11001031500020250476301 — Consejo de Estado

Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Demandante: INGENIERÍA DE PROYECTOS TÉCNICOS LTDA INGENIERO VIRGILIO AVILLA LLINÁS Y AS – EN LIQUIDACIÓN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Confirma sentencia. Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la providencia del 15 de septiembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A mediante la cual se declaró la improcedencia por falta de relevancia constitucional.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La Sociedad Ingeniería de Proyectos Técnicos Ltda Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación, por medio de apoderado, interpuso acción de tutela1 en contra del Consejo de Estado, Sección Primera, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la defensa.

Estimó quebrantadas tales garantías con ocasión de la sentencia del 30 de mayo de 2024, que confirmó la sentencia del 22 de febrero de 2023, a través de la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-24-000-2002-01021-03, promovida por el accionante contra el Distrito Capital – Contraloría de Bogotá D.C. 1.2.

Pretensiones 1 Samai, índice 1, mediante escrito presentado el 31 de julio de 2025. Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En consecuencia, el tutelante solicitó lo siguiente: PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y defensa de la parte accionante.

SEGUNDA: DEJAR SIN VALOR Y EFECTO la sentencia de segunda instancia proferida el 30 de mayo de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso judicial adelantado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por la sociedad Ingeniería de proyectos Técnicos Ltda. Ingeniero Virgilio A. Villallinas y Asociados contra Distrito Capital – Contraloría de Bogotá con radicado No. 25000232400020020102103 con ponencia del Dr. Hernando Sánchez Sánchez.

TERCERA. DEJAR SIN VALOR Y EFECTO el auto a través del cual se negó la solicitud de aclaración presentada por la parte accionante contra la sentencia de segunda instancia proferida el 30 de mayo de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso judicial adelantado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por la sociedad Ingeniería de proyectos Técnicos Ltda. Ingeniero Virgilio A. Villallinas y Asociados contra Distrito Capital – Contraloría de Bogotá con radicado No. 25000232400020020102103, con fecha del 30 de enero de 2025.

CUARTA. ORDENAR a la Sección Primera del Consejo de Estado que profiera una nueva sentencia de segunda instancia en la que declare la nulidad de los actos demandados por haberse proferido luego de configurarse el fenómeno de caducidad, y se pronuncie sobre las pretensiones de restablecimiento del derecho e indemnización de perjuicios.2 1.3.

Hechos La petición de tutela tuvo como fundamento, los siguientes: 1.3.1. Antecedentes relacionados con el contrato de interventoría suscrito con el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD) La parte actora afirmó que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (en adelante, IDRD) suscribió el contrato de obra pública 256 de 1993, con el Consorcio José Gregorio Cortés y Cía. y Luis Felipe Borda, con el siguiente objeto: la construcción de ocho (8) Unidades Polideportivas en las siguientes localidades del Distrito Capital: Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Engativá, Fontibón, Kennedy, Puente Aranda, Antonio Nariño y Rafael Uribe, obras consignadas en los cuadros de cantidad de obra que hacen parte del presente contrato, a precios unitarios fijos señalados en la propuesta de Licitación Pública No. 02 de 1993, de conformidad con los requisitos, especificaciones y planos indicados en el pliego de condiciones, de acuerdo con la oferta aceptada por el Instituto.

Señaló que también se celebró el contrato de interventoría 226 de 1993 con la firma Ingeniería de Proyectos Técnicos Ltda., representada legalmente por el señor Virgilio Alberto Villallinas. Asimismo, indicó que el 20 de enero de 1995, la interventoría suscribió el acta de recibo final de obra a satisfacción. En dicho documento, se certificó que el contratista José Gregorio Cortés y Cía. Ltda., tras 2 Transcripción literal del texto original, por lo que puede contener errores.

Manifestó que el 26 de abril de 1995, el IDRD, mediante la Resolución 112 de 1995, declaró el incumplimiento del Consorcio José Gregorio Cortés y Cía., y Luis Felipe Borda, y ordenó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, para que se realizara el pago de $84.414.707 M/CTE e impuso una multa por valor de $10.000.000 M/CTE. Asimismo, se ordenó proceder a la liquidación inmediata del contrato de obra.

Sostuvo que el consorcio repuso dicho acto administrativo y el IDRD expidió la Resolución 152 del 8 de junio de 1995 confirmando la imposición de la cláusula penal y el pago por parte de la aseguradora. No obstante, revocó la decisión de imponer la multa al contratista. Indicó que el 3 de agosto de 1995, el IDRD proyectó el acta de liquidación del contrato de obra, en la que se determinó un saldo pendiente por pagar al contratista por $314.334.989,24 M/CTE.

Sin embargo, aplicó un descuento por concepto de las sanciones impuestas, mediante las resoluciones 112 y 152 del mismo año, por un valor de $94.414.704 M/CTE, dejando un saldo final pendiente por pagar de $229.920.285,24 M/CTE. Expuso que el 10 de mayo de 1996, el IDRD profirió la Resolución 0176, por medio de la cual se hizo efectiva la póliza de estabilidad del contrato de obra pública y el 10 de diciembre de ese año confirmó dicho acto administrativo, contra el que no procedía recurso alguno. 1.3.2.

