Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-10741-01 Demandante: DIEGO MAURICIO LÓPEZ ORTIZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial – liquidación de perjuicios materiales por lucro cesante – defecto fáctico y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 24 de marzo de 2022, dictada por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que negó el amparo invocado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 26 de noviembre de 2021 al buzón web de tutelas y habeas corpus en línea de la Rama Judicial, el señor Diego Mauricio López Ortiz, mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A”, con el fin de que les sean amparados sus derechos fundamentales “al debido proceso y a la igualdad”. 2.
El accionante consideró vulneradas las garantías invocadas, con ocasión de la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada el 11 de noviembre del 2021, en el proceso de reparación directa identificado con el No. 11001-33-43-061- 2017-00210-00/01 promovido por el señor Diego Mauricio López Ortiz y otros1, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, mediante la cual se 1 Los demandantes al interior del proceso fueron los señores Diego Mauricio López Ortiz, Rubén López Jara en nombre propio y en representación de los menores Valery Juliana y Hanner Jecsell López Medina;
Gladys Ortiz Rojas en nombre propio y en representación del menor Johan Sebastián Martínez Ortiz; Celia Rojas Vargas y Marco Tulio Ortiz. Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revocó el fallo del 13 de julio de 2020, proferido por el Juzgado 61 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y, en su lugar: i) declaró administrativa y extracontractualmente responsable a la demandada; ii) condenó a la entidad al pago de perjuicios morales y iii) negó el reconocimiento y pago de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante al tutelante. 1.2.
Pretensión 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó la protección de sus garantías fundamentales y, en consecuencia, pidió: “(…) se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección A, proferir una sentencia complementaria donde se disponga reconocer y liquidar el perjuicio material por lucro cesante en favor del señor Diego Mauricio López Ortiz teniendo en cuenta el porcentaje de incapacidad laboral (93.69%), el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, el salario que devengaba en el Ejército Nacional como soldado profesional debidamente actualizado, más un 25 % por concepto de prestaciones sociales, la expectativa de vida según las tablas expedidas por la Superfinanciera para los hombres en Colombia y además, aplicar los parámetros establecidos por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación respecto de la ecuación financiera para calcular la indemnización debida.”. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El 14 de junio de 2015, el señor López Ortiz fue víctima de un artefacto explosivo improvisado (mina AEI) mientras realizaba operaciones militares de registro y control de área en la jurisdicción del municipio de Solano (Caquetá), en calidad de soldado profesional. 5.
Como consecuencia de la explosión, el accionante sufrió graves lesiones en la extremidad inferior izquierda con pérdida anatómica, heridas múltiples por esquirlas y trauma acústico valorado y tratado por los servicios de ortopedia, fisiatría, otorrinolaringología, trauma, cirugía plástica, psiquiatría y salud ocupacional. Lo anterior, le dejó las siguientes secuelas: “a) amputación traumática bk en miembro inferior izquierdo b) hipoacusia neurosensorial izquierda 27 decibeles c) depresión reactiva d) cicatriz en economía corporal con moderado defecto estético con limitación funcional e) tinnitus bilateral, así como una incapacidad laboral equivalente al noventa del noventa y tres punto sesenta y nueve por ciento (93.69 %)”2 2 Conforme con el acta de la junta médica laboral número 99840 del 12 de febrero de 2018, que realizó la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional.
Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. El accionante, junto con su núcleo familiar, interpuso demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional con el fin de que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable a la entidad por los perjuicios generados por las lesiones y pérdida de la capacidad laboral sufrida como consecuencia de la explosión en la que resultó herido. 7.
Mediante sentencia del 13 de julio de 2020, el Juzgado 61 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones del medio de control, pues consideró que el pelotón al cual pertenecía el señor López Ortiz contaba con un grupo EXDE3 el cual realizó su labor en debida forma el día antes del suceso, a pesar de que no fue comprensible la razón por la cual el artefacto no fue desactivado oportunamente. 8.
Sumado a ello, el a quo señaló que el demandante estaba en desarrollo de sus funciones, lo que implicaba el riesgo propio del servicio que deben afrontar quienes asumen voluntariamente el compromiso de pertenecer al Ejército Nacional y, porque, en todo caso, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, no había lugar a afirmar que existió un incumplimiento de la Convención de Ottawa. 9.
Inconforme con ello, la parte actora interpuso recurso de apelación y, mediante providencia del 11 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, i) declaró administrativa y extracontractualmente responsable a la demandada; ii) condenó a la entidad al pago de perjuicios morales y iii) negó el reconocimiento y pago de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante al tutelante. 10.
En relación con la negación del reconocimiento y pago de los perjuicios materiales, la autoridad judicial accionada consideró que en el trámite se había acreditado que, en sede administrativa, al señor López Ortiz se le había pagado una indemnización por disminución de su capacidad laboral mediante Resolución 258242 del 27 de noviembre de 2018. 11.
