CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ Asunto: Adecua medio de control y remite por competencia. AUTO INTERLOCUTORIO Los señores (as) BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ, actuando en representación de las asociaciones de recicladores NUEVA FUERZA AMBIENTAL – ASOFUERZA, AMBIENTAL CICLO-ALTERNATIVO y PEDRO LEÓN TRABUCHI- ARPLT, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, presentaron1 demanda tendiente a que se declare la nulidad de la Resolución SSPD - 20201000046075 de 19 de octubre de 2020, “Por la cual se 1 Radicada el 19 de septiembre de 2022 en los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, esto es, más de un año después de publicada la Ley 2080 de 2021, como consta en el índice 2 del expediente digital, por lo que le resultan aplicables los artículos de dicha norma que modificaron las competencias de los juzgados, tribunales administrativos y del Consejo de Estado.

Mediante auto de 7 de octubre de 2022, el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá remitió el expediente por competencia a esta Corporación. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecen los aspectos para aplazar la publicación en el SUI de las toneladas efectivamente aprovechadas cuando se presenten inconsistencias en la calidad de la información reportada por los prestadores de la actividad de aprovechamiento”, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – SSPD.

Para resolver, se CONSIDERA: El artículo 137 del CPACA establece: “[…]

ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO.

Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]”. (Subrayas fuera del texto original). A partir del análisis de la citada norma, el Despacho advierte que el medio de control incoado en el presente caso no es el procedente, pues si bien la resolución demandada, en principio, es de contenido general, es evidente que genera unos efectos eminentemente particulares y concretos para la parte actora, pues ante una eventual anulación se produciría un restablecimiento automático del derecho en favor de ésta, en la medida en que la entidad demandada no podría aplazar la publicación del número de toneladas que efectivamente se aprovecharon de todas las entregadas y reportadas por los prestadores de la actividad de reciclaje en el Sistema Único de Información de los Servicios Públicos Domiciliarios – SUI y, en consecuencia, cesarían los perjuicios mencionados en la propia demanda, consistentes en el retraso de los pagos a las organizaciones de reciclaje por la prestación de dicho servicio.

Cabe señalar que las organizaciones representadas por los actores se dedican a la prestación del servicio o actividad de aprovechamiento o reciclaje, lo que pone de manifiesto que la resolución demandada afecta directamente sus intereses como se Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desprende de la propia redacción del artículo segundo del referido acto administrativo, que señala: “[…]

ARTÍCULO

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN. La presente resolución aplica a los prestadores de la actividad de aprovechamiento, incluidas las organizaciones de recicladores de oficio que se encuentren en proceso de formalización y a las personas prestadoras de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables […]”. Para corroborar lo expuesto, basta traer a colación algunos apartes de la demanda en los que se advierte con claridad el interés particular que les asiste a los actores ante una eventual declaratoria de nulidad de la Resolución SSPD - 20201000046075 de 2020 y la evidente existencia de un restablecimiento del derecho en su favor, de accederse a sus pretensiones.

Sobre el particular, en dicho escrito señalaron: “[…] Siendo así las cosas, y a manera de ejemplo en el caso de la publicación de las toneladas reportadas en el mes de JUNIO de 2022, los oficios de solicitud de reversión se debieron notificar en el mes de JULIO de 2022, lo cual no fue así pues a la fecha de presentación de esta demanda aún no han sido notificados, perjudicando a los prestadores sin justificación alguna, y ahora más si se tienen en cuenta todas las irregularidades que se han presentado en el proceder de la Superservicios para aplicar la medida de aplazamiento. 3.