Hechos relacionados con el proceso de responsabilidad fiscal 256 de 1993 Explicó que, mediante auto 020 del 15 de febrero de 1999, la Contraloría de Bogotá D.C., ordenó la apertura del juicio fiscal en contra del contratista de obra y la firma interventora Ingeniería de Proyectos Técnicos Ltda. y Virgilio Alberto Villallinas Gómez Sánchez y que, mediante auto del 002 del 1° de febrero de 2002, se les declaró responsables fiscalmente.

Adicionó que el 3 de abril de 2002, la Contraloría de Bogotá D.C., emitió el auto 003, por medio del cual decidió no declarar la caducidad de la acción fiscal y confirmar en todas y cada una de sus partes el auto 002. Además, ese mismo año expidió el auto 006, mediante el cual resolvió los recursos interpuestos y tramitó el grado de consulta.

En dicha decisión, la Contraloría confirmó los autos anteriores. 1.3.3. Hechos relacionados con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Puso de presente que el 12 de noviembre de 2002, el consorcio contratista y la interventoría instauraron demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra de la Contraloría de Bogotá D.C., con el objetivo de que Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 se declarara la nulidad de los autos 002, 003 y 006 de 2002, y a título de restablecimiento, se declarara que no eran responsables fiscalmente por las presuntas irregularidades en la celebración y ejecución del contrato de obra pública 256 de 1993.

Indicó que la demanda fue admitida, mediante auto del 6 de marzo de 2008, y se notificó el 2 de diciembre de 2008. Además, que la Subsección C de Descongestión de la Sección Primera de dicha corporación, mediante sentencia del 13 de agosto de 2012, concluyó que la acción fiscal en contra de la parte demandante había caducado, dado que los hechos investigados ocurrieron el 20 de enero de 1995 y el auto de apertura del procedimiento se expidió el 24 de julio de 1997, superando el término de dos años establecido por la Corte Constitucional para este tipo de acciones.

Expresó que, en consecuencia, de lo anterior, el tribunal declaró la nulidad de los actos administrativos que declararon la responsabilidad fiscal de la parte demandante y ordenó su exclusión de los boletines de deudores morosos por este concepto. Agregó que esa corporación negó las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de perjuicios, al considerar que no fueron debidamente probados dentro del proceso.

Asimismo, rechazó la condena en costas, al no encontrarse cumplidos los requisitos establecidos en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo. Indicó que, en la decisión de segunda instancia del 29 de agosto de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado concluyó que el cargo de nulidad por caducidad de la acción fiscal formulado por la parte demandante no tenía mérito para prosperar, pues la Ley 42 de 1993 permite que la autoridad fiscal inicie la investigación en cualquier momento.

En consecuencia, revocó la decisión que había declarado la nulidad de los actos acusados y accedido parcialmente a las pretensiones de restablecimiento del derecho. Señaló que, en aras de garantizar la doble instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado ordenó devolver el expediente al tribunal para que se pronunciara sobre los demás cargos de nulidad que no fueron analizados en la sentencia de primer grado del 13 de agosto de 2012, la cual se había limitado a resolver únicamente sobre el cargo de caducidad de la acción fiscal.

Afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 22 de febrero de 2023, negó las pretensiones de la demanda en relación con los cargos segundo y terceros3 presentados por la parte demandante. En cuanto al cargo 3 Según la sentencia del 22 de febrero de 2023, dictada por el tribunal, las pretensiones 2 y 3 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fueron las siguientes: […]2ª) Que, como consecuencia de la nulidad impetrada, se declare que la sociedad INGENIERIA DE PROTECTOS TÉCNICOS LTDA. INGENIERO VIRGILIO A. VILLALLINÁS Y ASOCIADOS no es responsable fiscalmente por razón de las presuntas irregularidades en la celebración y ejecución del Contrato de Obra Pública No 256 de 1993. 3ª) Que se condene a la Contraloría de Bogotá DC, a pagar a la sociedad INGENIERÍA DE PROYECTOS TÉCNICOS LTDA. INGENIERO VIRGILIO A. VILLALLINÁS Y ASOCIADOS los Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de ausencia de responsabilidad fiscal, determinó que la parte actora no fundamentó de manera clara la vulneración de normas alegadas y que, de acuerdo con la jurisprudencia, los interventores son responsables civil y penalmente por sus actuaciones en la supervisión de obras, sumado al hecho de que la sociedad demandante incurrió en omisiones que afectaron la calidad de la obra.

Advirtió que, mediante sentencia de 30 de mayo de 2024, el Consejo de Estado, Sección Primera, confirmó la sentencia de primera instancia con base en los mismos argumentos. Sostuvo que esta autoridad, mediante auto del 30 de enero de 2025, resolvió la solicitud de aclaración y adición presentada por la parte demandante, en el sentido de establecer que solamente correspondía a una petición de adición por la presunta falta de pronunciamiento sobre una «petición especial» formulada en los alegatos de conclusión, en la que se buscaba que el caso fuera remitido a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para definir si la acción de responsabilidad fiscal tenía un término de caducidad.

