Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001-23-39-000-2017-00223-01 (0859-2023) Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento del Cesar Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías.
Prescripción. Revoca sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 contra la sentencia del 29 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones de la demanda. La señora Mercedes Clavijo Lozano por intermedio de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la nulidad del Oficio SAC-25865-2016 y la Resolución 002155 del 12 de mayo de 2014, por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, correspondiente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haberse radicado la solicitud ante la entidad territorial y hasta cuando se hizo efectivo el pago de las cesantías, ii) el cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), iii) el reconocimiento y pago de los ajustes a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo del dinero, tomando como base la variación del IPC, iv) se paguen los intereses moratorios desde el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia y v) se condene en costas a las entidades demandadas. 1 Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.
Hechos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes2: El artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación con independencia patrimonial, sin personería jurídica. En la misma norma se le asignó la competencia al fondo para el pago de las cesantías a los docentes vinculados en los establecimientos educativos del sector oficial.
El 14 de abril de 2015 la señora Clavijo Lozano presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – secretaría de Educación del Cesar, con el ánimo de obtener el reconocimiento y pago de las cesantías a que tenía derecho. Dicha prestación fue reconocida por medio de la Resolución 002155 del 12 de mayo de 2014 y fue cancelada por intermedio del banco BBVA el 30 de marzo de 2014.
Al observar con detenimiento, la solicitud de cesantías se radicó el 9 de junio de 2013, siendo el plazo para cancelarlas el día 9 de septiembre de 2013, pero el pago se realizó el 30 de marzo de 2014, por lo que transcurrieron 201 días de mora. Por eso y según la normativa aplicable, debe reconocerse la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales.
Mediante solicitud del 29 de noviembre de 2016 se reclamó la sanción moratoria; sin embargo, no hubo pronunciamiento alguno por parte de la entidad demandada, configurándose el acto administrativo ficto negativo. 1.2. Fundamentos de derecho y concepto de violación Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5, 9 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 2831 de 2005.
Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la demandante expuso que el pago de las cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es una situación jurídica susceptible de ser reconocida en sede judicial, por cuanto las entidades obligadas a responder por dicha prestación han obviado las disposiciones que regulan la materia.
Además, a pesar de que la jurisprudencia estableció diferentes hipótesis para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ha venido cancelando el auxilio de cesantías por fuera de los términos fijados en la ley, circunstancia que genera una sanción por su negligencia. 2 Si bien existen inconsistencias en las fechas de la reclamación administrativa, así como las de reconocimiento y pago de la prestación las mismas fueron empleadas por la demandante en el libelo.
Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. Contestación de la demanda El departamento del Cesar3 por intermedio de apoderada, se pronunció sobre los hechos de la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones por los siguientes motivos: Argumentó que la entidad territorial carece de competencia para responder por el pago de la indemnización moratoria reclamada por la parte demandante, toda vez que esa obligación recae directamente sobre el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con lo establecido en los artículos 3 y 5 de la Ley 91 de 1989.
Además, sostuvo que la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006 no opera para los docentes oficiales, porque el Decreto 2831 de 2005 no consagra ninguna penalidad por mora en el pago de las cesantías. Propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Cesar como entidad territorial”, “inepta demanda por no haber agotado la reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, “la sanción moratoria establecida en la Ley 144 de 1995 (sic) no es aplicable a los docentes oficiales” y “buena fe que hace improcedente la indemnización moratoria”.
Por su parte, la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardó silencio. 1.4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia del 29 de septiembre de 20224, accedió las pretensiones de la demanda. En consecuencia, ordenó a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a favor de la señora Mercedes Clavijo Lozano, una sanción moratoria desde el 16 de octubre de 2013 hasta el 26 de enero de 2015.
Previo al estudio de fondo se precisó que, si bien se señalaron como actos demandados la Resolución 002155 del 12 de mayo de 2014 y el oficio SAC-25865 de 2016, -mediante los cuales no se resolvió lo atinente a la sanción moratoria-, cierto es que el Oficio CSEDex 3845 del 1° de diciembre de 2016 -que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria-, sí fue citado en la demanda, por lo que el yerro cometido se debió a una confusión o error de transcripción. De ahí que se estudió la pretensión teniendo como demandado el Oficio CSEDex 3845 del 1° de diciembre de 2016. 3 Páginas 81 a 89 del expediente digital. 4 PDF 30 del expediente digital.
Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, a efectos de determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, encontró acreditado del material probatorio allegado al expediente lo siguiente: i) la docente el 9 de junio de 2013 solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías parciales, siendo reconocida la prestación por medio de la Resolución 002155 del 12 de mayo de 2014 ii) el auxilio fue puesto a disposición de la actora el 27 de enero de 2015, iii) el 29 de noviembre de 2016 se reclamó la sanción moratoria por el pago tardío de la prestación y iv) la demanda fue radicada el 22 de mayo de 2017.
Conforme el anterior recuento, es claro que el acto administrativo de reconocimiento fue expedido sobrepasando los términos fijados por ley, razón por la que le asiste derecho a la señora Clavijo Lozano al pago de la sanción moratoria desde el 16 de octubre de 2013 hasta el 26 de enero de 2015. Por último, condenó en costas a la parte vencida, porque encontró acreditada su causación. 1.5.
Recurso de apelación El apoderado de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio5, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual sustentó así: La demandante solicitó las cesantías el día 9 de julio de 2013 (de conformidad con la fecha estipulada en la Resolución 2155 del 12 de mayo de 2014) y la sanción moratoria la peticionó el día 29 de noviembre de 2016, habiendo transcurrido entre la fecha inicial de solicitud de las cesantías y la fecha de reclamación de la sanción mora un periodo mayor a tres (3) años, consolidándose así el fenómeno de la prescripción, puesto que la actora tenía como fecha límite para pedir la penalidad el día 9 de julio del año 2016.
Respecto de la condena en costas, expresó conforme a la línea pacífica del Consejo de Estado, que se debe considerar el aspecto subjetivo y en tal sentido, desvirtuar la buena fe de la entidad frente a sus actuaciones procesales, situación que no fue tenida en cuenta por el tribunal. 1.6. Trámite correspondiente a la segunda instancia Mediante auto del 18 de mayo de 20236 se admitió el recurso de apelación. Dentro del término previsto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, los sujetos procesales guardaron silencio En cambio, el agente del Ministerio Público al emitir su concepto7, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia al considerar que la entidad apelante no explicó por qué 5 PDF 32 del expediente digital. 6 Actuación visible en el índice 04 de la plataforma SAMAI. 7 Actuación visible en el índice 09 de la plataforma SAMAI.
Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el conteo de la prescripción de la sanción moratoria debe iniciar desde la fecha de solicitud de las cesantías, y no desde que se hace exigible. Control de legalidad.
La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver la apelación, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES 2. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8.
De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 2.1.
Problema jurídico Le corresponde a la Subsección determinar si como alega la parte apelante, se ha configurado la prescripción de la sanción moratoria, y en consecuencia hay lugar a revocar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. De igual manera, se analizará si hay lugar a revocar la condena en costas impuestas en primera instancia a la parte demandada.
A fin de dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará los siguientes temas: 2.2. Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria, 2.3. Sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023. 2.4 Hechos probados y 2.5. Caso concreto. 2.2. Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria.
La Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 20079, establece en su artículo primero, lo siguiente: «Artículo 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» (subraya fuera del texto) De igual manera, el artículo 2° de la citada ley, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo para cancelar dicha prestación, veamos: «Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.»( Subraya fuera del texto) Norma que también dispone una sanción cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, y su pago, tal como se evidencia en el parágrafo del artículo en comento: «Parágrafo.
En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». (subraya fuera del texto) Esta Sección, en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia frente a la fecha de causación de la sanción moratoria. Se consideró en esa oportunidad que: «95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla fuera de texto) Las reglas jurisprudenciales fijadas en la misma sentencia de unificación, en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria en comento se sintetizan así: Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «115.
Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Fuente: Sentencia de 18 de julio de 2018 2.3.
Sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023. Prescripción de la sanción moratoria. En lo que corresponde a la prescripción de la sanción moratoria por el no pago o pago tardío de cesantías definitivas, la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, fijó las siguientes reglas: «PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías definitivas consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se fijan las siguientes reglas: (i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria.
SEGUNDO: Advertir a los operadores jurídicos y a la comunidad en general que las reglas de unificación fijadas en esta sentencia son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada.» (negrilla fuera del texto) En la misma sentencia de unificación, se precisaron las razones para aplicar el término prescriptivo consagrado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral a la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías a los servidores públicos.
En los siguientes términos: «3.4.4. Aspectos generales alrededor de la prescripción extintiva de la sanción moratoria De manera previa y para el correcto entendimiento del tema conviene precisar que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la aplicación del mencionado artículo 151 del CPTSS requiere que se realicen ciertas distinciones que son propias de los litigios que se adelantan en esta especialidad, dado que la administración manifiesta su voluntad mediante actos administrativos, expresos o presuntos, y además por la naturaleza de las nociones de exigibilidad de los derechos, prescripción y la caducidad.
Como primera medida debe recordarse que la exigibilidad está relacionada con el “derecho de acción” que tiene el beneficiario para acudir a la vía judicial y administrativa y reclamar el pago de la sanción moratoria, so pena que, de no hacerlo en el tiempo previsto por las normas procesales para tal efecto, puede correr el riesgo de perderlo de manera definitiva.
Por su parte, la caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado. De lo anterior se concluye que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales1.
Finalmente, la prescripción extintiva, que se analiza en este asunto, es un modo de extinguir derechos u obligaciones, como resultado de su no reclamación, alegación o defensa durante el tiempo determinado por la ley, por cualquier razón subjetiva que motive la inacción de su titular, dejando salvas las suspensiones determinadas por la ley en favor de ciertas personas2.
Esta figura surge de la necesidad de establecer un límite temporal para el ejercicio de los derechos, con el fin de proporcionar un nivel mínimo de certeza y seguridad jurídica a las relaciones interpersonales y se relaciona con el deber que tiene cada persona de reclamar en tiempo sus derechos, bajo el riesgo de perder la oportunidad de ejercerlos.
Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el ámbito contencioso administrativo, este instituto protege el interés general, el patrimonio público, la seguridad jurídica y la certeza del derecho, al impedir el reconocimiento de derechos que fueron reclamados tardíamente por parte de sus titulares, como consecuencia de su propia incuria.
Por ello, dentro del abanico de obligaciones que tiene el juez, como director del proceso, está la de analizar de manera oficiosa si en el asunto sometido a su conocimiento ha operado o no este fenómeno extintivo, sin perjuicio, claro está, de la no reformatio in pejus (art. 187 del CPACA). De manera que la prescripción extintiva puede invocarse por vía de excepción o declararse de oficio.
Precisado lo anterior, es pertinente traer a colación la sentencia de unificación CE- SUJ2 004 de 2016, mediante la cual se fijó como regla jurisprudencial que las cesantías definitivas son una prestación que está sometida al fenómeno de la prescripción. En la referida sentencia se dispuso que cuando la mora en el pago de las cesantías no sea producto de la negligencia del empleador sino atribuible al empleado, la prestación estará afectada por el fenómeno prescriptivo, pues la omisión de este último en atender los requerimientos que el empleador le formule para disponer su pago no puede redundar en un beneficio injustificado a su favor.
En la referida sentencia, se estableció como precedente frente a la sanción moratoria por el pago tardío o no pago de las cesantías, que está sometida al fenómeno de prescripción trienal, pues por tratarse de una pena no puede considerarse como un derecho imprescriptible. En torno a las reglas que orientan la prescripción extintiva en materia de sanción moratoria, la Sección Segunda en la sentencia de unificación CE SUJ004 del 25 de agosto de 2016, dejó sentado el criterio según el cual la sanción moratoria por pago tardío u omisión en la consignación de cesantías de que trata la Ley 50 de 1990, está sujeta a prescripción y el término aplicable es el regulado en el artículo 151 del CPTSS, toda vez que la prevista en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, se refiere a los derechos de que tratan las referidas normas, entre los cuales no figura la sanción moratoria, ya que para la época dicha penalidad aún no había sido establecida.