Por tanto, sostuvo el Tribunal que no era procedente que en sede judicial, a título de responsabilidad extracontractual del Estado, solicitara el lucro cesante con fundamento en los mismos aspectos que fueron tenidos en cuenta en sede administrativa para conceder la indemnización por disminución de la capacidad laboral, en cuanto el accionante: (i) no acreditó con ningún medio de prueba el lucro cesante derivado de la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado;
(ii) ni demostró, que la magnitud del lucro cesante fuera mayor al otorgado mediante indemnización a forfait, razón por la cual, no había lugar a reconocer el perjuicio pretendido. 3 Abreviatura para los equipos de “explosivos y desminado” de la Fuerza Pública. Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Sustento de la vulneración 12. La parte actora sostuvo que la autoridad demandada, al negar el reconocimiento y pago de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante al tutelante, incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente. 13. En cuanto al defecto fáctico, sostuvo que, contrario a lo concluido por el Tribunal, la parte actora sí acreditó la existencia de un daño material por lucro cesante, pues al expediente se incorporó el acta de junta laboral No. 99840 del 12 de febrero de 2018 que daba cuenta del diagnóstico del señor López Ortiz y de la pérdida de su capacidad laboral en un 93,69%. 14.
Al respecto, agregó que la autoridad judicial demandada no explicó los motivos por los cuales no se valoró dicho documento como prueba de la incapacidad laboral y el lucro cesante padecido. 15. Arguyó que en la sentencia cuestionada se omitió valorar que el accionante, al momento del siniestro, era una persona mayor de edad y económicamente productiva, debido a que trabajaba como soldado profesional en el Ejército Nacional. 16.
En relación con el defecto por desconocimiento del precedente, indicó que en cuanto al lucro cesante, lo que se indemniza no son las meras expectativas y las posibilidades de recuperación de una persona, sino un daño cierto, real y cuantificable a partir del porcentaje de la pérdida o disminución de la fuerza tal como sucedió en el asunto estudiado. 17.
En este sentido, añadió que la indemnización por concepto de lucro cesante no constituye sanción alguna, ya que su vocación es el restablecimiento del equilibrio económico derivado del daño antijurídico producido e imputado al responsable, cuya causación se cuantifica desde la fecha de los hechos. 18. Con fundamento en lo anterior, señaló que se acreditaron todos los elementos exigidos por el precedente jurisprudencial para que procediera el reconocimiento de la indemnización por lucro cesante, como son: i) la prueba del porcentaje de incapacidad laboral de la víctima; ii) que esta se encuentre en edad productiva, esto es, que acredite tener 18 años y, iii) anexar el certificado de los ingresos mensuales o que, en su defecto, se reconozca el SMLMV. 19.
En este orden de ideas, indicó que se había desconocido el precedente judicial relativo a la compatibilidad entre la indemnización a forfait y el lucro cesante y que, por tanto, la autoridad accionada incurrió en una contradicción al considerar que dicha modalidad del perjuicio material padecido ya se había resarcido en sede administrativa por el Ejército Nacional con el pago de las prestaciones sociales y la pensión de invalidez otorgada a la víctima.
Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. De tal forma, citó algunos apartados textuales de las siguientes sentencias, relacionados con la compatibilidad que existe entre el pago de las prestaciones sociales a las que tienen derecho los miembros de la fuerza pública (indemnización a forfait) y la indemnización plena derivada de la declaratoria de responsabilidad del Estado en sede contenciosa administrativa: • Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “C”, sentencia del 29 de agosto de 2017, radicado No. 1100133360037201400392-01 • Consejo de Estado – Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2014, radicado No. 50001-23-15-000-1999-00326-01.
M.P. Olga Mélida Valle De La Hoz. • Consejo de Estado – Sección Primera, sentencia de tutela del 23 de julio de 2021, radicado No. 11001-03-15-000-2021-01950-00. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. • Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, sentencia de tutela del 7 de diciembre de 2020, radicado No. 11001-03-15-000-2020-04407-00.
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. • Consejo de Estado – Sección Primera, sentencia de tutela del 28 de noviembre de 2019, radicado No. 11001-03-15-000-2019-04609. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. • Consejo de Estado – Sección Quinta, sentencia de tutela del 14 de junio de 2018, radicado No. 11001-03-15-000-2018-01318-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. • Consejo de Estado – Sección Tercera4, sentencia del 13 de mayo de 2015, radicado No. 66001-23-31-000-2007-00058-00.
M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. • Consejo de Estado – Sección Tercera5, sentencia del 28 de abril de 2010, radicado No. 18.111. • Consejo de Estado – Sección Tercera6, sentencia del 18 de “mayo marzo (sic)”, radicado No. 76001-23-31-000-1994-00069-01 (14338). • Consejo de Estado – Sección Tercera7, sentencia del 28 de febrero de 2013, radicado No. 25000 23 16 000 2001 – 00158 – 01 (27152). • Consejo de Estado – Sección Tercera8, radicado No. 2700123331000199900912-01 (31.841). 4 Sin especificar si es de la Sala Plena de la Sección o de alguna Subsección. 5 Sin especificar si es de la Sala Plena de la Sección o de alguna Subsección ni magistrado ponente. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Sin especificar si es de la Sala Plena de la Sección o de alguna Subsección, magistrado ponente ni fecha.
Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Consejo de Estado – Sección Tercera9, sentencia del 20 de febrero de 2008, radicado No. 15.595. • Consejo de Estado – Sección Tercera10, sentencia del 22 de marzo de 2007, radicado No. 16.051. • Consejo de Estado – Sección Tercera11, sentencia del 22 de abril de 2009, radicado No. 16.745. 1.5.
