25000234200020150422801 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandantes: Juan Efraín Cubides Ramírez Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación1 y Municipio de Fusagasugá Tema: Imposición de sanción de destitución e inhabilidad general de personero municipal por incumplimiento del regímen de inhabilidades Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la PGN contra la sentencia proferida el 23 de enero del 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- Antecedentes 1. La demanda 1.1. Las pretensiones 1.En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, Juan Efraín Cubides Ramírez, demandó la nulidad de los siguientes actos, expedidos dentro del proceso disciplinario No. D-2014-56-670240: → Acto administrativo sancionatorio de primera instancia del 19 de noviembre de 2014, expedido por la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, a través del cual se le impuso sanción de destitución del cargo de personero municipal e inhabilidad por 10 años. → Acto administrativo sancionatorio de segunda instancia del 26 de diciembre de 2014, expedido por la Procuraduría Regional de Cundinamarca, que 1 En adelante PGN 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez resolvió el recurso de apelación contra la decisión sancionatoria, confirmándola en su totalidad. → Resolución 200-04.02-005 del 11 de febrero de 2015, «por medio de la cual se hace efectiva una sanción disciplinaria a un servidor público en cumplimiento de un fallo disciplinario», emitida por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Fusagasugá. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara a las demandadas a (i) eliminar la sanción impuesta y cualquier anotación y antecedentes disciplinarios que obren en los sistemas de información, (ii) reintegrarlo al cargo que venía desempeñando, esto es, personero Municipal del municipio de Fusagasugá Cundinamarca, sin que se verifique solución de continuidad en el servicio, (iii) pagarle los salarios, prestaciones sociales y aportes a seguridad social a que haya lugar desde el momento en que fue separado del cargo y hasta el momento en que efectivamente se verifique su reintegro, (iv) reconocerle y pagarle de los demás sobresueldos que correspondan al cargo para el cual fue electo desde el momento en que fue separado del cargo y hasta el momento en que efectivamente se verifique su reintegro, y (v) dar cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA 1.2.

Fundamentos fácticos 3.Como hechos relevantes, se destacan los siguientes: 3.1. El 10 de enero de 2012 en sesión del Concejo del Municipio de Fusagasugá, se eligió a Juan Efraín Cubides Ramírez como personero de ese municipio para el período 2012- 2016, según consta en el Acta No. 03 de la misma fecha3. 3.2. El 18 de enero de 2012, ante el Juez Primero Civil Municipal de Fusagasugá, Juan Efraín Cubides Ramírez se posesionó como personero municipal de Fusagasugá4. 3.3.

Con ocasión de la demanda de perdida de investidura presentada por Salomón Murcia Vásquez contra el demandante, el Consejo de Estado, Sección Primera5, en segunda instancia profirió la sentencia del 25 de julio del 2013 que decretó la perdida de investidura de Juan Efraín Cubides Ramírez como concejal elegido para el período 2008-2011, al encontrar configurada la causal de incompatibilidad prevista en el literal d) del artículo 46 de la Ley 136 de 1994 que alude a: 3 Cd a folio 138.

Cuaderno 1 folios 267 a 314. Pag de la 6 a la 37 4 Cd a folio 138. Cuaderno 1 folios 1 a 56. Pag 26 5 Cd a folio 138. Cuaderno 1 folios 1 a 56. Pag 19 a la 25 3 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez «Ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público.

Sin embargo, los concejales durante su período Constitucional no podrán ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.» 3.4.

En esta ocasión, la Corporación revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar decretó la perdida de investidura de Juan Efraín Cubides por encontrar acreditado que mientras fue concejal actuó como apoderado de Silvio Novoa Gómez, parte demandada, en un proceso ejecutivo hipotecario adelantado por el municipio de Fusagasugá. En el mencionado asunto el municipio pretendía el cumplimiento forzado de una obligación clara, expresa y exigible adquirida por Silvio Novoa, relacionada con el pago de una suma de dinero a favor de la entidad territorial con fundamento en la celebración de un contrato de compraventa de un bien inmueble, por lo que, el Consejo de Estado encontró probado que en el proceso ejecutivo Hipotecario se gestionaba un claro interés económico del municipio, circunstancia, que hacía evidente la configuración de la incompatibilidad de Juan Efraín para fungir como apoderado de Silvio Novoa dentro del mismo mientras se desempeñaba como concejal. 3.5.

El 26 de noviembre de 2013, Luis Agustín González, presentó una solicitud6 ante el Concejo municipal en orden a que se tomaran los correctivos necesarios para dar cumplimiento a la sentencia del 25 de julio del 2013 del Consejo de Estado, Sección Primera7, pues, a su juicio el decreto de la perdida de investidura como concejal de Juan Efraín Cubides le generó una inhabilidad sobreviniente para continuar en el cargo de personero municipal y que de no presentarse el retiro voluntario correspondía a la Mesa Directiva del Concejo Municipal hacer efectivo dicho retiro; solicitud que fue remitida a la Procuraduría provincial de Fusagasugá el 10 de diciembre de 2013 y radicada bajo la actuación preventiva No. 3192 de 20138 3.6.

El 11 de diciembre del 2013, Luis Agustín González, presentó una queja9 ante la Procuraduría Provincial de Fusagasugá por la omisión de los concejales de ese municipio en dar cumplimiento a la sentencia de perdida de investidura, y haber elegido a Juan Efraín Cubides, pese a estar inhabilitado. Sin embargo, la autoridad disciplinaria se abstuvo de iniciar investigación por tal hecho, comoquiera que, el asunto había sido decidido en el proceso disciplinado D-2012-56-551097. 6 Cd a folio 138.

Cuaderno 1 folios 1 a 56. Pag 12 a la 16 7 Cd a folio 138. Cuaderno 1 folios 1 a 56 Pag 19 a la 25 8 Cd a folio 138. Cuaderno 1 folios 1 a 56. Pag 11 9 Cd a folio 138. Cuaderno 1 folios 1 a 56. Pag 5 a la 10 4 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez 3.7. En cuanto a la presunta inhabilidad sobreviniente en la que estaría incurso Juan Efraín Cubides, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá inició la actuación preventiva No. 3193 de 201310, en la que oficio al Concejo municipal de Fusagasugá y a Juan Efraín Cubides para que dieran cumplimiento a la sentencia de perdida de investidura, otorgando el término de 3 meses previsto en el artículo 6 de la ley 190 de 1995 para poner fin a las causas que dieron origen a la presunta inhabilidad sobreviniente.

