CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 200012331001200900402 01 (45293) Demandante: SONIA AMPARO ESCOBAR YAVER Y OTROS Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Y OTROS Tema: Omisión en el deber de protección y seguridad.
No se probó que el daño fuera imputable a las entidades demandadas. Hecho exclusivo de un tercero. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El 16 de agosto de 2007, miembros de un grupo armado al margen de la ley dispararon contra la humanidad de Anuar Yaver Cortés y le causaron la muerte. Los demandantes consideran que la Nación - Ejército Nacional - Policía Nacional - DAS es patrimonialmente responsable por la muerte de Anuar Yaver Cortés, por omisión en el deber de seguridad y protección. II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 5 de noviembre de 2009, Sonia Amparo Escobar Yaver, Anuar Jalil Yaver Escobar y Catalina Yaver Escobar, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda en contra de la Nación - Ejército Nacional - Policía Nacional y Departamento Administrativo de Seguridad, en adelante DAS, por la muerte de Anuar Yaver Cortés. Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a la parte demandada a pagar, por perjuicios morales, 100 SMLMV para cada uno de los demandantes; por daño emergente la suma de $6.600.000 a Sonia Amparo Escobar Yaver; y por lucro cesante, la suma de $1.500.000.000 a Sonia Amparo Escobar Yaver.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 16 de agosto de 2009, Anuar Yaver Cortés fue asesinado por individuos armados que pertenecían al grupo de Autodefensas Unidas de Colombia – Águilas Negras, cuando se desplazaba por la Calle 6 con Carrera 15 del municipio de Aguachica (Cesar). Sostiene que el homicidio tuvo lugar por ideologías políticas, pues la víctima era un líder político de la región, pertenecía al partido liberal y era precandidato a la Alcaldía de Aguachica.
Manifiesta que para la fecha en que fue asesinado Anuar Yaver Cortés, la situación de orden público en el municipio referido se encontraba bajo el mando de grupos delincuenciales y no existían garantías para ejercer actividades políticas. Los demandantes consideran que la Nación - Ejército Nacional - Policía Nacional - DAS es patrimonialmente responsable por la muerte de Anuar Yaver Cortés, por omisión en el deber de seguridad y protección. Textualmente, la parte actora expuso en el libelo introductorio: “[…] A pesar de la difícil situación y la conmoción social existente en la región, el Estado colombiano representado en el Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, la Policía Nacional y el Departamento de Seguridad Nacional (sic), no hicieron nada para proteger la actividad política y a las personas que la ejercían en la ciudad de Aguachica, no hicieron nada para proteger la vida de Anuar Yaver Cortés.”. 2.
Contestaciones El 12 de enero de 2010 el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda y ordenó su notificación a las demandadas y al Ministerio Público. 2.1. La Nación – Ejército Nacional manifestó que no ocasionó el daño antijurídico. Por ello, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y hecho de un tercero. 2.2.
La Nación – Policía Nacional manifestó que la muerte de Anuar Yaver Cortés era atribuible al hecho de un tercero. 2.3. El DAS sostuvo que no recibió solicitud de protección por parte de Anuar Yaver Cortés. Por tal razón, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y la genérica. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 6 de diciembre de 2010 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1.
La parte demandante, la Nación - Ejército Nacional y el DAS reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación de la misma, respectivamente. 3.2. La Nación - Policía Nacional y el Ministerio Público guardaron silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2013 el Tribunal Administrativo del Cesar negó las pretensiones de la demanda, al constatar que el daño antijurídico no era imputable a las entidades demandadas.
Al efecto sostuvo que: “[…] De las pruebas recaudadas en el proceso no se acreditan los requisitos para endilgar responsabilidad a la Nación representada por las entidades demandadas, pues a pesar de existir un hecho dañoso, una causa demostrada y un nexo causal entre la una y la otra, no es predicable o endosable a las mismas por carencia absoluta de actuaciones vinculantes en el hecho delictuoso por parte de cualquiera de los agentes de estos órganos estatales.
(…) Siendo así las cosas, por deficiencia probatoria, no es posible atribuir responsabilidad alguna a las entidades demandadas, pues es indispensable demostrar, por los medios legalmente dispuestos para ello, todos los hechos que sirvieron de fundamento fáctico de la demanda y no sólo la mera afirmación de los mismos, para poder establecer cuál fue la actividad del ente demandado que guarde el necesario nexo de causalidad con el daño y que permita imputarle la responsabilidad a aquel, situación que no se dio en el sub lite […]”. 5.
