Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: REVISIÓN AUTOMÁTICA DE SANCIONES DISCIPLINARIAS- ART. 54- LEY 2094 DE 2021 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02525-00 (3948) Sancionada: Diana Carolina León Pira Origen: Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja Tema: Implicaciones respecto de la limitación que impone la primera regla de unificación jurisprudencial contenida en el auto de 3 de diciembre de 2024.
Necesidad de control a la decisión que declara responsable a una servidora pública de elección popular. Aplicación de la excepción de inconstitucionalidad e inconvencionalidad. AVOCA CONOCIMIENTO. Procede el Despacho a decidir si se avoca o no conocimiento respecto de la decisión sancionatoria proferida por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, en el marco del proceso disciplinario identificado con el radicado núm. IUS-E-2024- 551222 / IUC-D-2024-3788716, previo los siguientes, ANTECEDENTES Por razón de una queja anónima presentada el 28 de agosto de 2024, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja ordenó la apertura de una investigación disciplinaria en contra de la concejala del municipio de Siachoque, Diana Carolina León Pira, por presuntamente haber transgredido el régimen de inhabilidades establecido en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
La investigación se originó en el hecho de que la disciplinada se desempeñó como Comisaria de Familia cinco meses antes de las elecciones de los concejos municipales, es decir, dentro de los doce meses previos a la elección, ocupando un cargo público en el mismo municipio en el que resultó elegida como concejala. Mediante decisión del 28 de marzo de 2025, la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja la sancionó con suspensión del ejercicio del cargo por siete (7) meses al haber cometido una falta gravísima a título de culpa grave; decisión que le fue notificada personalmente el 1. ° de abril de 2025, respecto de la cual el defensor de oficio, mediante memorial presentado el 2 de abril del mismo año, desistió de interponer los recursos correspondientes.
En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal sexto del fallo disciplinario —según el cual, en caso de no interponerse recurso de apelación, se deberán remitir las diligencias a las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado para que se Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02525-00 (3948) surta el recurso extraordinario de revisión, dado que la disciplinada Diana Carolina León Pira actualmente ostenta un cargo de elección popular como concejala del municipio de Siachoque (Boyacá)— y conforme a lo previsto en el artículo 238A de la Ley 2094 de 2021 y la Sentencia C-030 de 2023, mediante oficio PPJT 620 del 25 de abril de 2025, se remitió a esta Corporación el expediente completo con las actuaciones disciplinarias adelantadas.
Se procederá a resolver el asunto previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde determinar si se cumplen los parámetros establecidos en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, en la Sentencia C-030 de 2023 proferida por la Corte Constitucional y en el auto de unificación jurisprudencial del 3 de diciembre de 2024, para efectos de avocar conocimiento respecto de la sanción impuesta por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja el 28 de marzo de 2025 a la concejala Diana Carolina León Pira.
Para tal fin, se abordará el estudio en los siguientes aspectos: i) sobre el marco normativo y jurisprudencial respecto de la revisión automática de las sanciones disciplinarias impuestas a los servidores de elección popular, generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) de la excepción de inconstitucionalidad, iii) de la excepción de inconvencionalidad y, finalmente, iv) el caso concreto. • Sobre el marco normativo y jurisprudencial respecto de la revisión automática de las sanciones disciplinarias impuestas a los servidores de elección popular La Ley 1952 de 2019 —Código General Disciplinario—, en su artículo 238A — adicionado por el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021— expresa: «Artículo 238A.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las decisiones sancionatorias ejecutoriadas dictadas por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional. Igualmente, contra los fallos absolutorios y los archivos, cuando se trate de violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario.
También procede contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación» (negrillas del Despacho para resaltar las expresiones declaradas inexequibles mediante la Sentencia C-030 de 2023). Tras la entrada en vigor de la Ley 2094 de 2021, se presentó demanda de constitucionalidad contra su artículo 1.°, que otorgó funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria.
En la Sentencia C-030 de 20231, la Corte Constitucional determinó que la Procuraduría sí tiene competencia para imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, incluso a servidores de elección popular. Sin embargo, 1 Corte Constitucional. Sentencia C-030 del 16 de febrero de 2023. M.P. José Fernando Reyes Cuartas y Juan Carlos Cortés González.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02525-00 (3948) precisó que tales decisiones deben estar sometidas a control judicial automático por parte del juez de lo contencioso administrativo. En este contexto, la Corte declaró inexequible la expresión «ejecutoriadas» contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, al considerar que, conforme a una interpretación sistemática de los artículos 29, 92, 93, 44.1 y 277.6 de la Constitución, así como de los artículos 8 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: «[…] es imperioso asegurar que las decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de la PGN, en contra de los servidores de elección popular, en ejercicio de sus funciones, no puedan quedar ejecutoriadas ni ser ejecutables antes de que su determinación final se defina por medio de sentencia que expida un juez» (negrillas para enfatizar).
