CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE (E): NUBIA MARGORTH PEÑA GARZÓN Referencia: Radicación número: Actor: Demandado: Tema: Nulidad y restablecimiento del derecho 11001-03-26-000-2010-00050-00 Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e hijos y Cía Ltda Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR- ACTO DE TRÁMITE - MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Probada SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, promovida por la sociedad Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e hijos y Cía Ltda contra la Resolución No. 1170 del 10 de junio de 2009, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarcal, por la cual se impuso una medida preventiva de suspensión de actividad minera adelantada en el área cobijada por el contrato de mediana minería núm. 12600 de 16 de marzo de 2007, localizada en la cantera ubicada en la vereda La Esmeralda en jurisdicción del Municipio de Tocancipá2, se inició un proceso sancionatorio y se formularon cargos.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La demanda 1. La apoderada de la sociedad demandante presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho,3 -prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo4 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. remitido por competencias al Consejo de Estado-, en contra de la CAR, dirigida a obtener «la nulidad de la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009, expedida por el Director En adelante, CAR. 2 En adelante, el Municipio. 3 Folio 1 a 18 cuaderno principal En adelante CCA.
E Folios 28 a 29 cuaderno principal 2 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca: el restablecimiento de los derechos que le fueron afectados con la expedición de la misma y la reparación del daño, al tenor de lo dispuesto en el artículo 85 del CCA.» 1.2.- Hechos 2.
La sociedad demandante indicó que mediante la Resolución núm. 51053 de 12 de agosto de 1992. el Ministerio de Minas y Energía le otorgó la Licencia Minera núm. 12600 de 16 de marzo de 2007 por el término de diez (10) años contados a partir del 1° de abril de 1994, fecha de inscripción en el Registro Minero Nacional para la explotación de arenas silíceas o cuarzosas en la cantera ubicada en la vereda La Esmeralda del Municipio de Tocancipá, la cual lleva implícita la Licencia Ambiental por disposición expresa del artículo 246 del Decreto 2655 de 1988 - Código de Minas-. 3.
Mencionó que la sociedad demandante inició su actividad minera con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993 y su Decreto reglamentario 1753 de 1994, no obstante que el título minero fue inscrito en el Registro Minero el 29 de junio de 1994. 4 Expuso que la sociedad demandante presentó ante la CAR en tres (3) ocasiones el Plan de Manejo Ambiental -en adelante PMA- para su evaluación, así: i) el 14 de febrero de 1995 con radicado núm. 01440; ii) el 18 de noviembre de 2003; y (iii) el 4 de agosto de 2008, evaluado mediante concepto técnico núm. 2067 de 30 de octubre de 2008. 5 Comentó que mediante la Resolución 156 de 10 de junio de 1998, la CAR inició proceso administrativo sancionatorio contra la sociedad demandante, al considerar que «las actividades de explotación minera adelantadas en la cantera de su propiedad ubicada en la vereda la Esmeralda en el municipio de Tocancipá eran violatorias de la normatividad ambiental», e impuso como medida preventiva la suspensión de la actividad minera6. 6 Relató que mediante la Resolución 1169 de 10 de junio de 2009, la CAR levantó la medida preventiva de suspensión de las actividades relacionadas con la explotación de la cantera, impuesta por la mencionada Resolución 156 de 10 de junio de 1998 que, además, exoneró a la sociedad demandante de toda responsabilidad por violación a las normas ambientales. 7.
Señaló que mediante la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009 la CAR inició nuevo proceso administrativo ambiental de carácter sancionatorio por la actividad minera desarrollada por la sociedad demandante, ordenando la suspensión de la Folio 3 cuaderno principal 3 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- actividad minera adelantada en el área cobijada por el contrato de mediana minería núm. 12600 de 16 de marzo de 2007, localizada en la cantera ubicada en la vereda La Esmeralda, en jurisdicción del Municipio. 1.3.- Fundamentos de derecho y concepto de violación 8 La sociedad demandante invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 38 y 49 del CCA; 204 del Decreto 1594 de 1984; y 84 y 85 de la Ley 99 de 1993. 9.