No obstante, Juan Efraín Cubides mediante oficio No 143 del 31 de enero de 201411 contestó la anterior solicitud y adujó no estar incurso en causal de inhabilidad sobreviniente. 3.8. El 10 de enero de 2014, concluida las actuaciones preventivas No. 3192/3193 de 2013, la Procuraduría Provincial expidió auto de indagación preliminar12 en el proceso disciplinario No. D-2014-56-670240 en contra de Juan Efraín Cubides Ramírez, en su condición de personero del Municipio de Fusagasugá, Cundinamarca, y de Gerardo Humberto Cardona Cardona, Luz Fany López Vargas, José Noe Parra Romero como miembros de la Mesa directiva del Concejo Municipal de Fusagasugá, Cundinamarca, para la época de los hechos objeto de investigación. 3.9.

El 8 de abril de 201413 la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, dispuso incorporar las diligencias adelantadas en el trámite con Rad. No. 0810 del 3 de abril de 2014 del expediente IUS 2013-396418, seguido en contra de Juan Efraín Cubides Ramírez y que se originó en la queja interpuesta por Salomón Murcia Vásquez, de conformidad con la remisión por competencia realizada por el Procurador Regional de Cundinamarca en auto del 31 de marzo de 201414, en atención a que ya se adelantaba la indagación preliminar No. IUC D-2014-56- 670240 relacionada con los mismos hechos contra el mismo funcionario. 3.10.

El 26 de agosto de 2014, se evaluó el mérito de la investigación15, archivándose definitivamente la investigación en contra de los miembros de la Mesa Directiva del Concejo municipal y formulándose un cargo único a Juan Efraín Cubides Ramírez, en su calidad de personero del Municipio de Fusagasugá por presuntamente haber incurrido a título de culpa gravísima la falta gravísima del artículo 48.17 de la Ley 734 de 2002 que alude a «Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales. […]» porque: 10 Cd a folio 138.

Cuaderno 1 folios 1 a 56. Pag 1 y 2 11 Cd a folio 138. Cuaderno 1 folios 1 a 56. Pag 47 a la 57 12 Cd a folio 138. Cuaderno 1 folios 164 a 201. Pag 21 al 26 13 Cd a folio 138. Cuaderno 4 folios 620 al 707. Pag 17 14 Cd a folio 138. Cuaderno 4 folios 620 al 707. Pag 37 15 Cd a folio 138. Cuaderno 11 folios 2023 al 2057. Pag 1 a la 70 5 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez «Usted, doctor JUAN EFRAIN CUBIDES RAMIREZ, identificado con la cédula de ciudadania número 11.381.115, en su calidad de Personero Municipal de Fusagasugá Cundinamarca, al parecer incurrió en inhabilidad sobreviniente, pues después del 23 de enero de 2014 siguió ejerciendo tal cargo, pese al fallo proferido el 25 de julio de 2013 por el Consejo de Estado - Sala de los Contencioso Administrativo - Sección Primera, dentro del expediente No. 2012-00468, que decreto su pérdida de investidura como Concejal de Fusagasugá, el cual le fue comunicado por correo electrónico el 17 de octubre de 2013 y quedo ejecutoriado el 24 de octubre de 2013, que genero para Usted, al parecer, una inhabilidad sobreviniente para continuar desempeñándose como Personero Municipal de Fusagasuga, toda vez que al Personero Municipal le son aplicables las inhabilidades para ser Alcalde y estas incluyen como causal de inelegibilidad, y en este caso de inhabilidad sobreviniente, haber perdido la investidura de Concejal, situación que puede hacerlo incurso en la comisión de falta disciplinaria.» 3.11.

El 19 de noviembre del 2014, en audiencia, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá emitió el acto administrativo sancionatorio de primera instancia16, en el que se dispuso sancionar al demandante con destitución en el ejercicio del cargo e inhabilidad general por el término de 10 años para ejercer cargos públicos, al declarar probado el único cargo imputado, notificado en estrados.

Contra la decisión se interpuso y sustentó el recurso de apelación, el cual fue concedido para ser resuelto ante la Procuraduría Regional de Cundinamarca. 3.12. El 26 de diciembre de 2014, la Procuraduría Regional de Cundinamarca, confirmó la decisión sancionatoria al considerar que se encontró probado el único cargo formulado17, decisión, notificada personalmente el día 9 de febrero de 2015. 3.13.

La Mesa Directiva del Concejo Municipal de Fusagasugá, expidió la Resolución No. 200-04.02-005 de 11 de febrero de 2015 «por medio de la cual se hace efectiva una sanción disciplinaria a un servidor público en cumplimiento de un fallo disciplinario», notificada personalmente al demandante el 16 de febrero de 2015. 1.3. Normas violadas y concepto de violación 4.

Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 53, 122, 123, 124, 125, 209 y 313 de la Constitución Política; 37, 178 y 179 de la Ley 734 de 2002; 31, 32, 38, 41, 170, 182 de la Ley 136 de 1994; 6 de la Ley 190 de 1995; artículo 103 del Decreto Ley 1333 de 1986; 137 y 138 del CPACA y los Acuerdos 030 de 2010 y 082 de 2014 el Concejo Municipal de Fusagasugá. 5.

En el concepto de violación el demandante argumentó, en esencia que: 5.1. Los actos administrativos sancionatorios se expidieron con violación de normas superiores, porque, la sanción se impuso con fundamento en una inhabilidad 16 Cd a folio 138. Cuaderno 11 folios 2119 al 2144. Pag 1 a la 52 17 Cd a folio 138. Cuaderno 11 folios 2177 al 2230.

Pag 1 a la 42 6 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez inexistente, toda vez que, la conducta disciplinable se enmarco en una causal que la ley no prevé y como consecuencia la conducta imputada es atípica. 5.2. Lo anterior, violó el derecho al debido proceso y a la defensa, porque, (i) la falta disciplinaria imputada correspondió a la contenida en el artículo 48.17 de la ley 734 de 2002 que alude a «actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales у legales», (ii) para su materialización se remitió al régimen de inhabilidades en el que se advierte que las causales aplicables a los personeros distritales o municipales son las descritas para los alcaldes distritales o municipales que en el caso en concreto correspondió a la descrita en el artículo 95.10 de la Ley 136 de 1994 que señala que no podrá ser elegido ni designado quien «10.