Advirtió que, en dicha providencia, se negó la solicitud de adición, reiterando que en la sentencia de mayo de 2024 ya se había abordado el tema de la caducidad y se había ratificado la postura adoptada en la decisión del 29 de agosto de 2019, decisión que dispuso que la acción fiscal no estaba sujeta a caducidad, dado que la Ley 42 de 1993 no contempla tal límite y no es posible equipararla a la acción de reparación directa.

Por lo tanto, se concluyó que no se omitió resolver ningún punto de la controversia. Resaltó que el 14 de febrero de 2025 se notificó por estado el auto del 30 de enero de 2025, por lo que quedó ejecutoriado el 20 de febrero siguiente. 1.4. Sustento de la vulneración La parte actora alegó que la tesis sostenida por la Sección Primera del Consejo de Estado no tiene en cuenta el precedente jurisprudencial que ha establecido la Corte Constitucional.

Argumentó que, en los múltiples fallos proferidos por dicha corporación, esta ha sostenido que en vigencia de la Ley 42 de 1993, la acción fiscal es susceptible del fenómeno de caducidad, y su término es de dos años. Anotó que, bajo la tesis de la Corte Constitucional, los actos administrativos fueron proferidos cuando ya había operado la caducidad, pues el memorando a través del cual la entidad contratante advirtió que faltaban obras y que el contrato de obra había sido incumplido, tiene fecha del 24 de enero de 1995, razón por la cual el término de caducidad operó el 25 de enero de 1997.

No obstante, la Contraloría Distrital de Bogotá declaró la responsabilidad del accionante y otros, perjuicios que se le ha ocasionado con los actos administrativos demandados, en la cuantía que se demuestre dentro del proceso, y conforme a los parámetros señalados en el acápite respectivo de esta demanda, debidamente ajustados o indexados según lo dispuesto por el artículo 178 del C.C.A. Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 por medio de auto 330 proferido el 24 de julio de 1997, es decir, luego de que operó la caducidad.

Concluyó que la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado no tiene en cuenta el precedente de la Corte Constitucional y, a su vez, vulneró sus garantías al haberse negado la pretensión de nulidad de actos que fueron proferidos cuando se había configurado el fenómeno de caducidad. Indicó la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional que sustenta la tesis que para el actor es la que debe aplicarse.

Así, mencionó la sentencia C-046 de 1994 que indica que el término de caducidad de la acción fiscal era de dos años contados a partir de la fecha en que se causaba el hecho que daba origen a dicha acción. También, citó la decisión T-973 de 1999, en la que, aseguró, que se había negado el amparo bajo la tesis de que la Ley 42 de 1993, por no contemplar la acción fiscal un término de caducidad.

En esa medida, explicó que en dicha oportunidad se revocó la sentencia de tutela y se ampararon los derechos, reiterando que la acción fiscal caducaba en un término de 2 años. Explicó que en esta sentencia la Corte Constitucional reiteró que, a pesar de que la Ley 42 de 1993 no había establecido un término de caducidad, por remisión expresa del artículo 89 de dicha ley, debía acudirse a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo con respecto al medio de control de reparación directa, es decir, dos años después del acto de fenecimiento de la cuenta respectiva.

Adicionalmente, manifestó que en dicha decisión se advirtió que la tesis del Consejo de Estado se orientaba a que al no haberse establecido en la Ley 42 de 1993 un término de caducidad, no podía interpretarse que existía. Por lo anterior, destacó que, al tratarse de una interpretación constitucional, es obligatoria aquella que realiza dicho tribunal constitucional, dada su función de garantizar que la interpretación de las normas se ajuste a la Constitución Política.

Asimismo, mencionó la sentencia T-1362-2000 que estudió la caducidad de la acción fiscal en vigencia de la Ley 42 de 1993, que reiteró su postura de que dicho término era de dos años y reiteró que, en dicha decisión, la Corte Constitucional, nuevamente indicó que no era procedente que el Consejo de Estado continuara realizando un estudio en sus decisiones acerca de si existía o no un término de caducidad, por cuanto ya existía un pronunciamiento del tribunal constitucional que así lo señalaba.

Hizo referencia a las sentencias T-1159-2001, T-767-06, C-836 de 2013, en el sentido de reiterar la postura de la Corte Constitucional sobre el término de caducidad. Concluyó que de esa línea jurisprudencial constitucional se evidenciaba que desde 1993 se estableció una interpretación integradora de la Ley 42 de 1993, que consiste en que, si bien dicha disposición no estableció un término de caducidad para el inicio de la acción fiscal, ante la remisión expresa del artículo Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 89 de la misma ley a las normas del Código Contencioso Administrativo, le era aplicable el término de dos años que dicha codificación dispuso.