La Corte también declaró inexequibles las expresiones «jurisdiccional y «jurisdiccionales» contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021, por considerar que vulneran el principio de excepcionalidad que rige la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas. Como consecuencia, señaló: «[…] la Procuraduría General de la Nación conservará, para todos los efectos, la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una función originariamente administrativa […]».
En cuanto a la intervención del juez de lo contencioso administrativo, la Corte la fundamentó en la necesidad de garantizar el respeto al mandato popular y a los derechos políticos del sancionado, precisando que «La reserva judicial se justifica en tanto que la intervención de un juez constituye una garantía para evitar que las decisiones administrativas tengan como propósito generar una interferencia indebida en el mandato popular y en los derechos políticos del sancionado».
En concordancia con lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de unificación jurisprudencial2 del 3 de diciembre de 2024, fijó las subreglas aplicables a la procedencia y trámite de la revisión automática de las sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría en el marco de la Ley 2094 de 2021.
Según la primera regla de unificación adoptada por la mayoría de la Corporación, la revisión automática procede de la siguiente manera: «El recurso extraordinario de revisión procede únicamente contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación, que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado se encuentre en ejercicio del cargo al momento de la imposición de la sanción» (subraya fuera del texto original). 2 Se pone de presente que respecto de esta decisión salvé el voto en lo relativo a la aceptación del criterio adoptado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023, así como frente a la unificación jurisprudencial allí establecida, sus fundamentos y las implicaciones derivadas de dicha decisión y que, en todo caso, estoy en la obligación de acatar la decisión mayoritaria.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02525-00 (3948) • De la excepción de inconstitucionalidad El artículo 4.º de la Constitución establece el principio de supremacía constitucional, a partir de dos reglas definidas: i) la que confiere a la Constitución el carácter de norma de normas, lo que impone su máxima condición jerárquica en el sistema de fuentes de derecho y ii) la que determina una regla interpretativa según la cual ante la incompatibilidad entre las normas constitucionales y otras de inferior jerarquía, prevalecen aquellas.
En el mismo sentido, para garantizar el respeto de la jerarquía normativa propia del Estado Social de Derecho, el artículo 148 del CPACA consagró, en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción, de la siguiente manera: «[…] Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte». A partir de lo señalado en estas dos disposiciones, se concreta la existencia de la llamada excepción de inconstitucionalidad, la cual solo puede surtir efectos entre las partes del proceso en el que es aplicada, pues no es posible desplazar el control concentrado de constitucionalidad que le corresponde a la Corte Constitucional y al Consejo de Estado mediante la acción pública de inconstitucionalidad y el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, respectivamente3.
La jurisprudencia la ha caracterizado en los siguientes términos. «[…] una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política»4. • De la excepción de inconvencionalidad Como la excepción de inconstitucionalidad implica la inaplicación de una norma por contradecir la Constitución —con base en el principio de supremacía constitucional—, la excepción de inconvencionalidad constituye una figura jurídico procesal derivada del control difuso de convencionalidad. 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-600 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Exp. 11001-03-25-000-2022-00232-00 (0508-2022). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU-132 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02525-00 (3948) Este control impone a toda persona que ejerza función pública la obligación de asegurar que sus decisiones y actuaciones sean compatibles con las normas sobre derechos humanos consagradas en el Sistema Interamericano o en el Sistema Internacional de Derechos Humanos en general, así como con su correspondiente interpretación internacional.
Todo ello con el fin de garantizar el respeto de los derechos humanos, tanto a través de obligaciones negativas (no violar) como positivas (proteger y garantizar), dentro del marco procesal que corresponda. En ese sentido, el artículo 93 del texto constitucional establece que «los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno».
De este precepto surge la figura jurídica del Bloque de Constitucionalidad, la cual ha sido definida por la Corte Constitucional como: «Aquella unidad jurídica compuesta por normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismo de reformas diversas al de las normas del articulado constitucional strictu sensu»5.
Así, pese al principio de libre configuración normativa de los Estados, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) establece ciertos límites que deben respetarse en virtud del principio pacta sunt servanda, y su incumplimiento convierte cualquier restricción incompatible con ellos en ilegítima y, por tanto, contraria a la CADH.
Esto resulta especialmente relevante en el caso colombiano, dado que el Estado ratificó la Convención mediante la Ley 16 de 1972, quedando así obligado a acatar sus disposiciones e interpretaciones conforme al derecho internacional de los derechos humanos. • Caso concreto En el presente asunto, se tiene que la sanción disciplinaria fue impuesta mediante decisión de primera instancia y, al no ser apelada, la providencia se convirtió, en principio, en definitiva.
Esto implica que no existe una decisión de segunda instancia ni de doble conformidad, condición que, en principio, constituiría un requisito de procedibilidad para el conocimiento del recurso automático de revisión, de acuerdo con las reglas fijadas por la unificación jurisprudencial. No obstante, limitar la procedencia del recurso extraordinario de revisión únicamente a los casos en los que exista una decisión de segunda instancia o de doble conformidad, desconoce el contenido sustancial de la CADH y los principios establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023, pues el eje central respecto de este tema gira alrededor de la garantía de que la decisión definitiva en procedimientos disciplinarios que impliquen la destitución, suspensión o inhabilidad de servidores de elección popular sea adoptada por un juez y no por una autoridad administrativa. 5 Corte Constitucional, C 067 de 2003.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02525-00 (3948) Permitir que la decisión sancionatoria de primera instancia, expedida por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, quede ejecutoriada por no interposición del recurso de apelación implicaría que la sanción adquiera firmeza sin intervención judicial alguna.
En consecuencia, la decisión definitiva seguiría siendo de naturaleza administrativa, lo que contraviene el mandato de control judicial previo a la ejecutoriedad de la sanción, establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023, como garantía mínima del debido proceso y del principio del juez natural. Recuérdese que el fundamento central de esta decisión fue, precisamente, evitar que las autoridades administrativas interfieran indebidamente en el mandato popular conferido a los servidores públicos elegidos democráticamente.
La Corte fue enfática en señalar que el control judicial de las decisiones sancionatorias no es una mera formalidad, sino una garantía sustantiva orientada a preservar los derechos políticos del sancionado y a asegurar la legitimidad democrática. Adicionalmente, resulta inadmisible que la garantía del juez natural pueda entenderse como renunciable por la sola inacción de la disciplinada al no interponer recurso de apelación. La renuncia, ya sea expresa o tácita, al derecho de impugnar no puede entenderse como una renuncia al control judicial, el cual constituye la única garantía para evitar que una decisión de carácter administrativo en contra de un servidor público de elección popular quede en firme sin el debido control judicial.
Por tanto, condicionar la procedencia del recurso extraordinario de revisión a la existencia de una segunda instancia o de una doble conformidad, cuando la sanción se impone en primera instancia y no se apela, equivale a mantener una decisión administrativa como definitiva, vaciando de contenido el propósito de la Sentencia C-030 de 2023.
En ese escenario, la garantía del juez como última instancia se frustra por completo, reproduciendo el modelo que la Corte buscó superar al declarar la inexequibilidad de normas que pretendían dotar de fuerza ejecutoria a decisiones administrativas sin control judicial. En esa línea, el Despacho advierte que el acto sancionatorio objeto de revisión fue expedido el 28 de marzo de 2025 por la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja y la concejala fue elegida para el periodo constitucional 2024-2027, por lo que la sanción fue impuesta en ejercicio de un cargo de elección popular.
De este modo, debe interpretarse que, en este caso, incluso en ausencia de apelación, la sanción impuesta frente a la señora Carolina León Pira es pasible de control judicial por parte de esta Corporación vía revisión automática, de conformidad con la interpretación que sobre el tema estableció la CADH y la misma Sentencia C-030 de 2023.
Por los anteriores motivos y de conformidad con los artículos 4° y 93 de la Constitución Política, se impone inaplicar por inconstitucional e inconvencional en el presente caso el aparte «[e]l recurso extraordinario de revisión [procede] solo contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación» (corchetes fuera del original), contenido en la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02525-00 (3948) primera regla de unificación jurisprudencial del auto de 3 de diciembre de 2024, identificado con el radicado núm. 11001-03-15-000-2023-00871-00, con el fin de garantizar la primacía del derecho fundamental al debido proceso y la intervención del juez en las decisiones sancionatorias.
En consecuencia, se avocará conocimiento para resolver sobre la legalidad de la sanción disciplinaria impuesta a la mencionada concejala. En consecuencia, se ordenará notificar personalmente el contenido de este proveído a la Procuraduría Provincial de Tunja, así como a la señora Diana Carolina León Pira, de conformidad con lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 238F de la Ley 1952 de 2019, adicionado por el artículo 59 de la Ley 2094 de 2021 y en la cuarta regla de unificación jurisprudencial establecida en el auto del 3 de diciembre de 2024.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE Primero. INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL E INCONVENCIONAL en el presente caso el aparte «[e]l recurso extraordinario de revisión [procede] solo contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación» (corchetes fuera del original), contenido en la primera regla de unificación jurisprudencial del auto de 3 de diciembre de 2024, identificado con el radicado núm. 11001-03-15-000-2023-00871-00, por las razones esbozadas en la parte considerativa de esta decisión. Segundo. AVOCAR CONOCIMIENTO del recurso extraordinario de revisión contra la decisión del veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) que profirió la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Tunja, dentro del proceso disciplinario identificado con el radicado núm. IUS-E-2024-551222 / IUC-D-2024-3788716.
Tercero. Por Secretaría General, NOTIFICAR personalmente el contenido de este proveído a la Procuraduría Provincial de Tunja, así como a la señora Diana Carolina León Pira, de conformidad con lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 238F de la Ley 1952 de 2019, adicionado por el artículo 59 de la Ley 2094 de 2021 y en la cuarta regla de unificación jurisprudencial establecida en el auto del 3 de diciembre de 2024.
Cuarto. Efectúense las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente