CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2021-00111-01 (2853-2024) Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones1 (Colpensiones) Medio de control: Ejecutivo Tema: Excepción de pago y compensación. Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte ejecutada en contra de la sentencia del dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones de «pago» y «compensación» y, se ordenó seguir adelante con la ejecución. I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda2 1.1.1 Hechos El demandante solicitó la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de una pensión bajo el régimen del Decreto 758 de 1990 y, la indexación de su primera mesada pensional. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 13 de febrero de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento de la pensión 1 En adelante, Colpensiones. 2 Expediente digital visible en índice 0007 de Samai, actuaciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 2 por aportes en favor del actor. La decisión fue confirmada en su totalidad por el Consejo de Estado3, en el fallo de segunda instancia proferido el 27 de septiembre de 2018. Se indica que, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, expidió la Resolución SUB 32705 del 4 de febrero de 2020, a través de la cual, cumplió los fallos referidos; sin embargo, en ella se reconoció la pensión del actor omitiendo la inclusión correcta de la totalidad de los factores salariales que se debieron tener en cuenta, en atención a la as certificaciones emitidas por las entidades públicas para las que el señor Olarte Olarte prestó sus servicios, según manifestación de este. 1.1.2 Pretensiones El señor Efraín Olarte Olarte, a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva con miras a que se diera cabal cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “A”, confirmada por el Consejo de Estado, y en consecuencia se librara mandamiento de pago en contra de Colpensiones, por la suma de $171.332.448 a título de capital, por concepto de las diferencias entre las mesadas pensionales pagadas y las que en derecho le corresponden y, los intereses moratorios, conforme a lo previsto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 1.2 Mandamiento ejecutivo de pago4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante auto del 22 de septiembre de 2020, libró mandamiento de pago en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones; para ello tuvo en cuenta la liquidación realizada por la contadora de la corporación, mandamiento que se libró en los siguientes términos: «PRIMERO. LIBRAR el mandamiento de pago solicitado por el señor EFRAIN OLARTE OLARTE, contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, por los siguientes conceptos: “1.
La suma de CIENTO SESENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SETESCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS ($166.856.759) MCTE, por concepto de 3 Sección Segunda, Subsección B. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 4 Índice 00017 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 3 las diferencias generadas entre el 1 de junio de 2011 y el 31 de diciembre de 2021 entre la mesada pensional que él fue reconocida y la que le corresponde en cumplimiento de la sentencia. 2.
Por las diferencias en las mesadas pensionales que se causen entre el 1º de enero de 2022 y cuando se dé cumplimiento al fallo judicial. 3. Por los intereses de mora causados sobre las sumas anteriores, advirtiendo que los mismos estuvieron suspendidos entre el 19 de octubre de 2019 y el 4 de febrero de 2020.
SEGUNDO. ORDENAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES-, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia proceda a cancelar la suma anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 431 del Código General del Proceso.
