERSONERO MUNICIPAL DE IBAGUÉ O SU DELEGADO, Y EL MAGISTRADO PONENTE.
DÉCIMO PRIMERO: CONDENAR EN COSTAS al Municipio de Ibagué, Departamento del Tolima y a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué IBAL S.A. E.S.P Oficial y a favor del demandante, para lo cual se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente 9 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para cada una de las entidades, por concepto de agencias en derecho, y, se ordena que por la Secretaría de este Tribunal se realice la correspondiente liquidación de los gastos procesales, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso.
DÉCIMO SEGUNDO: Remítase por Secretaría a la Defensoría del Pueblo copia del presente fallo, para que sea incluido en el Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo previsto en el artículo 80 de la ley 472 de 1998. DÉCIMOTERCERO: Una vez en firme, permanezca el proceso en Secretaría con el fin de verificar el cumplimiento de lo aquí ordenado […]”8.
Consideraciones del Tribunal 10. El Tribunal consideró que el problema jurídico a resolver era el siguiente: “[…] si, las entidades que han sido convocadas a juicio, están vulnerando los derechos colectivos invocados por la parte accionante, con ocasión al mal estado de la vía y del sistema de recolección de aguas lluvias de esa vía que conduce el tránsito vehicular y peatonal hacia las veredas Los Túneles, Cural y la Tigrera del Municipio de Ibagué, y de ser así, qué acciones deberán emprender para conjurar el estado de vulneración […]”. 10.1.
El Tribunal señaló la naturaleza, las características y procedencia de la acción popular; resolvió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por las entidades vinculadas; analizó el marco normativo y jurisprudencial sobre los derechos e intereses colectivos cuya protección se invocó; posteriormente se refirió sobre los hechos probados jurídicamente relevantes y su medio probatorio. 10.2.
El Tribunal consideró que de las pruebas se logró establecer que como consecuencia de unas obras civiles para la construcción, mejoramiento y optimización de los acueductos comunitarios de los barrios San Antonio, Los Ciruelos, Túneles y Darío Echandía de la ciudad de Ibagué, la vía que conduce a las veredas Los Túneles, Cural y la Tigrera quedó totalmente destruida al levantarse el pavimento para introducir las tuberías de los acueductos, sin que hasta la fecha de la sentencia se pavimente nuevamente generando dificultades en el transporte peatonal y vehicular, además de afectaciones a la salud de los habitantes de esas veredas. 10.3.
El Tribunal determinó que de las respuestas brindadas por la Secretaría de Desarrollo Rural y del Medio Ambiente generadas en el año 2015, se aceptaban las malas condiciones de la vía como consecuencia de las obras y su no solución ante la falta de recursos para ello. 8 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 5_13_13_730012333000201600607024EXPEDIENTEDIGI20230810125211 páginas 86-128. 10 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.4. El Tribunal estableció que no existe duda alguna que la vía que conduce a las veredas Los Túneles, Cural y la Tigrera se encuentra en mal estado, por diferentes causas.
En primer lugar, por la intervención de la vía por las obras civiles; segundo por la falta de pavimentación, tercero porque los mantenimientos efectuados son soluciones transitorias, se acreditó que la vía tampoco cuenta con drenaje o sistema de recolección de aguas lluvias, lo que deteriora las soluciones temporales que se realizan. 10.5.
El Tribunal consideró que según las situaciones fácticas ya reseñadas, los elementos probatorios de orden técnico expuestos, desde hace años las malas condiciones de la vía son un hecho público y notorio, no obstante, no se desconoce que se han efectuado intervenciones transitorias a la vía, como el perfilamiento o nivelaciones con material granulado, o entre otras técnicas temporales, está plenamente demostrado que estas soluciones en nada cambia en forma definitiva las pésimas condiciones que rápidamente adquiere la vía, ante las complejas circunstancias a las que está sometida, por lo que no existe prueba alguna que acredite una intervención definitiva para garantizar la pavimentación de la vía que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera en la ciudad de Ibagué, por lo que la Sala puede concluir que efectivamente existe la vulneración de los derechos colectivos. 10.6.
El Tribunal consideró en relación con la responsabilidad que: i) determinó como principales responsables al Municipio de Ibagué, a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. – IBAL S.A. E.S.P, y al Departamento del Tolima; ii) en relación con el Municipio de Ibagué, determinó la competencia sobre la conservación, mantenimiento y pavimentación de las vías, y sobre la prestación de servicios públicos en materia de alcantarillado y acueducto; iii) en relación con IBAL S.A. E.S.P. se probó que de la construcción del acueducto complementario depende la pavimentación de la vía, por lo que es procedente su responsabilidad y no es admisible dejar a una espera indefinida a la comunidad afectada sin una solución; y iv) en relación con el Departamento, este tiene competencia para ser intermediario entre la Nación y los municipios para la prestación de los servicios públicos en virtud de los principios de coordinación y complementariedad; y v) respecto de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, si bien no se estableció su responsabilidad si se evidenció que participó de forma activa en los trámites y gestiones adelantadas en relación con la gestión del riesgo. 11 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.7.
El Tribunal concluyó que: “[…] La Sala accederá a la protección de los derechos e interés colectivos al “a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con los establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias”; d) El goce a un espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública; j) El acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y, m) La realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”; en razón a que se hace evidente que la comunidad de la veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera no cuenta con una vía de acceso o carretera que cumpla con todos los estadales (sic) para prestar un servicio público no solo de transporte vehicular sino peatonal, debido al pésimo estado de la carretera con la que cuentan actualmente, lo que ha generado problemas reiterados en el transporte público, vehicular y peatonal, y, aún más grave, la población se encuentra afectada en su salud ante el mal estado de la vía, generándose patologías infecciosas y respiratorias […]”. 10.8.
El Tribunal además determinó la corresponsabilidad de la comunidad en el punto de la existencia del taponamiento de las actuales canaletas y alcantarillas consecuencia de obstrucción de los drenajes existentes por residuos y basuras, así como, que las viviendas de la zona afectada no cumplen con los requerimientos o parámetros urbanísticos.
Por lo anterior, se “exhortó” a la comunidad para que se abstenga de continuar afectando el espacio público y apliquen las medidas para el control de los residuos y basuras, es decir, debe coadyuvar al cumplimiento de las órdenes que se dictaron en la sentencia sin perjuicio de las acciones administrativas y policivas a que haya lugar. 10.9.
El Tribunal por último consideró que se encontraba probada la causación de la condena en costas teniendo en cuenta que el fallo fue favorable al extremo activo y se probaron en relación con las agencias en derecho. Recurso de apelación presentado por el Municipio de Ibagué 11. El Municipio de Ibagué presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 12 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.1.
Manifestó que la acción popular que se encuentra bajo estudio, no cumple con su objeto porque no se está generando ningún daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos colectivos y tampoco existe ninguna relación de causalidad entre la omisión – pavimentación de la vía- y la afectación de derechos o intereses colectivos, como quiera que la pavimentación de la vía no genera agravio a la comunidad ya que no existe un daño inminente, máxime cuando depende del IBAL la certificación de la ejecución de las labores realizadas con ocasión del acueducto complementario para poder realizar cualquier tipo de intervención. 11.2.
Indicó que la IBAL tiene como obligación el mantenimiento y reparación de las redes locales en virtud del artículo 28 de la Ley 142. Señaló que la vía se encuentra intervenida por las obras del acueducto complementario contratadas por la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado donde se está realizando la instalación de la tubería, por lo cual no es el Municipio de Ibagué el directamente llamado a responder. 11.3.
Señaló que el Municipio cuenta con un prestador mayoritario en el servicio de acueducto y alcantarillado, el cual es la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado. Tanto el municipio como la mencionada empresa con el fin de ampliar la cobertura adelantan las obras necesarias para abastecer el sistema garantizando la continuidad en el servicio. 11.4.
Indicó que de acuerdo con un convenio que adquirió con la IBAL, el Municipio depende exclusivamente de este para la posterior pavimentación de la vía. Sin embargo, ha realizado a la fecha diversas acciones de mantenimiento y limpieza de la vía en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal. 11.5. Reiteró que la infraestructura de transporte depende de que las redes hidrosanitarias deben estar debidamente certificadas, constituyendo este un requisito indispensable para que la administración despliegue las actividades tendientes a obtener la pavimentación de la vía. 11.6.
Argumentó que el Municipio ni directamente ni a través de ninguna de sus dependencias ha violado ni se encuentra violando ni amenazando derecho colectivo alguno, por lo cual no es procedente proponer formula de pacto de cumplimiento. 11.7. Indicó que teniendo en cuenta que no se evidencia que con las pretensiones y hechos de la acción, vulneración o amenaza de los derechos colectivos 13 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inicialmente en cabeza del municipio, toda vez que a la fecha el IBAL S.A. E.S.P. está encargado de realizar obras del acueducto complementario, conforme es una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, con autonomía presupuestal, administrativa y financiera, especializada en el tratamiento y suministro de agua potable para el consumo humano y recolección de aguas residuales y debe contarse con la certificación respecto de la idoneidad de la tubería del sector y por lo tanto no es posible la pavimentación de la malla vial hasta que no se certifique el cumplimiento de las características de la tubería instalada, todo lo anterior se reitera en la identificación de criterios técnicos para la priorización de obras de ampliación, rehabilitación y/o recuperación y/o reposición del acueducto y alcantarillado, realizada por el IBAL S.A. E.S.P. 11.8.
Por último, solicitó la revocatoria de la sentencia y la exoneración de la responsabilidad9. Recurso de apelación presentado por la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. 12. La Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 12.1.
Solicitó la revocatoria de las órdenes impartidas por considerar que son contrarias a lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Nacional y violatoria del artículo 16 de la Ley 1695 del 17 de diciembre de 2013, por medio de la cual se desarrolló el artículo 334 de la Constitución Política de Colombia; asimismo, en consideración a que no existe legitimación en la causa por pasiva en el medio de control porque esta no se puede desprender de la ejecución de obras de infraestructura de servicios públicos de mayor envergadura. 12.2.
Indicó que se le endilgó responsabilidad por el estado de la vía debido a las obras del acueducto complementario de la ciudad de Ibagué y tomó como pruebas las declaraciones o conceptos de la Personería Municipal, sin que existiera copia del supuesto convenio suscrito entre el Municipio de Ibagué y la empresa y sin que existiera concepto técnico sobre el estado de las obras y del proyecto de acueducto.
Aclaró que ese es un macroproyecto que no puede construirse por tramos como lo 9 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 13_13_730012333000201600607024EXPEDIENTEDIGI20230810125211 páginas 142- 14 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determina el fallo en sus órdenes, ni en los tiempos estipulados por el despacho, los cuales no tienen ningún parámetro técnico. 12.3.
Señaló que se le obligó a terminar la obra en los términos y condiciones consideradas por el juez de conocimiento y también los estudios y diseños de obras de inversión, como la pavimentación de la vía y la construcción del sistema de recolección de aguas lluvias que no son de su resorte o competencia; por lo tanto, se está obligando a la entidad a ejecutar inversión de recursos en diseños para llevar a cabo obras que no son de su responsabilidad. 12.4.