Por lo anterior, dedujo que la sentencia controvertida incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional. 1.5 Trámite de la acción de tutela en primera instancia Por medio del auto de 21 de agosto de 20254, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado admitió la tutela de la referencia; ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Primera como accionado; asimismo, vinculó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, al Distrito Capital de Bogotá D.C., a la Contraloría Distrital de Bogotá D.C., al Ministerio Público y a los demás intervinientes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25000-23-24-000- 2002-01021-00/01/02/03, como terceros interesados. 1.6 Intervenciones 1.6.1.

Consejo de Estado, Sección Primera Indicó que los accionantes fundamentaron la solicitud de amparo constitucional en la presunta violación directa de la Constitución Política, en particular los artículos 29 y 228, por la negativa consistente en dar aplicación del fenómeno de la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal en el proceso que se adelantó ante esa sección, afirmando que de ese modo se desconoció el debido proceso, el concepto de proporcionalidad y razonabilidad de las acción de responsabilidad fiscal prevista en el ordenamiento.

Frente a este reproche, indicó que no era cierto que en la sentencia cuestionada haya transgredido dichas disposiciones, toda vez que el estudio del cargo de caducidad de la acción de responsabilidad fiscal se realizó en atención a las garantías del debido proceso y bajo el imperio de la ley en que debía fundarse. Afirmó que la sala indicó en la providencia que iba a abstenerse de analizar el cargo relacionado con la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal, por cuanto esa sección, en la sentencia del 29 de agosto de 2019 ya se había referido a los argumentos que sobre ese presupuesto expresaron los accionantes.

Advirtió que la providencia de 30 de mayo de 2024 se ocupó del tema de la caducidad, concluyendo que el cargo no tenía vocación de prosperar en la medida en que i) la controversia en mención se regía por la Ley 42 de 1993, norma en la que la acción fiscal no caducaba; y ii) puso de presente que no era 4 El despacho sustanciador de primera instancia aclaró que el expediente ingresó a ese despacho el 15 de agosto de 2025 para continuar con el trámite pertinente, según el índice 9 de Samai.

No obstante, como se puede encontrar en el índice 10 del mismo aplicativo, el despacho realizó una constancia en la cual informó que el consejero ponente se encontraba de permiso los días 15, 19 y 20 de agosto de la presente anualidad. Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 procedente aplicar la caducidad prevista para el medio de control de reparación directa a la acción de responsabilidad fiscal y que la posición de la sección no había cambiado, reiterándose en la providencia las consideraciones contenidas en la sentencia de 29 de agosto de 2019.

Informó que, mediante el auto del 30 de enero de 2025, negó la solicitud de aclaración y adición de la sentencia, respecto del cargo relacionado con la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal por los argumentos expuestos en su oportunidad y reiteró que, como la posición de la sala no había sido modificada, no era pertinente remitir el asunto a la Sala Plena.

Puso de presente, en cuanto al argumento relacionado con el desconocimiento del precedente jurisprudencial, que la Corte Constitucional ha desarrollado ampliamente dicho argumento, al señalar que es el «[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que, por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]».

Dispuso que la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. Advirtió que las decisiones controvertidas están fundamentadas en una interpretación judicial razonable respecto de la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal, esto en la medida en que la sección precisó y fundamentó debidamente que no es equiparable la acción de responsabilidad fiscal a la acción de reparación directa pues la primera tiene naturaleza administrativa y un carácter resarcitorio, mientras que la segunda es judicial y de carácter condenatorio, argumentó que se precisó y sustentó en las providencias cuestionadas mediante la presente acción de tutela.

Adicionó que resultaba palmario que la presente acción era improcedente por ausencia del requisito de relevancia constitucional, pues lo que pretendía el actor era utilizarla como si se tratara de una instancia adicional, habida cuenta que los reproches contenidos en el escrito de tutela buscaban reabrir el debate que tuvo lugar en las instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Señaló que no se advierte que las providencias cuestionadas contengan una actuación arbitraria ni trasgresión de derecho fundamental alguno; por el contrario, aseguró que las mismas contienen un análisis razonable y admisible que atiende al principio de autonomía judicial, por lo que solicito declarar improcedente la acción de tutela. 1.6.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Mediante oficio JERG 25-170 del 25 de agosto de 2025 remitió el expediente con radicado 25000232400020020102101. Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 1.6.3.

Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Advirtió que las decisiones de los despachos judiciales accionados son una expresión de la autonomía e independencia judicial, por lo que frente a esta entidad existe una falta de legitimación en la causa por pasiva, en el entendido que la acción va dirigida contra las decisiones adoptadas por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Adicionó que no es parte en el proceso administrativo que dio lugar a la presente acción de tutela, ni ha tenido participación alguna en los hechos que se discuten, pues los actos administrativos y decisiones judiciales objeto de controversia se relacionan exclusivamente con el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD) y con contratistas e interventores vinculados al contrato de obra pública 256 de 1993, por lo que no existe relación jurídica, fáctica ni funcional entre esta entidad y los hechos que motivan la acción constitucional, razón por lo que su vinculación resulta improcedente.