La parte actora formuló como cargos de nulidad los siguientes: (i) infracción de las normas en que debían fundarse, (ii) falsa motivación y (iii) desviación de poder, los cuales se sintetizan de la siguiente forma: (i) Infracción de las normas en que debían fundarse lo. La sociedad demandante afirmó que con la expedición de la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009 se inició un proceso sancionatorio con fundamento en los mismos hechos que dieron lugar a la actuación administrativa sancionatoria en la cual la CAR había expedido la Resolución 156 de 10 de junio de 1998, con lo cual se configuró la caducidad prevista en el artículo 38 del CCA. tAnotó que, con la mencionada resolución 156, la CAR impuso medida preventiva de suspensión de la actividad minera en la cantera ubicada en la vereda la Esmeralda del Municipio, al encontrar que era violatoria de la normatividad ambiental; sin embargo, dicha medida fue levantada mediante la Resolución 1169 de 10 de junio de 2009, la cual, además, exoneró de toda responsabilidad a la sociedad demandante. 12.
Sostuvo que transcurridos once años de trámite de un proceso sancionatorio sin que dentro del mismo se hubiera expedido decisión definitiva, la CAR inició nueva actuación administrativa mediante la Resolución acusada 1170 de 10 de junio de 2009, en vez de ordenar cesar todo procedimiento en contra del presunto infractor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 204 del Decreto 1594 de 1984. 13.
Expresó que si bien los artículos 84 y 85 de la Ley 99 de 1993 facultan a la CAR para imponer sanciones y medidas preventivas, la resolución cuestionada debió evaluar la gravedad de la infracción y determinar el presunto daño o peligro a los recursos naturales derivado de la continuación de la actividad que pretendía suspender, o que la actividad se hubiera iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización. 4 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- 14.
Aclaró que la actividad minera adelantada por la sociedad demandante al haber iniciado actividades con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993, solo requería de la aprobación del PMA, mas no de licencia ambiental. 15. Mencionó que el PMA presentado el 4 de agosto de 2008 y evaluado mediante concepto técnico núm. 2067 de 30 de octubre de ese año en el que se recomendó al área jurídica su aprobación, no fue aprobado por la CAR mediante acto administrativo. 16.
Exaltó que no obstante el acto acusado era de aquellos denominados de trámite «[ ] como lo es el inicio de un proceso sancionatorio, también contiene una decisión de carácter particular que afecta un derecho adquirido de conformidad con las leyes vigentes y, en consecuencia, contra ella proceden los recursos de reposición y de apelación, pues de conformidad con la normatividad vigente en el momento de su expedición, no había norma expresa que estableciera que contra los actos administrativos de carácter ambiental que adoptaran medidas preventivas no procedía recurso7». 17.
Destacó que el acto administrativo demandado desconoció el artículo 29 de la Constitución Política al no conceder los recursos en vía gubernativa, pues el derecho a la defensa establece la posibilidad de controvertir una decisión administrativa que afecte derechos, cree o modifique situaciones jurídicas, lo que imponía garantizar la doble instancia. 18.
Manifestó que la no procedencia de los recursos en vía gubernativa contraría lo dispuesto en el artículo 49 del CCA., «[...] puesto que este señala la excepción a la regla general, y las excepciones a una norma legal son taxativas, no le está dado al operador jurídico señalar excepciones que la ley no consagra8» 19. Precisó que si bien la Ley 99 de 1993 faculta a las Corporaciones Autónomas Regionales para que adopten medidas preventivas e impongan sanciones, no prevé que contra tales decisiones no procedan recursos. 20.
En el mismo sentido, argumentó que los decretos 2811 de 1974 y 1220 de 2003 tampoco prevén norma alguna que establezca que contra las decisiones que impongan sanciones y medidas preventivas no procedan los recursos. De hecho, este último decreto derogó la expresión "y medidas preventivas" contenida en el artículo 6° del Decreto 1768 de 1994, debiéndose entender que no es que no precedan los recursos, sino que respecto de las medidas preventivas no aplica el efecto devolutivo9. 7 Folio 11 cuaderno principal Folio 13 cuaderno principal 9.