Expresó que las órdenes impartidas no cuentan ni con prueba o parámetro técnico que señale que esta es la solución a la problemática del sector o que siéndola sea pertinente establecer un término para la terminación de obras que hacen parte de un proyecto más grande. 12.5. Indicó que tampoco existe prueba que determine técnicamente que la vía se encuentra en deterioro por las obras ejecutadas por el IBAL, ni se probó que exista convenio donde se haya comprometido a la pavimentación de la vía y a la construcción del sistema de recolección de aguas lluvias. 12.6.
Señaló que si bien se concedió un término para las gestiones presupuestales, contractuales, administrativas y financieras, esta se encuentra desprovista de parámetros técnicos razonables para que la entidad dé cumplimiento a las órdenes, lo cual desconoce los términos concedidos para la gestión administrativa y financiera de la empresa, sin tener en cuenta que las obras van en contravía de lo adoptado en el macroproyecto del acueducto complementario que consiste en una obra pública para el beneficio de todos. 12.7.
Señaló que el término de 6 meses para culminar las obras en el sector no es suficiente conforme los planes, programas y proyectos trazados por la entidad para dar solución a la problemática del abastecimiento de agua en la ciudad de Ibagué. 12.8. Invocó el principio del efecto útil de la sentencia impugnada como quiera que debe tenerse en cuenta la capacidad administrativa, técnica, contractual y financiera de la entidad para dar cumplimiento a lo ordenado.
Puso de presente que dentro del contexto que son varios procesos con fallo que han obligado a la entidad a una inversión sin programación alguna, que afecta el cumplimiento de la decisión judicial y las finanzas propias de la entidad al no contar con los recursos económicos suficientes para asumir el cumplimiento del fallo. 15 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.9.
Resaltó que debe tenerse en cuenta que la decisión judicial afecta de manera grave el principio de planeación y la voluntad de las partes comprometidas en el contrato de construcción del acueducto complementario, en razón a que se ordena sin parámetro alguno, la terminación de unas obras que se encuentran en ejecución, que tampoco el fallo determinó en que instancia o porcentaje de ejecución se encontraban y los compromisos o cláusulas contractuales de procesos de un macroproyecto y sin prueba técnica. 12.10.
Considero que el fallo impugnado desconoció el precepto contenido en el artículo 16 de la Ley 1695 de 2013, violando los derechos de la entidad y el principio de legalidad al que está sometida la actividad judicial. 12.11. Por último, solicitó la revocatoria de las órdenes impartidas a la IBAL en consideración a la inexistencia de prueba respecto de su responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos y en consideración a que las órdenes violan los principios de planeación, eficacia y eficiencia del gasto público, desconociendo que atenta igualmente contra el principio de legalidad de la autoridad judicial10.
Actuaciones en segunda instancia 13. El Despacho sustanciador, mediante auto de 11 de agosto de 202311, ajustó al efecto devolutivo los recursos de apelación interpuestos; mediante auto 31 de agosto de 202312, admitió los recursos de apelación y por medio de auto de 6 de agosto de 2024, negó la solicitud probatoria presentada por el Municipio de Ibagué13.
El Ministerio Público no rindió concepto, ni las partes se pronunciaron en relación con los recursos de apelación. II. CONSIDERACIONES DE SALA 14. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de prevención en materia ambiental; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía del derecho colectivo al goce 10 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: 5_13_13_730012333000201600607024EXPEDIENTEDIGI20230810125211 páginas 839 a 845. 11 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00004. Archivo denominado: 022AUTOQUEREVOCAOCORRIGELADECISION. 12 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00010. Archivo denominado:027AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION. 13 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00024. Archivo denominado: 042Autoqueniega_AP201660702JoseCarme. 16 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al ambiente sano; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce de un espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; ix) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y x) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 15. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199814, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201915, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15016 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201117, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 16.
La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por las accionadas en sus recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 20 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con los artículos 32018 y 32819 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201220, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472. 14 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 15 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 16 Modificado por las leyes 1564 y 2080 y en concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 17 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 18 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 19 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 20 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 17 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los problemas jurídicos 17.
Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos de los recursos de apelación, determinar si se probó o no la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados debido al mal estado y al sistema de drenaje pluvial de la vía intervederal que comunica las veredas Los Túneles, Cural y la Tigrera del Municipio de Ibagué. 17.1.
Posteriormente, en caso de encontrar probada la vulneración o amenaza y en los términos de los recursos de apelación, se determinará si el Municipio de Ibagué en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, se encuentra legitimada por pasiva para implementar las medidas que conduzcan a la pavimentación de la malla vial del sector del caso concreto y se verificará si está supeditada a la certificación de las redes hidrosanitarias realizadas por la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL.
S.A. E.S.P. 17.2. También se determinará si en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, es obligación de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL. S.A. E.S.P. la realización de estudios y diseños para la pavimentación de la vía y la construcción del sistema de recolección de aguas lluvias. 17.3.
Aunado a lo anterior, si los términos y tiempos establecidos en las órdenes son acordes para: i) la terminación de las obras del acueducto complementario del Municipio de Ibagué; y ii) los estudios para las obras necesarias para el manejo de las aguas lluvias y de escorrentía, junto con el diseño de la estructura del pavimento. 18. En consecuencia, se determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 20 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 19.
Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 18 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.1.
El artículo 2.° de la Ley 472, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 19.2.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 19.3. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de las accionadas; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 19.4.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”21. 19.5.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014;
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 19 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de prevención en materia ambiental 20. El principio de prevención en materia ambiental tiene sustento en el Principio 17 de la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y el Desarrollo según el cual “[…] deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir impacto negativo considerable en el medio, y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente […]”. 20.1.
Es importante recordar que el artículo 80 de la Constitución Política le impone al Estado la obligación de prevenir los factores de deterioro ambiental; así las cosas, al igual que el principio de precaución, el principio de prevención está señalado en la Ley 99, principalmente por la remisión que efectúa el numeral 1 del artículo 1.º, norma según la cual “[…] el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo […]”, postulado que también se manifiesta en el numeral 7 ibidem cuando se refiere al principio de “quien contamina paga” al prever que “[…] el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables […]”. 20.2.
La Corte Constitucional en sentencia C-499 de 201522 se refirió al principio de prevención definiéndolo en los siguientes términos: “[…] aquel que busca ‘que las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones.
Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas 22 Corte Constitucional. Sentencia C-449/15. Referencia: Expediente D-3748. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, numeral 6 (parcial); y, 85, numeral 2º y parágrafo 3 (parcial), de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Ricardo Vanegas Sierra.
Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra, 23 de abril de 2002. 20 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca o se agrave’. La doctrina ha expresado que ‘se ha producido, en nuestros días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo curativo) sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al principio de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este sector del derecho internacional público.
La finalidad o el objeto último del principio de prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas’. Ello encuentra fundamento en la Declaración de Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992]. La eficacia práctica de la acción preventiva requiere de una armonización con el principio de precaución, al flexibilizar este último el rigor científico que se exige para que el Estado adopte una determinación. El principio de prevención se aplica en los casos en que es posible conocer las consecuencias sobre el medio ambiente que tiene la puesta en marcha de determinado proyecto o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzca, mientras que el principio de precaución opera en ausencia de certeza científica absoluta […]”. 20.3.
El principio de prevención abarca los supuestos en los cuales el estado del conocimiento revela con algún grado de precisión los efectos que sobre el medio ambiente son provocados por determinada actividad, por lo que es necesario el despliegue de las facultades de la Administración para evitar que se concrete el riesgo o el daño previo a que ocurran. 20.4.
En ese sentido la debida diligencia constituye un elemento fundamental del principio de prevención en materia ambiental, teniendo en cuenta que ello implica la aplicación en el proceder de la administración de los instrumentos legales para controlar y eventualmente mitigar los posibles daños sobre el medio ambiente. Es de suma importancia para garantizar la aplicabilidad del mencionado principio, el proceder de acuerdo con el reglamento o instrumento autorizado.
Así, la actuación diligente implica acciones de preservación y otras de atención a obligaciones, incluso de carácter internacional. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía del derecho colectivo al goce al ambiente sano 21. En el orden internacional23 existen una serie de instrumentos normativos que hacen parte del derecho ambiental, que tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales, del cual se destaca la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su preámbulo tiene como objetivo establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos 23 Sobre este aspecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 19 de julio de 2018, proceso identificado con número único de radicación 270012331000201100179-02(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 21 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas y procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. 21.1.
Estos principios se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por un lado, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política y, por el otro, debido a que el Estado Colombiano los hizo vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993.24 21.2.
En efecto, el artículo 1.º Ibidem sobre los principios generales ambientales dispone que: “[…] La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios: 1. El proceso económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo […]”. 21.3.
En sentido similar, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"25, adoptado el 17 de noviembre de 1988, aprobado en nuestro ordenamiento jurídico por virtud de la Ley 319 de 20 de septiembre de 199626 y promulgado mediante Decreto 429 de 14 de marzo de 200127, estableció: “[…]
ARTICULO 11. DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente […]” (Destacado de la Sala). 21.4. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico interno, el medio ambiente está amparado por lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional28 ha denominado 24 Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. 25 El citado instrumento internacional entró en vigor el 16 de noviembre de 1999 de acuerdo con lo previsto en su artículo 21, numeral 3. 26 Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador', suscrito en San Salvador el 17de noviembre de 1988. 27 Por el cual se promulga el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988. 28 Corte Constitucional: Sentencias T-411 de 17 de junio de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
T-523 de 22 de noviembre de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1 de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-431 de 12 de abril de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 22 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la “Constitución Ecológica”, esto es, el conjunto de disposiciones contenidas en la Carta Política que fijan los supuestos con fundamento en los cuales debe regularse la interacción entre la sociedad y la naturaleza, con miras a proteger el medio ambiente. 21.5.
Sobre el particular hay más de 30 disposiciones Constitucionales que desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 21.6.
Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas, ii) como un servicio público y, iii) como un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 21.7.
En relación con el medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional29 ha resaltado su importancia “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer", toda vez que "la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”. 21.8.
Asimismo, sobre el medio ambiente y el equilibrio ecológico, la referida Corporación en sentencia T-046 de 29 de enero de 199930 precisó lo siguiente: 29 Corte Constitucional, sentencia C-699 de 18 de noviembre de 2015, M.P. Diana Fajardo Rivera. 30 M.P. Hernando Herrera Vergara. 23 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] cabe señalar que existen unos deberes estatales encaminados a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para obtener esos fines, que comportan igualmente una planificación del manejo y del aprovechamiento de los recursos naturales de manera que se garantice su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, así como la prevención y control de los factores de deterioro ambiental, que se traducen en las acciones más importantes para que el Estado cumpla con los propósitos especialmente definidos respecto de la existencia de un medio ambiente sano y equilibrado, las cuales vienen acompañadas para su eficacia con la correlativa posibilidad de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, junto con el deber de cooperación con otras naciones para la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas (C.P., arts. 8, 79 y 80) […]”. 21.9.
El marco legal en materia ambiental encuentra sus mediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197331 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197432, cuyos artículos 1.° y 2.°, dictan que el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y precisan que el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 21.10.
Más recientemente, la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, “Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad y el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, sin perjuicio de la aplicación del principio de precaución. 31 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 32 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 24 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.11.