Recurso de apelación El 16 de julio de 2012, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 30 de agosto de 2012 y admitido el 22 de octubre de 2012. 5.1. La parte demandante afirmó que el daño era imputable a las entidades demandadas porque estaba acreditado que no brindaron protección a Anuar Yaver Cortés, pues el presidente del Directorio Liberal Departamental del César puso en conocimiento de las autoridades que dicha colectividad era objeto de amenazas por parte de grupos ilegales que operaban en la región. 6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El 8 de abril de 2013 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La parte demandante, la Nación – Policía Nacional y el DAS reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación de la misma, respectivamente. 6.2.
La Nación - Ejército Nacional y el Ministerio Público, guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 numeral 6 del Código Contencioso Administrativo. 2.
Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.
En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por hechos imputables al Ejército Nacional, a la Policía Nacional y al DAS. 3. Vigencia de la acción Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.
Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
En el sub examine, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que el 16 de agosto de 2007, falleció Anuar Yaver Cortés, según da cuenta copia autentica del registro civil de defunción; ii) que la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 5 de agosto de 2009, la cual se declaró fallida el 29 de octubre de ese mismo año; y iii) que la demanda se presentó el 5 de noviembre de 2009, es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley procesal vigente para presentarla de forma oportuna. 4.
Legitimación en la causa 4.1. Sonia Amparo Escobar Yaver (cónyuge), Anuar Jalil Yaver Escobar (hijo) y Catalina Yaver Escobar (hija) son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y están legitimados en la causa por activa, puesto que conformaban el núcleo familiar de Anuar Yaver Cortés (víctima), según dan cuenta las copias auténticas de los registros civiles de matrimonio y nacimiento. 4.2.
La Nación está legitimada en la causa por pasiva y se encuentra debidamente representada por el Ejército Nacional y la Policía Nacional, pues según el libelo introductorio son patrimonialmente responsables por la muerte de Anuar Yaver Cortés. 4.3. La Unidad Nacional de Protección, en su calidad de sucesor procesal del Departamento Administrativo de Seguridad, está legitimada en la causa por activa, puesto que en la demanda se alega que es patrimonialmente responsable por la muerte de Anuar Yaver Cortés. 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se reúnen los supuestos para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión en el deber de protección y seguridad de Anuar Yaver Cortés. 6. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado, la imputación de responsabilidad al Estado por omisión en el deber de protección y el hecho exclusivo del tercero. 6.1.
Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.
En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 6.2. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado por omisión en el deber de protección De conformidad con lo dispuesto por el artículo 2º constitucional son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y en la ley y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo; en cuyo efecto se han instituido las autoridades de la República para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, así como para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha definido la noción de “seguridad” desde tres dimensiones: (i) como un valor constitucional consagrado en el preámbulo y en el artículo 2º Superior; (ii) como un derecho colectivo y (iii) como un derecho fundamental individual que, pese a no estar nominado en la Constitución, proviene de la interpretación sistemática de lo dispuesto en el Preámbulo y en la carta de garantías concertada especialmente en los artículos 2, 11, 12, 17, 18, 19, 20, 21, 28, 34, 44 y 73 superiores, así como del bloque de constitucionalidad, frente al cual debe advertirse que tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, como la Convención Americana y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos contemplan el derecho a la seguridad personal.
Ahora, para proteger el derecho fundamental a la seguridad los individuos pueden exigir medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios e inaceptables contra su vida, bienes o integridad personal que las autoridades pueden conjurar o mitigar.
Sin embargo, y sumado a las nociones definidas por la Corte Constitucional, no puede perderse de vista el deber correlativo de seguridad y protección de las personas en cabeza de las autoridades públicas, en cuyos fundamentos y limites ha evolucionado la jurisprudencia del Consejo de Estado desde antes de 1991, puesto que la Constitución anterior ya establecía la obligación de las autoridades de proteger a las personas.
Así, en una primera etapa se planteó la posibilidad de endilgar responsabilidad a las autoridades por su abstención o inercia, aunque para establecer la falla del servicio se exigió acreditar que la víctima había solicitado la protección policiva; ante lo cual también se consideró que el Estado no asume una obligación de resultado. Posteriormente se hizo exigible la intervención de las autoridades cuando el Estado se encontrara en la posibilidad de proteger a la víctima, aunque expresamente no lo hubiera pedido, pues ante un ambiente de zozobra, confusión, inestabilidad, peligro o de la especial condición intuito personae de la víctima, las autoridades policiales debían observar permanente alerta y no actuar como sujetos pasivos que demandan la petición de protección del miembro de la comunidad que la necesita.