TERCERO. ORDENAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES-, que al momento de contestar a la demanda o acreditar el pago, aporte por medio digital los soportes documentales de la liquidación con las formulas (sic) utilizadas.» En la parte considerativa de la providencia se expusieron las razones para librar el mandamiento de pago en esos términos, precisándose que: «Así pues, la mesada inicial del actor a 1 de junio de 2011 ha debido ser de $2.109.736 y COLPENSIONES en la Resolución SUB 32705 de 4 de febrero de 2020, la determinó en $1.140.090, razón por la cual efectivamente existe una diferencia a reconocer y pagar a favor del actor. […] Por tanto, le asiste razón al accionante al pretender ejecutar a COLPENSIONES para que satisfaga a plenitud la orden judicial, y si bien es incorrecto el cálculo efectuado, según el cual se le adeudaban a 30 de octubre de 2020, $171.332.448 de capital más los respectivos intereses, lo cierto es que según la liquidación efectuada en precedencia, existen saldos insolutos de capital por $166.856.759 a 31 de diciembre de 2021, y los que se siguen generando hasta que se cumple la ordenado y se reajuste la pensión. Por lo tanto, se encuentra acreditada la existencia de la obligación y determinadas diferencias en el capital liquidado, se advierten causados los intereses de mora, liquidados mes a mes sobre las diferencias en cada mesada pensional y hasta que se dé cabal cumplimiento a la sentencia. En Este punto se advierte que no le asiste razón al actor al peticionar que los intereses debidos se liquiden con base en lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, como quiera que el título ejecutivo contiene la orden expresa de que los mismos correspondan a aquellos regulados por el artículo 192 del C.P.A.C.A. […] Como quiera que el accionante no acreditó haber requerido a COLPENSIONES para el pago, dentro del término de que trata la norma en comento, la generación de intereses se suspendió entre el 9 de enero de 2019 y el 4 de febrero de 2020 cuando COLPENSIONES dio cumplimiento parcial a la sentencia. […]». 1.3 Contestación de la demanda5 5 Índice 00026, Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 4 Dentro del término de traslado de la demanda, Colpensiones presentó escrito en el que formuló las excepciones de pago, compensación, prescripción, plazo, falta de reclamación administrativa, buena fe, inembargabilidad, no procedencia al pago de costas en instituciones administradoras de seguridad social del orden público y la excepción genérica.
Señaló que, mediante la Resolución SUB 32705 del 4 de febrero de 2020, se dio cumplimiento al fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que, revisada la liquidación efectuada en el citado acto administrativo, no se advierten valores en favor del demandante. 1.4 Sentencia de primera instancia6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024), resolvió declarar no probadas las excepciones de «Pago» y «compensación», propuestas por la parte ejecutada – COLPENSIONES y se abstuvo de imponer condena en costas.
Como sustento de la decisión, el A-quo verificó la ordena a ejecutar, contenida en la sentencia del 13 de febrero de 2014, dictada por esa misma Sala y confirmada el 27 de septiembre de 2018, por el Consejo de Estado. En la decisión de primera instancia, se indica que, la entidad ejecutada mediante Resolución SUB 32705 del 4 de febrero de 2020, ordenó el reconocimiento de una pensión por aportes, en cuantía de $1.140.090 a partir del 1 de junio de 2011, exponiendo los tiempos y factores tenidos en cuenta por la entidad, para el cálculo de la mesada pensional y, refiere los errores advertidos por el ejecutante en los siguientes puntos: - Valor tenido en cuenta respecto de las cotizaciones a la Contraloría entre los años 1986 y 1993. - No haber tomado en cuenta 138 días cotizados en la Universidad Pedagógica Nacional en 1999. - Valor de las cotizaciones incompletas durante los años 1996 y 1998, efectuadas por el Ministerio de Gobierno. 6 A través de auto del 10 de noviembre de 2023, dispuso adoptar para el asunto, el trámite previsto en el artículo 182 a de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, para dictar sentencia anticipada por escrito.
Índice 0034 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 5 Refirió que, Colpensiones adujo el pago y la compensación como excepciones, enunciándolas de forma general y sin controvertir los argumentos de la demanda ejecutiva, ni las efectuadas al librar mandamiento ejecutivo, donde se dejó en evidencia el error en que incurrió en la liquidación, limitándose a señalar que, las resoluciones SUB 32705 y SUB 108239 del 4 de febrero y 15 de mayo de 2020, dieron cumplimiento a la sentencia, sin precisar en la forma en que liquidó la primera mesada pensional.
Posteriormente, analizó las cotizaciones interrumpidas del señor Olarte Olarte, estableciendo que, en efecto, Colpensiones no tuvo en cuenta la totalidad de los tiempos servidos en la Universidad Nacional y que fueron cotizados a CAJANAL, pese a que se encuentran certificados en el proceso ordinario y fueron considerados en la sentencia base de recaudo ejecutivo.