Finalmente, el goce de un ambiente sano ha sido entendido, tanto por la Corte Constitucional como por esta Corporación, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo. Al respecto, se considera pertinente citar la sentencia proferida por esta Sección el 14 de marzo de 201933, en los siguientes términos: “[…] Atendiendo a este marco constitucional, el goce de un ambiente sano ha sido entendido por la Corte Constitucional y por esta Corporación judicial, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo34.
Precisamente, en sentencia de 28 de marzo de 2014, esta Sección adujo lo siguiente: “[…] Resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras) y, iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar). […]35 Ahora bien, acerca de la noción de medio ambiente y los alcances del derecho al goce del ambiente sano y existencia del equilibrio ecológico, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “[…] Así, se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc.; y los componentes sociales.
Las distintas normativas buscan establecer la correcta interrelación de los distintos elementos en aras de salvaguardarlo. En ese orden de ideas, resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras), iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar) y v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior.
Es así como, en relación con la primera de las dimensiones reconocidas al derecho al ambiente sano, como derecho fundamental por su inescindible relación con los derechos a la vida y a la salud, la Corte Constitucional determinó: 33 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 14 de marzo de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación: 17001-23-00-000-2011-00337-01 (AP). 34 Corte Constitucional.
Sentencia C-632 del 24 de agosto de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Demanda de inconstitucionalidad contra los articulas 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones". Actor: Luis Eduardo Montealegre Lynett. Exp. 0-8379. 35 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23-27-000-2001-90479-01 (AP) 25 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas.
De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental”36.
Por su parte, respecto de la connotación de derecho deber, se ha precisado: “Bajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del nuevo régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, en virtud de la cual, la Constitución recoge en la forma de derechos colectivos y obligaciones específicas las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.
Estas disposiciones establecen, por ejemplo, (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente, (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible y (iv) la función ecológica de la propiedad.
(…) De ahí que todos los habitantes del territorio colombiano tienen derecho a gozar un entorno o hábitat sano y el deber de velar por la conservación de éste […]” (Subraya inserta en el texto) […] Por ello, el principio de desarrollo sostenible se convierte en el parámetro que debe guiar las relaciones sociales, ambientales y económicas.
El mencionado principio facilita el proceso de armonización de las tensiones existentes entre el uso y la explotación de los recursos naturales; con la necesidad de conservar y proteger el ambiente37. En efecto, el artículo 80 de la Carta Política consagra una garantía estatal de racionalización de los recursos naturales, a través de la cual se establecen pautas de preservación del ambiente al interior de la estrategia de crecimiento económico que promueva el Estado.
A nivel normativo el artículo 3º de la Ley 99 de 1993, define el desarrollo sostenible como aquel que: “[…] conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades […]”.
En igual sentido, la Ley 1523 de 201238, dispuso en su artículo 3° que: “[…] el desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo. El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”.
Cabe precisar que este concepto también se nutre de diversos compromisos multilaterales de los Estados. Particularmente, la Declaración de la 36 Corte Constitucional, Sentencia C - 671 de 2001. 37 Consejo de Estado, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés (E1), sentencia de 17 de agosto de 2017. Radicación número: 20001-23-33-000-2016-00114-01 (AP). 38 "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres". 26 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, el informe Brundtland de 1987, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río + 20 de 22 de junio de 2012 y la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático de 2015, entre otros.
Estos instrumentos internacionales ponen de presente la necesidad de promover políticas que mantengan y expandan la base de los recursos naturales desde una estrategia de equidad intergeneracional, la cual reconoce que: i) es necesario preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras; ii) la explotación de los recursos debe ser sostenible, prudente y racional; y, iii) las consideraciones medioambientales deben ser parte de los planes de desarrollo.
En efecto, recientemente el Estado Colombiano suscribió el Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015 y aprobado mediante Ley 1844 de 2017, en cuyo marco el gobierno nacional reitera el compromiso global de armonizar el bienestar de las personas con el de la naturaleza, de manera que el medio ambiente sea considerado como parte fundamental del proceso de desarrollo.
Sin embargo, esta actividad de ponderación de ambos bienes jurídicos no resulta sencilla. Por ello, esta Sección, en la sentencia de 21 de junio de 2001, recordó que el Estado que no puede frenar el desarrollo cuando este sea sostenible. Es decir, aquel que “[…] lleve al crecimiento económico, al mejoramiento de la calidad de vida y al bienestar social sin agotar los recursos, ni deteriorar el ambiente […]”39.
Sumado a ello, en la sentencia de 18 de marzo de 2010, la Sección Primera de esta Corporación judicial, al reconocer el escenario complejo que afrontan las autoridades públicas en la interpretación del principio de desarrollo sostenible, puso de presente que: “[…] el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural […]”40.
De igual manera, conforme al criterio jurídico definido en la sentencia de 28 de marzo de 201441, el concepto de desarrollo sostenible posibilita el desarrollo de actividades productivas que conduzcan al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.
Por lo anterior, es dable concluir que, a nivel normativo y jurisprudencial, la protección del medio ambiente es un tema transversal que tiene como gran garante al Estado, pero que, sin duda, termina involucrando a todas las personas (naturales y jurídicas) que habitan y coexisten en el ecosistema nacional y mundial […]” (Subrayado original del texto). 39 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Oiga Inés Navarrete Barrero. 40 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001- 23-31-000-2005-00328-01(AG). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros. 41 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 27 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 22.
Vistos: i) los artículos 63, 82 y 315 numeral 1.° de la Constitución Política; ii) el artículo 5.º de la Ley 9.° del 11 de enero de 198942 y el artículo 2.° de la Ley 769 de 6 de julio de 200243; y, iii) el artículo 5.° del Decreto 1504 de 4 de agosto de 199844 y el Decreto 1538 de 17 de mayo 200545, sobre el uso y goce del espacio público. 23.
La protección del derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público encuentra sustento en normas anteriores a la Constitución Política de 1991. Esto, en tanto el marco normativo sobre los bienes de uso público se remite al Código Civil. El artículo 674 ibidem establecía que los bienes de uso público corresponden a aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos […]”. 24.
Por su parte, el artículo 5.º de la Ley 9.° de 1989, incorporó el concepto de espacio público al definirlo como el conjunto de inmuebles destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden a los límites de los intereses individuales, tal como se trascribe a continuación: “[…] [A]rtículo 5º.
Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo […]”. 42 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 43 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. 44 “[…] Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial […]”. 45 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997 […]”. 28 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
Posteriormente, el Constituyente de 1991 consideró necesario brindar una protección expresa de rango constitucional al espacio público, compatible con el Estado Social de Derecho. Al respecto, la Corte Constitucional46 consideró que “[…] [s]in duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes […]” (Destacado fuera del texto). 26.
El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [l]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. 27. Por su parte, el artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular […]”. 28.
Asimismo, el artículo 88 ibidem establece que “[…] La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con […] el espacio […]”. 28.1. En tal sentido, el derecho constitucional al espacio público, instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente” impone al Estado y, por ende, a sus autoridades, el deber de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común. A su vez, le exige ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho a la seguridad y la salubridad pública en relación con la infraestructura pública vial o de transporte terrestre 29. Vistos los artículos 2.º, 24.º y 82. º de la Constitución Política que indican entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional; al uso y goce de los bienes de uso público como las carreteras, así como la correlativa 46 Corte Constitucional, Sala Plena (16 de abril de 2002).
Sentencia C-265 de 2002. MP Manuel José Cepeda Espinosa. 29 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común. 29.1. La Ley 105 de 30 de diciembre de 199347 dispone como principio el de la seguridad48 como prioridad del sistema y del sector transporte.
En tal virtud, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, y para ello, ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre estas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. En los artículos 19.º y 20.º se establece la obligación de la Nación y de las Entidades Territoriales en la construcción y conservación de los todos y cada uno de los componentes de la infraestructura de transporte. 29.2.
La Ley 769 de 6 de agosto de 200049 establece en su artículo 1. º como principios rectores los de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización. El artículo 7. º de la misma norma resalta el deber que les asiste a las autoridades de tránsito de velar “[…] por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público.
Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías […]”. (Destacado fuera de texto) 29.3. Esta Sección se ha pronunciado en torno a las condiciones mínimas que debe tener la infraestructura pública vial o de transporte terrestre a efectos de garantizar la seguridad de los actores viales. 29.4.
En sentencia de 26 de julio de 2007, se refirió a la importancia de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de todos y cada uno de los componentes que las integran para efectos de garantizar la seguridad de las personas, así: “[…] Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.
En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera 47 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 48 Artículo 2.°, literal e. 49 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 30 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.
La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación […]”50 (Destacado fuera de texto). 29.5.
Posteriormente, la Sección Primera, mediante sentencia de 31 de enero de 2008, destacó, en los siguientes términos, que la falta de señalización de las vías y la ausencia del mobiliario correspondiente son factores que contribuyen con la maximización del riesgo de accidentalidad y, por consiguiente, afectan los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública: “[…] En el caso concreto el Tribunal consideró probada la vulneración efectiva a los derechos cuya seguridad y garantía reclama el actor […].
Adujo que con posterioridad a la práctica de la diligencia señalada quedó en evidencia la carencia de las condiciones necesarias que garanticen la segura movilidad de los peatones a lo largo del sector, y, como agravante, resultó demostrada además la ausencia de señalización vertical y horizontal, circunstancia que maximiza el riesgo que corren los peatones al transitar por el sector.
Agregó que aunque en la actualidad existen los espacios necesarios para el tránsito de los peatones, no es menos cierto que el uso de los mismos, por demás riesgoso, es consecuencia del cotidiano uso por parte de aquellos a falta de andenes acondicionados para tal efecto, de lo cual se colige que en efecto, el sector requiere de la señalización horizontal y vertical pertinente y de la construcción del mobiliario que garantice la seguridad de los derechos vulnerados. […] [E]s a todas luces inaceptable la evidente inseguridad y el riesgo en el que ponen sus vidas los peatones que cotidianamente transitan el sector sobre el cual se realizaron los correspondientes estudios, tanto por la falta del mobiliario urbano que garantice la segura movilización de los transeúntes a cada lado de la vía, 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 26 de julio de 2007, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta;
NUR 080012331000199902940-01. 31 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como por la carencia de la señalización horizontal y vertical que maximiza el riesgo de quienes además, transitan por el sector en vehículos automotores.
Anota la Sala el acierto del Tribunal al señalar el riesgo inminente para los peatones que circulan y se desplazan por la Calle 5ª entre las Carreras 41 y 43, por no estar plenamente acondicionado el espacio para la movilidad de los transeúntes, teniendo en cuenta además que quienes a diario circulan por el sector, en su mayoría son niños y jóvenes estudiantes. […]”51 (Destacado fuera de texto). 29.6.
Finalmente, la Sección, mediante sentencia de 18 de marzo de 201052, aludió a las obligaciones que le corresponden al Invías en materia de señalización de vías del orden nacional con el objeto de reducir los índices de accidentalidad y salvaguardar el derecho colectivo a la seguridad pública: “[…] De las pruebas señaladas se constata que, la vía indicada en la demanda forma parte de la Red Nacional de Carreteras a cargo del INVIAS, razón por la cual el mantenimiento de la misma le corresponde a dicho instituto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Decreto 2056 de 2003 […].