Folio 12 cuaderno principal 5 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- 21. Explicó que, «[ ] por no existir a la fecha de expedición de la resolución incoada, norma expresa que estableciera que contra los actos administrativos que imponen medidas preventivas no proceden recursos, debió aplicarse la norma general, es decir conceder los recursos, no contra todas las decisiones contenidas en la resolución, pero sí contra el artículo 10 mediante el cual se impone una medida preventiva toda vez que esta medida crea una situación particular generadora de efectos negativos para su destinatario.'°» (ii) Falsa motivación y desviación de poder 22.Alegó que la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009 tuvo como fundamento normas que no le eran aplicables, tales como el inciso 2° del artículo 179 del Decreto ley 2811 de 1974 y el numeral 2 del artículo 2° del Decreto 500 de 2006: por cuanto la actividad minera que venía realizando la sociedad demandante en la cantera ubicada en la vereda la Esmeralda del Municipio se venía haciendo de conformidad con las normas vigentes para el momento de la concesión de la licencia minera en 1992. 23.
Puntualizó que el artículo 179 del Decreto 2811 de 1974 -Código de Recursos Naturales Renovales- no aplica a la explotación minera, «pues con ésta no se está aprovechando el suelo, sino el subsuelo. Adicionalmente, es una norma propia de la explotación de recursos naturales y los minerales son recursos naturales no renovables, los cuales están sujetos a su propia reglamentaciónll», reconociendo que por tratarse de explotación minera a cielo abierto le era aplicable el artículo 60 de la Ley 99 de 1993. 24.
Adujo que el artículo 2° del Decreto 500 de 2006, por el cual se modificó el artículo 40 del Decreto 1220 de 2005, tampoco aplica al caso sub judice, por cuanto la actividad minera cuestionada con el acto administrativo demandado se inició con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, la cual se ajustaba a la normatividad vigente para el otorgamiento del título minero 12600 de 16 de marzo de 2007. 25.Agregó que el hecho de que el PMA presentado por la sociedad demandante no fuera aprobado por la CAR mediante acto administrativo, teniendo en cuenta que fue evaluado y recomendado para su aprobación mediante el concepto técnico 2076 de 30 de octubre de 2008, se traduce en una desviación de poder.
(iii) Restablecimiento del derecho 26. En relación con el restablecimiento del derecho, estimó que la omisión de la CAR en la expedición del instrumento ambiental, ocasionó a la sociedad demandante un in Ibidem " Folio 13 cuaderno principal 6 Radicado: 11001 -03-26-000-201 0-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- daño, el cual fue estimado así: (i) Lucro cesante: Por la suma de seiscientos ochenta y seis millones de pesos ($686.000.000), con ocasión del cierre de la cantera entre el 26 de junio de 2009 y la fecha de presentación de la demanda, es decir. 12 de enero de 2010, teniendo como base el promedio mensual de cinco millones de pesos ($5.000.000) del valor de las ventas durante los tres meses anteriores al cierre;
(ii) Daño emergente: Por la suma de cuatrocientos noventa y ocho millones novecientos cincuenta mil pesos ($498.950.000), por concepto del valor pagado por la adquisición de arena que le permitiera seguir cumpliendo los contratos suscritos. El valor total por daños fue estimado en la suma de mil ciento ochenta y cuatro millones novecientos cincuenta mil pesos ($1.184.950.000).
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 27. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- por conducto de apoderada judicia112, se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto, a su juicio, carecen de apoyo jurídico y sustento legal, en la medida en que el acto acusado tuvo como fundamento las disposiciones de orden constitucional, legal y reglamentaria que aplicaban para el momento de su expedición. 28.