Ahora bien, para el caso de los prestadores ASOFUERZA y CICLOALTERNATIVO bajo los radicados: SSPD No. 20214304327781 y 20214304329231, respectivamente el aplazamiento de la publicación de toneladas se realiza en virtud de una visita de monitoreo en campo que realizo la DTGA a una de las ECAs registradas por las organizaciones, como resultado de dicha visita la DTGA determinó que existían méritos para aplicar el aplazamiento de la publicación de las toneladas.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto a los monitoreos que adelanta la SSPD por medio de DTGA, es importante destacar el hecho de que se realizan sin tener claridad sobre aspectos mínimos procedimentales que les garanticen a los prestadores de la actividad de aprovechamiento el respeto por el debido proceso y el derecho constitucional a la defensa, la anterior afirmación se basa en lo siguiente: […] Dentro del marco de las funciones de inspección y vigilancia, los días 22 de julio de 2021 y el 20 agosto de 2021, la Dirección Técnica de Gestión de Aseo en adelante DTGA, comisionó a un equipo de profesionales para que realizará una visita de monitoreo a las organizaciones de recicladores ASOFUERZA y CICLOALTERNATIVO, en las instalaciones de las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECAs) ubicadas en la ciudad de Bogotá. Durante el desarrollo de la visita los representantes legales evidenciaron irregularidades en el procedimiento que se llevó a cabo para realizar la visita, que consideran deben ser puestas en conocimiento de este despacho para que se tomen las acciones que correspondan, si tiene en cuenta que para este caso el origen del aplazamiento de las publicaciones se origina como resultado a las visitas de monitoreo. […] Para el caso que nos ocupa las organizaciones CICLOALTERNATIVO y ASOFUERZA a la fecha de presentación de esta demanda se encuentran con la publicación de toneladas aplazadas desde el período JULIO 2021, y si se hace una revisión extensa y detallada de los oficios de aplazamiento, no corresponden a lo establecido en el numeral 2º del artículo 4º de la resolución SSPD No. 20201000046075 si se tiene en cuenta que dicho numeral menciona que: «De identificar inconsistencias que afecten la calidad de la información en el SUI, conforme con lo previsto en el artículo 3 de esta Resolución, la Superservicios comunicará por escrito al prestador de la actividad de aprovechamiento, requiriéndolo para que explique las razones asociadas a las inconsistencias detectadas»(…), ahora bien, más allá de que los citados radicados lo único que hacen es mencionar periodos anteriores que no tienen nada que ver con el período correspondiente y de contener un sin número de errores de digitación y redacción, en ninguno de sus apartes menciona cual es la inconsistencia detectada para el período actual, ni mucho menos Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asocia las razones que originan la aplicación de la medida de aplazamiento.

Para el caso de la organización PEDRO LEÓN TRABUCHI, una vez verificada la publicación de toneladas en SUI se pudo evidenciar que el período JULIO 2022 se encuentra en estado aplazado sin que a la fecha de presentación de esta demanda se tenga conocimiento de los motivos que originaron la aplicación de la medida, lo que significa que de acuerdo a lo establecido en la resolución la SSPD no está informando por escrito al prestador los motivos asociados al aplazamiento, situación que como se ha expresado a lo largo de este escrito genera una desestabilización del sistema de facturación, toda vez que este trámite lo adelantan de acuerdo al Decreto 596 de 2016 los prestadores de recolección y transporte de residuos no aprovechables, quienes toman la información del SUI para llevarla a la factura que les llega a los usuarios del servicio de aseo, pero si en este caso PEDRO LEÓN TRABUCHI, no tiene conocimiento de los motivos del aplazamiento, no puede hacer uso del derecho de defensa en un tiempo prudencial y legal lo que resulta a todas luces violatorio del debido proceso, pues la SSPD da a conocer los motivos de los aplazamientos hasta cuarenta (40) días o más después de la publicación en SUI.

Para ASOFUERZA respecto al aplazamiento de la publicación de las toneladas del periodo JUNIO 2022, el oficio de aplazamiento fue notificado hasta el día 24 de agosto de 2022: […] Continuando con las irregularidades que se evidencian en los radicados enviados por la SSPD a los prestadores de la actividad de aprovechamiento, se puede claramente identificar que en su afán de persecución se siguen cometiendo faltas, la misma Resolución establece que la revisión que realiza la SSPD es mensual, lo que quiere decir que en cada período de reporte se deberán detectar las inconsistencias de que trata el artículo 3 para ser comunicadas al prestador y que se adelante el trámite correspondiente ya mencionado, sin embargo la Dirección Técnica se salta lo anterior al pretender aplicar una medida de aplazamiento por periodos anteriores de 1 año atrás, lo cual no tiene ningún sentido ni proporcionalidad alguna más aún si se tiene en cuenta que es la misma resolución la que fijó las reglas para el aplazamiento, y que ninguna de las causales menciona como procedente lo que pretende aplicar la Entidad mencionando meses que no tienen ninguna relación, para poner un ejemplo en uno de Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los oficios de aplazamiento para los meses siguientes al período AGOSTO 2021, la SSPD aplaza la publicación de toneladas argumentando una causal denominada ¨inobservancia en campo¨ que corresponde a la no respuesta de un oficio de aplazamiento de un período anterior, pues de ser así entonces se estaría violando el principio constitucional de la confianza legítima si se tiene en cuenta que posterior a los reportes mencionados el prestador certificó toneladas en SUI sin que mediara objeción alguna por parte de la Entidad, lo que significa entonces que avaló dichos reportes y no puede ahora 1 año después pretender enjuiciar al prestador por unas causas sin fundamento para periodos de reporte que son siguientes al mes aplazado”.