En decisiones más recientes, se sostuvo que la responsabilidad del Estado por falta de protección exige “(…) previo requerimiento a la autoridad, pero en relación a ese requerimiento no se exige ninguna formalidad, porque todo dependerá de las circunstancias particulares del caso. Es más, ni siquiera se precisa de un requerimiento previo cuando la situación de amenaza es conocida por dicha autoridad”; y seguidamente se incluyó el conocimiento de la Policía Nacional de las amenazas derivadas de las “alteraciones de orden público debido a los actos de violencia” de grupos armados insurgentes, pues lo que interesa es el elemento cognitivo en cabeza de las fuerzas del Estado.
Asimismo, recientemente la Corte Constitucional sostuvo que para evaluar en qué circunstancias el Estado debe brindar medidas de protección especial habrá de distinguirse entre el concepto de riesgo y el de amenaza, entendido el primero como una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca y, el segundo, como la existencia de hechos reales que implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la vida o integridad de la persona corre peligro, Así, ante un nivel de amenaza extrema nace la obligación del Estado de adoptar medidas específicas para salvaguardar el derecho fundamental a la seguridad personal del individuo, quien podrá exigir que las autoridades le brinden protección especial.
En síntesis, la seguridad personal configura un derecho de raigambre fundamental correlativo al deber de las autoridades de salvaguardar y proteger dicho derecho, no como una obligación de resultado, sino bajo el compromiso de “utilizar todos los medios de que dispone para lograr que el respeto a la vida y demás derechos de las personas sea una realidad, de manera que no puede conformarse con una simple defensa formal de los mismos”.
Igualmente, debe concluirse que el juicio de imputación de los daños antijuridicos derivados de la omisión en el deber de seguridad y protección personal encuentra su mayor desarrollo en la aplicación de los criterios de imputación por falla en el servicio, aunque cabe advertir lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección en la sentencia de unificación de 19 de abril de 2014, según la cual, al no existir consagración constitucional de algún régimen de responsabilidad en especial, corresponde al juez determinar los fundamentos jurídicos de sus fallos, por lo que los títulos de imputación hacen parte de los elementos argumentativos de la motivación de la sentencia. No obstante, frente al deber de seguridad y protección se reitera la atribución jurídica por falla en la prestación del servicio en donde es determinante la omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico les impone, frente a lo cual la Corporación ha señalado que es necesario cotejar el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, versus el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto, por supuesto, cuando las personas: (i) han solicitado protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo en que se encuentra la persona;
(ii) no han solicitado dicha protección pero es evidente que la necesitaba, en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitían asegurar que se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes; o (iii) cuando las autoridades dejan a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles ninguna protección, teniendo conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley. 6.3.
Hecho exclusivo de un tercero El hecho de un tercero como causal de exoneración de responsabilidad consiste en la intervención exclusiva de una persona ajena a las partes intervinientes en el proceso en la producción del daño. Esta Corporación ha determinado que para la prosperidad de esta causal exonerativa de responsabilidad deben reunirse tres requisitos, a saber: i) que el hecho del tercero sea la causa exclusiva y adecuada del daño, motivo por el cual la entidad tiene que probar que no hay ningún vínculo causal entre la conducta del demandado y el daño producido; ii) que el hecho del tercero sea ajeno al servicio, es decir, que el tercero no esté vinculado a la persona de derecho público demandada ni realice actividades vinculadas al servicio público; y iii) que el hecho del tercero sea imprevisible e irresistible para la entidad.
Adicionalmente, sobre la revisión del actuar del tercero en la producción del daño, esta Sección ha precisado que no se requiere que el tercero haya actuado con culpa, porque la relación causal es un aspecto de carácter objetivo. Empero, para que excluya la responsabilidad de las entidades demandadas, debe haber constituido la causa determinante. 6.4.
El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 21 de junio de 2012 por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda, la parte demandante afirmó que el Ejército Nacional, la Policía Nacional y el DAS eran patrimonialmente responsables por la muerte de Anuar Yaver Cortés, por omisión en el deber de protección. En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra el fallo del 21 de junio de 2012, por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, se resolverá el asunto sub lite en aquello que reprocha como desfavorable en el recurso.
Por ello, a continuación, se analizará si la Nación – Ejército Nacional - Policía Nacional – DAS es patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados por la muerte de Anuar Yaver Cortés. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 6.4.1.
Hechos probados De acuerdo con el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al procedimiento administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, las pruebas practicadas válidamente en un proceso judicial podrán trasladarse a otro en copia auténtica y serán apreciables sin mayores formalidades, “siempre que en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella”.