Haya perdido la investidura de congresista, de diputado o de concejal en razón del artículo 291 de la Constitución Política y dentro de los diez años anteriores a la inscripción.», (iii) sin embargo, el órgano de control se limitó a una lectura parcial del artículo anterior, es decir, hasta el hecho de que la pérdida de investidura generaría una inhabilidad para ser elegido o desempeñarse como personero Municipal, dejando de lado el hecho de que el texto de la norma no habla de cualquier tipo de pérdida de investidura, pues, la condiciona o restringe a la declarada con base en el artículo 291 de la Constitución Política, (iv) como consecuencia, al atribuirle una inhabilidad inexistente la sanción se fundamentó en una conducta atípica, por lo que, además, se desconoció el principio de legalidad de las actuaciones administrativas y la taxatividad de las inhabilidades. 5.3.

Asimismo, violó el derecho al trabajo, la estabilidad y el acceso al servicio público, puesto que, en lo relacionado a las inhabilidades sobrevinientes se ha estimado procedente otorgar un término de 3 meses al funcionario público para adelantas las acciones tendientes a eliminarlas, en el proceso disciplinario si bien la PGN podría señalar que otorgó tal periodo durante la actuación preventiva No. 3193 de 2013, la ausencia de garantías para la materialización del acceso y la permanencia en el empleo público fue evidente, por cuanto, esta debió determinar con suficiente claridad, antes de imputar siquiera cargos, si la inhabilidad existía o no, en su lugar, adelantó la investigación disciplinaria, le imputó y lo sancionó transcribiendo una y otra vez la norma de manera incompleta. 5.4.

La investigación disciplinaria se adelantó bajo una presunción de culpabilidad, comoquiera que, el hecho de ser investigado y juzgado bajo el alcance inexistente de una interpretación de la norma que presuntamente acarreaba una inhabilidad sobreviniente, es tanto, como desconocer el principio de la presunción de inocencia, e iniciar un proceso disciplinario en desigualdad de condiciones y bajo una investigación parcializada y sesgada, pues desde el inicio la Procuraduría Provincial de Fusagasugá dio por sentado que se encontraba inhabilitado para el cargo de 7 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez personero Municipal por la declaración de la pérdida de investidura como concejal, sin verificar la norma en su totalidad. 5.5.

En cuanto a la Resolución 200-04.02-005 del 11 de febrero de 2015, «por medio de la cual se hace efectiva una sanción disciplinaria a un servidor público en cumplimiento de un fallo disciplinario», emitida por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Fusagasugá, se expidió con violación de normas superiores, porque, dicha Mesa Directiva no era la competente para imponer o hacer efectiva la sanción, pues, de conformidad con el artículo 182 de la Ley 136 de 1994 los competentes son los presidentes de los concejos distritales o municipales.

Por lo que, la Mesa Directiva se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al usurpar la competencia del presidente del concejo municipal con lo cual se le vulneraron sus derechos. 5.6. Asimismo, se expidió con desviación de poder, porque, en su encabezado se invocaron como normas que le confieren atribuciones para expedir las resoluciones atacadas el artículo 313 de la Constitución Política, el artículo 6 de la ley 190 de 1995 y el artículo 37 de la ley 734 de 2002, no obstante, ninguna de ellas contiene la facultad de separar del cargo al personero Municipal en cabeza de la Mesa Directiva del Concejo. 2.

Contestación de la demanda18 6. La PGN se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación: 6.1. El proceso disciplinario se llevo a cabo, con observancia de todas las ritualidades propias del proceso administrativo sancionatorio, el investigado ejercicio su derecho de defensa, se le notificaron todas las actuaciones, interpuso los recursos de ley, los actos administrativos fueron el producto del análisis de la conducta del investigado y de las pruebas, es decir, el proceso fue respetuoso de las garantías constitucionales y legales y por lo tanto no hubo violación al debido proceso. 6.2.

Los operadores disciplinarios desde el pliego de cargos hasta en los actos sancionatorios fueron claros al señalar que la infracción del investigado se sujetaba a la prevista en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 modificada por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en este sentido, la adecuación típica fue correcta, porque: (i) al disciplinado le fue decretada la perdida de investidura por el Consejo de Estado por haber incurrido en la causal de incompatibilidad del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, (ii) las causales de inhabilidad aplicables a los personeros son las previstas para los alcaldes por remisión del artículo 174 ejusdem (iii) el artículo 95 que 18 Folios 119 al 133 8 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez contiene las inhabilidades para ser alcalde en su numeral 1 señala que no podrá elegido ni designado quien «1.

Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.», (iv) como consecuencia se generó, para el demandante, una inhabilidad sobreviviente para continuar desempeñándose como personero municipal, pues a este le son aplicables las inhabilidades para ser alcalde, (v) por lo que se encontró probada la falta gravísima prevista por el artículo 48.17 de la ley 734 de 2002 que dispone «Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales». 6.3.

El demandante transcribió una norma que fue modificada, en ese sentido es claro que con la disposición anterior la inhabilidad no se configuraba, sin embargo, la norma fue modificada y no esta supeditada o condicionada a un hecho distinto a la perdida de investidura, de conformidad con lo cual la conducta imputada es típica y, además, es lícita y culpable. 7.

Por su parte el municipio de Fusagasugá en la contestación de la demanda, señaló que no debe concurrir a la demanda porque, el acto del concejo municipal no hace parte del acto complejo de la decisión disciplinaria, solo hace parte del proceso para tener en cuenta la contabilización del término de caducidad. 7.1 De igual manera, actuó en el marco de la legalidad porque es la Procuraduría quien hace efectiva sus decisiones por lo que la resolución demandada no altera modifica o sustituye la sanción disciplinaria, corresponde a un trámite administrativo que en ningún modo ser lesiva de los derechos del demandante. 3.

Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, accedió19 a las pretensiones de la demandada con fundamento en que: 8.1 Según el artículo 179 de la Constitución Política y la jurisprudencia debe entenderse que la inhabilidad se estableció para ocupar cargos de elección popular, por lo tanto, a pesar de que las normas que contienen las inhabilidades para alcaldes se remiten a los personeros, el articulo 95 no aplica a estos funcionarios, ya que, la pérdida de investidura trae como consecuencia la inhabilidad para la elección de funcionarios de elección popular y por lo tanto no se hace extensivo al ejercicio de otros cargos públicos. 19 Folios 210 al 222 9 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez 8.2.