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación, ha precisado que es responsabilidad de la Nación, por medio del Instituto Nacional de Vías, acometer las obras de señalización necesarias para prevenir o reducir, por lo menos, los índices de accidentalidad en las vías del orden nacional. […] Para la Sala, la negligencia del recurrente frente al cumplimiento de su deber legal de mantenimiento y señalización de las vías a su cargo, constituye, sin lugar a duda alguna, una seria amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública, pues no es necesario demostrar el grado de accidentalidad para inferir que la falta de señalización vial en carreteras comporta un riesgo para los usuarios de la misma, por lo tanto, en el caso examinado, basta con demostrar la negligencia de la autoridad obligada al mantenimiento de la vía, para concluir que tal conducta omisiva amenaza el citado derecho colectivo […]” (Destacado fuera de texto). 29.7.
Para la Sala, la seguridad vial es una prioridad y una finalidad esencial del Estado, como lo indica el artículo 2 de la Constitución Política. A su vez el artículo 24 ibidem establece el derecho a la libre circulación, pero ello supone que el Estado debe intervenir y limitarlo, con miras a garantizar la seguridad y bienestar de los habitantes del territorio.
Por lo tanto, el cumplimiento de las especificaciones técnicas en los diseños y trazados de la vía, los cuales fueron objeto de verificaciones técnicas y socialización con la comunidad, se traducen en una medida idónea para la protección de los derechos e intereses colectivos en la medida en que impactan en el bienestar general, el logro de los fines sociales del Estado53. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 31 de enero de 2008;
C.P. Camilo Arciniegas Andrade, NUR 190012331000200402748-01. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de marzo de 2010, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso; NUR 41001-23-31-000-2004-001364-01. 53 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 2010, NUR. 190012331000200501449- 01, C.P. María Elizabeth García González.
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 29 de febrero de 2024, NUR 080012333000201900729-01; sentencia del 15 de febrero de 2024, NUR 080012333000201800844- 01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 32 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.8.
La Ley 1702 define la seguridad vial como: “[…] el conjunto de acciones y políticas dirigidas a prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o de lesión de las personas en sus desplazamientos ya sea en medios motorizados o no motorizados. Se trata de un enfoque multidisciplinario sobre medidas que intervienen en todos los factores que contribuyen a los accidentes de tráfico en la vía, desde el diseño de la vía y equipamiento vial, el mantenimiento de las infraestructuras viales, la regulación del tráfico, el diseño de vehículos y los elementos de protección activa y pasiva, la inspección vehicular, la formación de conductores y los reglamentos de conductores, la educación e información de los usuarios de las vías, la supervisión policial y las sanciones, la gestión institucional hasta la atención a las víctimas […]”.
(Destacado fuera de texto). Se puede concluir, que la finalidad de la seguridad vial es la prevención, el control y la disminución de accidentes que ocurran sobre las vías. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios y a que su prestación sea eficiente y oportuna 30.
Vistos los artículos 365 y 366 de la Constitución Política sobre el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 30.1. De conformidad con el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Y le corresponde proporcionarlos, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado es quien regula, el control y la vigilancia de dichos servicios. 30.2. Adicionalmente, el artículo 366 ibidem señala que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. 30.3. La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantizan otros derechos y principios como la vida, la 33 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dignidad y la igualdad.
Al respecto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-172 de 2014 la Corte precisó lo siguiente: “[…] [L]o primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como ‘inherentes a la finalidad social del Estado’, a quien le asignó la tarea de ‘asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional’ (art. 365).
Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente […]”54 (Destacado fuera de texto). 30.4.
La Sección Primera recientemente55 consideró que la vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna implica acciones u omisiones concretas de la accionada que pongan en evidencia la falta de oportunidad en la prestación del servicio o la falta de eficiencia en la administración de los recursos destinados a garantizar el servicio público. 30.5.
En Colombia, la operación del transporte es un servicio público, inherente a la finalidad social del Estado y sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades competentes, en cuya prestación juega un papel decisivo la participación del sector privado. La Ley en acatamiento de lo dispuesto en el Artículo 24° de la constitución política, según el cual todo colombiano puede circular libremente por el territorio nacional, define este servicio como “[…] una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector (aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre), en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica […]”. 30.6.
Las disposiciones legales que regulan el transporte, le otorgan el carácter de servicio público esencial y resalta la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos.
El mismo ordenamiento destaca que la seguridad en el servicio, particularmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte, lo cual se ajusta al mandato constitucional contenido en los artículos 2, 54 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 55 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 170012333000201800493-01. 34 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11, 24, 365 y 366 que le impone al Estado el deber de proteger la vida e integridad de todas las personas residentes en Colombia.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes 31. Visto el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, sobre el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 31.1.
En relación con el alcance de este derecho, la jurisprudencia de esta Corporación lo ha definido como “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”56. 31.2.
De igual forma, la Sala mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 201157, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad58; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio59; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible60. 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 6 de marzo de 2008;
C.P. Mauricio Fajardo Gómez; número único de radicación 250002324000200500901-01. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 7 de abril de 2011, número único de radicación 630012331000200400688-01. 58 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 59 Artículo 95 numeral 1.° de la Constitución Política. 60 Artículo 3.° de la Ley 388 de 1997. 35 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.3.
Para la Sala resulta claro que el derecho señalado en el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística; es decir, la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. 31.4.
En efecto, esta Sección61 en relación con el derecho colectivo mencionado ha manifestado que: “[…] abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento de la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]”. 31.5.
En suma, el desconocimiento por parte de las autoridades públicas y/o los particulares de la normativa que regula las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos vulnera el derecho colectivo mencionado. 31.6. Adicionalmente, el precedente de la Corporación indica que para que se entienda vulnerado o amenazado el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, no es suficiente con que se incumplan las normas urbanísticas, sino que es necesario demostrar el daño o la amenaza de daño al interés general 62. 31.7.
Ahora bien, el artículo 2.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199363 define los principios rectores del transporte y en específico el de la seguridad como “[…] [l]a seguridad de las personas constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte […]”. 31.8. De igual forma, el artículo 12 de la citada Ley define la constitución de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación como “[…] aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de 61 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, providencia de 19 de noviembre de 2009, NUR 170012331000200401492-01(AP). 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Vellilla Moreno, providencia de 29 de noviembre de 2010, NUR 250002326000200401474-01(AP). 63 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 36 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co producción y de consumo del país […]”.
Incluye en la red nacional de carreteras aquellas que “[…] unen las capitales de departamento con la red […]”. 31.9. Por lo tanto, las autoridades tienen el deber de garantizar la infraestructura de transporte para otorgar la seguridad de las personas y ello es una prioridad para el transporte e integración de las zonas de producción. 31.10.
De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación64 en relación con la importancia de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de los elementos que las componen, con la finalidad de garantizar la seguridad de las personas, se resalta que: “[…] Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.
En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.
La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación. […]” (Destacado fuera de texto). 31.11.
La jurisprudencia de esta Sección ha considerado igualmente que: 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, providencia de 26 de julio de 2007, NUR 080012331000199902940-01(AP). 37 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales [ ]”65 (Destacado fuera de texto). 31.12. De los anteriores recuentos normativo y jurisprudencial se puede concluir en relación con el derecho e interés colectivo relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por un lado, que busca proteger el adecuado uso, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes y particulares no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces; 31.13.
Por el otro, que busca garantizar las dimensiones de respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida y derechos de los demás habitantes; el respeto de los derechos ajenos y no abuso del derecho propio; y que los procesos de cambio en el uso del suelo garanticen el interés común, la función social y ecológica de la propiedad ecológica y el desarrollo sostenible; 31.14.
Por último, que se trata de un derecho que se sustenta en la primacía del interés general y que es transversal a otros derechos, como los de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicos, entre otros. 65 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 26 de marzo de 2015. C.P. Guillermo Vargas Ayala. NUR 150012331000201100031- 01. Reiterada en sentencia del 18 de mayo de 2017. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. NUR 130012331-000201100315-01. 38 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del caso concreto 32.
La Sala limitará su pronunciamiento a los precisos argumentos expuestos por las entidades apelantes de acuerdo con los cuales se plantearon los problemas jurídicos de esta providencia. 33. El Tribunal determinó que según las situaciones fácticas y los elementos probatorios de orden técnico expuestos, desde hace años las malas condiciones de la vía son un hecho público y notorio; no obstante, explicó que no se desconoce que se han efectuado intervenciones transitorias a la vía, como el perfilamiento o nivelaciones con material granulado o, entre otras técnicas temporales; sin embargo, consideró que estas soluciones no han constituido medidas definitivas que impliquen superar las pésimas condiciones de la vía, ante las complejas circunstancias a las que está sometida, por lo que, al no existir prueba alguna que acredite una intervención definitiva para garantizar la pavimentación de la vía que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera en la ciudad de Ibagué, por lo que la Sala puede concluir que efectivamente existe la vulneración de los derechos colectivos. 34.
Para resolver este punto de los recursos de apelación, la Sala advierte que las pruebas relevantes son las siguientes: 34.1. Copia del oficio de fecha 27 de enero de 2015 radicado 2015-005469, por parte de la Asociación de Juntas del Corregimiento 17 La Florida, en el que expresan su inconformismo en los siguientes términos: “[…] [i]ntegrantes de las comunidades del Sector Los Túneles y Vereda La Tigrera, para informarle nuestro inconformismo en lo relacionado con el mal estado de la vía principal y ruta de evacuación que comunica estas dos (2) veredas y demás, como se puede verificar el material fotográfico que se anexa a la presente petición. Es de aclarar que las comunidades no nos oponemos al progreso y hemos colaborado al máximo con el desarrollo de los proyectos de acueducto para el Barrio Boquerón, Vereda Los Túneles, Darío Echandía y barrios aledaños, ya que a causa de estos proyectos la vía se deterioró en un 100%, los contratistas se comprometieron a entregarla en buen estado, lo que a la fecha no se ha cumplido.
Los daños ocasionados en la vía, han provocado inconvenientes de salud en sus habitantes tanto en época de verano por el polvo como en invierno por los pozos que generan las aguas lluvias, además de daños locativos en las viviendas del sector y en los transeúntes que circulan por esta vía, igualmente el transporte público se ha visto afectado por el mal estado de la vía provocando daños y el no prestar el servicio hasta su destino final […]”66. 66 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 10_10_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125210. Folio 24 tomo 1. 39 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.2. Copia del oficio de fecha 3 de febrero de 2015 con asunto: “Su petición Radicado N° 2015-005469 del 27 de enero de 2015”67, suscrito por el Secretario de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del Municipio de Ibagué en el que se indicó: “[…] Comedidamente me permito dar respuesta a su petición del asunto, relacionada con su manifestación de inconformismo en lo relacionado con el deterioro y mal estado de la vía principal por la ruta de evacuación que comunica el sector de los Túneles y la Vereda La Tigrera, con motivo de la ejecución de los proyectos de acueducto para el barrio Boquerón, Vereda Los Túneles, Darío Echandía y barrios aledaños, no sin antes agradecer su coadyuvancia y comprensión en lo que corresponde al desarrollo de estos proyectos.