(Negrillas y subrayas fuera del texto original). Así mismo, en el escrito contentivo de la solicitud de medida cautelar afirmaron: “[…] Con la expedición de la Resolución No. SSPD - 20201000046075 del 19 de octubre de 2020 se proporciona un perjuicio irremediable a los recicladores de oficio que prestan el servicio público de aseo en el componente de aprovechamiento a través de las organizaciones de recicladores, puesto que el no recibir la remuneración por medio de la tarifa por concepto de la prestación del servicio en los meses en que la SSPD aplazó la publicación de las toneladas en el SUI, se pone en riesgo el mínimo vital de cada una de estas personas estaríamos frente a un desconocimiento de las órdenes de la Honorable Corte Constitucional, quien contempla al gremio reciclador como una población que a través de la historia y por la forma en que ha tenido que prestar el servicio, se encuentra en estado de vulnerabilidad manifiesta.

Los anteriores presupuestos revelan la acreditación probatoria de la ocurrencia de la lesión en un corto plazo que justifica la intervención del juez. Es importante resaltar que la inminencia no implica necesariamente que el detrimento en los derechos esté consumado. Asimismo, las medidas que se deben tomar para conjurar el perjuicio irremediable deben ser urgentes y precisas toda vez que, se trata de una minoría que es sujeta de especial protección constitucional, en caso de no tomar las acciones pertinentes se fundaría la pobreza extrema a las familias recicladoras debido a que es su único medio para subsistir y tener un mínimo vital.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Perjuicio causado a las organizaciones actoras. Es procedente la suspensión provisional si se tiene en cuenta que con el aplazamiento de la publicación de toneladas en SUI de la actividad de aprovechamiento, se retrasa el proceso natural de facturación que deben adelantar los prestadores de la recolección de residuos no aprovechables, que de acuerdo al Decreto 596 de 2016 son los encargados de la facturación y el recaudo de la actividad de aprovechamiento la cual es desarrollada por los recicladores de oficio, si no se decreta la suspensión de la resolución van a continuar los aplazamientos y las organizaciones no tendrán recursos económicos para pagarles a los recicladores de oficio, ni para cubrir los costos de la operación de la actividad de aprovechamiento, generando consecuencias gravísimas para el gremio que pueden ir hasta la liquidación de organizaciones […]”.

(Negrillas y subrayas fuera del texto original). Sobre este particular, es importante advertir que la sola afirmación de que el acto administrativo le causa a las organizaciones de recicladores, incluyendo a las representadas por los actores, un perjuicio irremediable, acredita que la demanda no tiene como única finalidad la salvaguarda del ordenamiento jurídico, sino que también pretende la protección de unos intereses particulares de quien acude a la jurisdicción y el restablecimiento de unos derechos presuntamente conculcados por la Administración, por lo que el medio de control procedente no es el de nulidad sino el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora, de acuerdo con el artículo 171 del CPACA, el operador jurídico debe dar a la demanda «el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada». Por Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consiguiente, el Despacho procederá a adecuar la demanda presentada por los señores (as) BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ, actuando en representación de las asociaciones de recicladores NUEVA FUERZA AMBIENTAL – ASOFUERZA, AMBIENTAL CICLO-ALTERNATIVO y PEDRO LEÓN TRABUCHI-ARPLT, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 ibidem.

Adecuado el trámite de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y teniendo en cuenta que el acto administrativo controvertido se expidió en la ciudad de Bogotá D.C., el Despacho advierte que el competente para conocer del proceso en primera instancia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo previsto en el numeral 22 del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 2 del artículo 156 ibidem, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, los cuales establecen: “[…]

ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden […]”. “[…]

ARTÍCULO 156. COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. <Artículo modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 2.

En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar […]”. En ese orden de ideas, el expediente se remitirá al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por ser el competente para conocer del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: ADECUAR el trámite de la demanda presentada por los señores (as) BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ, Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00409-00 Actores: BLANCA INÉS DIAZ ARROYAVE, JONATHAN STEVE PÉREZ CASALLAS y OLGA LILIANA VÁSQUEZ GONZÁLEZ 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuando en representación de las asociaciones de recicladores NUEVA FUERZA AMBIENTAL – ASOFUERZA, AMBIENTAL CICLO-ALTERNATIVO y PEDRO LEÓN TRABUCHI-ARPLT, al de nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: REMITIR por competencia el presente expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, previas las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera