CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Radicado: Recurso extraordinario de unificación de Jurisprudencia 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Demandante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Asunto: Recurso de reposición y en subsidio el de súplica contra el auto que inadmite el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Auto que resuelve recurso.
El despacho decide el recurso de reposición1 interpuesto por Aníbal Edmundo Ortiz Acero contra el auto del 17 de abril de 2023, por medio del cual se inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 1. Antecedentes 1.1. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Dentro del término legal, el demandante presentó2 recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del 23 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por considerar que es contraria a lo dispuesto en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado del 29 de enero de 2008, dentro del expediente 76001-23-31-000-2000-02046-02 (IJ), magistrado ponente Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno 1153-2004. 1.2.
La decisión recurrida El despacho en auto del 17 de abril de 2023, inadmitió por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por Aníbal Edmundo Ortiz Acero contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F del 1 En subsidio del recurso de súplica. 2 El 21 de julio de 2016. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero. 23 de junio de 2016, porque el recurrente inobservó el requisito establecido en el numeral 4 del artículo 262 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en tanto no indicó las razones por las cuales la decisión impugnada desconoció la sentencia de unificación invocada; así mismo porque se consideró que el recurso extraordinario no tenía vocación de prosperar en tanto: «la sentencia de unificación invocada por el demandante no guarda relación directa con su situación, en razón a que en esta providencia no se unificó criterio alguno relacionado con topes indemnizatorios, ni referente a descuentos respecto de las asignaciones de retiro o sumas de dinero provenientes de fuentes privadas durante el tiempo de desvinculación del servicio, pues se limitó a establecer la compatibilidad existente entre las sumas de dinero ordenadas como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de retiro con las sumas que por concepto de salarios y prestaciones provenientes de un empleo público se hubiesen recibido durante el lapso transcurrido entre el retiro y el cumplimiento de la orden de reintegro». 1.3.
Del recurso interpuesto Aníbal Edmundo Ortiz Acero interpuso recurso de reposición y en subsidio el de súplica contra el auto antes mencionado. El demandante sustentó el recurso así: «RAZONES DE LA INTERPOSICIÓN DE AMBOS RECURSOS: En el auto interlocutorio el cual se pretende reponer y en subsidio suplicar, puesto que aquel INADMITE, el RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA, la consecuencia de INADMITIR tal recurso, es que según las voces del artículo 261 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo C.PA.C.A., el libelista tendría el término de cinco días, contados a partir de la notificación del mismo para subsanar las falencias del recurso, es decir, se tendría hasta el 03 de mayo para subsanar lo recomendado por el despacho» (sic).
Adicionalmente, luego de transcribir la parte considerativa de la providencia impugnada explicó: «Así, las cosas, puede colegirse que el CONSEJERO PONENTE, no formulo una INADMISIÓN del recurso extraordinario, sino más bien “UN RECHAZO DE PLANO”, por cuanto en realidad no habría NINGUN yerro a corregir o subsanar, por cuanto la sentencia citada con la cual se pretende UNIFICAR JURISPRUDENCIA, no pudiere ser objeto de cambio alguno. DE LA SENTENCIA CITADA POR UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA: La sentencia citada como fuente formal para pretender la viabilidad del Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia si se ajusta al asunto en comento, pues por cuanto son análogas las situaciones de ambos casos, por tal razón se le solicita al DOCTOR JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR, CONSEJERO PONENTE, del asunto materia de LITIS, REPONER tal actuación y en caso de acceder aquella de forma subsidiaria SUPLICAR, a la sala para que se estudie el asunto y se ADMITA, el RECURSO EXTRAORINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA, formulado por el suscrito apoderado.
(…)» (sic). 3 En adelante CPACA. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero. Por último, después de haber transcrito parte del escrito del recurso extraordinario de unificación, pidió tener en cuenta que: «(…) la sentencia de la que se pide Unificación es la única con la que se cuenta para poder unificar criterios, no es lógico que se salga avante con unas pretensiones y se de una orden judicial de tal envergadura que deje en peor situación al actor para poder pagar unos dineros que no están en su poder y que tendría que recurrir a préstamos o a venta de bienes para cumplir la orden judicial.
(…)». 2. Consideraciones 2.1. Procedencia y temporalidad del recurso de reposición El artículo 242 del CPACA, que hace referencia al recurso de reposición, fue modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. Al respecto se tiene que esta norma antes de ser reformada, estipulaba: «Artículo 242. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica.
En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil». Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, la misma quedó así: «Artículo 242. Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso».