Asimismo, de conformidad con el criterio de interpretación de la Corte Constitucional en sentencia SU 424 de 2016 y del Consejo de Estado en sentencia el 4 de octubre de 2018 Rad. 11001-03-15-000-2018-02151-00, se ha señalado que la inhabilidad que genera la perdida de investidura es la de no volver a ocupar cargos de elección popular. 8.3.

En conclusión, no resultaba procedente la imposición de la sanción disciplinaria al demandante al no tipificarse la inhabilidad sobreviniente. Por lo que, se declaró la nulidad de los actos administrativos sancionatorios, se condenó a la Procuraduría al pago de las sumas de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde que fue desvinculado hasta la fecha de vencimiento de su período, debidamente indexadas y al reconocimiento de intereses de conformidad con el artículo 192 del CPACA y se absolvió al municipio de Fusagasugá por cuanto su actuación se limitó a ejecutar la sanción del ente de control. 4.

Recurso de apelación 9. La PGN interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda, con sustento en que: 9.1. El a quo al señalar que el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 no le es aplicable a los personeros incluye un condicionamiento que el legislador no previo, puesto que ni en la sentencia que estudio la constitucionalidad del literal a) del artículo 174 ejusdem, que hace extensiva la aplicación de las causales de inhabilidad para ser alcaldes a los personeros impuso esta limitante, contrario a ello, concluyó que el legislador al determinar regímenes y causales comunes para inhabilitar alcaldes y personeros, no vulneró normas superiores ni principios constitucionales. 9.2.

En ese sentido, las inhabilidades dispuestas para ser elegido alcalde le son aplicables al personero por ministerio de la ley y no es dable imponer un criterio de interpretación ajeno al sentido de la norma, máxime, si lo controvertido en el presente asunto no es la naturaleza de la perdida de investidura o su objeto, sino, la aplicación de una inhabilidad que el legislador impuso para ser elegido personero. 9.3.

Bajo este contexto el juicio de adecuación típica se enmarco en la legalidad, comoquiera que: «i) La imputación fáctica de la conducta cometida por el sujeto disciplinable, se materializa en el hecho de seguir desempeñándose en el cargo de personero Municipal de Fusagasugá, a pesar de haberle sobrevenido una inhabilidad porque se le había decretado la pérdida de investidura como concejal por parte del Consejo de Estado en providencia de fecha 25 de julio de 2013. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez ii) La imputación jurídica en cuanto a los preceptos normativos vulnerados, se presentó por el desconocimiento del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, el artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 37 de la Ley 734 de 2002.» 5.

Concepto del Ministerio Público 10. El procurador Segundo delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó se confirmara la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda y, lo sustento así: 10.1 La conducta por la cual se investigó y sancionó al demandante, es la de haber incurrido en inhabilidad sobreviniente con ocasión de la sentencia del pérdida de la investidura de concejal elegido para el periodo 2008-2011 del municipio de Fusagasugá, decisión, que en criterio de la PGN tiene como efecto inmediato inhabilitarlo para ejercer el cargo de personero municipal para el periodo 2012-2016, no obstante, la conducta endilgada no cumplen con el requisito de tipicidad, pues al hacer extensiva la inhabilidad para ser alcalde del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, no se cumple con la previsión del literal a) del artículo 174 ibidem, que señala «en lo que sea aplicable», comoquiera que, el cargo de personero según prevé la Constitución Política en su artículo 118, ejerce las funciones de Ministerio Público, por lo que no hace parte sector central o descentralizado de la administración municipal y si bien corresponde al Concejo la designación del personero dicha elección no procede de un proceso electoral en estricto sentido, por lo que de acuerdo a la jurisprudencia no le son extensivos los efectos de la pérdida de investidura como causal de inhabilidad.

II.- Consideraciones 6. El problema jurídico 11. Se circunscribe a lo siguiente: ¿Al demandante, en su calidad personero municipal de Fusagasugá 2012-2016, le resultó una inhabilidad sobreviniente por haberse decretado la perdida de investidura como concejal para el periodo 2008- 2011, comoquiera que, de conformidad con el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 a los personeros les son aplicables las inhabilidades establecidas para el alcalde municipal o distrital, específicamente, la descrita en el numeral 1 del artículo 95 ejusdem que alude a que no podrá ser elegido a quien se le hubiese decretado la perdida de investidura? 7.

Marco normativo y jurisprudencial 11 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez 12. Para resolver el problema jurídico propuesto, la Sala encuentra necesario referirse a la (i) generalidad de las inhabilidades y la aplicación de las causales de inhabilidad previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 para elegir o designar alcalde municipal o distrital a la elección de personeros por disposición del literal a) del artículo 174 ejusdem (ii) La pérdida de investidura de congresista, diputado o concejal como causal de inhabilidad para ser alcalde, prevista en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. 7.1.

Generalidad de las inhabilidades y la aplicación de las causales de inhabilidad previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 para elegir o designar alcalde municipal o distrital a la elección de personeros por disposición del literal a) del artículo 174 ejusdem 13. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional20 las inhabilidades son «requisitos negativos para acceder a la función pública»21 o circunstancias que en principio impiden a una persona ser elegida o designada en un cargo público y que, en ciertos casos, también impiden el ejercicio del empleo o la permanencia en él22 a quienes ya se encuentran vinculados al servicio – inhabilidad sobreviniente-23. 14.

Tienen como como propósito: (i) garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en el acceso y la permanencia en el servicio público; y (ii) asegurar la primacía del interés general sobre el interés particular del aspirante. Así, las inhabilidades son un mecanismo determinante «para asegurar ciertas cualidades y condiciones en los aspirantes a ejercer un cargo o función públicos en forma acorde con los intereses que se pretenden alcanzar con ese desempeño»24. 15.

En este entendido, el acceso a los cargos públicos se encuentra sometidos a una serie de condiciones que buscan la realización del interés general, de ahí que, los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades han sido previstos como un límite legítimo y válido a los derechos políticos, bajo los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad. 16.