Adicionalmente, presentó como excepción previa la denominada «Inepta demanda», al considerar que «[...] de la revisión del libelo dennandatorio se evidencia que el mismo carece de definición de pretensiones, es decir, se puede deducir que busca la nulidad de la Resolución 1170 de 10 de junio de 2010, pero no es clara su petición respecto del restablecimiento del derecho [ ]13», lo cual incumple los requisitos de la demanda, previstos en los artículos 137 y 138 del CCA. 29 Respecto de los cargos endilgados, se pronunció en los siguientes términos: (i) Infracción de las normas en que debía fundarse 30 La apoderada afirmó que el expediente sancionatorio aperturado a la luz de la Resolución 156 de 10 de junio de 1998, por la cual se impuso una medida preventiva de suspensión de la actividad minera que venía desempeñando la sociedad demandante en la cantera ubicada en la vereda la Esmeralda en jurisdicción del Municipio de Tocancipá, terminó con la expedición de la Resolución 1169 de 10 de junio de 2009 «[...] para evitar la violación del debido proceso a la sociedad SUCESORES PEDRO PABLO ROZO GUAQUETA E HIJOS Y COMPAÑIA LIMITADA [ ]14», la cual decidió: (i) levantar la medida preventiva de suspensión de la actividad minera y;
(ii) exonerar de toda responsabilidad a la sociedad demandante. 12 Folios 153 a 202 cuaderno principal 13 Folio 194 cuaderno principal 14 Folio 163 cuaderno principal 7 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- 31.
Puso de presente que la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009 tuvo como fundamento el «Contrato de mediana minería núm. 12600 de 16 de marzo de 2007» suscrito entre la sociedad demandante con Ingeominas, y no los hechos que dieron lugar a la expedición de la Resolución 156 de 10 de junio de 1998. La mencionada resolución dio lugar a la imposición de medida preventiva de suspensión de la actividad minera y la formulación de pliego de cargos a la sociedad demandante, con fundamento en lo previsto en el inciso 2° del artículo 179 del Decreto Ley 2811 de 1974 y el numeral 2 del artículo 2° del Decreto 500 de 2006. 32 Mencionó que la actividad minera realizada por la sociedad demandante era de tracto sucesivo al haber persistido en el tiempo, incluso, con posterioridad a la expedición de la Resolución 156 de 10 de junio de 1998, lo cual impedía la configuración del fenómeno de la caducidad frente a la facultad sancionatoria de la CAR. 33.
Explicó que no era cierto que la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009 tuviera que llevar implícita la estimación o evaluación de la gravedad de la infracción, por cuanto con este acto administrativo, apenas se estaba aperturando el proceso sancionatorio y se imputaron los cargos. Fue así, como la actuación administrativa adelantada tuvo como fundamento las visitas a campo realizadas al área de la mina y los informes técnicos, estando pendiente por cursar toda la etapa probatoria que daría lugar a un acto definitivo que decida de fondo el trámite sancionatorio ambiental, como lo fue la expedición de la Resolución 2323 de 9 de julio de 2010. 34 Recalcó que los artículos 84 y 85 de la Ley 99 de 1993 no aplican para actos de trámite como el que nos ocupa, más aún, teniendo en cuenta que la medida preventiva impuesta mediante el acto acusado se fundamentó en el principio de precaución que autoriza la imposición preventiva cuando exista peligro de daño grave e irreversible, y no se derivó de una de las sanciones previstas en el artículo 85 ibidem, toda vez que no era un acto definitivo. 35.
Enfatizó que a partir de la Declaración Internacional de Río de 1992, Colombia acogió en su legislación interna el «Principio de precaución» previsto en el artículo 1°, numeral 6, de la Ley 99 de 1993, según el cual el Estado tiene el deber de intervenir haciendo uso de sus facultades preventivas, represivas y aún coactivas, cuando exista la posibilidad de que una actividad humana pueda causar impacto, afectación o degradación del medio ambiente. 36.
En cuanto a la no concesión de recursos en la vía gubernativa, argumentó que la CAR dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 187 del Decreto 1594 de 1984, que establece que las medidas sanitarias surten efectos inmediatos y que contra ellas no procede recurso alguno. En el mismo sentido, también dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 49 del CCA, que indica que contra los actos de trámite no proceden los recursos, excepto en los casos previstos en norma expresa. 8 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- (ii) Falsa motivación y desviación de poder 37 Indicó que la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009 tuvo como fundamento (i) el «Contrato de mediana minería núm. 12600 de 16 de marzo de 2007» suscrito entre la sociedad demandante con Ingeominas, (ii) las visitas a campo realizadas al área de la mina, y (iii) los informes técnicos núms. 1692 de 30 de noviembre de 2007 y 351 de 16 de febrero de 2008, que difieren de los supuestos fácticos que sirvieron de soporte a la expedición de la Resolución 156 de 10 de junio de 1998. 38.