Por lo anterior, solicitó negar la tutela por improcedente y desvincularla del presente trámite. 1.6.4 La Contraloría de Bogotá D.C. Puso de presente las sentencias C-590 de 2005 y SU-128 del 2021, mediante las que la Corte Constitucional, decantó los requisitos de procedencia de la acción de tutela para señalar que este trámite no cumple con los criterios generales establecidos en las sentencias citadas.

Argumentó que hay una ausencia del requisito de relevancia constitucional, pues el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue absolutamente garantista y señaló que se emitieron dos fallos de primera instancia y dos fallos de segunda instancia por distintos despachos. Manifestó que la solicitud de amparo se encamina a un asunto puramente legal, ya que se discute la correcta interpretación o aplicación de una norma como lo es la Ley 42 de 1993.

En lo que respecta al término de caducidad de la acción fiscal, expuso que esa circunstancia fue definida en el proceso ordinario, por tanto, el actor buscaba una tercera instancia. Explicó que no se demostró una vulneración de los derechos fundamentales y tampoco se presentó un desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque no se argumentó en debida forma la omisión en su aplicación. Además, indicó que no se reúnen los requisitos para configurar la causal de violación de la Constitución Política, porque en ninguno de los hechos esgrimidos por los accionantes se encuentra que la decisión no aplicara una norma fundamental.

Afirmó que en este caso el despacho accionado no trasgredió ningún derecho fundamental, sino por el contrario dio estricto cumplimiento de la norma aplicable en la materia. Respecto de la discusión sobre la existencia de un precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional en materia de caducidad a la luz de la Ley 42 de 1993, manifestó que no puede dejarse de lado la existencia de la Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 autonomía judicial consagrada en el artículo 228 Superior, de tal suerte que los operadores jurídicos pueden apartarse siempre que cumplan con la carga argumentativa que esto supone, como en efecto sucedió en la sentencia del 29 de agosto de 2019 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 1.6.5.

El Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD) Indicó que su intervención se realizó como coadyuvante, en el entendido que los argumentos expuestos buscan reforzar la decisión que adopte el Consejo de Estado en el marco de este trámite constitucional. Confirmó la veracidad de los hechos expuestos por la parte accionante, salvo aquellos relacionados con la caducidad de la acción fiscal.

Además, afirmó que, según la Ley 42 de 1993 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicha acción no estaba sujeta a la caducidad en la época de los hechos. Defendió la legalidad de la actuación de la Contraloría Distrital y sostuvo que la decisión judicial valoró correctamente el marco normativo. También, indicó que la parte demandante ejerció su derecho de defensa, presentó pruebas, alegatos y recursos, y que el hecho de no haber obtenido una decisión favorable no implicaba una vulneración de derechos fundamentales.

Sostuvo que la acción de tutela no reemplaza los procedimientos ordinarios ni constituye una vía paralela para resolver controversias debatidas en sede judicial. Señaló que el Consejo de Estado actuó como juez natural con independencia y autonomía, y que la tutela no cumplió con el requisito de inmediatez, ya que el actor no justificó la demora en su presentación. Aclaró que no existía una regla jurisprudencial clara sobre la caducidad en la acción fiscal bajo la Ley 42 de 1993, por lo que no se configuró un desconocimiento del precedente, de acuerdo con la Corte Constitucional.

Concluyó que la sentencia cuestionada no incurrió en un defecto específico que permitiera su anulación, y respaldó su razonabilidad con base en el marco normativo y jurisprudencial aplicable. Por último, solicitó negar por improcedente la acción de tutela. 1.7 Sentencia de primera instancia Mediante providencia del 15 de septiembre de 20255, la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado declaró improcedente este trámite constitucional y tuvo como coadyuvante de la entidad demandada al Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD).

Señaló que el objetivo de la parte actora era que se estudiara nuevamente el fenómeno de la caducidad en una acción fiscal, lo cual era un asunto legal estudiado y analizado por las corporaciones judiciales demandadas. 5 Samai, índice 31, expediente de primera instancia, notificada el 19 de septiembre de 2025. Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Manifestó que los argumentos del escrito de tutela invocaban normas constitucionales, pero se limitaban a presentar inconformidades de la sociedad demandante respecto de las providencias cuestionadas, esto es, se acudió al medio constitucional como si fuese una tercera instancia. Agregó que el tutelante indicó que se presentó un desconocimiento del precedente en materia del fenómeno de caducidad, pero la sociedad no demostró que el juzgador ordinario haya incurrido en yerros que afectaran la validez de las decisiones judiciales cuestionadas.

Realizó un recuento del proceso del cual se derivó la controversia para evidenciar que el accionante pretendía reactivar el debate jurídico del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que esta intención del tutelante, a su juicio, desconoció que el mecanismo judicial de protección de los derechos fundamentales no comporta una instancia adicional.