La Sala Plena de esta Corporación, en decisión de unificación del 29 de enero del 201925, precisó el concepto de inhabilidad en los siguientes términos: «3.1 Una noción general de inhabilidad implica restricciones al ejercicio del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del 20 sentencias C-380-97, C-200-01, C-1212-01 y C-558 de 1994 21 C-348 de 2004 y C-903 de 2008. 22 sentencia C-468 de 2008, Sentencias C-325 de 2009, C-037 de 2018 23 sentencia SU 950 de 2014 24 Sentencia C-952 de 2001 25 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de enero del 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate. Radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00(SU) 12 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez poder político26, pues buscan impedir la elegibilidad de determinadas personas que se encuentran afectadas por situaciones, circunstancias o condiciones, que el Constituyente anticipó como riesgos que afectan intereses, valores y principios superiores protegidos.» 17.

En cuanto a la inhabilidad sobreviniente27 se entiende como aquellas situaciones o circunstancias que ocurren o se verifican en el ejercicio del empleo, la función o la ejecución del contrato, por la firmeza de una decisión administrativa o judicial de inhabilidad o por la ocurrencia del hecho o la situación que inhabilita con posterioridad a la elección o nombramiento. 18.

Ahora bien, en la Constitución Política no se definieron todas las incompatibilidades e inhabilidades aplicables a los distintos cargos públicos, buena parte de ellas son de exclusiva facultad del legislador por disposición expresa de la constitución o por la cláusula general de competencia. 19. En el caso de los personeros municipales, el artículo 118 de la Carta Política señala que el Ministerio Público será ejercido, entre otros funcionarios, por los personeros municipales, quienes serán elegidos por los concejos para el período que fije la ley- numeral 8 artículo 313-.

Por su parte, el numeral 23 del artículo 150 establece que corresponde al Congreso «expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas», lo cual implica que, a falta de norma específica de rango constitucional que defina quién habrá de establecer el régimen de incompatibilidades e inhabilidades de un cierto empleo, ello corresponde al legislador. 20.

Así pues, los empleos públicos que hayan de ser desempeñados en los departamentos y municipios, como en el caso del personero, es el legislador el llamado a establecer las reglas pertinentes sobre la materia. Para desarrollar dicha atribución en lo referente a los municipios y los cargos que dentro de ellos deben ser provisto se expidió la Ley 136 de 1994 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios», específicamente, en cuando a las inhabilidades para ser elegido personero el artículo 174 prevé: «Inhabilidades.

No podrá ser elegido personero quien: a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que le sea aplicable; b) Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio; c) Haya sido condenado, en cualquier época, a pena privativa de la libertad excepto por delitos políticos o culposos; d) Haya sido sancionado disciplinariamente por faltas a la ética profesional en cualquier tiempo; 26 Artículos 40 y 85 de la Carta Política. 27 Corte Constitucional, Sentencia C-033 del 2021. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez e) Se halle en interdicción judicial; f) Sea pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil o tenga vínculos por matrimonio o unión permanente con los concejales que intervienen en su elección, con el alcalde o con el procurador departamental; g) Durante el año anterior a su elección, haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros o haya celebrado por sí o por interpuesta persona contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio; h) Haya sido representante legal de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales en el municipio dentro de los tres meses anteriores a su elección.» 21.

La Corte Constitucional en la sentencia C-483 de 1998 estudio una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el literal a) del artículo citado porque a juicio del accionante adicionar a las inhabilidades para ser elegido personero las correspondientes para alcalde, teniendo los primeros un régimen de inhabilidades propio, constituía una vulneración de los artículos 13, 25 y 40, numeral 7, de la Constitución Política y limitaba el desempeño del cargo de forma excesiva y desproporcional porque, además, aplica un régimen de inhabilidades de un servidor público elegido popularmente –alcalde- a quien no lo es -personero-. 22.

En aquella oportunidad, la Corte declaró exequible la disposición demanda y adujó que al margen de cada una de las causales de inhabilidad, que valga señalar no se estudiaron en la sentencia, no se encontró que el legislador vulnerara la constitución por el hecho de determinar que las circunstancias y motivos de inelegibilidad que configuran el régimen previsto para los alcaldes, no pudieran adicionarse a las causas por las cuales una persona no puede ser elegida para ejercer el cargo de personero municipal en lo que por su naturaleza y funciones aparezca pertinente, al respecto indicó: «Siendo evidente que al legislador corresponde establecer las razones de inhabilidad de las dos modalidades de servicio público -alcaldías y personerías-, nada se opone a que, plasmadas las referentes a uno de tales cargos, al enunciar las relativas al otro considere la ley que los mismos hechos son válidos en lo que por su naturaleza y funciones aparezca pertinente, para los fines de estatuir tales requisitos negativos.

Y con tal forma de expresar la voluntad legislativa ningún derecho de los aspirantes se quebranta, como tampoco se afectaría el sistema jurídico si se optara por establecer regímenes comunes, es decir, una enumeración de inhabilidades o incompatibilidades que cobijara varios cargos. Satisfaría el legislador la necesidad de predeterminar los motivos correspondientes, sin necesidad de repetir la lista con respecto a cada empleo, y sin contemplar -no está obligado a hacerlo- causas diferentes e irrepetibles para cada uno de ellos. 23.

Posteriormente, en la sentencia C-767 de 1998 la Corte Constitucional declaró la cosa juzgada respecto de la acusación presentada contra el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, en virtud de la sentencia C-483 de 1998 y en cuanto al 14 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez numeral 4 del artículo 95 ejusdem28 advirtió que su aplicación para elegir personero por remisión hecha en el literal a) del artículo 174 que además dispone «en lo que les sea aplicable», implicaba que no todas las circunstancias de inhabilidad aplicables a los alcaldes lo eran para los personeros, y que una vez revisadas las diferentes causales de inhabilidad para elegir personero contenidas en el artículo 174 de la Ley 136 de 1994 encontró que la establecida en el literal b), aunque no era idéntica a la del numeral 4 del artículo 95, sí contenía un elemento concurrente y relevante, esto es, haberse desempeñado durante un tiempo determinado en la administración pública con anterioridad a la elección29. 24.