Así las cosas, es claro que el legislador con la Ley 2080 de 2021, buscó ampliar el margen de aplicación del recurso de reposición, pues lo introdujo como regla general contra todas las decisiones que son proferidas por la jurisdicción contenciosa-administrativa, dejando atrás el carácter restrictivo que traía la norma anterior, la cual indicaba que este recurso procedía únicamente cuando no existiera disposición legal que prohibiera su procedencia y cuando la decisión no fuera susceptible de los recursos de apelación o de súplica.
En ese sentido, el recurso de reposición es procedente contra todas las decisiones que se profieren dentro de un proceso judicial, inclusive la que inadmite el recurso extraordinario de unificación, salvo aquellas en que existe una disposición legal que expresamente lo impide. Ahora, como el recurso de reposición en materia contencioso-administrativa debe ceñirse en cuanto a su oportunidad y trámite de conformidad con lo señalado en el Código General del Proceso4, es necesario remitirse a los artículos 318 y 319 de esa codificación, por ser los que regulan ese medio de impugnación. Al respecto, el artículo 318 del CGP establece: 4 En adelante CGP. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero. «Artículo 318.
Procedencia y oportunidades. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria. Parágrafo. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente».
Por su parte, el artículo 319 ibídem indica: «Artículo 319. Trámite. El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria. Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110». De conformidad con los artículos precitados, se encuentra que el recurso de reposición interpuesto por Aníbal Edmundo Ortiz Acero es procedente, ya que sobre la decisión que se pretende recurrir no hay norma legal que lo impida.
Adicionalmente, se observa que el recurso fue interpuesto dentro del término legal establecido por el artículo 318 del CGP, es decir, dentro de los 3 días hábiles siguientes a la notificación del auto, pues la secretaría de la sección segunda envió el 25 de abril de 2023 al correo electrónico de la parte demandante (ancizaroga@gmail.com y rodriguezcaldasabogados@gmail.com), de la parte demandada (notificaciones.bogota@mindefensa.gov.co) y de la Agencia Nacional Jurídica del Estado (procesosnacionales@defensajuridica.gov.co) una comunicación informándoles que en providencia del 17 de abril de 2023 este despacho había inadmitido el recurso extraordinario de unificación, para lo cual se envió copia del referido auto.
Así mismo, les indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 201 del CPACA, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021, el día 28 de abril de 2023 se generaría un estado dentro del proceso de la referencia que podría ser consultado en la página web www.consejodeestado.gov.co. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero.
En ese sentido, el auto que inadmitió el recurso extraordinario de la referencia fue notificado por estado al demandante el viernes 28 de abril de 2023 y el escrito de impugnación fue recibido por la Secretaría de la Sección Segunda ese mismo día, lo cual permite deducir que el recurso fue interpuesto en término. 2.2. Traslado del recurso En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 110 y 319 del CGP, aplicables por remisión expresa del artículo 242 del CPACA, la secretaría corrió traslado a la contraparte del recurso presentado por Aníbal Edmundo Ortiz Acero durante un término de tres (3) días a partir del 11 de mayo de 2023; sin embargo, no hubo manifestación alguna. 2.3.
Solución del caso en concreto El reparo del demandante se centra en el hecho de que no es posible subsanar deficiencia alguna del recurso extraordinario de unificación pues el despacho en la providencia recurrida no formuló una inadmisión sino un rechazo de plano, en tanto se consideró que el recurso extraordinario además de no cumplir con el requisito enlistado en el numeral 4 del artículo 262 del CPACA tampoco tenía vocación de prosperar ya que la sentencia invocada no unificó criterio alguno que tuviera relación con topes indemnizatorios, ni referente a descuentos respecto de las asignaciones de retiro o sumas de dinero provenientes de fuentes privadas durante el tiempo de desvinculación del servicio.
Por tal razón, para el demandante no es posible subsanar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ya que la sentencia de unificación invocada no puede ser objeto de cambio alguno. Así mismo, se encuentra que el recurrente difiere con la decisión adoptada por el despacho pues considera que las situaciones que se desarrollan en la sentencia impugnada y la de unificación invocada son análogas, aunado al hecho de que para él «la sentencia de la que se pide unificación es la única con la que se cuenta para poder unificar criterios» Teniendo en cuenta los argumentos del recurso propuesto, el despacho considera que no hay lugar a reponer el auto impugnado por las razones que a continuación se exponen: El despacho encontró, al estudiar la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que el demandante no había dado cabal cumplimiento a lo previsto en el numeral 4 del artículo 262 del CPACA pues no indicó las razones por las cuales el fallo de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció la sentencia de unificación invocada. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero.
En ese sentido, de conformidad con lo señalado en el artículo 265 del CPACA, hubiera sido del caso indicar en esa providencia la falencia encontrada y conceder el término de 5 días al recurrente para que la subsanara; no obstante, dicha situación no aconteció porque el despacho observó que el recurso extraordinario de unificación no tenía vocación de prosperidad, en tanto la sentencia de unificación presuntamente desconocida por el tribunal no unificó criterio alguno relacionado con topes indemnizatorios, ni referente a descuentos respecto de las asignaciones de retiro o sumas de dinero provenientes de fuentes privadas durante el tiempo de desvinculación del servicio, pues aquella se limitó a establecer la compatibilidad existente entre las sumas de dinero ordenadas como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de retiro con las sumas que por concepto de salarios y prestaciones provenientes de un empleo público se hubiesen recibido durante el lapso transcurrido entre el retiro y el cumplimiento de la disposición de reintegro.
Por lo anterior, el despacho inadmitió el recurso extraordinario de unificación sin que tal decisión por su connotación procesal representara una oportunidad para el recurrente de poder subsanar el defecto indicado. La decisión adoptada por el despacho no es caprichosa en tanto se ajusta a los fines esenciales del recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia con los cuales se busca asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme, así como la reparación de los derechos de las partes y terceros que resultan afectados con una providencia que eventualmente desconozca determinada sentencia de unificación. En ese sentido, para el despacho es claro que, si bien la Ley 1437 de 2011 no concibió como casual de inadmisión el hecho de que la sentencia de unificación invocada no fuera aplicable al caso del recurrente, lo cierto es que esa situación no se convierte en un obstáculo para que el juez al observar esa situación no pueda desestimar desde la etapa admisoria el recurso extraordinario de unificación. Ahora, debe observarse que el criterio en comento ha cobrado tal relevancia que el legislador lo positivizó a través del artículo 74 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 265 del CPACA en el sentido de introducir un parágrafo a la norma en comento en que se estableció lo siguiente: «Parágrafo.
El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso» (Destaca el despacho). Si bien lo anterior no constituye un referente procesal en lo que atañe al recurso extraordinario de la referencia, sí confirma la visión y el criterio de que el mencionado requisito es de obligatoria observancia a la hora de estudiar la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación, lo cual implica una valoración por parte del juzgador en el que se verifique la relación existente entre el recurso interpuesto y lo unificado por la sentencia presuntamente inobservada. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero.
De conformidad con lo anterior, para el despacho es claro que en el caso de Aníbal Edmundo Ortiz Acero lo procedente era inadmitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por no existir concordancia jurídica y temática entre lo resuelto por la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y lo unificado en la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 29 de enero de 2008, dentro del expediente 76001-23-31-000-2000-02046-02 (IJ), magistrado ponente Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno 1153- 2004.
Es de anotar que la decisión de inadmitir el recurso extraordinario de unificación cuando se presenta una situación como la acontecida en este caso, ha sido aplicada por otros despachos de la Sección Segunda de esta Corporación con fundamento en razones similares a las expuestas5. Adicionalmente, si en gracia de discusión no se tuvieran en cuenta los argumentos expuestos, el despacho encuentra que igualmente hay lugar a dejar intacta la decisión recurrida en tanto los efectos de la sentencia de unificación invocada por el demandante perdieron su fuerza vinculante y; por ello, no es procedente aplicar la tesis contenida en esta providencia. Al respecto se tiene que, en fecha del 9 de agosto de 2022, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió dentro del expediente 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017) una sentencia de unificación con ponencia de la doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, en la cual se modificó el criterio jurisprudencial que se había fijado en la sentencia del 29 de enero de 2008.
En esa sentencia se explicó lo siguiente: «Reglas del restablecimiento del derecho y descuentos sobre la condena. 87. En cuanto a los descuentos derivados o causados por los salarios y prestaciones de las vinculaciones que el beneficiario de la condena hay (sic) tenido con el sector público durante el periodo en que estuvo cesante, es importante recordar a propósito de lo esbozado en el recurso extraordinario que ahora ocupa la atención de la Sala, que la razón principal que fundamentó la tesis fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo del 29 de enero de 2008, expediente 76001233100020000204602 con ponencia del consejero Jesús María Lemos Bustamante, antes aludido, es la causación distinta e independiente de los pagos, por un lado, la de retribuir la prestación personal de los servicios al Estado y, por otro, la reparación de los daños irrogados por el cese laboral injusto.