En ese mismo sentido, estableció que, los actos administrativos expedidos por la ejecutada, no consideraron el verdadero IBC (ingreso base de cotización) correspondiente a los tiempos cotizados por el Ministerio de Gobierno en 1996 y 1998, generando así una diferencia entre la mesada pagada y la que legalmente le asiste derecho. En ese orden de ideas, concluyó que Colpensiones adeuda al ejecutante, la suma de CIENTO SESENTA Y DOS MILLONES OCHO MIL QUINIENTOS TREINTA Y UN PESOS M/CTE ($162.008.531), por concepto de saldo insoluto de capital a 31 de diciembre de 2021 y, los que se siguieran generando hasta que se dé el cumplimiento de lo ordenado y se reajuste la pensión, discriminado así: Finalmente, en cuanto a los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 6 100 de 1993, manifestó que estos no son procedentes, como quiera que, la orden impartida en el título ejecutivo, señala que, estos deben ser liquidados conforme al artículo 192 del CPACA.
No obstante lo anterior, el tribunal consideró que, el demandante no acreditó haber requerido a Colpensiones para el pago dentro de los términos legales previstos para el efecto, por lo tanto, la generación de intereses se suspendió entre el 9 de enero de 2019 y el 4 de febrero de 2020, cuando la ejecutada dio cumplimiento parcial a la sentencia. Como consecuencia de lo anterior, el a quo ordenó seguir adelante con la ejecución en los siguientes términos: «PRIMERO. DECLARAR NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE PAGO Y COMPENSACIÓN planteadas por la ejecutada.
SEGUNDO. SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN por un capital de $162.008.531 causado hasta el 31 de diciembre de 2021, y las diferencias pensionales generadas desde el 1º de enero de 2022 y hasta que se satisfaga el crédito; igualmente por los intereses de mora generados mes a mes entre la ejecutoria de la sentencia y la fecha en que se pague el capital, descontando el periodo en que estos se suspendieron por inactividad del ejecutante, entre el 9 de enero de 2019 y el 4 de febrero de 2020.
TERCERO. SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia. […]» La anterior decisión fue notificada por medios electrónicos el 20 de febrero de 2024, habiéndose interpuesto el recurso de apelación contra aquella por parte de Colpensiones, el día 26 de ese mismo mes y año. 1.5 Recurso de apelación7 La apoderada de Colpensiones interpuso recurso de apelación contra la decisión que ordenó seguir adelante con la ejecución, reiterando que, los actos administrativos expedidos por la entidad, dieron cumplimiento integral a la orden emitida por el tribunal, sin que se advierta diferencia alguna en favor del demandante.
En el recurso de alzada, expuso las cotizaciones realizadas por el accionante en otras entidades y el periodo respecto del cual, se realizó la contabilización de los últimos 10 años para efectos de calcular el ingreso base de liquidación de la mesada pensional. 7 Minuto 1:28:07 grabación a 1:30:20 30VideoAudiencia.mp4. La grabación de la audiencia reposa en el expediente digital de OneDrive que fue compartido por el Tribunal Administrativo de Córdoba a través del oficio de fecha 15 de enero de 2024, que reposa en Samai índice 00065.
Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 7 Indicó que, conforme a la liquidación realizada por la entidad, la mesada del señor Olarte Olarte debía ser de $1.140.090 para el año 2011, por lo que la suma, para el año 2020 ascendía a $1.611.389. Igualmente, explicó los conceptos que componían el retroactivo pensional.