Señaló que la formulación del pliego de cargos consignado en el acto acusado tuvo como sustento lo previsto en el inciso 2° del artículo 179 del Decreto Ley 2811 de 1974 y el numeral 2 del artículo 2° del Decreto 500 de 2006, pues la sociedad demandante venía ejerciendo la actividad minera desde 1992 sin contar con las obras de manejo ambiental para las aguas lluvias, el suelo y las zonas de recuperación del área ni con el respectivo instrumento de manejo y control ambiental. 39.Anotó que la sociedad demandante no puede alegar a su favor su propia culpa, teniendo en cuenta que venía realizando actividades mineras desde 1992 sin contar con el instrumento ambiental que la autorizaba, no obstante haber sido requerida en reiteradas oportunidades por la CAR para que aportara documentos e información pertinente para su aprobación. 40.
Finalmente, expresó que no se apreciaba una mala intención del funcionario que expidió el acto acusado, tendiente a buscar perjudicar a la sociedad demandante y, mucho menos, que quisiera sacar provecho para sí o para un tercero. (iii) Restablecimiento del derecho 41 Afirmó que teniendo en cuenta que tal y como se evidencia del informe técnico 158 de 3 de febrero de 2010 y la visita a campo realizadas al área de la mina, estaba plenamente demostrado que la actividad minera nunca fue suspendida, por lo que el acto acusado no podía haber generado daño alguno a la sociedad demandante, razón por la cual no había lugar a restablecer derecho alguno. III.- ALEGATOS DE CONCLUSION 42 El Magistrado sustanciador, mediante auto de 25 de mayo de 201615 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto.
Dentro de dicho plazo la parte demandante y la parte demandada, reiteraron sus argumentos. Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesa116. 15 Folio 213 cuaderno principal 16 Folio 241 cuaderno principal 9 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- Cabe señalar que el doctor Oswaldo Giraldo López se declaró impedido para conocer del presente proceso, el cual fue declarado fundado a través de auto de 4 de septiembre de 2023, por Sala Unitaria.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1.- Competencia 43. Esta Sala de Decisión es competente para decidir esta controversia en virtud de lo dispuesto en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo'', aplicable en los términos del artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201118 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201919.
IV.2.- Cuestión previa: análisis de la excepción de inepta demanda 44. La Sala observa que la parte demandada presentó la excepción previa denominada «Inepta demanda», al considerar que la demanda no cumple con los requisitos previstos en los artículos 137 y 138 del CCA, por no individualizar la pretensión relacionada con el restablecimiento del derecho y no señalar los fundamentos de derecho que la sustentan. 45.
Sobre este asunto, la Sala en sentencia de 23 de septiembre de 20212° señaló: «[L]a Sala recuerda que el numeral 7 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC) señala que la excepción de inepta demanda se configura por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. Por su parte, el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo estatuye el contenido de la demanda y en su numeral 4 dispone que «[c]uando se trate de la impugnación de un 17 "ARTÍCULO 128. del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía. en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral. No obstante, las controversias sobre los actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de competencia del Consejo de Estado en única instancia. 18 "ARTÍCULO 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien asi como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior". 18 "Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado". 2° Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-31-000-2008-00062-02a, 10 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación».
A partir de una lectura integral de la demanda, se evidencia que el demandante sí desarrolló el concepto de la violación, en relación con los artículos 209 de la Constitución Política; 19 de la Ley 336 de 1996; 14 (numerales 6° y 7°) y; 15 (inciso segundo), 18 y 37 del Decreto 172, contrario a lo afirmado por el recurrente. En efecto, la Sala encuentra que el actor efectivamente precisó los cargos de nulidad, en cuanto indicó que la resolución censurada fue expedida con desconocimiento de las normas en que debía fundarse, con falsa motivación y con desviación de poder.
En cuanto al concepto de violación, la Sala también evidencia que el actor sustentó la demanda en los siguientes argumentos: (...) Así pues, y contrario a lo sostenido por el recurrente, el actor sí desarrolló los cargos de nulidad y el concepto de la violación, razón que convierte en impróspera la excepción de inepta demanda formulada por el tercero interesado en las resultas del proceso».