Trámite de la acción de tutela en primera instancia 21. A través de auto del 10 de diciembre de 2021, el magistrado ponente de la Sección cuarta del Consejo de Estado admitió la tutela y ordenó la notificación de la parte accionante, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A”, y vinculó como terceros con interés legítimo al Juzgado 61 Administrativo de Bogotá, a la Nación –Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional de Colombia y a los señores Rubén López Jara en nombre propio y en representación de los menores Valery Juliana y Hanner Jecsell López Medina, Gladys Ortiz Rojas en nombre propio y en representación del menor Johan Sebastián Martínez Ortiz, Celia Rojas Vargas y Marco Tulio Ortiz. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” 22. Por medio de escrito enviado el 15 de diciembre de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el magistrado ponente de la decisión cuestionada se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se declarara la improcedencia de la acción constitucional o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones. 23.
Argumentó que el accionante pretende que el mecanismo sea una tercera instancia del proceso ordinario, ya que en el escrito de la tutela no se fundamentó la vulneración de los derechos invocados y, por el contrario, se orientó a controvertir los argumentos expuestos en la sentencia cuestionada. 24. Señaló que no se evidenció la configuración de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional y añadió que el asunto carece de 9 Sin especificar si es de la Sala Plena de la Sección o de alguna Subsección ni magistrado ponente. 10 Ibidem. 11 Ibidem.
Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional, pues los argumentos del demandante no estuvieron dirigidos a evidenciar una vulneración de derechos fundamentales. 25.
Sostuvo que, frente al reconocimiento material en la modalidad de lucro cesante no existe una posición unificada del Consejo de Estado sobre el valor probatorio del acta de junta médica laboral, motivo por el cual no se incurrió en desconocimiento del precedente. 26. Indicó que no se desconoció dicho documento en el pronunciamiento sobre los perjuicios materiales y, por el contrario, se analizó y se tuvo en cuenta para concluir que: i) no se allegó ninguna prueba que acreditara el lucro cesante derivado de la responsabilidad extracontractual del Estado y ii) tampoco demostró, que la magnitud del perjuicio material alegado fuera mayor al otorgado mediante indemnización a forfait. 27.
Afirmó que en la providencia censurada se hizo énfasis en que se aceptaba la compatibilidad entre la indemnización a forfait y la derivada de responsabilidad extracontractual y al respecto, citó el siguiente apartado textual de la misma: Al respecto, se precisa que, la tendencia jurisprudencial, que comparte esta Sala, es aceptar la compatibilidad de la indemnización a forfait y la derivada de responsabilidad extracontractual.
La razón, es que las prestaciones sociales que se pueden llegar a reconocer, tienen como fuente, la relación jurídico - laboral del demandante con la Administración Pública; en tanto, la indemnización reconocida en trámite de un proceso declarativo, tiene como fuente la responsabilidad de la Entidad que se demanda. 28. Agregó que, frente a cómo se debía interpretar dicha compatibilidad, se indicó en la providencia cuestionada lo siguiente: “Quiere significarse que, independientemente que en sede administrativa se hubieran reconocido los derechos de orden laboral (como lo sería la asignación de retiro - una compensación monetaria-, pensión de invalidez, etc), el afectado directo puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, pretendiendo igualmente la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado y los respectivos perjuicios derivados de la misma.
En este orden de ideas, el hecho de ser compatibles la indemnización a forfait y la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado, no significa que se deba reconocer automáticamente la indemnización pretendida en sede judicial, por cuanto dicha compatibilidad conlleva a que se asuman determinadas cargas procesales, en el sentido de demostrar los perjuicios reclamados en sede judicial.” 29.
Frente al análisis del lucro cesante en el caso en concreto, advirtió que estaba demostrado que al señor López Ortiz se le había reconocido y pagado, en sede administrativa, una indemnización por disminución de su capacidad laboral mediante la Resolución 258242 del 27 de noviembre de 2018. Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.
Por tal motivo, adujo que, contrario a lo argüido por el accionante, en la controversia en cuestión no se le negó el reconocimiento por perjuicio material porque el daño ya había sido indemnizado en sede administrativa, sino por el incumplimiento de las cargas procesales de la parte actora. En relación con ello, citó el siguiente apartado de la sentencia objeto de tutela: “Quiere significarse que, no es de recibo que, en sede judicial a título de responsabilidad extracontractual del Estado, se solicite el lucro cesante, con fundamento en los mismos aspectos que fueron tenidos en cuenta en sede administrativa para conceder la indemnización a favor del señor DIEGO MAURICIO LÓPEZ ORTIZ, por disminución de su capacidad laboral.
En el caso en concreto, encuentra la Sala que, en sede de reparación directa, la parte actora, desde el punto de vista de sus cargas procesales probatorias: (i) no acreditó con ningún medio de prueba el lucro cesante derivado de la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado; (ii) tampoco demostró, que la magnitud del lucro cesante fuera mayor al otorgado mediante indemnización a forfait, razón por la cual, no hay lugar a reconocer el perjuicio pretendido.
En conclusión, la parte actora solicitó el reconocimiento por perjuicio material como consecuencia de sus graves lesiones y la pérdida de la capacidad laboral, sin embargo, no es de recibo que a título de una mala interpretación de la compatibilidad entre la indemnización a forfait con la derivada de la responsabilidad extracontractual del Estado, concretamente en materia de perjuicios materiales, el demandante en sede judicial, no asuma la carga procesal para reclamar aspectos que fueron reconocidos en sede administrativa.” 31.
Por último, expuso que el hecho de no reconocer un perjuicio material en sede judicial no conlleva a un desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado. 1.6.2. Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 32. A través de mensaje de datos remitido el 16 de diciembre de 2021, el titular del despacho judicial solicitó la desvinculación del presente trámite. 33.