En ese sentido, solicitó que, en esta instancia, se estudie el caso concreto y se determine si en el presente caso existen sumas adeudadas en favor del demandante, por cuanto insiste, las resoluciones expedidas por la entidad, dieron cumplimiento a lo ordenado en la sentencia. 1.6 Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 1 de abril de 20258, de acuerdo con lo establecido en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)9.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA10, en concordancia con lo previsto en el artículo 15 del reglamento de esta Corporación11. 2.2 Problema jurídico Con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones, corresponde a esta Sala determinar si la sentencia apelada —mediante la cual se declararon no probadas las excepciones formuladas por la entidad ejecutada y se ordenó seguir adelante con la ejecución— se ajusta a derecho o, en su defecto, a Colpensiones le asiste 8 Samai, índice 00012. 9 Cabe anotar que, mediante auto de unificación del 12 de septiembre de 2023, M.P. Oswaldo Giraldo López, Exp. 11001 0315 000 2023 00857 00, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estableció la siguiente regla de unificación: “El régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA.”. 10 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 11 Contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.
Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 8 razón y lo ordenado en las sentencias base de esta ejecución ya fue cumplido por la entidad. Para tal efecto, será necesario establecer si Colpensiones acreditó el cumplimiento total o parcial de la obligación que dio origen al proceso ejecutivo, toda vez que ese constituye el punto central de la controversia. 2.3 Marco jurídico 2.3.1 Generalidades del proceso ejecutivo El proceso ejecutivo busca “asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, si ello es posible, o si no, conduciéndolo a que indemnice los perjuicios patrimoniales que su inobservancia ocasionó”12.
El instrumento que sirve como base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo, que se define como el “documento que representa una declaración de la voluntad del juez o de las partes, es aquél que trae aparejada la ejecución, o sea, en virtud del cual cabe proceder sumariamente al embargo y venta de bienes del deudor moroso, a fin de satisfacer el capital o principal debido, más los intereses y costos”13.
Pues bien, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que constituyen título ejecutivo: 1) las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; 2) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible; 3) sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que 12 López Blanco, Hernán Fabio.
(2004). Procedimiento Civil. Parte Especial. Bogotá: DUPRÉ Editores. Citado en el auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00178-01(19250) 13 Carnelutti, Francesco. (1942). Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano. Barcelona: Editorial Bosch. Citado en el auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00178- 01(19250) Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 9 consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones; y 4) las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, debiendo la autoridad que expida el acto administrativo hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
A su vez, el artículo 422 del Código General del Proceso14 establece que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […]” De esta norma se desprenden, por un lado, las características de la obligación, esto es que sea clara, expresa y exigible, por otro, que debe estar consignada en un documento y, finalmente, que además de los documentos que provengan del deudor o causante, las sentencias de condena o cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva son títulos ejecutivos.
En cuanto a los atributos del título ejecutivo tenemos que, la obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. Es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. Y, es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido15.
Estos requisitos sustanciales, han sido abordados por la jurisprudencia de esta corporación16 y reiterados recientemente17 de la siguiente manera: «La doctrina ha precisado que el requisito de ser expresa la obligación puede entenderse mejor si se analiza etimológicamente el concepto, es así como de conformidad con el diccionario de la Real Academia Española, la palabra expresar significa “manifestar con palabras lo que uno quiere dar a entender” y expreso “lo que es claro, patente, especificado”, conceptos que si se aplican al título ejecutivo, debe entenderse como expreso que “se manifieste con palabras, quedando constancia, 14 Aplicable en estos asuntos conforme lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA 15 Velásquez G., Juan Guillermo.
Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 16 Sección Tercera, Subsección A, auto del 31 de agosto de 2021, radicación 17001-23-33-000-2019- 00516-01(66262). 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 30 de mayo de 2024. Cp. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 10 usualmente documental escrita y en forma inequívoca de una obligación” y explica que “de ahí que las obligaciones implícitas y las presuntas, salvo que la ley disponga lo contrario, no son demandables por vía ejecutiva” 18.» La obligación es clara cuando, además de expresa, aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido y será exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente el agotamiento de un plazo o de condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se manifiesta en que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida o para la cual no se señaló término, pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió.» [se subraya] También se ha dicho, que los títulos ejecutivos pueden ser simples o complejos, serán simples cuando la obligación se encuentra vertida en un único documento y complejos si se requieren varios documentos para que surja la obligación clara expresa y exigible19.