El citado entendimiento fue reiterado en la sentencia CE-SUJ-SII-022 del 6 de agosto de 2020, en la cual se unificó jurisprudencia con respecto al momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de las cesantías con régimen de liquidación anualizado.
Lo expuesto pone de presente que el criterio reinante en la jurisprudencia de la Sección Segunda es el de aplicar para efectos de la sanción moratoria, el término de prescripción extintiva de tres años consagrado en el artículo 151 del CPTSS. […] Atendiendo a los precedentes enunciados, la Sección Segunda considera que en el presente caso se debe acoger la regla de interpretación según la cual el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, está Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co supeditado a la observancia del término de prescripción consagrado en el mencionado artículo 151 del CPTSS.» Para la Sala, en el presente asunto es aplicable el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pese a la restricción prevista en el artículo 4 del código sustantivo del trabajo10, por las siguientes razones: 1.
El artículo 151 ya mencionado, al disponer un término prescriptivo de las acciones que emanan de las leyes sociales, no solo rige las relaciones entre particulares sino todas aquellas de carácter laboral, lo que no excluye a los servidores públicos. 2. La anterior interpretación, fue acogida por la Corte en la sentencia C-745 de 1999.
Corporación que al analizar la constitucionalidad del artículo 4 de la Ley 165 de 194111, consideró que «ese razonamiento no es de recibo, como quiera que el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral expresamente señala el término de prescripción para “las acciones que emanen de las leyes sociales”. Así pues, las leyes sociales no sólo son aquellas que rigen relaciones entre particulares, sino que son las normas que regulan el tema laboral, por lo que es una denominación referida a la relación de subordinación entre patrono y trabajador y no a su status».
(Negrilla de la Sala) 3. Esta Corporación desde la sentencia del 21 de septiembre de 1982, ha sustentado la aplicación del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, en que la norma es de contenido sustancial y no procedimental, por lo tanto, el término prescriptivo en ella contenida se aplica en el régimen de los empleados públicos, conforme a los siguientes argumentos: «No es válida la argumentación que hacen algunos en el sentido de que el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo no es aplicable a los empleados públicos, especialmente por lo dispuesto en el artículo 4º del Código Sustantivo del Trabajo, pues esta norma se refiere únicamente a las disposiciones del mismo estatuto en lo concerniente a las relaciones laborales de carácter individual; además, la exclusión que hace comprende también a los trabajadores que se encuentren respecto del Estado en situación de índole contractual, los cuales están totalmente sometidos a las normas del Código Procesal del Trabajo.
Por su parte, el artículo 2º de este Código se limita a señalar los asuntos de que conoce la jurisdicción del trabajo en forma tal que excluye ciertamente los que conciernen a empleados públicos; pero no los deja completamente al margen de las disposiciones de dicho estatuto, pues se les aplican las que regulan la ejecución de obligaciones a cargo del estado y a favor de ellos, de conformidad con el inciso segundo del mismo artículo, como también del artículo 100 ibídem, que hablan genéricamente de “obligaciones emanadas de la relación de trabajo” “originadas en ella, sin circunscribirse a las de tipo contractual.
En suma, las normas del Decreto 2159 no fueron instituidas exclusivamente para lograr la efectividad de 10 ARTÍCULO 4o. SERVIDORES PUBLICOS. Las relaciones de derecho individual del Trabajo entre la Administración Pública y los trabajadores de ferrocarriles, empresas, obras públicas y demás servidores del Estado, no se rigen por este Código, sino por los estatutos especiales que posteriormente se dicten. 11 ARTÍCULO 4°.
Ampliase a cuatro años el término de prescripción de las acciones que corresponden al trabajador para el cobro de su salario y de la indemnización especial por accidente de trabajo. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos consagrados en el Código Sustantivo del Trabajo, expedido, además, con posterioridad al citado estatuto procesal.
