CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 66001-23-33-000-2019-00754-01 Nº Interno: 1146-2022 (Expediente Digital) Demandante: Mariela Urrea Cepeda Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento pensión gracia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de septiembre de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora Mariela Urrea Cepeda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

ANTECEDENTES La demanda Pretensiones La demandante solicitó la nulidad de la Resolución No. 58764 de 24 de agosto de 2007, por medio de la cual, en cumplimiento a fallo de tutela, se reconoció y pagó provisionalmente a la actora la pensión gracia. Así mismo que se declare la nulidad de la Resolución ADP 003500 de 27 de mayo de 2019, mediante la cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Mariela Cepeda Urrea.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la demandada a reconocer y pagar la pensión gracia, a partir de 18 de diciembre de 2020, en cuantía de $1217008 correspondiente al 75% de lo devengado en su último año de servicio, esto es, entre 1999 y 2000. Pidió que se indexen las sumas adeudadas, al momento del pago de la obligación y que se condene a la demandada a dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del C. P. A. C. A., al pago de costas según lo previsto en el artículo 188 ibídem. 1.2 Los hechos Las pretensiones de la demanda se fundaron en los siguientes hechos: La demandante nació el 18 de diciembre de 1950 y adquirió los 50 años de edad, requisito para acceder a la pensión gracia, el 18 de diciembre de 2000.

La señora Urrea Cepeda prestó los siguientes servicios de docencia: Tiempo de servicio hasta 18-12-1996: 20 años, 2 meses, 11 días. Mediante Resolución 21427 de 7 de septiembre de 2001, la Subdirección General de Prestaciones Económicas negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en contra de la cual se interpusieron los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones No. 26085 de 15 de noviembre de 2001 y 00186 de 17 de enero de 2003, por medio de las cuales se confirmó la negativa, bajo el argumento de que la demandante no acreditó el tiempo de servicio de carácter departamental, distrital o municipal.

La demandante se retiró del servicio el 21 de enero de 2007. La señora Mariela Urrea Cepeda prestó sus servicios como docente oficial territorial en el colegio Popular Diocesano del Municipio de Dosquebradas (Risaralda) por más de 20 años continuos, en propiedad, desde el 2 de febrero de 1976. “En el caso de marras mi poderdante a pesar de ser una docente nacional, prestó sus servicios a una entidad territorial como lo es el colegio Popular Diocesano del municipio de Dosquebradas, el cual recibe los recursos del departamento de Risaralda o del mismo municipio; lo que denominaría al plantel educativo como una entidad del orden territorial, ya que los recursos provienen de la secretaría de educación del Municipio de Dosquebradas.

El 31 de octubre de 2018, se solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia, la cual se negó mediante Resolución ADP 003500 de 27 de mayo de 2019, NOT_PD 795780, la cual se negó nuevamente y se alegó para el efecto la firmeza de los actos administrativos. Normas violadas y concepto de la violación Como normas infringidas se citan en la demanda: Constitución política: artículos 2, 6, 25, 48, 53 y 58.

Ley 114 de 1913. Ley 57 de 1887: artículo 5. Ley 60 de 1945: artículos 1, 2 y 15. Ley 62 de 1985: artículo 1. Ley 71 de 1988. Ley 91 de 1989. Ley 60 de 1993: artículos 1, 2 y 15. Ley 115 de 1994. Ley 5 de 1969. Ley 4 de 1996 y su decreto reglamentario 1743 de 1966. Como concepto de violación que le asiste derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula; entre los que se encuentran, el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculada antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de cincuenta años; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

Afirmó que a pesar de ser un docente nacional, prestó sus servicios en una entidad territorial como lo es el "colegio Popular Diocesano del Municipio Dosquebradas", el cual recibe los recursos del Departamento de Risaralda o del mismo Municipio; lo que denominaría al plantel educativo como una entidad del orden territorial, ya que los recursos provienen de la Secretaría de Educación del Municipio de Dosquebradas.

Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, actuando a través de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que vistos los tiempos de servicio de la actora se puede observar que, efectivamente, la señora MARIELA URREA CEPEDA, si bien puede contar con 20 años de servicio, no son los 20 años de servicio exigidos y con las condiciones precisas en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden NACIONAL ni los desempeñados en cargos de carácter Administrativo total o parcialmente, en consecuencia, tal como se ha manifestado en todas las decisiones administrativas emitidas por mi representada, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada.