Es importante destacar que existen diversos debates en torno a la naturaleza del título ejecutivo cuando se trata de condenas impuestas al Estado mediante sentencia judicial o conciliación. La discusión gira en torno a si dicho título debe considerarse simple o complejo. De una parte, se ha sostenido que el título no se agota en la sentencia, sino que también lo integran el acto administrativo de cumplimiento e, incluso, la liquidación efectuada por la entidad deudora en caso de incumplimiento parcial de la obligación. De otra parte, se plantea que la obligación ejecutable se encuentra contenida únicamente en la sentencia, sin necesidad de documentos adicionales.
En la sentencia del 30 de mayo de 2024, está Subsección indicó20: Como se expresó en precedencia, cuando se pretende el cumplimiento de una obligación a cargo del Estado, el título ejecutivo se constituye exclusivamente en la sentencia, no solo porque el artículo 297 del CPACA no condicionó su integración con el acto administrativo de cumplimiento, sino además porque no se cumplen con los requisitos para que pueda ser catalogado como título complejo, pues no existe una relación inescindible entre estos para determinar su claridad y exigibilidad.
En ese contexto, una vez se allegan los documentos correspondientes y antes de dar inicio al proceso ejecutivo, corresponde al juez verificar en cada caso si el título ejecutivo es simple o complejo, y si aquel cumple con los requisitos legales, esto es, contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandado. 18 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Código General del Proceso – Parte Especial”, Dupré Editores, Tomo II, Bogotá, 2017, págs. 507 y 508. 19 Ibidem. 20 Ibidem.
Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 11 2.3.2 La carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago Sobre la carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago, esta subsección sostuvo21: «81. Aunque este acápite no hace parte de las etapas del proceso ejecutivo, sí guarda estrecha relación con las excepciones y la orden de seguir adelante con la ejecución, pues del ejercicio probatorio que realice la entidad para sustentar las excepciones y, por consiguiente, desvirtuar las pretensiones, dependerá si se declaran probadas o no aquellas previstas en el artículo 442 del CGP.
Es recurrente que el Estado, cuando actúa como deudor en procesos de esta naturaleza, acuda a la excepción de pago, en razón a la obligación contenida en el título [entregar sumas de dinero]. 82. En efecto, el pago es una forma de extinción de las obligaciones, de conformidad con el numeral 1 del artículo 1625 del Código Civil que dispuso: «Artículo 1625.
Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula. Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1° Por la solución o pago efectivo; [ ]» 83. A su vez, los artículos 1626 y 1627 ibidem prevén que el pago efectivo «es la prestación de lo que se debe» y que se hará «bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación, sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes». 84.
Es decir que este tiene como objeto que el deudor satisfaga la obligación y, por consiguiente, que deje de existir. Del mismo modo, desaparece el derecho del acreedor a exigirla, pero para ello, aquel [el deudor] tendrá la carga de demostrar que, efectivamente, se entregó la acreencia. 85. Al respecto, en la sentencia del 18 de noviembre de 1991, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, sostuvo lo siguiente: «De hecho, el artículo 1626 del C. c. define el pago como la “prestación efectiva de lo que se debe”.
Y el artículo 1627 ib. prescribe que “el pago se hará bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación ”. En el anterior orden de ideas, si, como ha sido dicho, la prestación a cargo del deudor es dineraria, lo debido será dinero. De modo que solo entregando la cantidad de signos monetarios que, con referencia a determinada unidad de cuenta, constituyan el objeto de la prestación, el deudor quedará liberado de la obligación. O para expresarlo con una fórmula del derecho de obligaciones, el dinero se encontrará no solo “in solutione”, sino también “in obligatione”». [se resalta] 86.
Igualmente, la doctrina se ha pronunciado respecto del pago como forma de extinguir las obligaciones, así22: «Indistintamente, tanto en el lenguaje como en el corriente, se dice pagar, solucionar, cumplir, cancelar, satisfacer una obligación, para significar la ejecución de la prestación por parte del deudor y, más ampliamente, la satisfacción del acreedor.