Es de conocimiento por parte de esta Secretaría, que ciertamente con la ejecución de las obras que refiere su oficio se están presentado algunas deficiencias en la vía de los sectores de influencia, en razón al paso de maquinaria, materiales y demás elementos necesarios para adelantar la ejecución, deterioro que se presentan normalmente en estos casos.
No obstante lo anterior y pese a las dificultades que se puedan estar presentando en el normal tránsito sobre la vía en mención, nos asiste el interés de contribuir al mejoramiento de la misma y en ese orden de ideas, se está proyectando el cronograma para programar su mantenimiento, por lo que una vez se defina la fecha en que se inicien las labores se comunicará al respecto.
De igual forma se correrá traslado de su petición a las interventorías respectivas para que proceda a requerir al contratista en relación con el contenido de la queja presentada de su parte y se tomen las medidas pertinentes, que peritan mitigar los efectos que se están causando por la ejecución de los proyectos en mención […]”. (Destacado fuera de texto). 34.3.
Copia del oficio de fecha 26 de mayo de 2014, suscrito por el Representante del Consejo Municipal de Desarrollo Rural y el Presidente de la Vereda Cural – La Tigrera, en el que indican: “[…] La comunidad de las veredas los Túneles y Cural la Tigrera, le solicitamos muy comedidamente se lleve a cabo la elaboración del proyecto según lo pactado en reunión celebrada el día 22 de mayo de los corrientes, con los líderes de ambos sectores, relacionado con la pavimentación y adecuación de desagües del sector comprendido Boquerón hasta el Tercer Túnel del Cural La Tigrera, teniendo en cuenta que es una contraprestación a las obras que por estos sectores se está realizando, del acueducto alterno como beneficio para las nuevas urbanizaciones y barrios aledaños (Boquerón, Tejar, Brisas de Boquerón, etc.).
Lo anterior con el fin de que sea incluido en el presupuesto de la próxima vigencia. Agradecemos de antemano su valiosa colaboración y en espera de una pronta y positiva respuesta […]”68 (Destacado fuera de texto). 34.4. Copia del contrato de obra núm. 1256 de 26 de junio de 2013, que tiene como objeto: “[…] [c]onstrucción, mejoramiento y optimización de los acueductos comunitarios de los Barrios San Antonio, Los Ciruelos, Túneles y Darío Echandía de la ciudad de Ibagué”69. 67 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 10_10_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125210. Folios 25 y 26. 68 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 10_10_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125210. Folio 27. 69 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 10_10_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125210. Folios 29 al 44. 40 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.5. Copia del oficio núm. 1090-99 de 26 de junio de 2015 suscrito por el Secretario de Desarrollo Rural, en el que se indicó: “[…] Según su oficio derecho de petición donde expone el mal estado de la vía acceso a las veredas túneles y cural, causado por la ejecución de las obras para el mejoramiento del acueducto de los barrios túneles, dario (sic) echandia (sic) y boquerón informo: Esta secretaria ya en varias ocasiones ha tenido comunicación verbal con las comunidades afectadas, y es consiente (sic) del mal estado del carreteable antes y después de la construcción de las obras de los acueductos.
El objeto de las dos obras contratadas, contempla la construcción de la línea de distribución para los acueductos, estas fueron realizadas a lo largo de la vía y dentro de las actividades e items (sic) del contrato, se incluyó la reposición únicamente del ancho excavado para la instalación de los tubos. La vía que de boquerón conduce a las veredas los túneles y cural, si bien esta pavimentada, esta misma se encontraba con baches y huecos producidos por el transporte diario y el desgaste normal de una vía donde no se le hace continuo mantenimiento, y no cuenta con el suficiente drenaje de las aguas lluvias, teniendo en cuenta que el ancho promedio de la vía en este sector, es de aproximadamente 6 metros de ancho, y las viviendas asentadas sobre ella no respetan el paramento urbanístico, construyéndolas casi sobre la vía. Por lo que la vibración del transporte vehicular de las busetas y los mixtos, es normal que ocasionen afectaciones en las viviendas y aún más cuando se hacen excavaciones con maquinaria, sobre la misma.
Este despacho realizó comité técnico con los contratistas de las obras, para solucionar parte de estas afectaciones sobre la vía, en los que se llegó a la conclusión desde el punto de vista técnico, de que la vía debe pavimentarse nuevamente todo el largo y ancho, para que quede en buenas condiciones como lo merece la comunidad. Igualmente se concluyó desde el punto de vista jurídico y económico, que no se puede invertir recursos de los contratos ni del rubro presupuestal por donde sale la obra es decir de "saneamiento básico", para ejecutar obras de mejoramiento vial, ya que dentro de las actividades del proyecto no lo contempla y es solo para construcción de acueductos y alcantarillados, y en el objeto de los contratos de los acueductos que usted menciona, no contempla dentro de sus actividades la construcción y el mejoramiento de la vía, solo está la reposición del pavimento únicamente en el ancho de excavación. Por otro lado la concesionaria SAN RAFAEL, quien se encargara de la construcción de la doble calzada Ibagué - Cajamarca informo, que proyecta dentro de su ejecución intervenir parte de la entrada de esta vía, en un tramo considerable, y que aun están estudiando las alternativas del trazado para elegir la más acertada, y que cuando ya este definida nos informara (sic), para que el Municipio de Ibagué, tome las medidas correspondientes para realizar obras.
Por lo anterior expuesto, informo que este despacho tiene estudiado a fondo la necesidad del mejoramiento de la vía, y para su mejoramiento es necesario de una importante inversión de recursos presupuestales, los cuales actualmente esta (sic) secretaria no cuenta, por lo que estaremos gestionando los mismos según disponibilidad presupuestal del Municipio y mientras tanto, se tomarán medidas de mejoramiento vial como se ha venido realizando con la aplicación de recebo y si es posible con material reciclado de pavimento (fresado) para mayor adherencia a la 41 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rasante, son obras que si bien no solucionan definitivamente la problemática, ayudan a mejorar transitoriamente la afectación [ ]”70. 34.6.
Copia del informe de la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad de Ibagué de fecha 3 de agosto de 2017, en el que se indicó: “[…] En atención al radicado de la referencia en donde en audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el día 31 de marzo de 2017, requieren a la Secretaria de Tránsito, Transporte y de la Movilidad de Ibagué informe: "( ) las diligencias que se han realizado para la prestación oportuna del servicio de transporte en el sector.
( )". Ante ello, me permito informarle a su despacho se estaba prestando servicio de transporte urbano colectivo en la zona de Túneles a través de la Ruta número 82, pero debido al estado de la vía es intransitable, se retira la mencionada ruta hasta que el Secretario de desarrollo Rural intervenga la misma para que haya una mejor movilización en la zona de la vía túnel No. 1 de la vía tigresa.
Mediante, inspección ocular de fecha 30 de julio de 2017, realizada por el Dr. JOSÉ MANUEL SÁNCHEZ RAMÍREZ, Director Operativo y de la Movilidad, se evidencia que la vía ya se encuentra transitable y se está prestando el servicio de transporte público colectivo urbano, (ruta No. 82). La mencionada situación fue de igual manera informada por el Gerente de SITSA S.A., a esta Secretaría a través de escrito del 31 de julio de 2017 con radicado 62967, donde de manera textual manifiestan: "( ) Día 28 de Julio de 2017 la comunidad de la Vereda la Tigresa, realizo un arreglo al Túnel que comunica a ese sector y por ello en coordinación con la comunidad se normalizo el recorrido de la ruta a ese sector.( )" En conclusión, la vía ya se encuentra apta para el tránsito de los vehículos, en especial del servicio público urbano colectivo, para que preste el servicio la Ruta No. 82, la cual se está prestando con normalidad […]”71 (Destacado fuera de texto). 34.7.
Copia del oficio núm. O.E.STTM.01372 de 26 de julio de 2017, suscrito por el Gerente de SITSA S.A. en el que indicó: “[…] En repetidas oportunidades hemos solicitado a la administración municipal (Secretaria de Infraestructura y Tránsito Municipal) la intervención para el arreglo de la vía de acceso al sector de Túneles vía la Tigrera y hasta la fecha la vía no ha sido arreglada.
Actualmente es tal el deterioro de la vía que hace imposible el tránsito de los vehículos que laboran hacia ese sector, por esta razón la ruta N°82 no está entrando a los Túneles. Mediante oficio N°41525 de Junio de 2017 la STTM reconoce que la vía es intransitable e informa que se han hecho las gestiones ante la Secretaria de Desarrollo Rural para el arreglo, sin embargo y pese a su gestión la vía no ha sido arreglada y continua deteriorándose y por ello la ruta N° 82 no puede ingresar.
Acudo nuevamente a su despacho para que nos ayuden a gestionar ante la secretaria de Desarrollo rural el arreglo de esta vía y poder normalizar el servicio de 70Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 9_9_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125038.Folios 3 y 4. 71Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_9_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125038. Fols. 222 al 226 Tomo 2. 72 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 9_9_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125038. Fol 223. 42 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la ruta N°82 a ese sector y brindarle a la comunidad el servicio que tanto necesita [ ]”. 34.8.
Copia del oficio núm. 041525 de 12 de junio de 2017, suscrito por el Director Operativo y de la Movilidad, en el que se indicó: “Por medio de la presente y en atención a lo mencionado en el asunto oficio con radicación 37374 del 09-05-2017 donde nos informa sobre el mal estado de la vía del túnel N. 1 de la vía a la tigrera y deben de retirar la ruta N. 82 hasta que se arregle la vía, esta Secretaria le informa que está situación es de conocimiento de la Secretaria de Desarrollo Rural y por eso ese Despacho interviene la vía cada vez que hay un evento adverso.
De hecho se confirma que a la fecha el carreteable es intransitable, en todo caso y en efectos de lograr una intervención que dure, solicitamos al Secretario de Desarrollo Rural que se programe una intervención solida en ese sector […]”73. 34.9. Copia del informe núm. 038803 del 16 de agosto de 201774 suscrito por el Secretario de Salud Municipal del Municipio de Ibagué, realizado para indicar los potenciales riesgos en salud de los habitantes de la vereda los túneles y sus alrededores y los efectos de la salud en las personas por la vía dañada.
En el que se determinó: “[…] La visita se programa con el fin de hacer un diagnóstico de los potenciales riesgos en la salud de los habitantes de la vereda los túneles de la ciudad de Ibagué, por cuenta del mal estado de la vía principal de la vereda; que se encuentra sin pavimentar y según la versión de los residentes de la zona al transitar los vehículos por esta, produce grandes cantidades de polvo, hecho que les ha producido continuos episodios de afecciones respiratorias, especialmente a la población pediátrica y a los adultos mayores.
A continuación se describe la actividad que tuvo lugar el lunes 31 de julio a las 2:30 pm. Durante la visita se realizó entrevista a la población, quienes refieren que aproximadamente residen en la vereda 50 familias; con un importante número de menores de edad y adultos mayores, además de estar situado sobre la vía el colegio San Francisco con aproximadamente 400 estudiantes, entre todas sus jornadas.
Allí, puntualmente, los profesores manifestaron tener problemas de salud, por infecciones constantes en ojos y vías respiratorias, al igual que sus estudiantes. Se apreció que, durante todo el tramo de la vía, se expide gran cantidad de polvo al pasar los vehículos, además se evidenció que no existe un sistema efectivo de canalización de aguas, encontrándose gran cantidad de agua estancada y los sistemas de drenaje obstruidos por residuos y basura.