(Resaltado y negrilla fuera de texto) 46. En atención a lo dispuesto en la jurisprudencia en cita, la Sala encuentra que las pretensiones de la demanda fueron debidamente individualizadas, al señalar que se formulaba demanda de nulidad y restablecimiento del derecho «dirigida a obtener la nulidad de la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR-; el restablecimiento de los derechos que le fueron afectados con la expedición de la misma, y la reparación del daño, al tenor de lo dispuesto en el artículo 85 del CCA.21». 47 Además, encuentra que el concepto de violación fue ampliamente desarrollado, al señalar: «lo anterior por la lesión de los derechos al debido proceso y al trabajo ocasionada a la sociedad que represento, con la expedición de la Resolución 1170 de 2009 infringiendo las normas en que debía fundarse, con indebida motivación y con desviación de las atribuciones de la Corporación22». 48.
En tal sentido, la Sala encuentra que la excepción previa de «Inepta demanda» no está llamada a prosperar. IV.3. El problema jurídico 49. La Sala deberá determinar si la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009, expedida por la CAR, por la cual: (i) se impuso la medida preventiva de suspensión de la actividad minera adelantada por la sociedad demandante en el área cobijada por el Contrato de mediana minería núm. 12600 de 16 de marzo de 2007, localizada en la cantera ubicada en la vereda La Esmeralda en jurisdicción del Municipio de Tocancipá;
(ii) se declaró iniciado el trámite administrativo ambiental de carácter sancionatorio; y (iii) se formuló pliego de cargos contra la sociedad demandante, 21 Folio 1 cuaderno principal 22 lbidem 11 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- quebrantó los artículos 29 de la Constitución Política; 38 y 49 del Código OCA; 204 del Decreto 1594 de 1984; y 84 y 85 de la Ley 99 de 1993.
IV.4.- El acto acusado 50. El acto administrativo demandado es la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009 expedida por la CAR, cuyos apartes más relevantes para resolver la controversia, se transcriben a continuación: «Resolución No. 1170 Por la cual se impone una medida preventiva, se inicia un proceso sancionatorio y se formulan unos cargos El Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR. en ejercicio de sus facultades legales, en especial de las establecidas en el numeral 11 del Artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las previstas en la resolución No. 0703 del 25 de junio de 2003 del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, [ ]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Imponer medida preventiva de suspensión de la actividad minera adelantada en el área cobijada por el contrato de mediana minería No. 12600 de 16 de marzo de 2007, localizada en la cantera ubicada en la vereda La Esmeralda, en jurisdicción del municipio de Tocancipá, departamento de Cundinamarca, a la sociedad SUCESORES PEDRO PABLO ROZO GUAQUETA E HIJOS Y COMPAÑÍA LIMITADA, identificada con NIT 800211420-8, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.
PARÁGRAFO PRIMERO. La medida preventiva impuesta en el presente artículo se levantará cuando desaparezcan las causas que originaron su imposición.
ARTÍCULO SEGUNDO. Declarar iniciado el trámite administrativo ambiental de carácter sancionatorio a nombre de la sociedad SUCESORES PEDRO PABLO ROZO GUAQUETA E HIJOS Y COPAÑÍA LIMITADA, identificada con NIT 800211420-8. por realizar actividades mineras de explotación en la cantera ubicada en le vereda La Esmeralda. en jurisdicción del municipio de Tocancipá, departamento de Cundinamarca, pro los motivos indicados en la parte considerativa del presente acto.
ARTÍCULO TERCERO. Formular en contra de la sociedad SUCESORES PEDRO PABLO ROZO GUAQUETA E HIJOS Y COMPAÑÍA LIMITADA, identificada con NIT 800211420-8. el siguiente pliego de cargos: PRIMER CARGO: Por realizar explotación minera en la cantera ubicada en la vereda la Esmeralda, en jurisdicción del municipio de Tocancipá, departamento de Cundinamarca, sin contar con obras de manejo ambiental para las aguas lluvias, el suelo y las zonas de recuperación del 12 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- área vulnerando, presuntamente, lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 179 del Decreto Ley 2811 de 1974.
SEGUNDO CARGO: Por adelantar actividades de explotación minera, sin contar con el respectivo instrumento administrativo de manejo y control ambiental, violando con su actuación presuntamente el numeral 2 del artículo 2 del Decreto 500 de 2006, por el cual se modificó el artículo 40 del Decreto 1220 de 2005.