Pago (de pacare = satisfacer, pacificar, aplacar) o solución es la ejecución de la prestación debida, cualquiera que sea la clase de la obligación, aun cuando en el habla usual el pago se refiere más a las obligaciones de entregar y, dentro de ellas, más concretamente, a las pecuniarias: pago = cancelar una deuda, usualmente, una obligación de dinero.» 87.
Es así, entonces, que la obligación se extinguirá únicamente cuando se cumpla en su totalidad, esto es se pague al acreedor no solo el capital, sino también los intereses cuando exista retardo, 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 30 de mayo de 2024. Cp. Juan Enrique Bedoya Escobar. 22 Hinestrosa, Fernando.
Tratado de las Obligaciones. 3ª Ed. I, Universidad Externado de Colombia, 2002, pág. 571. Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 12 tal como lo prevé el artículo 1649 del Código Civil23. 88. Por consiguiente, para que el juez pueda dar por acreditado el pago, el deudor debe aportar el documento que evidencie la entrega de los dineros al acreedor, tesis que ha prohijado esta corporación, por ejemplo, en la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021, en la cual se consideró lo siguiente24: «De lo expuesto la Sala no puede concluir nada distinto a que la deuda sigue pendiente del pago total puesto que si bien se emitieron los aludidos actos administrativos con el fin de cumplir con lo ordenado en los fallos judiciales, no es menos cierto que la entidad ejecutada no demostró haber realizado el pago total, pues de los argumentos de su apelación no se puede extraer que la obligación esté plenamente satisfecha ante la liquidación efectuada por el a quo.» 89.
De esa manera, la carga probatoria para acreditar el cumplimiento de la obligación recae exclusivamente en la parte ejecutada, pues los artículos 103 del CPACA y 167 del Código General del Proceso, establecen que «[q]uien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código» y, también que «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen» 90.
Asimismo, la doctrina25 ha señalado que, en los procesos ejecutivos, «[a]l demandado le corresponde la carga de probar los hechos que sirven de supuesto a las normas legales en que fundamenta sus excepciones», consideración que encuentra razón, precisamente, en el artículo 1757 del Código Civil, conforme con el cual «[i]ncumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o ésta». 91.
En el mismo sentido, esta Sección, en sentencia de tutela del 28 de febrero de 201626, consideró lo siguiente: «Nótese que cuando el título ejecutivo es una sentencia judicial, la norma es enfática al limitar las excepciones que se pueden proponer, entre las que se encuentra “el pago”. De acuerdo con lo anterior, el medio de defensa idóneo, en caso de que se libre mandamiento ejecutivo en contra de una entidad de derecho público, es la proposición de excepciones de mérito.
En este caso, la excepción de pago, para lo cual tendrá la carga probatoria de acompañar los documentos o actos administrativos que demuestren el pago, o en su defecto, pedir las pruebas que pretenda hacer valer para demostrarlo. [ ] Así mismo, la entidad que pretenda librarse de la obligación de pagar una condena impuesta en una sentencia proferida por un juez de lo contencioso administrativo, deberá, una vez librado el mandamiento ejecutivo, alegar las excepciones enlistadas en el inciso 2º del artículo 509 del C.P.C., o el artículo 442 del CGP – según la norma aplicable a cada caso-.
En esa medida, no se hace obligatorio para quien inicia un proceso ejecutivo arrimar copia auténtica de los actos administrativos que cumplieron parcial o totalmente la condena contenida en la sentencia, porque la carga de la prueba de quien alega el pago, es quien se pretende beneficiar con la declaratoria del mismo.» [se resalta] 92.
Súmese a lo expuesto que esta Subsección, respecto de la orden de seguir adelante con la ejecución, ha señalado lo que se transcribe a continuación27: «La orden de seguir adelante, significa que el juez encuentra que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y que, por tanto, el deudor debe proceder a honrar la obligación insatisfecha.