Manifestó que el reproche de la acción de tutela recayó sobre la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” y no sobre lo decidido en primera instancia y que en aquella providencia se encontró que no era viable acceder a todo lo solicitado en la demanda. 34. Arguyó que los hechos y pretensiones de la demanda están dirigidos a las presuntas vías de hecho de la sentencia de segunda instancia y, por tanto, la vulneración de derechos alegada no se relaciona con el actuar de esta autoridad judicial, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva.
Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. A pesar de haber sido debidamente notificados, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional de Colombia y los señores Rubén López Jara, Valery Juliana y Hanner Jecsell López Medina, Gladys Ortiz Rojas, Johan Sebastián Martínez Ortiz, Celia Rojas Vargas y Marco Tulio Ortiz guardaron silencio. 1.7.
Sentencia de primera instancia 36. Por medio de sentencia proferida el 24 de marzo de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela al considerar que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados por el demandante. 37. En relación con el desconocimiento del precedente, señaló que la parte actora arguyó que se había desconocido el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado con respecto al cual la indemnización a forfait y el resarcimiento pleno por daño antijurídico no son excluyentes entre sí: “porque la primera tiene una causa legal -relación laboral-, lo cual implica que debe pagarse de manera independiente a que la responsabilidad de la administración se halle o no comprometida por la ocurrencia de los hechos, en tanto, la segunda tiene origen en la responsabilidad misma, proveniente del daño antijurídico que no está obligado a soportar el administrado” 38.
Al respecto, advirtió que no estudiaría el defecto alegado pues, en dicho punto en específico, “no existe precedente de unificación, ni postura unificada al interior de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al punto que, existen posturas contrarias al interior de las mismas Subsecciones”. De esta forma, nombró algunas de las sentencias de las distintas subsecciones de la Sección Tercera de esta Corporación en las que se habían desarrollado criterios contrapuestos sobre el tema analizado. 39.
Adujo que, a su vez, por medio de otras providencias dicho órgano de cierre en la materia ha considerado que no son procedentes ambos reconocimientos porque se configuraría una doble erogación en cabeza del Estado y, por tanto, un enriquecimiento sin justa causa a favor del demandante. 40. Puso de presente que, en los casos en los que se advierte “la existencia de precedentes judiciales contrarios, emanados de una misma corporación (o sección)”, los operadores judiciales pueden elegir entre aplicar cualquiera de las tesis vigentes en los casos que conocen, en virtud de su autonomía e independencia. 41.
Argumentó que el papel del juez constitucional en estos casos es restringido, “al punto que solo puede interferir cuando advierta que existe una interpretación abiertamente irracional o caprichosa”. Agregó que las demás providencias citadas por Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la parte actora son sentencias de tutela de las Secciones Primera, Segunda y Quinta. 42.
Indicó que, si bien, en otras oportunidades dicha Sección había accedido al amparo en casos similares, lo cierto era que debido a que no existe una tesis unificada al interior de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no era posible advertir la configuración de un defecto por desconocimiento del precedente. 43. Con respecto al defecto fáctico alegado, expuso que la demandada precisó que, si bien la indemnización a forfait era compatible con la derivada de la responsabilidad extracontractual, el accionante no había acreditado el lucro cesante causado por la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado ni demostró que la magnitud de tal perjuicio material fuera mayor al otorgado mediante aquel resarcimiento, razón por la cual se concluyó que no había lugar a reconocer el daño pretendido. 44.
Afirmó que el Tribunal no desconoció el acta de la junta médica laboral ni los reconocimientos económicos que percibía al interior del Ejército pues, lo cierto era que en el estudio del reconocimiento del lucro cesante, se determinó que en sede administrativa se pagó al accionante una indemnización con ocasión a la disminución de su capacidad laboral, por medio de la Resolución 258242 del 27 de noviembre de 2018. 45.
Aunado a ello, añadió que la entidad demandada en el proceso de reparación directa tuvo en cuenta el porcentaje de pérdida de capacidad laboral dictaminado en el documento que el señor López Ortiz alegó como desconocido, así como el salario básico que percibía y la prima de antigüedad. Por tanto, agregó que, con fundamento en ello, para la autoridad judicial accionada no fue posible solicitar el reconocimiento del daño material por lucro cesante con base en los mismos aspectos que fueron tenidos en cuenta en el procedimiento administrativo, por lo que consideró que la indemnización a forfait había satisfecho las pretensiones de la parte actora. 46.
En este orden de ideas, consideró que con base en la valoración de los documentos allegados al proceso ordinario, la ley y la jurisprudencia aplicable al asunto estudiado, el Tribunal concluyó que no se acreditó el lucro cesante derivado de la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado, sin que ello pueda considerarse como una vulneración a los derechos fundamentales del tutelante. 47.
En tal sentido, encontró que la decisión cuestionada fue debidamente motivada, sustentada y además resultó razonable y ajustada a Derecho de conformidad con las circunstancias específicas del asunto estudiado. Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8.
Impugnación 48. A través de correo electrónico enviado el 8 de abril de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la parte actora impugnó la sentencia proferida el 24 de marzo de 2022, notificada el 6 de abril del mismo año y solicitó que se revocara para que, en su lugar, se acceda al amparo de sus derechos. 49.