PARÁGRAFO. Informar a la presunta infractora que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia, puede presentar sus descargos por escrito directamente, o por medio de apoderado, por las imputaciones que le aparecen, haciéndole saber que podrá solicitar y aportar las pruebas que considere pertinentes y que sean conducentes.
ARTÍCULO CUARTO: Advertir a la sociedad SUCESORES PEDRO PABLO ROZO GUAQUETA E HIJOS Y CÍA LTDA, que no podrá efectuar labores de explotación minera de ningún tipo de material, en la cantera ubicada en la vereda La Esmeralda, en jurisdicción del municipio de Tocancipá, departamento de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución. hasta tanto se levante la medida preventiva impuesta en el artículo primero de este acto administrativo.
ARTÍCULO QUINTO: Notificar el contenido de la presente Resolución a la sociedad SUCESORES PEDRO PABLO ROZO GUAQUETA E HIJOS Y COMPAÑÍA LIMITADA. identificada con NIT 800211420-8, a través de su representante legal o a su apoderado debidamente constituido.
ARTÍCULO SEXTO: Remitir copia de la presente providencia a la Alcaldía del Municipio de Tocancipá, para que en ejercicio de las facultades otorgadas mediante el numeral 6 del artículo 65 de la Ley 99 de 1993, haga efectiva la ejecución de la medida preventiva impuesta en el artículo primero del presente Acto Administrativo.
ARTÍCULO SEPTIMO: Comunicar el contenido de la presente providencia al Instituto Colombiano de Geología y Minería -INGEOMINAS- ARTÍCULO OCTAVO: En Ordenar la Publicación en el boletín de la Corporación.
ARTÍCULO NOVENO: En contra de la presente Resolución no procede recurso alguno, de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 187 del Decreto No. 1595 de 1984 "I» IV.5. Caso concreto 51. En primer lugar, resulta del caso examinar si la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009 es susceptible de enjuiciamiento al tratarse de un acto de trámite. 13 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- 52 Lo anterior, teniendo en cuenta que mediante la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009, la CAR: (i) impuso medida preventiva de suspensión de la actividad minera adelantada por la sociedad demandante en el área cobijada por el Contrato de mediana minería núm. 12600 de 16 de marzo de 2007, localizada en la cantera ubicada en la vereda La Esmeralda en jurisdicción del Municipio;
(ii) declaró iniciado el trámite administrativo ambiental de carácter sancionatorio; y (iii) formuló pliego de cargos contra la sociedad demandante. 53. Con tal propósito, resulta oportuno destacar que la Sección, mediante sentencia de 12 de julio de 201823, reiteró el carácter de enjuiciable de la decisión administrativa ambiental que termina con la actuación administrativa, así como aquella que adopta medidas preventivas, en los términos previstos en el artículo 8524 de la Ley 99 de 1993, al señalar: «En primer lugar. la Sala considera oportuno reiterar la posición de esta Sección frente a que el acto que impone una medida preventiva de contenido ambiental es susceptible de control jurisdiccional.
Lo anterior a efectos de responder el argumento de oposición que esgrimió la entidad accionada en su contestación. Con tal propósito, es oportuno referir que de tiempo atrás la Sección25 ha reconocido el carácter de enjuiciable no solo a la decisión administrativa ambiental que termina la actuación administrativa, sino aquella que adopte medidas preventivas en los términos que prevé el artículo 8526 de la Ley 99».
(Resaltado fuera de texto) 54. De igual forma, lo hizo en otro en la providencia de 26 de noviembre de 201527, en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), del cual se destaca: »[ ] En desarrollo del principio de precaución en materia ambiental, contenido en el marco de la constitución ecológica, la Ley 1333 de 2009 estableció las denominadas medidas preventivas como un conjunto de decisiones de ejecución inmediata que pueden adoptar las autoridades ambientales, en aplicación de su poder de policía, tendientes a "prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la 23 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA.
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00292-00 24 Hoy subrogado por el artículo 40 de la Ley 1333 "Por la cual se establece el procedimiento sancionatotio ambiental y se dictan otras disposiciones-. 25 Consejo de Estado.