De esta manera, se entendían como compatibles, la condena derivada de la sentencia de nulidad del acto de retiro, con los pagos devengados producto de una relación legal y reglamentaria, sin que ello implicara doble erogación con cargo al erario. 88. Para la Corte Constitucional, en el mismo escenario, independientemente de que tales valores se recibieran a título de indemnización se configura la vulneración del artículo 128 Superior, al considerar: 5 Por ejemplo, en las siguientes providencias: 1) del 5 de julio de 2022, emitida dentro del proceso 11001-03-25-000-2019-00855-00 (6311-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández y 2) del 3 de octubre de 2022, proferida dentro del proceso 11001-03-25-000-2021-00196-00 (1219- 2021). 8 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero.
En efecto, entiende esta Corporación que la indemnización a la que se tiene derecho fruto del restablecimiento de un derecho por nulidad del acto acusado debe ser tasada con base en parámetros objetivos que respondan a la justicia material. De tal suerte que, mal puede tasarse la indemnización con base en salarios y prestaciones dejados de percibir cuanto éstos y éstas se percibieron en total o relativamente medida del Tesoro Público.
Lo anterior conduciría a aceptar que una persona recibiera dos montos salariales y prestaciones durante un mismo período. 89. Esto para justificar que el descuento de lo percibido por el ejercicio de otros cargos públicos «resulta ajustado a derecho, puesto que de lo contrario no sólo se estaría generando un enriquecimiento sin causa, sino que además se vulneraría el artículo 128 Superior». 90.
La Sala Plena, siendo consecuente con las conclusiones alcanzadas a lo largo de esta providencia, de manera autónoma y separada a lo esbozado por la Corte Constitucional, considera a la condena derivada de la sentencia que anula un acto particular como un verdadero restablecimiento del derecho para el demandante, por regla general, pues, por virtud de los efectos de la sentencia de nulidad, éste recupera la situación administrativa de servicio activo y, con ello, la causa lícita de percibir los salarios y prestaciones sociales causadas para el periodo de cese de la relación laboral inicial, los cuales no pueden coincidir en el tiempo con ninguna otra remuneración, retribución o asignación proveniente del erario, dada la prohibición constitucional prevista en el artículo 128 superior, refrendada así en el canon 17 de la Ley 4ª de 1992, salvo las excepciones allí previstas.» Así las cosas, es claro que el criterio fijado en la sentencia del 29 de enero de 2008 en la que se entendían como compatibles los montos de la condena derivada de la sentencia de nulidad del acto de retiro, con los pagos devengados producto de una relación legal y reglamentaria, sin que ello implicara doble erogación con cargo al erario, cambió con la posición adoptada en la sentencia del 9 de agosto de 2022.
En esa última providencia, la Corporación determinó que los montos indicados no eran compatibles en la medida en que, siendo la condena un verdadero restablecimiento del derecho, conlleva a que el demandante recupere su situación administrativa de servicio activo y, en consecuencia, la causa lícita de percibir los salarios y prestaciones sociales causadas para el periodo en que no laboró, los cuales no pueden coincidir en el tiempo con ninguna otra remuneración, retribución o asignación proveniente del erario público debido a la prohibición constitucional prevista en el artículo 128 de la Constitución Política.
De conformidad con lo expuesto, el despacho no repondrá el auto del 17 de abril de 2023, por medio del cual se inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Ahora bien, comoquiera que el demandante interpuso recurso de súplica, en subsidio del de reposición, y teniendo en cuenta que este resulta procedente6 en 6 «Artículo 246.
Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: (…) 3. Los que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios; los rechace o declare desiertos. (…) 9 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01072-00 (4781-2016) Accionante: Aníbal Edmundo Ortiz Acero. tanto la decisión impugnada es la que inadmitió - con efectos de rechazo - el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el mismo será concedido y se dispondrá que por la secretaría de esta sección se remita el expediente al despacho del consejero que sigue en turno, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. – No reponer el auto del 17 de abril de 2023, por medio del cual se inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por Aníbal Edmundo Ortiz Acero contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F del 23 de junio de 2016, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. Segundo. – Conceder el recurso de súplica interpuesto en contra de dicha decisión; en consecuencia, por la secretaría de esta sección remítase el expediente al consejero que sigue en turno, para lo de su competencia. Tercero. – Notifíquese esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Déjense las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
La súplica se surtirá en los mismos efectos previstos para la apelación de autos. Su interposición y decisión se sujetará a las siguientes reglas: a) El recurso de súplica podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá interponer recurso de súplica contra el nuevo auto, si fuere susceptible de este último recurso;
(…)»