Reiteró que la Sección Primera del Consejo de Estado había concluido que «[…] el cargo de nulidad de caducidad de la acción fiscal que fue formulado […] como fundamento jurídico de las pretensiones de la demanda, no tiene mérito de prosperidad por cuanto la presente controversia se rige por las disposiciones normativas de la Ley 42 en cuyo marco la acción fiscal no caduca […].

Por lo anterior, consideró que, la tesis expuesta en la sentencia proferida, en segunda instancia el 29 de septiembre de 2019, frente a la caducidad de la acción no había sido modificada por dicha sección, motivo por el cual ese cargo no estaba llamado a prosperar. Advirtió que de las pruebas obrantes en el presente proceso se demostró lo siguiente: i) el Consorcio «J.G.C» & Cia. Ltda y Luis Felipe Borda, informó al IDRD, que las obras objeto del contrato de obra pública 256 de 1993 se encontraban totalmente concluidas; ii) el Ingeniero Virgilio A. Villa Llinás, en su calidad gerente de la firma interventora, informó que los días 16 y 17 de enero de 1995, realizó un recorrido de inspección final de las obras, con la finalidad de proceder al recibimiento de las mismas; iii) el IDRD, puso en conocimiento del interventor que, al realizar una visita se evidenció que existían obras faltantes y de remanentes en los diferentes Polideportivos; iv) el IDRD manifestó su inconformidad con el incumplimiento en la ejecución del contrato de obra y de interventoría, ante la evidente falta de calidad y terminación de las obras y la falta de veracidad en la información suministrada por el interventor; y iv) a pesar de los requerimientos elevados por el IDRD, el Consorcio «J.G.C» & Cia. Ltda y Luis Felipe Borda, presentó el 10 de marzo de 1995, la liquidación final del contrato de obra, la cuenta de cobro y el acta de recibo final del contrato de obra, firmada el 20 de enero de 1995, por los respectivos contratistas e interventor.

Resaltó que los argumentos de la parte demandante en el recurso de apelación se centraron únicamente en hacer referencia a las inconsistencias presentadas en el Polideportivo de Sierra Morena, sin embargo, de las pruebas obrantes en el proceso, evidenció que las falencias en el contrato de obra se presentaron también en otros polideportivos en los cuales la parte demandante realizó su gestión de interventoría. Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Consideró que, a la parte demandante durante el trámite de responsabilidad fiscal, no se le coartó o limitó su derecho de defensa, contradicción y debido proceso, por el contrario, encontró demostrado que en cada una de las etapas adelantadas se garantizó su participación, tanto es así, que tuvo la oportunidad legal de presentar descargos respecto a los hechos objeto del proceso de responsabilidad fiscal, aportar pruebas en su defensa y controvertir cada una de las decisiones adoptadas.

Concluyó que la parte demandante no acreditó la ausencia de responsabilidad fiscal y la violación al debido proceso, pues de las pruebas obrantes en el proceso se probó el incumplimiento en la ejecución del contrato de interventoría núm. 226 de 1993. Precisó que, frente a la solicitud de adición de la sentencia proferida el 30 de mayo de 2024, negó dicho requerimiento, por cuanto no se omitió resolver ningún punto de la controversia.

Concluyó que los argumentos planteados tanto en la sentencia de segunda instancia como en el auto que resolvió la solicitud de aclaración y adición de la sentencia fueron ampliamente discutidos y resueltos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Agregó que era claro y evidente que el asunto debatido era de naturaleza legal y no constitucional, dado que versaba sobre la remisión normativa que podría realizar una ley especial sobre el Código Contencioso Administrativo.

Sostuvo que la parte actora indicó que las decisiones cuestionadas afectaban sus derechos fundamentales por desconocimiento del precedente. Sin embargo, señaló que únicamente transcribió algunos fragmentos de diferentes sentencias relacionadas con el término de caducidad, sin explicar de manera concreta la razón por la que resultaban relevantes en su situación específica.

Tampoco identificó la regla judicial que se derivaba del mismo, por lo que la acción carecía de relevancia constitucional. 1.8. Impugnación Mediante escrito de 26 de septiembre de 20256, el tutelante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia en la que insistió que la acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, al encontrarse probado que la decisión cuestionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso, pues se negó la configuración del fenómeno de la caducidad de la acción fiscal pese a que la misma estaba probada.

Advirtió que el debate planteado giraba en torno a la caducidad, pero el punto central que desconoció la sentencia, y que se señaló de forma clara en el escrito de tutela, fue que este fenómeno no puede reducirse a un asunto de mera 6 Samai, índice 33, obra en el certificado 958C7A321821D4B1 1D3BDBE9276852AC FF3043575B25F76B CB746FA3CE121622.

Samai, índice 35, el 30 de septiembre de 2025, el despacho sustanciador de primera instancia concedió la impugnación, obra en el certificado A3D5750924B454E3 91AB6CF26EE940FB A48F18E80684BA45 C041B898EFD0420A. Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 legalidad, pues guarda una relación directa y proporcional con el derecho fundamental al debido proceso, así como con los derechos a la defensa, a la igualdad y al principio de seguridad jurídica.