Sección Primera. Auto del 1° de diciembre de 2011. Expediente número: 2009-00220. C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. (citado en la providencia del 26 de noviembre de 2015) 26 Hoy subrogado por el artículo 40 de la Ley 1333 "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones". 27 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.
Auto del 26 de noviembre de 2015. Radicación N° 25000-23-41-000-2013-00717-01. Actor: Fiduciaria Bancolombia en liquidación en calidad de vocero del Fideicomiso Fundación Otero — Bancafé Panamá. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 14 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana".
(Artículo 4°). Estas medidas ambientales preventivas, de acuerdo con la citada Ley, (i) no tienen la naturaleza jurídica de sanción, (ii) su ejecución y efectos deben ser inmediatos debido a su carácter preventivo, y (iii) deben ser adoptadas mediante acto administrativo debidamente motivado. Frente a la naturaleza de dicho acto administrativo, se pronunció la Sección cuando dirimió igualmente un recurso de apelación en contra de una decisión de rechazo de la demanda, en el que consideró que sólo las decisiones que determinaran medidas preventivas o aquellas que impusieran una sanción podían considerarse como actos definitivos y por tanto susceptibles de censura en esta Jurisdicción [.» (Resaltado fuera de texto) 55.
Aunado a lo anterior, la Sala resalta que la Corte Constituciona1,28 al examinar la constitucionalidad del artículo 32 de la Ley 1333 de 21 de julio de 200929, reiteró las razones esgrimidas en la sentencia C-293-200239, señalando que la medida preventiva ambiental es un acto susceptible de control. Así se refirió la Corte: T..] a propósito de algunas medidas preventivas en materia ambiental, al señalar que cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a enfrentar una situación o hecho o a evitar un peligro de daño grave.
"sin contar con la certeza científica absoluta. lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho". De conformidad con lo entonces expuesto. el acto administrativo dictado con base en el principio de precaución "debe ser excepcional y motivado" y, "como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo", para que así "la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas" de modo que, si esto llegara a ocurrir, el ciudadano tenga "a su disposición todas las herramientas que el propio Estado le otorga [ ]".
(Resaltado fuera de texto) 56. Comoquiera que el acto administrativo demandado resulta pasible de ser enjuiciado ante esa jurisdicción, sería del caso entrar a examinar su legalidad de no ser porque la Sala advierte que en el presente caso se configura el fenómeno de la caducidad. 57 En efecto, está acreditado dentro del expediente que la Resolución 1170 de 10 de junio de 2009, acto demandado, fue notificada personalmente el 24 de junio de 28 Corte Constitucional C-703-10 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 29 "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones." 3° Declaró exequibles los artículos 1, numeral 6 (parcial); y, 85. numeral 2° de la Ley 99, por los cargos formulados. 15 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- ese año31, mientras que la presentación de la demanda se hizo el 12 de enero de 201032. 58 Es decir, que transcurrieron casi siete (7) meses entre la fecha de notificación del acto acusado y la de presentación de la demanda, término que desborda el previsto por el artículo 136 del CCA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de cuatro (4) meses, razón por la cual la Sala declarará de oficio la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo.
IV.6. Conclusión 59. De conformidad con las anteriores consideraciones, la Sala declarará de oficio la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al encontrarse probado que la presentación de la demanda se hizo con posterioridad al término de cuatro (4) meses previstos en el artículo 136 del CCA, por lo que se inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción previa de «Inepta demanda» formulada por la demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR, de oficio, probada la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En consecuencia, INHIBIRSE de proferir sentencia de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar. 31 Folio 18 cuaderno principal 32 Folio 129 cuaderno principal 16 Radicado: 11001-03-26-000-2010-00050-00 Demandante: Sucesores Pedro Pablo Rozo Guaqueta e Hijos Cía Ltda Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- NOTIFiQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia, de que la anterior sentencia fue le' a disc ida y arpro a a or la SaL en la ses e la fecha.
NW.' A A TH-P A GARZÓN HEN 0 AN EZ ANCHEZ, Cons era de E tado (E) onsejero de Estado lara voto IS EL CRISTINA<EARAMILLO SIERRA juez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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