Por último, ya se indicó que sin que importe la ubicación física de la norma, la del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo es de naturaleza sustancial y no de carácter adjetivo o procedimental». 4. Tratándose de la prescripción de las sanciones moratorias derivadas de la aplicación de las Leyes 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 y de la Ley 344 de 1996, comoquiera que dichas sanciones no existían para la fecha en que fueron expedidos los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, resulta necesario acudir para su determinación a la norma general que regula dicho aspecto, esto es el artículo 151 ibidem. 5.
Además, con criterio unificador esta Corporación en las sentencias del 25 de agosto de 201612, del 6 de agosto de 202013 y del 2 de noviembre de 202314, ha fijado la misma regla. De lo anterior se concluye que, la sanción o indemnización moratoria derivada del auxilio de cesantías está sometida a la prescripción extintiva, por lo que la reclamación deberá presentarse dentro de los tres años siguientes a su causación y se genera automáticamente por el incumplimiento o tardanza. 2.4.
Hechos probados Del material probatorio allegado en legal forma al expediente, la Sala encuentra acreditados los siguientes: i) Mediante la Resolución 002155 del 12 de mayo de 201415 el secretario de Educación departamental del Cesar, en nombre y representación del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio «reconoció una cesantía parcial para reparación de vivienda a la señora MERCEDES CLAVIJO LOZANO identificada con la cédula de ciudadanía …, la suma de $25.654.41616».
En las consideraciones de este acto, se plasmó «que mediante solicitud radicada bajo el número 2013-CES-024601 de fecha 09-07-2013, la señora MERCEDES CLAVIJO LOZANO, …, solicita el reconocimiento y pago de una cesantía parcial». ii) El 29 de noviembre de 201617, la señora Mercedes Clavijo Lozano por intermedio de apoderada, solicitó ante la secretaría de Educación del Cesar – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías; sin embargo, la entidad a través del Oficio CSEDex 3845 del 1° de diciembre de 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad.: 08001-23-31-000-2011-00628-01 (0528-2014). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad.: 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-2016). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de unificación SUJ-034- CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, radicado 08001233300020120020002. 15 Páginas 28 y 29 del PDF 01 del expediente digital. 16 Valor al que se le descontó la suma de 13.018.813 COP, arrojando un saldo a pagar de 12. 635.603 COP 17 Páginas 24 a 26 del PDF 01 del expediente digital.
Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 201618 negó el reconocimiento de lo pedido y remitió la petición a Fiduprevisora S.A., por ser de su competencia. iii) En respuesta al auto de mejor proveer proferido el 14 de julio de 202219 por el tribunal de primera instancia, la entidad demandada allegó el certificado expedido por Fiduprevisora S.A con la siguiente leyenda: «En atención a su solicitud de la referencia, cordialmente nos permitimos certificar que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio programó pago de cesantías PARCIAL reconocida por la Secretaría de Educación de CESAR, al docente CLAVIJO LOZANO MERCEDES identificado con CC No. 36.587.411 mediante Resolución No. 2155 de fecha 12 de mayo de 2014, quedando a disposición a partir del 27 de enero de 2015 por valor de $ 12.635.603, a través del Banco AGRARIO DE COLOMBIA por ventanilla, en la Sucursal BANCO AGRARIO PAILITAS – CESAR.» 2.5.
Caso concreto El Tribunal Administrativo del Cesar de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente, encontró acreditado que la entidad demandada no reconoció ni pagó las cesantías de la señora Mercedes Clavijo Lozano dentro de la oportunidad legal para ello, dando lugar a la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
La entidad demandada inconforme con el fallo de primera instancia afirmó que la sanción moratoria reconocida por el a quo20, está afectada por el fenómeno de la prescripción, porque la solicitud de reconocimiento de sanción moratoria fue presentada tres (3) años después de la reclamación administrativa de cesantías. En primer lugar, precisa la Sala que, a diferencia de la planteado en el recurso de apelación, la prescripción de la sanción moratoria no se contabiliza desde la reclamación administrativa, sino desde el momento de su exigibilidad.