Expuso de forma detallada las generalidades del defecto por desconocimiento del precedente de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado y señaló que no comparte las consideraciones del a quo constitucional. 50. Lo anterior, pues, desde la sentencia del 28 de agosto de 201412, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó tanto “lo relacionado con la reparación de los perjuicios inmateriales para personas lesionadas y su núcleo familiar (daño moral y a la salud)”, como lo concerniente a la compatibilidad que existe en la indemnización a forfait y el resarcimiento pleno por daño antijurídico al considerar que no son excluyentes entre sí, dado que la primera tiene una causa legal en la relación laboral, por lo que debe pagarse independientemente de la responsabilidad en la que incurra el Estado por un hecho dañoso que no debe soportar el administrado. 51.
Puso de presente que, en dicha providencia, se estudió el caso de un soldado profesional que perdió el 100% de su capacidad física y laboral, a quien se le había negado el reconocimiento de una indemnización por lucro cesante bajo el argumento de que tal daño ya había sido cubierto con el pago de la indemnización a forfait otorgado por la entidad demandada mediante el reconocimiento de una pensión de invalidez. 52.
Agregó que en dicha oportunidad, el Consejo de Estado “se inclinó por la tesis de la compatibilidad entre ambos reconocimientos económicos” y trajo a colación la siguiente cita textual de la sentencia: “Ahora bien, uno de los principales motivos de apelación del demandante, consiste en la negativa a conceder los perjuicios materiales a la víctima, argumentando que ellos fueron cubiertos con la pensión de invalidez otorgada al soldado Cuellar Penagos.
Al respecto vale la pena precisar que según la jurisprudencia de esta Corporación, el reconocimiento de la pensión de invalidez, concedido a los militares bajo el régimen de indemnización preestablecida denominada a forfait, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 28.08.14., M.P. Olga Mélida Valle De La Hoz.
Expediente 50001-23-15-000-1999-00326-01 (31.172) Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se excluye con el otorgamiento de una indemnización por daño, teniendo en cuenta que la fuente de las mismas es diferente.
En efecto, de acuerdo con la estructura de la responsabilidad en nuestro ordenamiento jurídico, y al tenor de lo dispuesto en las normas del Código Contencioso Administrativo, se debe procurar la reparación integral del daño, sin perjuicio de que en algunas ocasiones la víctima reciba compensaciones de varias fuentes y sea mejorada en su situación patrimonial, pero para que ello ocurra es necesario que la causa o título que justifica tal mejoría tenga su origen en una causa diferente a la indemnización concedida en el proceso de responsabilidad.
“De esta manera, procede el reconocimiento de los perjuicios materiales en su modalidad de lucro cesante, para lo cual se tomará como base, la totalidad del salario certificado por la entidad, teniendo en cuenta que la incapacidad dictaminada es del 100% y se le sumará el 25% correspondiente a las prestaciones sociales, para un total de $478.720, suma que debe ser actualizada con la siguiente fórmula” 53.
Argumentó que la sentencia impugnada no confrontó dicho precedente de unificación con la situación fáctica estudiada ni tampoco le otorgó relevancia “a los múltiples fallos de tutela proferidos por las diversas Secciones del Consejo de Estado en relación con el tema de la compatibilidad entre la indemnización a forfait y la indemnización por lucro cesante en vía judicial”, los cuales referenció en el escrito de amparo.
A su vez, indicó que son múltiples los fallos13 de la Sección Tercera del Consejo de Estado en los que “ha reiterado de forma mayoritaria que los miembros de la fuerza pública si tienen derecho al reconocimiento del lucro cesante por vía judicial en aplicación del artículo 90 de la CN”. 54. Insistió en que la accionada “incurrió en una contradicción evidente”, pues a pesar de que reconoció la compatibilidad existente entre la indemnización a forfait y la indemnización por lucro cesante en sede judicial, “finalmente condicionó esa compatibilidad a que el actor demostrara un lucro cesante mayor al valor económico reconocido como prestaciones sociales (a forfait) exigencia que no corresponde con lo señalado en la sentencia de unificación”. 55.
De igual forma, desarrolló extensamente las generalidades del defecto fáctico y argumentó que: “si se hubiesen aplicado los precedentes jurisprudenciales y en especial la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014 el Tribunal accionado habría entendido que el acta de junta médica laboral es la prueba idónea para acreditar la existencia del lucro cesante de la persona lesionada y que dicho reconocimiento, esto es, el lucro cesante, es perfectamente compatible con el pago de las prestaciones sociales (indemnización a forfait)” 13 Al respecto, el accionante citó extensamente sentencias de la Sección Tercera de esta Corporación que no fueron referenciadas en el escrito de tutela.
Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 56. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 24 de marzo de 2022, dictada por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestiones previas 57. El Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá solicitó su desvinculación del trámite constitucional, por considerar que la presunta vulneración de derechos no devino de alguna actuación u omisión suya; no obstante, se advierte que dicha petición será negada debido a que su vinculación se hizo como tercero con interés legítimo y no como parte demandada. 58.
Por otra parte, la Sala advierte que centrará su estudio en el defecto por desconocimiento del precedente alegado pues, si bien el accionante manifestó en su escrito de impugnación que la demandada incurrió en defecto fáctico, lo cierto es que su argumentación estuvo dirigida en exponer los motivos por los cuales consideró que se desatendió el criterio jurisprudencial establecido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en relación con la compatibilidad existente entre la indemnización a forfait y el resarcimiento por los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante. 2.3.