De igual forma, se recorrieron los dos túneles, siendo el primero el de mayor deterioro a casusa del mal estado en el que quedó la vía. Durante todo el tramo de túnel se evidencian grandes empozamientos de agua. El túnel no cuenta con la suficiente iluminación, es por esta misma vía que decenas de infantes se desplazan hasta el colegio San Francisco, exponiéndose a accidentes de tránsito.
Nos permitimos también resaltar, que según la comunidad, en épocas de invierno, no 73 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 9_9_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125038. Fol 224. 74 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 9_9_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125038.
Fol 227 al 232. 43 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co logran contar con transporte público, lo que expone a más población a los mismos riesgos de los niños, por el mal estado de las vías. Posteriormente a la visita se puede concluir que el estado de la vía podría incidir directamente en la aparición de afecciones respiratorias en la población más vulnerable como menores de edad y personas de la tercera edad, además que el estancamiento de aguas, dado por el mal estado de la carretera que terminó por taponar los ductos y canaletas de conducción de agua lluvia y escorrentía de humedad del túnel, convirtiendo estas en un factor de riesgo para la proliferación de vectores que pueden aumentar la incidencia de enfermedades transmitidas por los mismos […]” (Destacado fuera de texto). 34.10.
Copia del informe núm. 73876 del 19 de septiembre de 201775, suscrito por el Secretario de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, en el que se indicó: “[…] De manera atenta la administración Municipal "Por Ibagué, con Todo el corazón", se permite informar que el seis de Septiembre de 2017, la Secretaría de Desarrollo Rural y Medio Ambiente ha ejecutado el mantenimiento de los dos túneles-Boquerón que conducen a vereda del Cural la Tigrera, actividades realizadas en dos ocasiones este año y que constan de limpieza de cunetas, recuperación del bombeo de la rasante, y aplicación de material en los sitios críticos, en la entrada del primer túnel se ejecutó la nivelación de un material de asfalto que había sido aplicado con el fin de mejorar la evacuación de aguas de escorrentía. […] La secretaría de Desarrollo rural está ejecutando el presupuesto para la pavimentación del primer túnel de Boquerón, con el respectivo manejo de aguas de escorrentía para evitar los problemas actuales que se presentan con las inundaciones en este túnel, el cual se prevé incluir dentro del presupuesto para ejecutar las obras en el año 2018 […]” (Destacado fuera de texto). 34.11.
Copia del oficio núm. 125401 de 20 de diciembre de 201776 suscrito por la Directora del Grupo de Prevención y Atención de Desastres – GPAD de la Secretaría de Salud Municipal, en el que se determinó: “[…] [S]e evidencia que para determinar los niveles de riesgo se requiere la combinación de las variables amenaza y vulnerabilidad directamente proporcional y basados en matrices de riesgo.
Conforme a esto se determinó que los sectores de El Cural, La Tigrera y los Túneles, se determinaron zonas de AMENAZA ALTA Y MEDIA POR REMOCIÓN EN MASA. Lo anterior no es sinónimo de Riesgo Alto […]. Por lo anterior, no es posible establecer si las viviendas ubicadas en estas zonas se encuentran en riesgo, hasta tanto no se realicen estudios a mayores escalas y con mayor información catastral […]”. 75 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_9_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125038. Fol 256 a 261. 76 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 9_9_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125038. Fols 286 a 290. 44 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.12.
Copia del oficio núm. SCR-RO-0177-2017 de 22 de diciembre de 201777, suscrito por la Subdirectora para el Conocimiento del Riesgo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en el que se determinó: “[…] Una vez revisado al interior de la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo de Desastres de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, no se cuenta con estudios detallados de riesgo en la zona de la vía que conduce a las veredas los Túneles, Cural y La Tigrera y los Túneles de Boquerón (Ibagué - Tolima).
En tal sentido, hemos enviado comunicación a los coordinadores de Gestión del riesgo de Desastres tanto Municipal como Departamental, con el fin de que puedan establecer junto con la jurisdicción ambiental competente y el Municipio la respuesta con base en el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, el cual es reciente y por tanto, de acuerdo al Decreto 1807 de 2014 es ahí donde deben quedar establecidas las zonas de riesgo del Municipio.
De otra parte revisada la base de datos VISOR de la UNGRD donde se registran los eventos reportados desde 1998 a la fecha se encontró que el Municipio de Ibagué reportó lo siguiente: Ahora bien, Colombia con la Ley 388 de 1997 y la Ley 152 de 1994 estableció como instrumentos centrales de la planeación y de gestión del desarrollo territorial los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y a los Planes de Desarrollo Municipal (PDM); y con la Ley 99 de 1993 estableció la Planificación Ambiental de las Entidades Territoriales.
Esto con el propósito de garantizar la planificación del territorio de manera integral y ordenada con lo cual se puede controlar la configuración del riesgo de desastres. Teniendo en cuenta el desarrollo, las condiciones fisiográficas, climáticas y contexto social del país, Colombia estableció la Ley 1523 de 2012 "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres" con el propósito de reforzar las acciones del ordenamiento territorial en pro de la protección de la población y bienes del país. Donde El SNGRD está conformado por las instituciones, los instrumentos de planeación, mecanismos financieros y sistemas de información. Dentro de la institucionalidad están las diferentes entidades que tienen unas competencias en materia de Gestión del Riesgo de Desastres, para el caso especifico de vías la competencia está bajo la responsabilidad del sector (nivel nacional), las 77 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_9_730012333000201600607021EXPEDIENTEDIGI20230810125038. Fols 293 a 337. 45 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporaciones Autónomas Regionales (Nivel regional) y las Alcaldías (nivel local).
En tal sentido, de acuerdo a la Ley 1523 de 2012 la incorporación de la gestión del riesgo de desastres a nivel territorial es responsabilidad de las autoridades territoriales. Cabe mencionar que según el Artículo 38 de la Ley 1523 de 2012: "Todos los proyectos de inversión pública que tengan incidencia en el territorio, bien sea a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, deben incorporar apropiadamente un análisis de riesgo de desastres cuyo nivel de detalle estará definido en función de la complejidad y naturaleza del proyecto en cuestión. Este análisis deberá ser considerado desde las etapas primeras de formulación, a efectos de prevenir la generación de futuras condiciones de riesgo asociadas con la instalación y operación de proyectos de inversión pública en el territorio nacional.
Parágrafo. Todas las entidades públicas y privadas que financien estudios para la formulación y elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo regional y urbano, incluirán en los contratos respectivos la obligación de incorporar el componente de reducción del riesgo y deberá consultar los lineamientos del Plan aprobado de Gestión del Riesgo del municipio o el departamento en el cual se va ejecutar la inversión." (Subrayado fuera de texto)" Ante la situación expuesta en el asunto, se recomienda que una vez se haya superado la instancia municipal, dicha Administración solicite apoyo a nivel departamental (Gobernación) Regional (Autoridad Ambiental competente), y a nivel nacional (ministerio de transporte y entidad cabeza de sector) toda vez que ellos hacen parte del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, y que estos deben actuar en el marco de sus competencias para lo que fueron creados.
La UNGRD tiene competencias y atribuciones de dirección y coordinación, y de formulación, implementación, articulación y evaluación de la política pública nacional, ocupándose de orientar e idear los lineamientos, políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos marco para la gestión prospectiva del riesgo. Por tanto no tiene dado por ley suplir o abrogar competencias constitucionales y legalmente establecidas para otras entidades en los diferentes niveles de gobierno. Es por ello, que la UNGRD no actúa de manera directa en los territorios sino a través de las instancias locales, Alcalde y Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres y/o Gobernador y Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres […]”. 34.13.
Testimonio del señor Rafael Augusto Rivera García en audiencia de pruebas del 16 de enero de 2018, vive en los Túneles, vereda el Cural, indicó en términos generales: i) desde al año 2013 por las obras del acueducto rompieron la vía desde el tercer túnel hasta boquerón; ii) después de las obras la vía quedó destapada por la mitad y sigue igual en la actualidad; iii) manifiesta dificultades en el transporte; iv) el Municipio de Ibagué no ha realizado acciones para mitigar; v) no tiene conocimiento si el municipio ha realizado alguna intervención; vi) a veces sube la ruta otras veces no, por el estado de la vía o por falta de pasajeros; vii) en el túnel aplicaron asfalto pero eso está peor; viii) indica que no tiene conocimiento si los consejos de riesgo han intervenido; ix) la solución es pavimentar la vía como estaba. 46 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.14.
Testimonio de la señora Danency González Sánchez en audiencia de pruebas del 16 de enero de 2018, vive en Túneles, Boquerón, indicó en términos generales: i) en el 2013 se dañó la vía, los hijos llegan embarrados en temporada de lluvias o llenos de polvo; ii) las obras de 2013 son de acueducto; iii) antes de las obras estaba en muy buen estado; iv) las busetas los dejan antes de los Túneles; v) pide la pavimentación de la vía; vi) afectaciones para los estudiantes, ancianos, con gripas por el polvo; vii) la única ruta es la 82 y se niegan y entran hasta Boquerón; viii) la vía es importante para el tránsito peatonal de las personas del campo para transportar los productos; ix) es una ruta de evacuación del Volcán Machín; x) no ha visto que se presente personal para brindar alguna solución; xi) no conoce sobre la mesa que se llevó a cabo; xii) no ha visto que hagan alguna intervención; xiii) la causa fue los huecos que realizaron; xiv) solicita que arreglen la vía. 34.15.
Copia del informe núm. 1060- 2018 del 20 de marzo de 201878 suscrito por el Secretario de Salud Municipal, en el que se indicó los potenciales riesgos en salud de los habitantes de la vereda los Túneles, el Cural y la Tigrera: “[…] La visita se programó con el fin de continuar con el seguimiento a los potenciales riesgos en la salud de los habitantes de la vereda los túneles de la ciudad de Ibagué, por cuenta del mal estado de la via principal que conduce a zona rural; que se encuentra sin pavimentar produciendo grandes cantidades de polvo, hecho que les ha producido continuos episodios de afecciones respiratorias, especialmente a la población pediátrica y a los adultos mayores.
A continuación se describe la actividad que tuvo lugar el jueves 15 de marzo del año en curso a las 2:00 pm 4:00 pm. Durante la visita se realizó nuevamente entrevista a la población, para constatar las afectaciones a la salud que siguen recayendo sobre la comunidad de la vereda, tales como infecciones constantes en ojos y vías respiratorias.
En esta oportunidad, el recorrido se hizo con 10 personas, todas ellas con conjuntivitis y tapabocas a cuenta de gripes que según ellos, padecen hace varios días. Se apreció que durante todo el tramo de la vía, se expide gran cantidad de polvo al pasar los vehículos, además se evidenció que continúa la falencia en el sistema de canalización de aguas, encontrándose gran cantidad de agua estancada y los sistemas de drenaje obstruidos por residuos y basura.
Cabe resaltar que en esta ocasión asistieron bastantes madres con sus hijos. Es demasiado preocupante que se mencionó que varios niños llevan más de 15 días con flema y fiebres aleatorias. Todos según manifestaron, han tenido que asistir a centros médicos. En el sector hay un caso diagnosticado de tuberculosis, lo que agudiza la situación, pues hay demasiados menores de 5 años y adultos mayores.
Se deben adelantar en la brevedad de lo posible los correctivos a los que hayan lugar para disminuir la generación de material particulado que durante todo el día se encuentra en el ambiente a causa de esta vía sin pavimentar [ ]”. 78 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: TOMO 3_11_11_730012333000201600607022EXPEDIENTEDIGI20230810125210 Fols 442 al 445. 47 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.16.
Copia del informe de visita técnica del 13 de agosto de 201879 realizado por la Secretaría de Desarrollo Rural y del Medio Ambiente del Municipio de Ibagué. En el que se indicó que: i) el tramo recorrido tiene 950 metros lineales aproximadamente en el cual se encuentran dos túneles, el primero tiene 250 metros lineales y el segundo 370 metros; ii) la vía se encuentra en mal estado debido al tránsito de vehículos pesados y el poco manejo de aguas ya que las cunetas se encuentran colmatadas, también se presentan goteras dentro del túnel las cuales caen directamente en el pavimento y no son conducidas a las cunetas produciendo un desgaste mayor del mismo, las cunetas se encuentran colmatadas de material pétreo y/o vegetal lo que produce un estancamiento y así ayuda al desgaste de la misma; iii) por su parte dentro del túnel 2 la vía se encuentra en buen estado pero con las cunetas colmatadas. • Túnel número 1 • Túnel número 2 79 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: TOMO 3_11_11_730012333000201600607022EXPEDIENTEDIGI20230810125210 Fols 490 al 495. 48 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este tramo al ser una vía terciaria no se encuentra pavimentada, además presenta ondulaciones debido a que no cuenta con cuneta.
Estas aguas al ser de escorrentía presentan un flujo que arrastran material ocasionando que la vía pierda sus características físicas. También se observa que los sumideros existentes se encuentran colmatados por falta de mantenimiento y así el caudal recogido por la vía y las aguas de escorrentía aumenta produciendo más arrastre de material deteriorándola con mayor rapidez.
Los taludes en ambos lados de la vía no cuentan con ningún manejo de la escorrentía las cuales caen a la vía y agudizan el problema. Todo esto se aumenta por las lluvias que se han venido presentando en el lugar. También cabe resaltar que por la vía transitan vehículos de carga pesada como doble troques y volquetas, ya que esta es utilizada por la concesionaria que está construyendo la doble calzada Ibagué - Cajamarca lo cual produce un deterioro más rápido pues este tipo de vías no están concebidas para dicho tránsito. […]”. 34.17.
Copia del oficio núm. 1163 de 18 de abril de 2017, suscrito por el Secretario de Infraestructura y Hábitat de la Gobernación del Tolima, el que se determinó que la vía de las veredas Los Túneles y Cural, La Tigrera de Ibagué, sectores salida del Barrio Boquerón – Tercer Túnel – Cural La Tigrera, según el Decreto núm. 796 del 23 de diciembre de 1998 no se encuentra en la relación de vías a cargo del Departamento del Tolima. 34.18.
Copia del informe número 090331 del 17 de septiembre de 201880 suscrito por el Secretario de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, en el que se determinó: 80 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 11_11_730012333000201600607022EXPEDIENTEDIGI20230810125210 Fols 533 al 539. 49 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine. 35.1.
La Sala considera que, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, y conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”. Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]”, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito.
En relación con la vulneración de los derechos colectivos invocados 36. Se probó en el caso concreto que la vía principal y ruta de evacuación de emergencia que comunica las veredas Los Túneles y La Tigrera se encuentra en mal estado, debido al paso de maquinaria, materiales y demás elementos necesarios para la ejecución de los proyectos de acueducto para el barrio Boquerón, Vereda Los Túneles, Darío Echandía y barrios aledaños, incluso que el Municipio de Ibagué es consciente del mal estado del carreteable antes y después de la construcción. 36.1.
En efecto, el 26 de junio de 2013 se suscribió entre el Municipio de Ibagué y el señor Luis Egimio Barón Vargas, el contrato de obra pública número 1256 que 50 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tuvo como objeto la “[…] [c]onstrucción, mejoramiento y optimización de los acueductos comunitarios de los Barrios San Antonio, Los Ciruelos, Túneles y Darío Echandía de la ciudad de Ibagué […]”. 36.2.
Además, la Secretaría de Desarrollo Rural indicó que no se le hace mantenimiento a la vía y no cuenta con el suficiente drenaje de aguas lluvias. Se llevó a cabo un comité técnico con los contratistas de las obras para solucionar las afectaciones de la vía y desde el punto de vista técnico, se recomendó su pavimentación en todo el largo y ancho.
Sin embargo, se concluyó que no se podían invertir recursos de los contratos por el objeto especifico que estos tenían, dentro de los cuales no se encontraba el mejoramiento de la vía. 36.3. Se demostró que es tal la intransitabilidad de la vía objeto del caso concreto, que la Secretaría de Tránsito, Transporte y Movilidad de Ibagué en un informe del año 2017 indicó que la ruta que prestaba el servicio de transporte urbano colectivo fue retirada hasta que se interviniera la vía. 36.4.
Por su parte, se probó que la vía sin pavimentar produce grandes cantidades de polvo lo cual perjudica la salud de menores y adultos en mayor medida; según la Secretaría de Salud, el polvo conlleva la generación de afecciones respiratorias y además en épocas de lluvia la proliferación de vectores por el taponamiento de las canaletas, lo cual quedó evidenciado también en los 2 testimonios que se practicaron. 36.5.
Igualmente quedó demostrado que el ente territorial ha desplegado actividades de mantenimiento de 2 de los túneles y la limpieza de las cunetas, además de la nivelación de la vía con un material de asfalto para mejorar la evacuación de las aguas de escorrentía; sin embargo, la situación de vulneración continúa. 36.6. En cuanto al riesgo se determinó que, en los sectores de El Cural, La Tigrera y los Túneles, se identifican zonas de amenaza alta y media por remoción en masa y que no era posible determinar si las viviendas se encontraban en riesgo hasta que no se realizaran estudios de mayores escalas y se contara con mayor información catastral. 51 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con la competencia del Municipio de Ibagué y Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. 37.
Dentro de las funciones del Municipio de Ibagué se tiene que la Ley 105, determina su competencia respecto de la conservación, mantenimiento y pavimentación de las vías, en concreto, el artículo 17 indica que hace parte de la infraestructura distrital o municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio. 38.
El Manual de Diseño Geométrico de Carreteras del Instituto Nacional de Vías establece la clasificación de las carreteras según su funcionalidad y tipo de terreno; en relación con las vías terciarias, establece que son aquellas vías de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o unen veredas entre sí. Determina que las carreteras consideradas como terciarias deben funcionar en afirmado y que, en caso de pavimentarse, deberán cumplir con las condiciones geométricas estipuladas para las vías secundarias. 38.1.
Por su parte el Decreto 1504 de 4 de agosto de 199881 establece que los municipios deben dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo. En materia de transporte la Ley 715 de 2001 en el artículo 76 establece las competencias del municipio y el numeral 76.4.1 determina como función: “[…] [c]onstruir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio […]”. 38.2.
Es clara la competencia del Municipio de Ibagué por cuanto la vía es de carácter terciario y, por ende, ostenta claras competencias en materia de mantenimiento y adecuación del espacio público; sumado a que se encuentra probado que la vía se encontraba a cargo de la Secretaría de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del Municipio de Ibagué como se deriva de los oficios y comunicaciones expedidos por esa dependencia. Esta Sala destaca que, según las pruebas, el trayecto objeto de esta acción popular es la única vía de acceso que tienen las veredas de Los Túneles, El Cural y la Tigrera y también es considerada como una vía de evacuación por el riesgo del cerro El Machín. 38.3.
En el recurso de apelación el Municipio de Ibagué alega que no es el llamado a responder directamente por cuanto aduce que la Empresa Ibaguereña de 81 Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial. 52 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acueducto y Alcantarillado IBAL S.A. E.S.P. actualmente tiene intervenida la vía por las obras del acueducto complementario; sin embargo, no se probó en el proceso la mencionada situación ni se indicaron las obligaciones contractuales que involucren la reparación de la vía. 38.4.
Por el contrario, se encuentra probado que el mal estado de la vía terciaria que conecta a las veredas tiene origen; por un lado, en el deterioro de la vía por la construcción de los proyectos de acueducto para el Barrio Boquerón, Vereda Los Túneles, Darío Echandía y barrios aledaños, debido al tránsito de maquinaria, materiales y demás elementos necesarios para adelantar la ejecución, y por el otro según lo probado en el proceso, por la construcción de la línea de distribución para los acueductos en la cual el contrato sólo incluyó la reposición únicamente del ancho excavado para la instalación de los tubos. 38.5.
Por lo anterior, no es de recibo el mencionado argumento toda vez que independientemente de la existencia o no de algún convenio para garantizar la prestación y el abastecimiento del servicio de agua potable, es el municipio el llamado para garantizar la infraestructura vial en su jurisdicción. 38.6. Si bien se reconoce que el ente territorial ha realizado labores de mantenimiento y limpieza de la vía, ello no es suficiente para garantizar a la comunidad aleñada mejores condiciones de conformidad con lo determinado en líneas precedentes. 38.7.
El ente territorial alega que las redes hidrosanitarias deben estar certificadas como una razón suficiente para relegarse del cumplimiento de las competencias y funciones que materia de infraestructura y gestión del riesgo posee. 38.8. Téngase en cuenta que esta Sección ha determinado que las obras públicas solo pueden adelantarse con fundamento en estudios técnicos y cuando exista la debida disponibilidad presupuestal, conforme a las prioridades sobre inversión que las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales señalen en los respectivos Planes de Desarrollo82. 38.9.
En este punto es relevante indicar que en materia de infraestructura vial en sectores que no cuenten con un sistema definitivo de alcantarillado y acueducto, el 82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, NUR 76001-23-31-000-2003- 0602-01, de 15 de abril de 2004, C.P. Camilo Arciniegas Andrade. 53 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principio de planeación es fundamental aunado con los de economía, celeridad, eficacia, planeación y efectividad. 38.10.
En efecto, el parágrafo del artículo 10 y el artículo 11 de la Ley 1228 de 200883, indica: […] Artículo 10. Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras. Créase el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras "SINC" como un sistema público de información único nacional conformado por toda la información correspondiente a las carreteras a cargo de la Nación, de los departamentos, los municipios y los distritos especiales y que conformarán el inventario nacional de carreteras.
En este sistema se registrarán cada una de las carreteras existentes identificadas por su categoría, ubicación, especificaciones, extensión, puentes, poblaciones que sirven, estado de las mismas, proyectos nuevos, intervenciones futuras y demás información que determine la entidad administradora del sistema. Parágrafo 1°. El sistema será administrado por el Ministerio de Transporte, las entidades administradoras de la red vial nacional adscritas a este ministerio, los departamentos, los municipios y distritos, están obligados a reportarle la información verídica y precisa y necesaria para alimentar el sistema, en los plazos y términos que el Ministerio determine.
(…) Parágrafo 4°. Una vez puesto en marcha el sistema a que se refiere este artículo, este será de obligatoria consulta para los curadores urbanos, demás autoridades urbanísticas y de planeación y para las empresas prestadoras de servicios públicos, previa la concesión de permisos de construcción, reformas y mejoras o de dotación de servicios públicos domiciliarios.