En ese sentido preciso que, si bien las dos causales -numeral 4 del artículo 95 y literal b) del artículo 174 ejusdem-, podían ser aplicadas al mismo tiempo, esta posibilidad sería una acción «irrazonable» y contraria a la aplicación estricta y restrictiva de las causales de inhabilidad, lo que la llevó a declarar que solo se aplican a los personeros las inhabilidades de los alcaldes que sean «claramente necesarias» para garantizar «una adecuada protección a la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública».

Bajo estas consideraciones determinó que la inhabilidad establecida en el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 no era aplicable a los personeros en los siguientes términos: «7- Ahora bien, en la medida en que la propia ley previó una inhabilidad específica para ser personero cuando la persona ocupó previamente un cargo en la administración, la cual está contenida en el literal b) del artículo 174, no parece razonable extender a los personeros la inhabilidad sobre el mismo tema prevista para el alcalde.

Debe entenderse entonces que la inhabilidad establecida por el numeral 4º del artículo 95 no es aplicable a los personeros, no sólo debido a la interpretación estricta de las causales de inelegibilidad sino también en virtud del principio hermenéutico, según el cual la norma especial (la inhabilidad específica para personero) prima sobre la norma general (la remisión global a los personeros de todas las inhabilidades previstas para el alcalde)» 25.

Ahora bien, las inhabilidades para ser alcaldes, establecidas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, fueron modificadas por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, así: «ARTÍCULO 95.- Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: 28 La cual no había sido modificada por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 y tenía el siguiente texto: «No podrá ser elegido ni designado alcalde quien: (…) Se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección», 29La corte señaló “Como vemos, si bien las normas no son idénticas, tanto el numeral 4º del artículo 95 como el literal b) del artículo 174 consagran inhabilidades referidas a que el aspirante al cargo se haya desempeñado en la administración pública en un determinado período anterior a la elección. Ahora bien, la pregunta natural que surge es si la ley quiso establecer una doble inhabilidad en este campo para los personeros o si, por el contrario, la existencia del literal b) del artículo 174 implica que a los personeros no es aplicable la inelegibilidad prevista para los alcaldes por el numeral 4º del artículo 95”. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez 1.

(subrayado en la disposición) 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien, como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. 3.

Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien, dentro del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio. 4.

Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio. 5.

Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección.» 26. En relación al empleo de las circunstancias de inhabilidad definidas en los numerales 2 y 5 del artículo 95 a la elección de los personeros, la Sección Quinta de esta Corporación –en sede de nulidad electoral- se ha pronunciado30 bajo los mismos términos de la sentencia de la Corte constitucional antes citada y ha concluido que no le son aplicables a los personeros, bajo el siguiente argumento: «[…] se debe tener en cuenta que las inhabilidades establecidas para el alcalde en el artículo 95, numerales 2° y 5°, de la Ley 136 de 1994, con la modificación introducida por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, no son aplicables al Personero, pues en punto del desempeño de cargos o empleos públicos el literal b) del artículo 174 de esa misma ley establece una causal específica de inhabilidad para el personero: la de que no puede ser elegido como tal quien “Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio”.

Esto excluye, por consiguiente, la aplicación por remisión de las señaladas para el alcalde, pues éstas igualmente se refieren al desempeño de cargos públicos y dicha remisión solo es viable cuando no 30 Entre otras, sentencia del 1 de diciembre de 2016, Rad. 15001-23-33-000-2016-00185-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez 16 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez existe norma especial de inhabilidad para el personero y la señalada para el alcalde sea compatible con la naturaleza jurídica del cargo de control.» 31 27.

Posición reiterada y en la que se ha sentado una línea jurisprudencial pacifica32, en el entendido que los numerales 2 y 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, referentes a situaciones de inhabilidad para ser alcalde por haber ocupado con anterioridad cargos públicos, no aplican a la elección de personeros, por cuanto, la ley establece una causal específica de inhabilidad sobre este aspecto para este último y, entender lo contrario seria realizar interpretaciones extensivas en materia de inhabilidades, lo cual está proscrito por el ordenamiento jurídico, pues las mismas al igual que las incompatibilidades implican limitación de derechos33. 28.

Sobre la aplicación restrictiva de las inhabilidades la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: «Las inhabilidades e incompatibilidades, en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal. La tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa; su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris, excepto en lo favorable; están definidas en el tiempo, salvo aquellas de carácter constitucional (verbi gratia arts. 179 No.1, 197 y 267 C.P.); y, además, hacen parte de un conjunto de disposiciones que integran un régimen jurídico imperativo y de orden público, razón por la cual no son disponibles ni pueden ser derogadas por acuerdo o convenio»34. 29.

En consideración a la mencionado y, a las limitaciones a los derechos políticos que se derivan de las inhabilidades e incompatibilidades, se ha establecido entonces que para su aplicación, es necesario observar una interpretación restrictiva, por ello, no obstante, la extensión de las inhabilidades dispuestas para ser elegido o designado alcalde municipal o distrital a los personeros, esta, debe corresponder «en lo que le sea aplicable» a estos últimos, como lo dispone el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, pues, dicho condicionamiento implica que 31 Sentencia del 3 de mayo de 2002, Rad. 25000-23-15-000-2001-0101-01(2813), C.P. Darío Quiñonez Pinilla 32 Ver: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 3 de mayo de 2002, M.P. Darío Quiñones Pinilla, Rad. 25000-23-15-000-2001-0101-01(2813).

(ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 13 de mayo 2005, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón, Rad. 76001-23-31-000-2004-00279-02(3595) (En esta providencia bajo el mismo razonamiento, se estimó que tampoco resulta aplicable la causal de inhabilidad contenida en el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994).

(iii) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de marzo de 2011, M.P. Mauricio Torres Cuervo, Rad. 76001-23-31-000-2009- 00483-0. (iv) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, fallo del 1° de diciembre de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-23-33-000-2016-00185-01, 15001- 23-33-000-2016-00141-00, 15001-23-33-000-2016-00143-00 (acumulados);

(v) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, fallo del 23 de septiembre de 2013, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 41001-23-31-000-2012-0048-01; (vi) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, fallo del 29 de septiembre de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 08001- 23-33-000-2016-00051-01;

(vii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, fallo del 18 de julio de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 73001-23-33-000-2018-00204-03. 33 Sentencia del 24 de junio de 2021, Rad 19001-23-33-000-2020-00067-01, C.P. Roció Araujo Oñate 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de febrero de 2011, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Rad. 11001-03-15-000-2010-00990-00 y 1001-03-15-000-2010-01027-00 (acumulados). 17 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez la remisión no es automática, ni se refiere a todas las causales de inhabilidad, sino, a aquellas que, como se manifestó en el fundamento jurídico 22, por la naturaleza y funciones del cargo de personero le sean aplicables. 30.