Advirtió que el carácter de la vinculación como docente nacional fue reconocido en el escrito de demanda, por lo que no habría discusión respecto de ello y por lo tanto no habría lugar a su reconocimiento. Propuso las excepciones de “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido”, “Buena fe”, “Prescripción” y la genérica. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, mediante fallo de 17 de septiembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda.

Señaló que la demandante cumplió con el requisito de la edad de lo que da fe el documento de identidad del que se constata que tiene más de 50 años. En cuanto al requisito de tiempo de servicios, advirtió que la demandante trabajó como docente de carácter nacional, pues estuvo vinculada a las instituciones educativas: Cultural Psicopedagógico Americano del 3 de marzo de 1975 al 1º de julio de 1976 y al Colegio Nacional Diocesano desde el 2 de julio de 1976 al 22 de enero de 2005, advirtiéndose en el Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral que esta laboró como docente en ese municipio con tipo de vinculación “propiedad”, el régimen salarial fue “nacional” y que la institución educativa en la cual prestó sus servicios es del orden “Nacional”.

Afirmó que lo que interesa al presente proceso respecto de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación de dicha vinculación, ni la forma que adopte, sino el tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, el orden de la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en la Ley 114 de 1913, en los términos analizados.

Advirtió que posteriormente, fue expedida la Ley 29 de 15 de febrero de 1989, a través de la cual se reestructuró el Ministerio de Educación Nacional y, entre otras cosas, se asignó a los departamentos y municipios, según su capacidad, la administración del personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados.

Esto, sin que se cambiara la naturaleza de los nombramientos realizados con anterioridad a los docentes, quienes seguían a cargo de las entidades que los crearon, tal como se colige del parágrafo 1° del artículo 9 ibídem. Es así que, si se trataba de un nombramiento realizado por la Nación, el docente a pesar de ser administrado por la entidad territorial conservaba su calidad de Nacional, y no como lo afirma la parte demandante, que como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio pasaron a ser de carácter territorial.

Finalmente advirtió que no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia comoquiera que, en el presente caso, el tiempo hábil para el reconocimiento de esa prestación no alcanza el umbral de 20 años, puesto que, si bien la accionante se vinculó al servicio oficial docente antes del 31 de diciembre de 1980 y acreditó un periodo como docente, los tiempos que pretende computar corresponden al que trabajó como docente nacional.

Recurso de apelación La demandante a través de apoderado judicial solicitó la revocatoria de la sentencia apelada tras considerar que en ella no se le reconoce todo el tiempo laboral como docente de una entidad territorial, y que si bien es cierto el nombramiento es nacional, siempre ha laborado en instituciones de carácter territorial, por lo tanto, tiene derecho a que se le reconozca la pensión de gracia. Manifestó que se vulneró el “principio de congruencia”, si se tiene en cuenta que el acto acusado negó la prestación reclamada por no haber acreditado el tiempo laborado como docente interina, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, circunstancia que se planteó en la demanda como único cargo y, que pese a que el a quo validó ese lapso, para negar el derecho a la pensión gracia se formularon “argumentos jurídicos relacionados con la naturaleza de la vinculación, los cuales no se plantearon por la entidad en el acto administrativo ni en la extemporánea contestación de la demanda”.

Advirtió que la sentencia recurrida desconoce la condición de docente territorial y que la naturaleza jurídica de los establecimientos educativos no determina la condición de docente territorial, pues la naturaleza jurídica de la Secretaría de Educación de Dosquebradas y los planteles educativos distritales claramente son del orden territorial.

Por último, considera errónea la inferencia de que “el vínculo laboral muta de territorial a nacional” cuando el servicio educativo de los distritos, departamentos y municipios es financiado del recurso del “situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones” Por tanto agrega que el a quo se equivocó en la aplicación del precedente que tuvo en cuenta para negar la prestación, dado que, de igual forma su nombramiento jamás se efectuó por parte del fondo educativo regional.

En este orden se tiene que la demandante acreditó en debida forma que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, lo fue en calidad de educadora territorial, bajo la dirección de la Secretaría de Educación de Dosquebradas. Así las cosas, de acuerdo al plenario, alegó que se demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado servicios como docente en planteles distritales por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (3 de marzo de 1975), en calidad de docente nacionalizada.