En esta etapa, queda agotada la defensa del ejecutado y lo que queda por resolver, es únicamente la satisfacción definitiva y completa del crédito cobrado judicialmente. De ahí que las acciones que debe desplegar la justicia a partir de la 23 «Artículo 1649. El deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria; i sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales.
El pago total de la deuda comprende el de los intereses e indemnizaciones que se deban.» 24 Subsección A, radicación 25000-23-42-000-2017-03557-01 (0341-20). 25 Devis Echandía Hernando. Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, Ed. 5ª, Temis, pág. 482 26 Subsección A, radicación 11001-03-15-000-2016-00153-00 (AC). 27 Auto del 18 de mayo de 2017, radicación 15001-23-33-000-2013-00870-02 (0577-17).
Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 13 ejecutoria de la orden de seguir adelante con la ejecución, estarán entonces encaminadas exclusivamente a obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo.» Conforme a lo expuesto, se tiene que, en los procesos ejecutivos derivados de sentencias judiciales, la excepción de pago total o parcial debe ser acreditada plenamente por la parte ejecutada, quien tiene la carga de la prueba conforme a lo dispuesto en los artículos 167 del CGP, 103 del CPACA y 1757 del Código Civil.
El pago efectivo, entendido como la satisfacción íntegra de lo adeudado, solo extingue la obligación si incluye tanto el capital como los intereses moratorios, cuando hay retardo en el cumplimiento. Así, la sola existencia de actos administrativos que indiquen la intención de pago no es suficiente; se requiere evidencia documental clara y concluyente de la entrega efectiva del dinero al acreedor.
Si no se demuestra el cumplimiento total de la obligación, el juez deberá ordenar seguir adelante con la ejecución, en tanto el título ejecutivo conserva su fuerza ejecutiva y el crédito permanece insatisfecho. 2.4 Análisis del caso concreto Como ya se ha indicado, el demandante presentó demanda ejecutiva en la que refirió que si bien Colpensiones profirió las resoluciones SUB 32705 y SUB 108239 del 4 de febrero y 15 de mayo de 2020, mediante las cuales, aduce da cumplimiento a la orden judicial, aún se adeuda dineros por concepto de reliquidación pensional e intereses moratorios, los cuales reclama en este asunto.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, luego de verificar las consideraciones y los cálculos efectuados en las resoluciones expedidas por la demandada, libró mandamiento de pago por los dineros que se adeudaban por Colpensiones, tanto por reliquidación como por intereses moratorios, teniendo en cuenta el reconocimiento parcial que se hizo por medio de las citadas resoluciones.
La orden quedó así: - CIENTO SESENTA Y DOS MILLONES OCHO MIL QUINIENTOS TREINTA Y UN PESOS M/CTE ($162.008.531), por concepto de capital hasta el 31 de diciembre de 2021. - Diferencias pensionales generadas desde el 1 de enero de 2022 y gasta que se satisfaga el crédito. Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 14 - Intereses de mora generados mes a mes entre la ejecutoria de la sentencia y la fecha en que se pague el capital, deduciendo el periodo de suspensión de estos, por la inactividad del ejecutante, entre el 9 de enero de 2019 y el 4 de febrero de 2020.
Contra el auto que libró el mandamiento de pago no se interpuso recurso alguno. No existe discusión en torno a que, por medio de la Resolución SUB 32705 del 4 de febrero de 2020, Colpensiones reliquidó la pensión de vejez del accionante, ordenando un pago por valor de NOVENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y UN PESOS M/CTE ($92.398.971) a favor de la parte actora en cumplimiento de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó el aquí ejecutante.