En definitiva, para extender a la elección de personero las causales de inhabilidad establecidas en el artículo 95 ejusdem para ser alcalde, es importante establecer la pertinencia de cada una ellas, esto es así aun cuando no hubiera sido expresamente dispuesto en la disposición normativa, dado que, las inhabilidades son taxativas y su interpretación es restrictiva. 7.2.

La pérdida de investidura de congresista, diputado o concejal como causal de inhabilidad para ser alcalde, prevista en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 31. Para verificar si en efecto la circunstancia de la perdida de investidura de concejal decretada contra el demandante por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia del 25 de julio del 2013 sobrevino en una inhabilidad en el desempeño del cargo de personero del municipio de Fusagasugá, en virtud de la extensión de las causales de inhabilidad establecidas para ser alcalde municipal, lo que como consecuencia llevo a que la Procuraduría expidiera los actos administrativos demandados por los cuales se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad, la Sala considera necesario referirse al propósito de la modificación parcial de la Ley 136 de 1994 que derivó en la expedición de la Ley 617 de 2000, en lo pueda ser pertinente a las reglas de inhabilidades e incompatibilidades, puesto que fue a través de dicha ley que se incluyó la perdida de investidura como causal de inhabilidad en el numeral 1 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. 32.

Asimismo, encuentra pertinente mencionar el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de las generalidades de la perdida de investidura, sus características y propósito, puesto que, cómo se mencionó en los fundamentos jurídicos No. 27 y 30 las inhabilidades son taxativas y su interpretación restrictiva, por lo que, no puede desligarse la naturaleza jurídica de la perdida de investidura y su determinación como causal de inhabilidad para determinar si resulta aplicable a su elección como personero por la remisión del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, y en ese sentido si la conducta del disciplinado fue típica. 33.

En primer lugar, se ha de señalar que en los informes de ponencia de primer y segundo debate en el Senado para la reforma parcial a la Ley 136, en lo correspondiente a las reglas para la transparencia de la gestión de las entidades territoriales se manifestó: 18 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez «En este capítulo se incorporan las reglas de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de juntas administradoras locales.

Así mismo, se establecen las causales y procedimientos a través de los cuales los diputados, concejales y miembros de las juntas administradoras locales pierden su investidura. De otro lado, el proyecto contiene, en este capítulo, las prohibiciones de los cónyuges y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de juntas administradoras locales.

Para finalizar, se prohíbe a los diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales intervenir en su propio beneficio o el de su partido o grupo político, en la asignación de cupos presupuéstales, o en el manejo, dirección, o utilización de recursos del presupuesto, sin perjuicio de la iniciativa de gasto que les compete durante los debates de aprobación de los planes de desarrollo y los presupuestos de sus respectivas entidades territoriales.

Todas estas normas tienden a determinar de manera clara los límites a los cuales se encuentran sujetos los dirigentes de las entidades territoriales, de manera que existan mecanismos de control que permitan garantizar que el desarrollo de las funciones a su cargo se haga con criterios de interés general y no con fundamento en intereses particulares.» 35 34.

Por su parte en los informes de ponencia en la Cámara, se indicó: «En el campo del "saneamiento moral" de nuestras entidades territoriales la ponencia apoya el establecimiento por primera vez de un estricto régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los gobernadores y diputados. En el mismo sentido se hace más severo el régimen existente en esa materia para los alcaldes y concejales, al tiempo que se consagra la pérdida de investidura para diputados y concejales.

La confianza de la ciudadanía deposita en ellos merece de una conducta de cuya probidad no sea posible dudar. Adicionalmente debe decirse que no tiene sentido que quienes han sido despojados de su investidura como Congresistas, puedan "reciclarse" a través de las asambleas departamentales y de los concejos municipales, después de haber ofendido en materia grave las reglas de la democracia.»36 35.

En relación con el cargo de personero salvo por discusiones referentes a determinación de sus salarios y la procedencia de su reelección, no se evidenció manifestación alguna sobre la aplicación o extensión de las causales de inhabilidad adicionadas par ser alcalde. 36. Es claro, que la Ley 617 de 2000 «Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional», incluyó la regulación de perdida de investidura para diputados, concejales y ediles, y, para lo que interesa al presente caso, la determinó como circunstancia de inhabilidad para ser alcalde37, igualmente, con esta ley se buscó establecer unos 35 Informe Ponencia Primer Debate Senado.

Gaceta 532/1999 p. 1-24 e Informe Ponencia Segundo Debate Senado. Gaceta 211/2000 p. 05-24 36 Informe Ponencia Segundo Debate Camara. Gaceta 452/1999 p. 1-28 37 Artículo 95, de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 19 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez límites más estrictos a la conducta de los servidores públicos de elección popular, de quienes se espera un comportamiento ético acorde con la dignidad que ostentan por virtud del voto popular. 33.

En los que respecta a los alcaldes, el artículo 37 de la Ley 617 que modificó el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 prevé varias causales de inelegibilidad, -aplicable a la elección de personero por remisión del literal a) artículo 174-, así, prohíbe la inscripción como candidato y la elección o designación como tal, a quienes incurran en las siguientes situaciones: i) quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, ii) quienes hayan perdido la investidura de congresista, o la de diputado, o concejal, iii) quien haya sido excluido del ejercicio de una profesión o iv) quien se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. 34.

En segundo lugar y con relación al proceso de pérdida de investidura cuya regulación principalmente se encuentra en la Constitución, la Ley 144 de 1994 respecto a los congresistas, derogada por la Ley 1881 de 2018 «por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones», y en la Ley 617 de 2000 para diputados, concejales y ediles, se puede señalar que: 35.

La Constitución política en su artículo 133 establece que, como representantes del pueblo, los miembros de cuerpos colegiados de elección popular directa, son responsables ante la sociedad y frente a sus electores de las obligaciones propias de su investidura. Por su parte el artículo 184 prevé que «La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano.». 36.