Y al iniciar a dictar clases en un colegio de carácter territorial como es el Instituto Diocesano, según las pruebas obrantes en el plenario, fue cambiada a nacional, donde estuvo por más de 20 años; esto teniendo en cuenta que el nombramiento fue realizado por el departamento de Risaralda y el municipio. Adujo que a pesar de ser un docente nacional, prestó sus servicios en una entidad territorial como lo es el “colegio Popular Diocesano del Municipio Dosquebradas”, el cual recibe los recursos del Departamento de Risaralda o del mismo Municipio; lo que denominaría al plantel educativo como una entidad del orden territorial, ya que los recursos provienen de la Secretaría de Educación del Municipio de Dosquebradas. 5.

Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Con auto de 23 de junio de 2022, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si la señora Mariela Urrea Cepeda tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia en virtud de la descentralización de la educación, lo que a juicio de la parte actora el hecho de prestar los servicios en instituciones territoriales le da el derecho, y en consecuencia, si debe revocarse la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda o si por el contrario el a quo fue acertado en su decisión. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1.

Sobre la pensión gracia; 2.2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.2.1. Generalidades sobre la pensión gracia La pensión gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.

Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. - Acerca de la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018, se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito (…)”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022 (dictada en otro proceso) se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, se encuentra sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.2.2.

Hechos relevantes probados Edad Para el reconocimiento pensional reclamado se requiere haber cumplido 50 años. Para el caso concreto, la señora Mariela Urrea Cepeda nació el 18 de diciembre de 1950, como se observa en la copia de la cédula de ciudadanía; por tanto, para el 18 de diciembre de 2000 contaba con 50 años. Buena conducta Esta exigencia hace referencia a que el docente se haya desempeñado con honradez y consagración, lo cual no fue desvirtuado en el trámite del proceso.

Vinculación del demandante y tiempo de servicio Mariela Urrea Cepeda prestó sus servicios como docente nacional, así: Actos administrativos acusados Resolución No. 58764 de 24 de agosto de 2007, por medio de la cual, en cumplimiento a fallo de tutela, se reconoció y pagó provisionalmente a la actora la pensión gracia. Auto ADP 003500 de 27 de mayo de 2019, mediante la cual se abstuvo de emitir nuevo pronunciamiento en relación con la pensión gracia solicitada por la demandada, dado que no se aportan elementos de juicio que permitan modificar la decisión adoptada a través de los actos administrativos mencionados, encontrándose los mismos conforme a derecho con base en los documentos obrantes en el expediente y normatividad concordante.

Pruebas recaudadas en el plenario Resolución No. 1649 de 12 de abril de 1975 por medio de la cual el Ministro de Educación Nacional nombró en el Colegio Cultural Americano de la Ciudad de Bogotá a la señora Mariela Cepeda Urrea, con asignación mensual de acuerdo a la categoría que acreditara en el escalafón docente. Acta de posesión número ilegible de 19 de junio de 1975, de la señora Mariela Urrea Cepeda como profesora de enseñanza media en el Colegio Cultural Psicopedagógico Americano de Bogotá, ante el Ministro de Educación Nacional, en la cual se deja constancia de que el nombramiento surte efectos a partir del 3 de marzo de 1975, así como de que fue nombrada mediante Resolución No. 1649 de 12 de abril de 1975.

Resolución No. 3619 de 31 de mayo de 1976 por medio de la cual el Ministro de Educación Nacional ordenó el traslado de la señora Mariela Urrea Cepeda de la jornada adicional del Colegio Cultural Americano de Bogotá, a igual cargo en el Colegio Popular Diocesano de la ciudad de Pereira. Acta de posesión 6062 de julio 2 de 1976, de la señora Mariela Urrea Cepeda como docente de enseñanza secundaria en el Colegio Diocesano de Dosquebradas ante el Secretario de Educación Pública, en la cual se deja constancia de que el nombramiento fue hecho en propiedad por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución No. 3619 del 31 de mayo de 1976, y de que los servicios se están presando desde el 1 de junio de 1976.

Resolución No. 10583 de 8 de julio de 1985 por medio de la cual el Ministro de Educación Nacional legalizó la licencia de maternidad de la demandante para separarse del cargo desde el 22 de abril hasta el 16 de junio de 1985. Certificación de 26 de septiembre de 1990, suscrita por el Jefe de División de Personal del Ministerio de Educación, el Coordinador de Hojas de Vida del Ministerio de Educación Nacional y la delegada FER Risaralda.

A dicho documentos se adjuntó el listado de docentes Nacionales trasladado a la planta de planteles educativos de Risaralda, dentro de las que se encuentra la demandante. En el documento se deja constancia de: Certificación de 1 de marzo de 2001, suscrita por el área de recursos humanos de la Secretaría del Conocimiento del departamento de Risaralda, por medio de la cual indicó que la docente labora en el Instituto Docente Popular Diocesano desde el 1 de junio de 1976 trasladada por resolución nacional 3619 de 31 de mayo de 1976, viene en continuidad.