Este pago no fue desconocido ni por la parte demandante ni por el a quo; por el contrario, fue expresamente reconocido e incorporado en la liquidación contenida en el auto que libró el mandamiento de pago. No obstante, en dicha liquidación —practicada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca— se estableció que, el pago ordenado en el citado acto administrativo no cubrió la totalidad de la deuda, existiendo un saldo pendiente por valor de CIENTO SESENTA Y DOS MILLONES OCHO MIL QUINIENTOS TREINTA Y UN PESOS M/CTE ($162.008.531), para el 31 de diciembre de 2021 a cargo de Colpensiones.
Sumado a lo anterior, se indicó también que se tenía como adeudado, las sumas adicionales que se causaran por concepto de diferencias pensionales a partir del 1 de enero de 2022 e intereses moratorios derivados de la reliquidación de la pensión del ejecutante, conforme a lo ordenado en la sentencia que constituye el título ejecutivo. Aquí debe reiterarse que, contra el auto del 22 de septiembre de 2022, que libró mandamiento de pago en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, no se interpuso recurso alguno; omisión que resulta relevante, pues si Colpensiones consideraba que dicho mandamiento desconocía el pago de lo adeudado, contenía errores materiales o, incurría en alguna imprecisión, debió hacer uso oportuno del medio de defensa procesal que le asistía. Dentro del plenario no hay evidencia alguna que Colpensiones haya realizado pago adicional al que realizó con fundamento en la Resolución SUB 32705 del 4 de febrero de Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 15 2020, encontrando que, existía una diferencia no pagada, misma de la cual, se insiste, no se probó durante este trámite que haya sido cubierta.
Cabe aquí indicar que, la entidad ejecutada, al formular la excepción de pago de la obligación, se limitó a indicar que, el cumplimiento de la sentencia se habría efectuado con base en los actos administrativos contenidos en las resoluciones SUB 32705 del 4 de febrero de 2020 y SUB 108239 del 15 de mayo de 202028. Sin embargo, no alegó ni acreditó haber satisfecho lo ordenado en el mandamiento de pago.
En ese mismo sentido, formuló el recurso de alzada, reiterando los periodos, cotizaciones y reconocimientos tenidos en cuenta en la reliquidación pensional ordenada, sin esgrimir argumentos que desvirtúen lo concluido en la sentencia de primera instancia. De conformidad con los lineamientos jurisprudenciales citados párrafos atrás, se advierte que la carga de la prueba respecto de la excepción de pago recae exclusivamente en la parte ejecutada, en este caso, Colpensiones, conforme a lo establecido en los artículos 167 del Código General del Proceso, 103 del CPACA y 1757 del Código Civil.
En ese contexto, se itera, Colpensiones propuso la excepción de pago sin que existieran pruebas que dieran cuenta de la satisfacción total del crédito, por lo tanto, no fue probada. En ese orden de ideas, para la Sala resulta acertada la decisión del a quo de declarar no probadas las excepciones propuestas y de continuar con la ejecución en los términos en que se libró el mandamiento de pago, debiéndose en consecuencia confirmar la decisión de primera instancia, en lo referente a declarar no probadas las excepciones y ordenaron seguir adelante con la ejecución, respectivamente.
La Sala advierte que, en la parte resolutiva de la decisión apelada, se ordenó el archivo del expediente, lo cual contraviene la orden de continuar con la ejecución señalada en la misma providencia y no se ajusta a la realidad del trámite del proceso ejecutivo. En consecuencia, se revocará el ordinal cuarto del proveído de fecha 18 de enero de 2024, a fin que el Tribunal de Primera Instancia, emita la orden correspondiente conforme a lo procedente. 28 Que reliquidó la pensión de vejez del actor y, que negó una reliquidación pensional, respectivamente.
Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 16 2.5 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que, si bien el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurre», también lo es que la condena no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni que haya habido por las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte recurrente en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones de «pago» y «compensación», propuestas por la parte ejecutada, se ordenó seguir adelante con la ejecución, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el ordinal cuarto de la sentencia del dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que ordenó el archivo del expediente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Número Interno: 2853-2024 Demandante: Efraín Olarte Olarte Demandada: Colpensiones 17
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.