Problema jurídico 59. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 24 de marzo de 2022, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la cual negó el amparo solicitado, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela? 60.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema ● ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” los derechos fundamentales accionados, por presuntamente incurrir en desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 11 de noviembre de 2021 mediante la cual revocó el fallo de primera instancia y, en Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su lugar, i) declaró administrativa y extracontractualmente responsable a la demandada; ii) condenó a la entidad al pago de perjuicios morales y iii) negó el reconocimiento y pago de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante al tutelante? 61.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; iii) generalidades de los defectos alegados; iv) análisis del caso en concreto. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 62. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201214 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema15 y declaró su procedencia.16 63.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 64. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 65.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 15 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 16 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional 66. La Sala encuentra que este requisito se encuentra cumplido en el caso en concreto, por cuanto, al revisar el escrito de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la controversia propuesta por la parte actora es de naturaleza constitucional al solicitar la protección de sus derechos fundamentales “al debido proceso y a la igualdad”. 67.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, el accionante cumple con el requisito de evidenciar una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados, mediante la exposición de los motivos por los que consideran que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” incurrió en desconocimiento del precedente. 68.
En efecto, este requisito mínimo implica que la parte accionante, con suficiencia en la parte motiva de la demanda interpuesta, evidencie la tensión que, de acuerdo con su criterio jurídico, existe entre los derechos fundamentales invocados y el fallo proferido por la autoridad judicial. 69. Dicha pericia argumentativa en la exposición del criterio de los demandantes con respecto a la relación entre la providencia judicial y la vulneración de sus derechos fundamentales, es lo que permite la superación de este requisito y evidencia que la controversia trasciende de un orden exclusivamente legal; lo anterior, porque se evidencia que se cumple con la carga mínima de argumentación, que permite comprender con suficiente claridad y de manera precisa el debate constitucional en torno a la vulneración de las garantías fundamentales invocadas.
Esto, con independencia de si se comparte o no los motivos por los que considera el accionante se vulneraron sus derechos fundamentales. 2.5.2. Tutela contra tutela 70. La Sala observa frente al mencionado aspecto, que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, ya que la providencia censurada fue proferida en segunda instancia del proceso de reparación directa con radicado No. 11001-33-43-061-2017-00210-00/01.
Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.3. Inmediatez 71. En relación con el acatamiento del referido requisito, no se advierte ningún reproche, en vista de que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” fue proferida el 11 de noviembre de 2021.
Dado que el accionante interpuso la acción constitucional el 26 del mismo mes y año, la Sala considera que se presentó dentro de un término razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 72. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201417, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200518, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.4.
Subsidiariedad En relación con los argumentos expuestos en el escrito de la demanda, se acredita que la parte tutelante no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios ni extraordinarios para cuestionar la providencia dictada en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A”, toda vez que ninguna de las razones presentadas se puede adecuar a las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 2.6.
Generalidades del defecto alegado 2.6.1. Desconocimiento del precedente 73. Para esta Sala19, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 19 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate.
Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.
Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho. 74. Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas Cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. 75.
Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. 76. Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal20. 77.
De allí que esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de identificar en su proceder argumentativo: i) la decisión que considera desatendida; ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.7.
Caso concreto 78. El accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” vulneró los derechos fundamentales invocados mediante sentencia del 11 de noviembre de 2021 que revocó la providencia del 13 de julio de 2020 proferida por el Juzgado 61 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y, en su lugar, i) declaró administrativa y extracontractualmente responsable a la demandada; ii) condenó a la entidad al pago de perjuicios morales y iii) negó el reconocimiento y pago de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante al tutelante. 20 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.
La parte actora alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente en relación con la compatibilidad existente entre la indemnización a forfait y el reconocimiento de los prejuicios materiales en la modalidad de lucro cesante. En tal sentido, el accionante señaló que el Tribunal desatendió, principalmente, lo dispuesto en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201421 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 80.
En la sentencia cuestionada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A”, en lo relacionado con el estudio sobre el reconocimiento del prejuicio material alegado por el demandante, planteó los siguientes problemas jurídicos: i) la compatibilidad de la indemnización a forfait con la derivada de la responsabilidad extracontractual del Estado, ii) la interpretación de dicho concepto, iii) el perjuicio solicitado en el caso en concreto y iv) si el hecho de no reconocer el perjuicio material en sede judicial, conlleva a un desconocimiento del precedente jurisprudencial. 81.
En primer lugar, precisó que la tendencia jurisprudencial compartida por la Sala cuestionada fue aceptar la compatibilidad de la indemnización a forfait y la derivada de la responsabilidad extracontractual, pues las prestaciones que se pueden llegar a reconocer tienen como fuente la relación jurídico – laboral del demandante con la administración – por lo que no se estudia la conducta de la entidad –, mientras que la indemnización reconocida en un proceso de reparación directa tiene como fuente la responsabilidad extracontractual del Estado. 82.
No obstante, en cuanto a la forma como se debe interpretar dicha compatibilidad, expuso que el soldado profesional o miembro de las Fuerzas Armadas a quien se le hubiere reconocido la indemnización a forfait está facultado para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar: i) la declaratoria de responsabilidad del ente estatal demandado, siempre que acredite los elementos que la configuran y ii) la respectiva indemnización de perjuicios que considere pertinentes, asumiendo las respectivas cargas procesales y probatorias. 83.
En consonancia con ello, señaló que el hecho de que la indemnización como consecuencia de la relación laboral con la entidad y la declaratoria de responsabilidad extracontractual sean compatibles, no implica que se deba reconocer automáticamente la indemnización pretendida mediante la reparación directa, pues “dicha compatibilidad conlleva a que se asuman determinadas cargas procesales, en el sentido de demostrar los perjuicios reclamados en sede judicial” (negrillas originales del texto). 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena.
Sentencia del 28.08.14., M.P. Olga Mélida Valle De La Hoz. Expediente 50001-23-15-000-1999-00326-01 (31.172) Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84.
En relación con el perjuicio material en la modalidad de lucro cesante pretendido por el señor López Ortiz, consideró que el demandante cuenta con la carga de probar su configuración, pues no existe ninguna presunción a diferencia del daño moral. En tal sentido, señaló que la parte actora no podía pretender que, en sede judicial a título de responsabilidad extracontractual del Estado, se solicitara el reconocimiento del lucro cesante con fundamento en los mismos aspectos que fueron tenidos en cuenta en sede administrativa para conceder la indemnización por disminución de su capacidad laboral. 85.
Lo anterior, puesto que no se acreditó “con ningún medio de prueba el lucro cesante derivado de la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado” ni “tampoco demostró, que la magnitud del lucro cesante fuera mayor al otorgado mediante indemnización a forfait, razón por la cual, no hay lugar a reconocer el perjuicio pretendido”.
Por tanto, concluyó al respecto que: “no es de recibo que a título de una mala interpretación de la compatibilidad entre la indemnización a forfait con la derivada de la responsabilidad extracontractual del Estado, concretamente en materia de perjuicios materiales, el demandante en sede judicial, no asuma la carga procesal para reclamar aspectos que fueron reconocidos en sede administrativa” 86.
Para sustentar su decisión, citó algunas sentencias de la Sección Tercera – Subsección “A” del Consejo de Estado22 de acuerdo con las cuales la causa del reconocimiento de una pensión de invalidez por la disminución en la capacidad laboral, en situaciones análogas a las del señor López Ortiz, es la misma por la que procedería el reconocimiento del lucro cesante, por lo que acceder a dicha pretensión implicaría una doble erogación a cargo del Estado y un enriquecimiento sin causa en cabeza de la parte actora, pues los ingresos que dejaron y dejarán de ingresar a su patrimonio se encuentran cubiertos por tal mesada pensional. 87.
A su vez, motivó su decisión en algunas sentencias de tutela de la Sección Segunda – Subsección “B”23 de esta Corporación en las que se sostuvo que el reconocimiento de la compatibilidad entre ambas indemnizaciones, no implicaba el reconocimiento automático del lucro cesante en situaciones en las que la parte demandante, dentro de un proceso de reparación directa, no hubiera aportado el 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”.
Sentencia del 10.09.98. Rad: 10537. M.P. Ricardo Hoyos Duque; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”. Sentencia del 16.09.15. Rad: 19001- 23-31-000-2001-00427-01(31709). M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”.
Sentencia del 28.08.19. Rad: 41001-23-31-000-2005-00883-01(51162) M.P. Martha Nubia Velázquez Rico. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “B”. Sentencia del 19.03.19. Rad: 11001-03-15-000-2018-00512-01(AC). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “B”.
Sentencia del 19.09.19. Rad: 11001-03-15-000-2019-03763-00(AC). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sustento probatorio necesario para acreditar que sufrió una afectación de tal magnitud que requiriera una compensación más allá de lo percibido mediante la indemnización recibida en sede administrativa. 88.
Por tanto, el Tribunal concluyó lo siguiente: “(i) se parte por aceptar la compatibilidad entre la indemnización a forfait y la facultad de demandar, pretendiendo la responsabilidad extracontractual del Estado; (ii) en sede judicial, las partes deben asumir su carga procesal probatoria en materia de perjuicios y concretamente lo relacionado con el lucro cesante;
(iii) teniendo en cuenta que la indemnización a forfait responde al cumplimiento de la normatividad que regula la relación laboral, en sede judicial deben probarse los perjuicios derivados no de dicha relación, sino de la responsabilidad extracontractual imputada a la Entidad demandada”. 89. En este orden de ideas, esta Sala considera que el Tribunal no incurrió en un desconocimiento del precedente establecido por la Sección Tercera de esta Corporación en materia de la compatibilidad entre la indemnización a forfait y la derivada de los prejuicios materiales en la modalidad de lucro cesante pues, contrario a ello, reconoció expresamente que no son excluyentes conforme con el criterio jurisprudencial aplicable al caso en concreto. 90.
Por tanto, la autoridad judicial demandada no motivó la decisión cuestionada en una desatención al precedente alegado como desconocido pues, si bien reconoció la compatibilidad entre ambos tipos de indemnización, su negativa estuvo fundamentada en la valoración sistemática del material probatorio obrante en el expediente, lo que le permitió concluir que el accionante no acreditó la existencia de perjuicios materiales derivados única y exclusivamente de la responsabilidad extracontractual imputada a la entidad estatal. 91.
En tal sentido, la providencia censurada se fundamentó en el incumplimiento de la carga procesal y probatoria que, a juicio de la accionada, recaía sobre los demandantes. Como se ha expuesto, esta valoración tuvo como sustento el criterio desarrollado por la Sección Tercera – Subsección “A” del Consejo de Estado en las sentencias en cita, relativo a que, en situaciones fácticas análogas y por daños derivados de la misma causa, acceder al resarcimiento de un perjuicio material en la modalidad de lucro cesante implicaría una doble erogación a cargo del Estado, en caso de que se hubiera reconocido en sede administrativa una pensión de invalidez a favor del interesado. 92.