Respuesta de 3 de junio de 2021, suscrita por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, en respuesta a requerimiento realizado en la primera instancia, a través del cual remitió actos administrativos de nombramiento, posesión, licencias y reconocimiento de estudios que profirió el Ministerio en relación con la señora Mariela Urrea Cepeda. 2.3.

Caso Concreto Mariela Urrea Cepeda, solicitó la nulidad de los actos administrativos acusados, por medio de los cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. El A quo negó las pretensiones de la demanda al no encontrar acreditado el requisito del tiempo, pues la actora pretendió demostrar el tiempo con las vinculaciones de orden nacional que ha tenido, cuando lo que interesa respecto de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, es el tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, el orden de la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza y los extremos temporales.

Finalmente advirtió que con la expedición de la Ley 29 de 1989 se asignó la administración del personal docente a los departamentos y municipios, sin que ello cambiara la naturaleza del nombramiento. Inconforme con esta decisión, la actora presentó recurso de apelación afirmando que se cumplieron todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, máxime cuando prestó sus servicios a entidades del orden departamental, por lo que resulta errónea la inferencia de que “el vínculo laboral muta de territorial a nacional” cuando el servicio educativo de los distritos, departamentos y municipios es financiado del recurso del “situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones”.

De conformidad con los antecedentes normativos previamente expuestos, se observa que la pensión gracia cobija a aquellos docentes que hubiesen prestado sus servicios como profesores de establecimientos públicos, que cumplan 20 años de servicios con nombramientos del orden Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado, sin que les sea dable acumular tiempos en el orden nacional.

Por lo anterior la Sala manifiesta que, una vez analizadas las pruebas allegadas al expediente, se pudo establecer que el tiempo de servicio prestado por Mariela Urrea Cepeda como docente en el Colegio Cultural Americano de la Ciudad de Bogotá y en el Colegio Popular Diocesano Dosquebradas – Risaralda, fueron antes del 31 de diciembre de 1980 con nombramiento del orden nacional, el primero entre el 3 de marzo de 1975 al 1 de julio de 1976 y el segundo entre el 2 de julio de 1976 al 21 de enero de 2007, tiempo que no fue controvertido, ni tachado como falso por ninguna de las partes, sino que por el contrario fue admitido por la parte demandante, quien tanto en la demanda como en el recurso reconoció que el vínculo fue nacional, pero pretende desconocer la ley y la jurisprudencia con miras a acceder a un beneficio en relación con el cual el legislador expresamente prohibió su reconocimiento para los docentes con vínculo nacional.

Con lo anterior es claro, que aun cuando la demandante acredite tener la edad, y el tiempo de servicio en la docencia, se halla incursa dentro de la prohibición de la norma, según la cual no podrán computarse los tiempos nacionales para efectos de la acreditación del tiempo de servicio con miras a obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Ahora bien, y respecto de la demanda, esta Colegiatura precisa que la descentralización de la educación no conllevó a que las distintas clases de maestros hubiesen desaparecido y que, en consecuencia, todos hayan adquirido el carácter de territoriales.

En ese sentido, esta Subsección ha reiterado en sendas oportunidades que los docentes con nombramiento nacional que hayan sido incorporados a las plantas territoriales en virtud del proceso de descentralización de la educación continúan con el carácter de nacionales, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación. Al respecto, esta subsección en sentencia de 16 de mayo de 2019, sostuvo: “Ahora, frente a la incorporación de la panta de personal docente del Instituto Docente Núcleo Escolar del Municipio de Quinchía al Departamento de Risaralda, efectuada el 2 de enero de 1996 por el Gobernador de Risaralda con el Decreto 08, efectivamente se observa que la demandante era docente nacional, y tal como se concluyó en las consideraciones de esta providencia, los docentes, directivos docentes nacionales, que se incorporaron sin solución de continuidad -tal como ocurre en este caso- a la planta departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, tendrán como régimen prestacional, el establecido en la Ley 91 de 1989, este es, el previsto para los empleados públicos nacionales, razón por la que le podría corresponder una pensión ordinaria de jubilación y no la pensión gracia creada para los maestros territoriales”.