Al expediente fue aportado como prueba trasladada copia del proceso penal, adelantado por la muerte de Anuar Yaver Cortés, ante el Juzgado Único Penal del Circuito Especializado de Valledupar bajo radicado No. 000144-2009-00. Como la actuación referida se solicitó como prueba por las partes demandante y demandada, los documentos y los testimonios que allí fueron practicados y que fueron aportados como prueba trasladada son susceptibles de valoración en este proceso.
Ahora bien, antes de señalar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el expediente, es menester poner de presente que los recortes de prensa serán valorados según los criterios expuestos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 29 de mayo de 2012, esto es, servirán solo como indicador para la Sala, quien, a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podría llegar a constatar la certeza de los hechos.
Por otro lado, en el caso concreto se les otorgará valor a las pruebas documentales presentadas en copia simple, en virtud de lo decidido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, sin que ello signifique relevar a las partes del cumplimiento de las solemnidades que el legislador establece o determina para la prueba de específicos hechos o circunstancias.
Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 6.4.1.1. Está demostrado que el 4 de julio de 2007, José Luis Urón Márquez, Presidente del Directorio Liberal Departamental del Cesar, remitió al Director Seccional del DAS de ese mismo departamento, copia de la “denuncia No. 757 de julio 4 de 2007 por el presunto delito de amenazas” e informó sobre problemas de inseguridad de dirigentes políticos de esa colectividad, según da cuenta copia del mencionado oficio remisorio, cuyo contenido es el siguiente: “Como es de conocimiento tanto de las autoridades judiciales como de seguridad e inteligencia del Estado, desde el mes de marzo los dirigentes del partido liberal colombiano en el departamento del Cesar, vienen siendo víctimas de amenazas por personajes que en nuestro sentir pertenecen a la vida pública y política del Cesar, y que desde el anonimato pretenden intimidar a quienes (…) han rechazado los nexos de la dirigencia política del Cesar con agentes generadores de violencia. Inicialmente, se emprendió una fuerte campaña de amedrantamiento contra miembros del Directorio Liberal Departamental del Cesar, especialmente contra el representante PEDRO MUVDI, el concejal GABRIEL MUVDI, DARIO QUINTERO PATIÑO y JOSÉ LUIS URÓN MÁRQUEZ, posteriormente las amenazas se extendieron a miembros del Directorio Liberal Municipal de Valledupar, especialmente contra su Presidente ROBER ROMERO RAMÍREZ, caso en el cual las amenazas inicialmente telefónicas pasaron a los hechos (…).
En el día de ayer 3 de julio de 2007, ya la víctima de las amenazas es nuestro candidato a la alcaldía de Astrea, doctor RALFIN REALES OLIVEROS a quien en dos oportunidades se le ha intentado hacer atentado criminal en su residencia (…). Teniendo en cuenta los anteriores comentarios, solicito su valiosa colaboración en el sentido de reforzar la seguridad de los dirigentes anteriormente anotados e igualmente propiciar el acompañamiento de tan importante institución en el proceso electoral en cada uno de los municipios del departamento para garantizar el ejercicio democrático de elegir y ser elegido (…)” 6.4.1.2.
Está probado que el 30 de julio de 2007, José Luis Urón Márquez, Presidente del Directorio Liberal Departamental del Cesar, comunicó al Director Nacional del DAS su preocupación por las amenazas que dirigentes políticos del Partido Liberal recibían por parte de grupos al margen de la ley, específicamente de las denominadas Águilas Negras.
Lo anterior consta en la copia de la referida comunicación, cuyo contenido es el siguiente: “En recientes conversaciones adelantadas con el Presidente Cesar Gaviria, se nos informó del compromiso de usted a través del DAS, para ayudar a garantizar la seguridad de los hoy amenazados de muerte doctor PEDRO MUVDI Representante a la Cámara, GABRIEL MUVDI, Concejal de Valledupar, DARIO QUINTERO PATIÑO, ex parlamentario y co-director del Partido Liberal en el Cesar y de JOSE LUIS URÓN MÁRQUEZ, Presidente del directorio del Partido Liberal del Cesar, comentarios que nos llenan de esperanza frente a la difícil situación de seguridad por la que actualmente atravesamos, pues han sido reiteradas las amenazas de muerte que han pasado en algunos casos ya a los hechos con los atentados criminales contra la residencia del doctor PEDRO MUVDI, representante a la Cámara, al igual que el atentado contra el Presidente del Directorio del Partido Liberal Municipal de Valledupar, ROBERT ROMERO RAMIREZ, al cual se le ocasionan desperfectos mecanismos a su vehículo con fines criminales.
(…) También debemos expresarle nuestra preocupación por las prolongadas vacaciones autorizadas por el DAS al doctor PEDRO MORENO, que nos deja desprotegidos en estos momentos en que se inicia la parte más acalorada del proceso electoral, por lo que le solicitamos respetuosamente autorizar su reincorporación a sus funciones con el propósito de que continúe su trabajo de lucha frontal contra las organizaciones del crimen en especial contra las afamadas AGUILAS NEGRAS, que han irrumpido durante el último mes con fortaleza en el centro y sur del Departamento del Cesar, y en Valledupar, frente a la mirada impotente de las autoridades regionales.” 6.4.1.3.
Se acreditó que el 30 de julio de 2007, José Luis Urón Márquez, Presidente del Directorio Liberal Departamental del Cesar, remitió al Vicepresidente de la República, al Ministro de Defensa Nacional, al Ministro del Interior y de Justicia y al Director Nacional de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, copia del oficio enviado en esa misma fecha al Director Nacional del DAS, en el que informaba sobre las amenazas que grupos al margen de la ley efectuaban contra dirigentes del partido liberal del Departamento del Cesar, según consta en las copias de los mencionados oficios. 6.4.1.4.
Se acreditó que “la tarde del 16 de agosto de 2007, en la población de Aguachica del Departamento del Cesar, cuando Carlos Fernando Pérez Gélvez y Anuar Yaver Cortés, se desplazaban por la Calle 6 con carrera 15 a bordo de la camioneta de placas FMB 911, escoltados por Luis Felipe Pacheco Castro, fueron interceptados por dos hombres que se movilizaban en una motocicleta, quienes los atacaron con armas de fuego, causándole la muerte a Yaver Cortés y produciendo heridas al conductor Pérez Gélvez”.
Lo anterior consta en la resolución de acusación proferida el 15 de julio de 2008, por la Fiscalía 44 Especializada para Santander y Cesar, contra Norberto Julio Plaza Vega, Elmo José Mármol Torregrosa y Sandra Patricia Orejarena Cañizares por el delito de homicidio y tentativa de homicidio. 6.4.1.5. Consta que el 16 de agosto de 2007, Anuar Yaver Cortés falleció por impactos de proyectil de arma de fuego, según da cuenta copia del registro civil de defunción y el informe técnico de necropsia.
El contenido de este último documento es el siguiente: “Analizada el acta de inspección judicial No. 069 de la Fiscalía 20 Seccional y por los hallazgos del peritazgo médico forense podemos concluir que se trata de un adulto mayor de sexo masculino quien fallece en forma violenta al recibir impactos por proyectil de arma de fuego a nivel del cuero cabelludo sin compromiso óseo, lesión por proyectil de arma de fuego en región supraescapular y supraclavicular izquierda con reentrada en cara lateral izquierda del cuello, produciendo lesiones de columna cervical asociado a trauma raquimedular.” 6.4.1.6.
Consta que el 15 de julio de 2008, la Fiscalía 44 Especializada para Santander y Cesar, profirió resolución de acusación contra Norberto Julio Plaza Vega, Elmo José Mármol Torregrosa y Sandra Patricia Orejarena Cañizares “en calidad de coautores del delito de homicidio en perjuicio de Anuar Yaver Cortés, en concurso con homicidio en grado de tentativa en Carlos Fernando Pérez Gélvez”, según da cuenta copia de la mencionada decisión. El fundamento de la decisión fue el siguiente: “La apreciación global de las probanzas reseñadas en precedencia, conforme a los principios que disciplinan la sana critica, converge a poner en evidencia la coautoría y responsabilidad de los sumariados en los atentados contra la vida y seguridad pública, en cuanto señalan que NORBERTO, JULIO PLAZA VEGA, ELMO JOSÉ MÁRMOL TORREGROSA Y SANDRA PATRICIA OREJARENA CAÑIZARES, y otros sujetos aún no vinculados dentro de la presente averiguación procesal, integrantes del grupo emergente las Águilas Negras que delinquen en el Municipio de Aguachica Departamento del Cesar, unidos en el idéntico criminal designio, planearon y acordaron previamente la ejecución de los ciudadanos CARLOS FERNANDO PÉREZ GÉLVEZ y ANUAR YAVER CORTÉS, en efecto los atacaron sin motivo válido, con armas de fuego, resultando a la postre herido el primero y muerto el segundo de los prenombrados.
(…) Igualmente, le asiste razón al señor Procurador Judicial, al plantear que si bien es cierto ANUAR YAVER CORTÉS, era integrante del Directorio Político del Partido Liberal de la población de Aguachica, su muerte no se produce por esta circunstancia partidista, pues como se ha dicho dentro de la investigación, la muerte no iba dirigida en principio contra él, sino contra el ex director del Hospital Regional de Aguachica, quien a la postre resultó gravemente (sic)” 6.4.1.7.
Consta que el 12 de agosto de 2009, la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, confirmó la resolución de acusación proferida contra Elmo José Mármol Torregrosa por el delito de homicidio en concurso con homicidio en grado de tentativa, según da cuenta copia de la mencionada decisión. 6.4.1.8. Se demostró que el 30 de septiembre de 2009, el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Valledupar profirió “sentencia anticipada condenatoria” contra Norberto Julio Plaza Vega en calidad de coautor responsable de los delitos de “homicidio agravado en Anuar Yaver Cortés y tentativa de homicidio agravado en Carlos Fernando Pérez Gélvez”, según da cuenta copia de la mencionada decisión, en la que se expuso que la muerte del señor Yaver Cortés fue una equivocación porque el objetivo era Carlos Fernando Pérez.
El fundamento de la referida sentencia fue el siguiente: “Se logró determinar que alias Amigazo era el sujeto conocido con el nombre de NORBERTO JULIO PLAZA VEGA, se le capturó y escuchó en descargos pero negó rotundamente cualquier clase de vínculo con la delincuencia, sin embargo, el 25 de agosto de 2008 rindió declaración jurada en donde admite su pertenencia a las Águilas Negras, y sobre los luctuosos hechos que nos atañen dice que la muerte de ANUAR YAVER fue una equivocación porque el que se quería matar era a CARLOS FERNANDO PÉREZ quien financiaba las autodefensas mensualmente en la suma de $150.000.000, pero como estaba retrasado, alías Douglas le hizo el reclamo, salieron de discusión, por lo que éste le dio la orden a SEBASTIAN o HITLER de que le mandara hacer la vuelta, por eso comenzaron a seguirlo y cuando lo tenían ubicado el día de los hechos alías Hitler dio la orden de matar al que iba manejando, por eso se fue con el que manejaba la moto RX 115 de color azul, los alcanzaron en la calle 16 y disparó en varias oportunidades, que al rato respondió el escolta pero escaparon.
(…) No encuentra el juzgado ninguna razón para desvirtuar lo expuesto por este testigo, más aún cuando él se entregó a la justicia y soportó condena de este Juzgado por el delito de concierto para delinquir agravado al confesar su pertenencia a las Águilas Negras, es decir, que a costa de su confinamiento y arriesgando su vida decidió delatar todo el accionar de las Águilas Negras, incluido los hechos investigados, de ahí que la petición de sentencia anticipada, dada la contundencia de los cargos que militan en su contra, lo que a la luz de la jurisprudencia constituye una confesión, deba ser atendida.” 6.4.1.9.
Consta que frente al requerimiento efectuado por el Tribunal Administrativo del Cesar al DAS sobre la solicitud de protección efectuada por Anuar Yaver Cortes a esta última entidad, el 22 de julio de 2010 el Director Seccional del DAS certificó “que revisados nuestros archivos del Área de Protección, la información solicitada no aparece registrada ningún (sic) clase de dato que nos permita suministrarle respuesta positiva”.
De esta información da cuenta el oficio referido. 6.4.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el cargo invocado en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.
Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración-. 6.4.2.1.
El daño antijurídico En el caso sub examine se tiene que el daño alegado es la muerte de Anuar Yaver Cortés, quien falleció el 16 de agosto de 2007, como quedó acreditado con el registro civil de defunción y el informe técnico de necropsia (hecho probado 6.4.1.6). Este daño tiene el carácter de antijurídico, pues se trata de la afectación a un derecho fundamental protegido por el ordenamiento jurídico, cuya lesión no encuentra justificación legal.
En efecto, la vida es uno de los derechos inherentes e inalienables de la persona y se constituye en presupuesto esencial para la realización de los demás derechos. Este derecho se encuentra protegido por el Preámbulo de la Constitución Política, que proclama dentro de los fines del Estado asegurar la vida de sus integrantes, así como por el artículo 11 Superior, que establece que "el derecho a la vida es inviolable". 6.4.2.2.