Además de las providencias citadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dicha Subsección ha expuesto tal tesis en sentencias como la del Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de agosto de 201524, por medio de las cuales se ha manifestado que “en los eventos en los que a una persona lesionada se le reconoce una pensión de invalidez, las indemnizaciones -lucro cesante- que en el marco de un proceso judicial se otorgan por la misma causa” (negrillas propias) no son susceptibles de ser reconocidas, puesto que los ingresos que se dejaron y se dejarán de percibir se encuentran cubiertos por la mesada pensional. 93.
No obstante, este no ha sido un criterio reiterado y uniforme al interior de las distintas Subsecciones que componen la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues existe otra postura sobre el tema desde la cual se ha señalado que la condena por concepto de lucro cesante es procedente, de manera independiente de las sumas que se hayan reconocido como indemnización a forfait, debido a que tales rubros tienen origen en una fuente distinta -una es causada por la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la otra se proviene de la ley-, por lo que son tanto compatibles como acumulables25. 94.
Por tanto, es necesario reiterar lo argumentado por el a quo constitucional relativo a que sobre el asunto estudiado no existe un precedente unificado en la Sección Tercera del Consejo de Estado, motivo por el cual la autoridad judicial, en ejercicio de su autonomía, podía escoger el criterio interpretativo que considerara adecuado para la solución del caso en concreto.
De igual forma, se pone de presente que la sentencia de unificación que el accionante alegó como desconocida, únicamente unificó el criterio de dicha Sección en cuanto a la reparación de los perjuicios inmateriales y no en lo relativo al lucro cesante, tal como se señaló en el ordinal tercero de la parte resolutiva de tal providencia que dispuso: “TERCERO: Unificar la jurisprudencia de la Sala en cuanto a la reparación de los perjuicios inmateriales, concretamente sobre el perjuicio moral en caso de lesiones personales” 95.
En este orden de ideas, es necesario resaltar, tal como lo hizo esta Sala de Decisión en sentencia del 18 de noviembre de 202126, que la Sección Tercera – Subsección “C” de esta Corporación, hizo alusión a la falta de un criterio unificado frente al asunto en cuestión en los siguientes términos: 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”.
Sentencia del 28.08.19. Rad: 41001-23-31-000-2005-00883-01(51162) M.P. Martha Nubia Velázquez Rico 25 Con respecto a esta postura, se pueden revisar, entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 7 de junio del 2007, Rad. No. 15001-23-31-000-1993-03166-01 (15722), MP.
Mauricio Fajardo Gómez; Sección tercera, subsección A, sentencia de 26 de agosto de 2015, C. P. Hernán Andrade Rincón, expediente 50001-23-31-000-2001-20254-01; Sección tercera, subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2015, C. P. Guillermo Sánchez Luque, expediente 05001-23-31-000-1995-01287-01 (35167); Sección tercera, subsección B, sentencia de 5 de marzo de 2020, C. P. Alberto Montaña Plata, expediente 05001-23-31-000-2008-01138-01. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 18.11.21. Rad: 11001-03-15-000-2021-07029-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “la Sala encuentra que existen diferentes concepciones en la Sección Tercera relacionadas con la compatibilidad entre la indemnización a forfait y la derivada de la responsabilidad extracontractual del Estado en los casos en los que se pretende la reparación de los perjuicios (…), así como que son distintas las definiciones que comprende esta primera indemnización en atención a una concepción amplia o restringida del término, circunstancias que no permiten sostener que actualmente haya un único precedente vinculante para los operadores jurídicos.
Ante la existencia de criterios diferentes, no se puede hablar de un precedente vinculante, sino de posibilidades interpretativas a disposición de los jueces para que, al resolver los casos concretos decidan en ejercicio de su autonomía judicial y bajo su criterio y sustentación. Así las cosas, no hay lugar a acusar un defecto sustantivo por desconocimiento de precedente judicial (…)”27.
(Negrillas fuera del texto) 96. En tal sentido, al no existir un único precedente vinculante para el caso sometido a estudio y al haber estado debidamente sustentada la decisión censurada, conforme con las reglas de la lógica, la sana crítica y la normatividad aplicable al caso en concreto, se concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” resolvió la controversia en cuestión en ejercicio de su autonomía judicial a partir de las diversas posibilidades interpretativas a su disposición. Por tanto, se concluye que no es posible acceder al amparo constitucional, pues se desestima la configuración del defecto alegado. 2.7.
Conclusión 97. La Sala negará el amparo de los derechos solicitados, pues se concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A”, al proferir la sentencia censurada, no incurrió en desconocimiento del precedente y, en consecuencia, no vulneró los derechos fundamentales accionados. 98. Siendo ello así, se confirmará la sentencia de primera instancia del 24 de marzo de 2022 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la acción de tutela.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, Rad. No. 11001-03-15-000-2019-03763-01, MP. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
Demandante: Diego Mauricio López Ortiz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2021-10741-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por el Juzgado 61 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
SEGUNDO: CONFIRMAR la providencia del 24 de marzo de 2022 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que NEGÓ las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Diego Mauricio López Ortiz.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.