En línea con lo anterior, en fallos del 23 de febrero y 16 de marzo de 2023, la Subsección B de la Corporación enfatizó en el mismo criterio, así: “(…)se precisa que recientemente la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la precitada prestación, como el que aquí nos convoca, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic)”. Puestas así las cosas, se advierte que a la luz de lo establecido en el inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, es improcedente acceder al reconocimiento de la pensión gracia reclamada, teniendo en cuenta el carácter excepcional de esta prestación, en la medida en que se hace indispensable que la demandante acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes; en especial, el referente a haber prestado los servicios docentes en planteles educativos del orden Departamental o Municipal, durante mínimo 20 años.

Lo anterior toda vez que, si bien la docente Mariela Urrea Cepeda acreditó una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, la misma como se advirtió líneas atrás fue una vinculación de carácter nacional, la cual se torna incompatible con la naturaleza de la pensión gracia y hace que esos tiempos de servicios no resulten aptos para acceder al reconocimiento pretendido.

Así las cosas, se concluye que la accionante no tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia solicitada; tal y como así lo indicó la entidad de previsión social en los actos enjuiciados, en la medida en que no cumple con los presupuestos necesarios para su asignación, pues como quedó expuesto los tiempos nacionales no pueden computarse, en tanto que los mismos no cambiaron su naturaleza como lo pretendió la demandante, por lo que habrán de negarse las pretensiones de la demanda.

Finalmente, en relación con el argumento de la supuesta falta de congruencia del fallo apelado, por formular argumentos jurídicos relacionados con la naturaleza de la vinculación, que no fueron expuestos ni en los actos demandados ni en la contestación de la demanda, la Sala advierte, que contrario a lo afirmado por la parte actora, en los actos administrativos demandados no hubo un análisis de fondo respecto de los requisitos de la demandante para acceder a la pensión, toda vez que en el primero de ellos, esto es, la Resolución No. 58764 de 24 de agosto de 2007, se dio cumplimiento a una orden judicial, no obstante lo cual se advirtió de manera expresa que “el peticionario no acreditó los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión gracia” al tiempo que dejó claro los antecedentes relacionados con que ya la solicitud se había negado por “no cumplir con los requisitos previstos en la ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial de orden departamental, municipal o distrital (nacionalizado).

Por su parte, mediante el Auto ADP 003500 de 27 de mayo de 2019, la UGPP se abstuvo de emitir nuevo pronunciamiento sobre la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia en favor de la demandante, por cuanto los supuestos de hecho que motivaron las decisiones anteriores, no habían cambiado. Vista la Resolución 21427 de 7 de septiembre de 2001 (a través del cual ya se había negado la pensión gracia y fue referida en los antecedentes del acto demandado), así como las que resolvieron los recursos interpuestos en contra de esta se puede advertir, que en cada una de ellas se evidenció la imposibilidad de acceder a la pensión gracia solicitada, dada la naturaleza de la vinculación de la demandante, así: “Que de los documentos aportados en la solicitud se establece que la peticionaria laboró en el Instituto Popular Diocesano en el Municipio de Dosquebradas dependiente del Ministerio de Educación Nacional.

Que de conformidad con el inciso primero del Artículo Primero de la Ley 91 de 1989, mediante la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el cual señala: <<Para los efectos de la presente ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal Nacional: son los docentes vinculados por el nombramiento del Gobierno Nacional>>.

(Resaltado fuera de texto). Que de acuerdo con las normas antes transcritas se advierte que para el reconocimiento de la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913, no es admisible completar o computar tiempos de servicios prestados en la Nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación por ser Distrito, razón por la cual los tiempos laborados en el Instituto Popular Diocesano del Municipio de Dosquebradas de 1976 al 2001 en su carácter de docente del orden nacional se deben desestimar (…)”.

En similar sentido se pronunció la Resolución 186 de 17 de enero de 2003, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación en contra de la 21427 de 2001, a través de la cual se confirmó esa y su reposición, bajo el argumento de que los cargos desempeñados fueron mediante designaciones realizadas por el Gobierno Nacional de suerte que la peticionaria, hoy demandante no tiene derecho a la pensión gracia tantas veces solicitada.

Teniendo claro lo anterior, para la Sala no es de recibo el argumento de la demandante, según la cual la sentencia fue incongruente, pues en la misma se realizó el análisis jurídico necesario para resolver el asunto sometido a su consideración. Condena en costas El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala). Dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso.

En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe, por lo que la Sala no condenará en costas. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte accionante; y, en consecuencia, confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de proferida el 17 de septiembre de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora Mariela Urrea Cepeda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)