Frente a los miembros de corporaciones públicas de entidades territoriales el CPACA en el inciso segundo del artículo 143 alude a que la perdida de investidura podrá ser solicitada por «[…] la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles» 37.Ahora, en cuanto a la naturaleza jurídica de la perdida de investidura la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio38 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que 38 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03- 15-000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 20 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez tiene como fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 38.

En cuanto a sus características se ha señalado que39: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional; iii) es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; y iv) limita o reduce algunos derechos fundamentales previstos en la constitución como el de ser elegido. 39.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional40 ha manifestado que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan, es decir, comporta un juicio ético, que exige de los representantes elegidos por el pueblo un comportamiento recto, pulcro y transparente y comoquiera las conductas que dan origen a la pérdida de investidura están determinadas por la defraudación del principio de representación, el Constituyente previó una grave consecuencia jurídica para el ejercicio de los derechos políticos del condenado, que es la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante del cuerpo colegiado del cual hace parte y la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro. 40.

Sobre el particular y dado que comporta la imposibilidad de realizar un derecho constitucional, como es el ser elegido, el procedimiento que se aplique en el juzgamiento sobre la procedencia de la pérdida de la investidura debe ser especialmente riguroso y respetuoso de las prerrogativas del demandado, en especial, los derechos al debido proceso y a participar en política y conformar el poder público41. 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 29 de agosto de 2017, Rad. 11001-03-15-000-2016-01700-00(Pl), C.P. Milton Chaves García; del 16 de septiembre de 2022, Rad. 05001-23-33-000-2022-00385-01(PI), C.P. Hernando Sánchez Sánchez; del 24 de agosto del 2023, Rad. 11001-23-28-000-2023-00012-00(PI), C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil 40 Sentencia SU-424 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz Delgado 41 Ibidem 21 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez 41.

De lo expuesto, es posible concluir que las causales de inhabilidad previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 para elegir o designar alcalde municipal o distrital a la elección de personeros por disposición del literal a) del artículo 174 ejusdem no son de aplicación automática y deben atender a lo que por la naturaleza y funciones del cargo de personero le sean aplicables y. que además, la aplicación de las circunstancias de inhabilidad son taxativas y de interpretación restrictiva; en cuanto la pérdida de investidura de congresista, diputado o concejal como causal de inhabilidad para ser alcalde, prevista en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, y en atención a la naturaleza, propósito y características de esta acción es posible colegir que está dirigida a sancionar a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular por las conductas contrarias a la investidura que ostentan en virtud de la confianza otorgada por los electores. 8.

Resolución al problema jurídico 42. De acuerdo con el problema jurídico planteado y el marco normativo y jurisprudencial expuesto, para la Sala la conducta endilgada al demandante es atípica porque: 43. La PGN consideró que al demostrarse que contra el demandante mientras se desempeñaba en el cargo de personero municipal de Fusagasugá cobró firmeza un fallo de pérdida de investidura respecto del cargo que desempeñó como concejal en el mismo municipio, le sobrevino -de conformidad con el artículo 37 de la ley 734 de 2002- la causal de inhabilidad prevista en literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, que remite al numeral 1 del artículo 95 ibídem, comoquiera que, a los personeros le son aplicables las causales de inhabilidad previstas para los alcaldes, como es el caso de la pérdida de investidura de concejal. 44.

Así pues, concluyó que esta inhabilidad sobreviniente de tipo legal, se subsumió en lo dispuesto en el inciso primero del numeral 17 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, según el cual constituye falta gravísima actuar a pesar de la existencia de causales legales de inhabilidad. 45. Sin embargo, la PGN para llegar a la conclusión anterior dejo de lado que el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 hizo expresa la condición de que no podría ser elegido personero quien estuvieran incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, pero «en lo que le sea aplicable», para lo cual, era determinante atender a la naturaleza del cargo, así como, naturaleza de la perdida de investidura, su propósito y características, que de conformidad con lo expuesto en precedencia es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular, pues, 22 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez implica la separación del cargo y la imposibilidad para ser elegido nuevamente en un cargo de elección popular42. 46.

Una interpretación extensiva de esta inhabilidad para acceder a otros cargos públicos diferentes a los de elección popular seria contrario a su carácter taxativo e interpretación restrictiva, por cuanto, la pérdida de investidura castiga una conducta transgresora de la dignidad e integridad de la investidura como miembro de una corporación pública de elección popular, sin que con ella se logre restringir el ámbito individual y personal para acceder a la función pública que es garantizada por la Constitución Política. 47.

En este sentido, la autoridad disciplinaria para estructurar la responsabilidad disciplinaria de los demandantes no tuvo en cuenta que la extensión del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 a las inhabilidades para ser alcalde no es automática, ni se refiere a todas las causales de inhabilidad, sino a aquellas que le sean aplicables a la elección personero. 48.

En conclusión, del proceso de adecuación típica que supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la desplegada por el sujeto activo, y de la cual debe surgir una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido, no llevo a la conclusión de contrariedad mencionada, razón por la cual la conducta endilgada es atípica. 49.

En este entendido Juan Efraín Cubides Ramírez al continuar actuando como personero del municipio de Fusagasugá luego encontrarse en firme la sentencia la sentencia del 25 de julio del 2013 que le decretó la perdida de investidura como concejal elegido para el período 2008-2011, no transgredió el régimen de inhabilidades dispuesto para los personeros, interpretación que es acorde con los precedentes jurisprudenciales de esta Corporación. 50.

Sin más consideraciones, la Sala confirmará la sentencia apelada en cuanto accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, puesto que, con relación a la pretensión de reitegro en el cargo de personero municipal de Fusagazuga se resolvió que no era posible, comoquiera que, el período para el cual el demandante fue elegido habia finalizado. 9.

Costas 42Sentencia del 14 de octubre de 2021, Rad 68001-23-33-000-2020-00829-01(PI)A C.P. Roberto Augusto Serrato 23 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez 51. Por último, en cuanto a la condena en costas la Sala precisa que la norma que prevé su condena en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 52. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso- administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 53. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal de única instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Confirmar la sentencia proferida el 23 de enero del 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por Juan Efraín Cubides Ramírez Segundo: Notificar la decisión según lo dispuesto en el artículo 205 del CPACA Tercero: Sin condena en costas en esta instancia Cuarto: Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2015-04228-01 (0462-2022) Demandante: Juan Efraín Cubides Ramírez Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.