Reiteró que el fenómeno de la caducidad actúa como límite constitucional al ejercicio del poder sancionatorio del Estado y como garantía de que los ciudadanos no se verán sometidos indefinidamente a actuaciones e investigaciones indefinidas. Afirmó que, las citas jurisprudenciales contenidas en la acción de tutela no se incorporaron de manera arbitraria, sino que obedecieron a una línea argumentativa destinada a demostrar: i) la naturaleza constitucional del fenómeno de la caducidad; ii) su conexión con el diseño de un sistema de justicia conforme a la Constitución y el derecho al debido proceso; y iii) su anclaje doctrinal dentro del derecho procesal como instrumento para materializar la justicia sustancial y la seguridad jurídica.

Reafirmó que el fenómeno de caducidad de la acción fiscal reviste una indiscutible relevancia constitucional, en tanto constituye una garantía esencial del debido proceso y un límite temporal al ejercicio de las acciones estatales. Además, que la Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada que la posibilidad de activar procesos una vez superado dicho término desconoce los principios de seguridad jurídica y proporcionalidad, lo que desvirtúa la conclusión de primera instancia sobre la supuesta ausencia de relevancia constitucional en el caso.

Citó la sentencia T-1159 de 2001, para indicar que la Corte Constitucional reiteró la postura abordada en las sentencias C-046 de 1994, T-973 de 1999 y T-1362 de 2000 acerca de la aplicación del fenómeno de la caducidad en la acción fiscal. Además, aseguró que era claro que el fenómeno de caducidad de la acción no es una simple formalidad procesal, sino una institución de orden público, innegociable e irrenunciable, concebida como un límite temporal habilitador para el ejercicio de las acciones y que su carácter perentorio y preclusivo garantiza la estabilidad, la seguridad jurídica y la certidumbre tanto para los asociados como para la administración. También resaltó que, desde la perspectiva constitucional, la caducidad constituía un presupuesto esencial para el debido ejercicio de las acciones judiciales o fiscales.

Indicó que su incumplimiento tiene consecuencias graves, cuando se inicia un proceso caducado, se priva al ciudadano de la oportunidad real y legítima de controvertir las actuaciones estatales, lo que equivale a dejarlo sin defensa efectiva frente al poder público. Sostuvo que continuar con un proceso en el que operó la caducidad desconocía el principio de seguridad jurídica, al admitir la posibilidad de que la administración pueda adelantar investigaciones de manera indefinida, proscritas por la Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 jurisprudencia constitucional, lo que afectaría no solo la estabilidad de las relaciones jurídicas, sino también el derecho fundamental a un juicio justo.

Agregó que la negativa de la Sección Primera del Consejo de Estado en aplicar los criterios interpretativos fijados por la Corte Constitucional en materia de caducidad de la acción fiscal generaba un trato desigual entre los ciudadanos. Insistió en que, en el caso concreto, se acreditó que la controversia planteada trascendió el ámbito de la mera legalidad, por lo que la discusión giraba no solo sobre la interpretación de una norma, sino de la plena vigencia de garantías constitucionales que imponían límites materiales y temporales al ejercicio del poder sancionatorio del Estado.

Indicó que la decisión impugnada incurría en un error de enfoque al catalogar el debate como un asunto de mera legalidad, cuando en realidad lo que se discutía era la afectación que se produjo con las decisiones. Asimismo, manifestó que no buscaba reabrir un debate jurídico propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que cuestionó que la Sección Primera del Consejo de Estado hubiera desconocido abiertamente el precedente constitucional en materia de caducidad de la acción fiscal, fijado de manera reiterada por la Corte Constitucional.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia del 15 de septiembre de 2025, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Cuestión previa La Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C solicitó su desvinculación por considerar que no existe relación jurídica, fáctica ni funcional entre esta entidad y los hechos que motivan esta acción constitucional. No obstante, la Sala denegará tal solicitud, porque esta entidad no fue vinculada como demandada sino como tercero en atención al interés que le pudiera asistir en las resultas del proceso. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido en primera instancia por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante el cual declaró improcedente la acción de tutela. Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, reiteración; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el caso concreto. 2.4.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 20127, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó, lo siguiente: [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar los parámetros bajo los cuales se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «[…] fijados hasta el momento jurisprudencialmente […]».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedencia. Estos requisitos son: i) que sea 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente n.º 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional: en lo referente al requisito de relevancia constitucional, cabe señalar que la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «[ ]el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».

Enfatizó que el análisis de procedencia, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte, debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre. En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Igualmente, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia. los cuales son: […] (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

En el asunto que ocupa a la Sala, el accionante le atribuye la presunta vulneración de sus derechos fundamentales invocados a la providencia del 30 de mayo de 2024, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Primera confirmó la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el 22 de febrero de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, con radicado 25000-23-24-000-2002-01021-03, promovido por el accionante contra el Distrito Capital – Contraloría de Bogotá D.C. Frente a la decisión del Consejo de Estado, el actor afirmó en la tutela y reiteró en la impugnación que esta corporación violó sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la defensa debido a que no tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial constitucional sobre el fenómeno de caducidad de la acción fiscal.