Aspecto que ya fue dilucidado en la sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023. Véase que la primera regla de la sentencia de unificación antes mencionada fue la siguiente «(i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total». En segundo lugar, la Sala en aras de solucionar el problema jurídico planteado, verificará de oficio la ocurrencia del fenómeno de la prescripción, de conformidad a lo 18 Páginas 30 a 38 del PDF 01 del expediente digital. 19 PDF 25 del expediente digital. 20 Conforme la Real Academia Española, se define como: «Dicho de un juez o de un tribunal: De cuyo fallo se parte en la apelación a otra superior.» Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuesto en el artículo 187 del CPACA21, toda vez que el tribunal de primera instancia no abordó su estudio.
Para el conteo, se tendrán en cuenta las reglas establecidas en la sentencia de unificación SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, ratificadas en la providencia SUJ-034- CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023. En el sub examine, se está en presencia de la hipótesis un acto escrito extemporáneo, así: Es decir, la petición en sede administrativa encaminada a obtener el reconocimiento de las cesantías parciales se radicó el 9 de julio de 2013, de modo que los 15 días con que la administración contaba para expedir el acto administrativo pertinente, vencían el 30 de julio de 2013, lo que conlleva a afirmar que la Resolución 002155 del 12 de mayo de 2014, a través de la cual se reconoció la prestación parcial a favor de la demandante, fue expedida en forma extemporánea.
En ese contexto, de haberse expedido oportunamente el acto, esto es, antes del 30 de julio de 2013, su ejecutoria se hubiera producido a los 10 días siguientes, es decir, el 14 de agosto de 2013; por lo tanto, los 45 días para el pago oportuno vencían el 18 de octubre de 2013; no obstante, solo se produjo el 27 de enero de 2015, lo que corrobora la extemporaneidad en la cancelación de la prestación. De manera que la entidad demandada incurrió en mora, entre el 19 de octubre de 2013 y el 26 de enero de 2015.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la reclamación en sede administrativa dirigida a obtener la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías parciales, se observa que esta se radicó el 29 de noviembre de 2016, lo que quiere decir que la 21 De acuerdo con la línea jurisprudencial de esta Corporación – sentencia del 22 de junio de 2023 radicado interno (5786-2018), sentencia del 24 de agosto de 2023 radicado interno (5621-2018), entre otras, se ha establecido que el juez contencioso administrativo sí está facultado para declarar de oficio la excepción de prescripción. HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición La petición de cesantías fue presentada el 9 de julio de 2013.
La Resolución 002155, que las reconoció se expidió el 12 de mayo de 2014. (Acto Extemporáneo) No se tiene en cuenta. Los 15 días para expedir el acto se vencían el 30 de julio de 2013. Los 10 días de ejecutoría se cumplieron el 14 de agosto de 2013. Los 45 días posteriores a la ejecutoria, comenzaron a contabilizarse desde el 15 de agosto de 2013 y vencieron el 18 de octubre de 2013.
Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 19 de octubre de 2013, hasta el 26 de enero de 2015, día anterior a la fecha desde la que tuvo a disposición el interesado el pago. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co petición se formuló después de tres (3) años desde que la obligación se hizo exigible, y ello conlleva la configuración de la prescripción extintiva de la sanción moratoria.
Prescripción que no opera de forma parcial sino total, en tanto, si bien la sanción mora se causa y acumula diariamente, no es una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, y su acrecimiento en el tiempo no la convierte en una obligación divisible, de tal manera que su exigibilidad define el plazo hasta cuándo se puede reclamar.
Así las cosas, comoquiera que la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria se presentó 3 años después de su exigibilidad, se revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, en su lugar, se declarará probada la excepción de prescripción y, en consecuencia, se negarán las pretensiones, conforme lo expuesto en líneas anteriores.
Cabe resaltar que la revocatoria de la sentencia de primera instancia, incluye la condena en costas impuestas a la parte vencida. 2.6. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar si el recurso de apelación se presentó con carencia de fundamento legal.
Al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. Revocar la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Cesar que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar: «Declarar probada de oficio la excepción de prescripción de la sanción moratoria y no condenar en costas a la parte vencida, según las consideraciones que anteceden».
Radicado: 20001-23-39-000-2017-00223-01 Demandante: Mercedes Clavijo Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. En consecuencia, negar las pretensiones de la demanda.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en las motivaciones anteriores.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.