Artículo 11. Incorporación a los Planes de Ordenamiento Territorial. Lo dispuesto en la presente ley deberá ser incorporado en los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial y Planes Básicos de Ordenamiento Territorial de que habla la Ley 388 de 1997 y que por disposición legal debe ser adoptado en cada uno de los municipios del país. […] (Destacado fuera de texto) 38.11.
De la citada norma es posible concluir que el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras es una herramienta dirigida a garantizar la materialización del principio de planeación en todo el territorio nacional, pues permite a todos los interesados contar con la misma información al momento de definir acciones y adoptar decisiones. 38.12.
Este principio permite la elaboración de estrategias coordinadas que incentiven el adecuado desarrollo de la industria del transporte de conformidad con la prospectiva contenida en los Planes de Ordenamiento Territorial y los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial. 83 “Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones”. 54 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.13.
En el sector de Transportes intervienen actores del orden nacional y local y, por eso, precisamente, a la hora de definir objetivos, priorizar recursos y direccionar las acciones, es necesario que exista una prospectiva común que facilite la acción conjunta. 38.14. De manera complementaria, y en lo que atañe al relacionamiento entre las autoridades del Sistema de Transportes, los municipios y las empresas prestadoras de servicios públicos, el artículo 2.4.7.2.11 del Decreto Compilatorio núm. 1079 de 201584 señala: […] Artículo 2.4.7.2.11.
Redes de servicios públicos. Los Entes Territoriales, las Empresas de Servicios Públicos, las Empresas Mixtas y/o Privadas con redes o con cualquier infraestructura de transporte o suministro de bienes y servicios ubicadas en las fajas de retiro obligatorio de las vías a cargo de la Nación, deberán reportar ante la entidad que administra la respectiva vía, la ubicación y especificaciones técnicas de dichas redes.
Lo anterior no genera derechos particulares a las empresas. Parágrafo 1°. La información correspondiente a las redes o cualquier infraestructura de transporte o suministro de bienes y servicios, deberá ser reportada en formatos compatibles con los utilizados en el Sistema Integral Nacional de Carreteras — SING. […] 38.15. Cabe recordar que la Ley 142 de 1994, en su artículo 26, dispuso que las empresas prestadoras de servicios públicos están sujetas a las normas generales sobre planeación urbana, circulación, tránsito, uso del espacio público, seguridad y tranquilidad ciudadanas. 38.16.
En ese entendido, la Resolución núm. 0330 de 8 de junio de 201785 en su artículo 244 establece que para el desarrollo de todo proyecto que requiera infraestructura nueva, o intervención de la existente se debe verificar las licencias y permisos que se pueden requerir, relacionadas con la construcción, uso del espacio público, disponibilidad de servicios, entre otros, en el numeral 4 se encuentra la exigencia del certificado de conformidad de servicios públicos. 38.17.
De acuerdo con el anterior contexto normativo; se debe aclarar que no tener la certificación respecto de la idoneidad de la tubería del sector, no constituye un argumento definitivo sobre la imposibilidad en el cumplimiento de las funciones del municipio y el inicio de los respectivos estudios técnicos, presupuestales y financieros para materializar el cumplimiento de sus funciones.
Por el contrario, a partir del principio de planeación y su aplicación en el caso concreto es pertinente 84 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte” que compilo el Decreto 2976 de 2010 "Por el cual se reglamenta el parágrafo 3° del artículo 1° de la Ley 1228 de 2008, y se dictan otras disposiciones" 85 “Por la cual se adopta el Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico – RAS y se derogan las resoluciones 1096 de 2000, 0424 de 2001, 0668 de 2003, 1459 de 2005, 1447 de 2005 y 2320 de 2009”. 55 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la armonización y coordinación de las acciones del municipio y la empresa de servicios públicos para garantizar la prestación del servicio y la infraestructura vial. 38.18.
En consecuencia, se debe determinar en el caso concreto, en el marco de estudios técnicos el estado de las obras de acueducto y alcantarillado en desarrollo de los principios de eficacia y economía de la función pública para poder establecer las medidas idóneas y necesarias para el mejoramiento de la infraestructura vial en el sector de acuerdo con las características de la vía. 38.19.
Esta Sección también ha considerado que, en lo atinente a los trámites presupuestales y a la escasez de recursos económicos, ello no es impedimento para la protección efectiva de los derechos colectivos86. 38.20. En ese entendido, esta Sala considera relevante indicar que el principio de eficacia de la acción popular implica que la falta de disponibilidad presupuestal no es un impedimento para cumplir lo ordenado en la sentencia. En consecuencia, la administración de justicia se manifiesta en el hecho de que las decisiones que se tomen tengan eficacia en el mundo jurídico y que la providencia que pone fin a un proceso se cumpla. 38.21.
En observancia de aquella garantía, es competencia del Municipio de Ibagué iniciar los estudios técnicos para determinar en primer lugar el estado de las obras que adelanta la empresa de servicios públicos domiciliarios, en cuanto a la ubicación de las redes de conducción del acueducto, las obligaciones contractuales y el alcance de la intervención sobre la vía terciaria objeto de la acción popular.
Para posteriormente determinar las obras que deberá realizar para garantizar la transitabilidad en la vía, en condiciones de seguridad y salubridad, teniendo en cuenta las características propias del tipo de vía. 38.22. En línea con lo anterior, también aduce la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué IBAL S.A. E.S.P. en su recurso de apelación que la orden establecida en el ordinal segundo tendiente a que se finalicen todas las obras del acueducto complementario en la fase que comprende la vía que conduce a las veredas, no es adecuada; por cuanto el acueducto es una obra que no puede construirse por fases ni el término establecido en la sentencia proferida en primera instancia. En efecto, el principio de eficiencia de las acciones populares, implica también que en la sentencia el juez señale un plazo prudencial, de acuerdo con el 86 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, NUR 85001-23-33-000-2017- 00075-01.
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 56 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En consonancia con lo establecido en líneas precedentes se revocará el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida en primera instancia. 38.23.
Por otra parte ordenar a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué que realice los estudios hidráulicos y geotécnicos para las obras de pavimentación o mantenimiento de la vía y la construcción del sistema de recolección de aguas lluvias, es improcedente porque no es competencia de la empresa al no tener injerencia en el manejo de aguas de escorrentías superficiales en la vía, sin menester de las responsabilidades adquiridas en el marco de las obligaciones establecidas en la construcción del acueducto complementario, que se deriva de una situación contractual alegada pero no probada. 38.24.
Por lo tanto, como se ha determinado en esta Sección la legitimación en la causa por pasiva no implica necesariamente la atribución de responsabilidad; no obstante, si puede colaborar en el extremo pasivo en la protección de los derechos colectivos. 39. Por todo lo anterior, se revocará el ordinal segundo, cuarto y quinto, y se modificará parcialmente el ordinal tercero y sexto. En ese orden, se ordenará al Municipio de Ibagué para que, en el término de 2 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, realice el mantenimiento y limpieza a la vía que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera de Ibagué – sector Boquerón, incluidos los túneles, para realizar la nivelación, perfilado y compactación de la subrasante o terreno de la vía. 39.1.
Además, dentro del término de 3 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, deberá realizar los estudios técnicos pertinentes en la zona que comprende la vía que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera de Ibagué – sector Boquerón, con el fin de determinar el estado de las obras que adelanta la empresa de servicios públicos domiciliarios, en cuanto a la ubicación de las redes de conducción del acueducto, las obligaciones contractuales y el alcance de la intervención sobre ese sector.
Para posteriormente, finalizado el término anterior, determinar las obras que deberá realizar para garantizar la transitabilidad en la vía, en condiciones de seguridad y salubridad, teniendo en cuenta las características propias del tipo de vía. 57 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.2.
En relación con el ordinal sexto se excluirá a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué IBAL S.A. E.S.P en la formulación y ejecución de los estudios técnicos que allí se determinan y se modificará en el sentido de especificar que el apoyo financiero, técnico y administrativo del Departamento del Tolima será para cumplir la orden del literal segundo en los términos precedentes.
Por consiguiente, la Sala considera que no será necesario realizar el análisis de los argumentos del recurso de apelación presentados por la precitada empresa relacionados con los principios que regulan la contratación estatal, por haberse despachado favorablemente el recurso. 39.3. En consecuencia, como en el presente caso se revocaron las órdenes impartidas a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado de Ibagué IBAL S.A. E.S.P, y en los términos de su recurso de apelación, será excluida de la condena en costas impuesta en el ordinal décimo primero, por lo cual esta será objeto de modificación, exclusivamente en relación con esta empresa. 40.
Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones 41. La Sala revocará los ordinales segundo, cuarto y quinto y modificará parcialmente los ordinales tercero, sexto y décimo primero, de la sentencia de 20 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en cuanto declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; al goce a un espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública; al acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y, a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por las malas condiciones en las que se encuentra la vía que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera de Ibagué – sector Boquerón, la cual ha sido intervenida transitoriamente pero las circunstancias de vulneración se mantienen. 58 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR los ordinales segundo, cuarto y quinto de la sentencia de 20 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR parcialmente el ordinal tercero de la sentencia de 20 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…]
TERCERO: ORDENAR al Municipio de Ibagué que, en el término de 2 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, realice el mantenimiento y limpieza a la vía que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera de Ibagué – sector Boquerón, incluidos los túneles, para realizar la nivelación, perfilado y compactación de la subrasante o terreno de la vía. Dentro del término de 3 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, deberá realizar los estudios técnicos pertinentes en la zona que comprende la vía que conduce a las veredas Los Túneles, El Cural y la Tigrera de Ibagué – sector Boquerón, con el fin de determinar el estado de las obras que adelanta la empresa de servicios públicos domiciliarios, en cuanto a la ubicación de las redes de conducción del acueducto, las obligaciones contractuales y el alcance de la intervención sobre ese sector.
Finalizado el término anterior, deberá determinar las obras que deberá realizar para garantizar la transitabilidad en la vía, en condiciones de seguridad y salubridad, teniendo en cuenta las características propias del tipo de vía. Posteriormente determinadas las obras adecuadas para la vía, proceda a iniciar las gestiones administrativas, presupuestales y financieras para su ejecución, para lo cual se le otorgará el término de 2 años, que iniciará con el envío del cronograma en el que se establecerán las actividades y su plazo, el cual será enviado al Magistrado Ponente […]”.
TERCERO: MODIFICAR parcialmente el ordinal sexto de la sentencia de 20 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…]
SEXTO: ORDENAR al Departamento del Tolima, que apoye financiera, técnica y administrativamente al Municipio de Ibagué en la formulación y ejecución de los estudios técnicos ordenados en el ordinal tercero […]”. 59 Núm. único de radicación: 730012333000201600607-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: MODIFICAR parcialmente el ordinal décimo primero de la sentencia de 20 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…]
DÉCIMO PRIMERO: CONDENAR EN COSTAS al Municipio de Ibagué y al Departamento del Tolima, a favor del demandante, para lo cual se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada una de las entidades, por concepto de agencias en derecho, y se ordena que por la Secretaría de este Tribunal se realice la correspondiente liquidación de los gastos procesales, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso […]”.
QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 20 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
OCTAVO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.