En su sentir, la Sección Primera del Consejo de Estado debió aplicar las sentencias C-046 de 1994, T-973 de 1999, T-1362-2000, T-1159-2001, T-767- 2006 y C-836 de 2013 que indican que el término de caducidad de la acción fiscal es de dos años contados a partir de la fecha en que se causa el hecho que dio origen a dicha acción y concluyó que de esa línea jurisprudencial se evidenciaba que desde el año 1993 se estableció una interpretación integradora de la Ley 42 de 1993, consistente en que, si bien dicha norma no estableció un término de caducidad para el inicio de la acción fiscal, ante la remisión expresa del artículo 89 de la misma ley a las normas del entonces Código Contencioso Administrativo, le era aplicable el término de dos años dispuestos por dicha codificación. Por su parte, en la providencia cuestionada se observa que la Sección Primera del Consejo de Estado se abstuvo de analizar nuevamente la caducidad de la acción de responsabilidad fiscal en atención a que, ya lo había realizado en la sentencia de 29 de agosto de 20198, a través de la cual, en un primer momento, decidió revocar la decisión del tribunal que había declarado la nulidad de los actos demandados luego de señalar que la acción fiscal había caducado, puesto que, a juicio de esta alta corte, en materia fiscal la Ley 42 de 1993 no estipuló un término de caducidad.

Sobre el particular indicó lo siguiente: […] no existe ningún fundamento jurídico para aplicar la acción de responsabilidad fiscal el término de caducidad que el legislador dispuso para otro tipo de acción diferente, como lo es la acción de reparación directa; si bien el artículo 89 de la Ley 42 disponía expresamente la remisión al Código Contencioso Administrativo en los aspectos no regulados, no se evidencia ningún nexo entre estas dos acciones que justifique su asimilación hasta tal punto de que jurisprudencialmente se le asigné un término de caducidad a la acción fiscal que no fue establecido previamente por el legislador, en efecto, no es admisible equiparar la acción fiscal 8 sentencia proferida el 29 de agosto de 2019, al resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada.

Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 a la acción de reparación directa por cuando estas son disímiles comoquiera que la acción fiscal es de naturaleza administrativa y la acción de reparación directa es judicial, asimismo, la acción fiscal es de carácter resarcitorio y la acción de reparación directa es eminentemente condenatoria.

En suma, al no ser asimilables la acción fiscal con la acción de reparación directa no existe ningún fundamento jurídico para aplicar a la acción fiscal un término de caducidad que el legislador solo previó de manera especial para otra acción totalmente diferente con (sic) lo es la acción de reparación directa […]. Por lo anterior, dicha sección concluyó que el cargo de nulidad por caducidad de la acción fiscal formulado no tenía mérito de prosperidad, pues la controversia se regía por las disposiciones normativas de la Ley 42 en cuyo marco la acción fiscal no caducaba, tesis expuesta por la sección desde el año 2019.

La sentencia cuestionada señala que las inconsistencias mencionadas por la sociedad demandante en el recurso de apelación, difirieron de las indicadas por el IDRD y el incumplimiento del contrato de interventoría se evidenció de manera previa a la terminación de este, debido a que se demostró que dicha entidad, puso en conocimiento del interventor que, al realizar una visita comprobó que existían obras faltantes y remanentes en los diferentes polideportivos, razón por la que manifestó su inconformidad con el cumplimiento en la ejecución de los contratos de obra y de interventoría, ante la evidente falta de calidad y terminación de las obras y la falta de veracidad en la información suministrada por el interventor.

No obstante, la parte actora insiste en que se incurrió en desconocimiento del precedente relacionado con la caducidad de la acción fiscal, a partir de lo cual se podía establecer que la sanción que le fue impuesta se había efectuado de manera irregular y extemporánea. Con todo, la parte actora únicamente transcribió algunos fragmentos de diferentes sentencias relacionadas con el término de caducidad, sin explicar de manera concreta las razones por las cuales resultan relevantes en su situación particular.

Tampoco, identificó la regla judicial que se deriva del mismo. Adicionalmente, se observa que el asunto debatido es de naturaleza legal y no constitucional, dado que versa sobre la remisión normativa que podría realizar una ley especial sobre el Código Contencioso Administrativo. En esa medida, la Sala precisa que, en razón al carácter excepcional que reviste esta acción constitucional, no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, pues de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional.

La Sala también reitera que la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual, por lo que no puede desconocerse la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Demandante: Ingeniería de Proyectos Técnicos LTDA Ingeniero Virgilio Avilla Llinás y AS – En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-04763-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que declaró improcedente el amparo solicitado por la sociedad accionante.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación propuesta por La Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

SEGUNDO: Confírmase la sentencia de 15 de septiembre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que declaró improcedente la acción de tutela, por falta de relevancia constitucional.

TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»