La imputación Para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico al Ejército Nacional, a la Policía Nacional y al DAS, es menester determinar si éste les es atribuible fáctica y/o jurídicamente. En este sentido, de los medios probatorios arrimados al proceso se encuentra acreditado lo siguiente: i) que el 4 y el 30 de julio de 2007, José Luis Urón Márquez, Presidente del Directorio Liberal Departamental del Cesar, puso en conocimiento del Director Seccional del Das del Cesar, del Vicepresidente de la República, del Ministro de Defensa Nacional, del Ministro del Interior y de Justicia y del Director Nacional de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, sobre las reiteradas amenazas que dirigentes políticos de esa colectividad recibían de grupos al margen de la ley, específicamente, el Representante a la Cámara, Pedro Muvdi, el concejal Gabriel Muvdi, Darío Quintero Patiño, José Luis Urón Márquez, Rober Romero Ramírez y Ralfín Reales Oliveros (hechos probados 6.4.1.1, 6.4.1.2 y 6.4.1.3); ii) que el 16 de agosto de 2007 cuando Carlos Fernando Pérez Gélvez y Anuar Yaver Cortés, se desplazaban por la Calle 6 con Carrera 15 de Aguachica y fueron interceptados por dos hombres que se movilizaban en una motocicleta, entre ellos, Norberto Julio Plaza Vega (integrante del grupo delincuencial Águilas Negras), quienes los atacaron con armas de fuego, causándole la muerte a Yaver Cortés y produciendo heridas al conductor Pérez Gélvez (hechos probados 6.4.1.4, 6.4.1.5, 6.4.1.6 y 6.4.1.8); y iii) que el 30 de septiembre de 2009, el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Valledupar profirió “sentencia anticipada condenatoria” contra Norberto Julio Plaza Vega en calidad de coautor responsable de los delitos de homicidio agravado de Anuar Yaver Cortés y tentativa de homicidio agravado de Carlos Fernando Pérez Gélvez (hecho probado 6.4.1.8).
Adicionalmente, la sentencia condenatoria del 30 de septiembre proferida por el Juzgado Penal del Circuito Especializado contra Norberto Julio Plaza Vega en calidad de coautor responsable de los delitos de “homicidio agravado en Anuar Yaver Cortés y tentativa de homicidio agravado en Carlos Fernando Pérez Gélvez”, en la cual se indicó que la muerte del señor Yaver Cortés fue una equivocación porque el objetivo era Carlos Fernando Pérez (hecho probado 6.4.1.8), tiene valor probatorio, ya que es un documento público que no fue desvirtuado y acredita los hechos en ella indicados, en ese orden es pasible de valoración en esta instancia. Asimismo, en el plenario obra el testimonio rendido el 2 de agosto de 2010 por José Luis Urón Márquez, Presidente del Directorio Liberal del Departamental del Cesar, en el que afirmó que Anuar Yaver Cortés fue un destacado dirigente del liberalismo en esa región, que ocupó varios cargos públicos de elección popular y en sus últimos días se desempeñó como coordinador de una campaña política.
Finalmente, sobre la solicitud de protección para el señor Yaver Cortés, manifestó el testigo que únicamente se pidió para los dirigentes más “connotados”. Al efecto, en su declaración manifestó lo siguiente: “[…] A Anuar Yaver Cortés, lo conocía desde hace unos veinticinco años, en la actividad política, como un destacado dirigente del liberalismo del sur del Departamento del Cesar, a nombre de esta región tuvo la confianza del pueblo y fue elegido diputado, concejal, representante a la Cámara, alcalde de Aguachica por designación que le hiciera el Gobernador de turno;
Igualmente el Dr. Anuar Yaver en sus últimos días se desempeñó como coordinador de la campaña del Dr. Jesús Namén Rapalino, a la gobernación del Departamento del Cesar; en términos generales Yaver Cortés fue un hombre ampliamente conocido a nivel departamental y Nacional como dirigente y militante activo del liberalismo. (…) El doctor Anuar Yaver Cortés siempre tuvo nexos con el Directorio Municipal Liberal del municipio de Aguachica y por supuesto con el Directorio Departamental, Anuar fue un reconocido dirigente del liberalismo.
(…) Frente al tema de las amenazas contra la clase política liberal del Cesar, estas fueron sistemáticas durante el proceso electoral de 2007, y por supuesto que en mi condición de Presidente del Directorio Liberal del Cesar puse en conocimiento del entonces Director del DAS, Dr. Peñate, del Ministro del Gobierno, del ministro de Defensa, del Defensor del Pueblo e inclusive ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que terminó requiriendo al Estado Colombiano para que se me diera en el caso particular, protección, asimilándome un esquema de seguridad con agentes de la policía, carro blindado (…).
En mi concepto el Gobierno Nacional no hizo lo suficiente para garantizar la vida de Anuar, ni la del resto de dirigentes del liberalismo. (…) PREGUNTADO: Recuerda en concreto que se haya hecho solicitud de protección con respecto al señor Anuar Yaver Cortés, con destino al DAS (…). CONTESTADO: En las diferentes oportunidades en que le solicitamos protección al Gobierno Nacional, como las amenazas eran colectivas se pidió protección para los dirigentes más connotados del liberalismo de ese departamento; candidatos a la Alcaldía, a Asamblea y directores tanto municipales como departamentales […]”.
(Se resalta) Para la Sala el anterior testimonio tiene valor probatorio porque es coherente y ofrece suficiente ilustración sobre las actividades que desempañaba la víctima como militante del partido liberal en la región del Cesar. Ahora bien, debe recordarse que de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, un daño es imputable al Estado por omisión en el deber de seguridad y protección cuando: i) la persona solicita protección especial, con justificación de las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra; o ii) es evidente que esta se necesita, en consideración a pruebas que permiten inferir que la persona se encuentra amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes; o iii) las autoridades dejan a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles ninguna protección, a pesar de tener conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley.
En este orden de ideas, en el sub examine no se evidencia que el daño sea imputable al Ejército Nacional, a la Policía Nacional ni al DAS, pues no hay pruebas que den cuenta que la muerte de Anuar Yaver Cortés se realizó por agentes del Estado o con la complicidad de aquellos, o que estas entidades tenían un deber especial de protección frente al demandante y sus bienes porque este les solicitó previamente protección especial, o porque existían pruebas que daban cuenta que el demandante se encontraba amenazado o expuesto a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes, o porque las autoridades lo dejaron a merced de los grupos de delincuencia a pesar de tener conocimiento de amenazas reiteradas en contra de la población civil.
De hecho, las pruebas que obran en el expediente dan cuenta que varios dirigentes políticos del partido liberal en el departamento del Cesar tenían amenazas en su contra, pero no evidencian la existencia de una situación de riesgo o peligro en cabeza de Anuar Yaver Cortés (hechos probados 6.4.1.1 a 6.4.1.3). Entonces, el material probatorio obrante en el plenario no es suficiente para acreditar el dicho de la demanda, en cuanto no se demostró que contra Anuar Yaver Cortés existía un riesgo o amenaza sobre su integridad personal o bienes.
De hecho, llama la atención que el Presidente del Directorio del Partido Liberal en su testimonio indicó que no se solicitó protección especial para el señor Anuar Yaver Cortés. Justamente, en los oficios remitidos por José Luis Urón Márquez, Presidente del Directorio Liberal Departamental del Cesar al Director Seccional del DAS (Cesar), al Vicepresidente de la República, al Ministro de Defensa Nacional, al Ministro del Interior y de Justicia y al Director Nacional de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia (hechos probados 6.4.1.1y 6.4.1.3), se ilustró sobre una serie de eventos que atentaban contra la integridad de Pedro Muvdi, Gabriel Muvdi, Darío Quintero Patiño, Rober Romero Ramírez y el mismo José Luis Urón Márquez, pero no se hizo mención alguna a la seguridad de Anuar Yaver Cortés por posibles atentados en su contra.
De acuerdo con lo expuesto se evidencia, entonces, que las entidades demandadas no ocasionaron el daño antijurídico que se reclama, ni omitieron sus deberes de protección y cuidado frente a Anuar Yaver Cortés, porque nunca tuvieron conocimiento de una situación de riesgo en su contra y tampoco era evidente que la necesitara. Corolario de lo anterior, las probanzas allegadas no permitieron establecer que el homicidio se produjo como consecuencia del desarrollo de una actividad política o social y, menos aún, que Anuar Yaver Cortés hubiera recibido amenazas contra su vida o integridad física o que se hallaba en riesgo de muerte, ni que estas circunstancias fueran de conocimiento de la Policía Nacional, del Ejército Nacional ni del DAS, por lo que no fue posible establecer que los miembros del Estado tenían el deber positivo de prever el resultado dañoso.
Por el contrario, en el sub lite se evidencia que la muerte de Anuar Yaver Cortés se produjo por el actuar de miembros de grupos armados al margen de la ley y que en estos hechos no intervino la Administración por acción u omisión, y que fue imprevisible e irresistible y externo a ésta, dada la ausencia de conocimiento en cabeza de las autoridades y el elemento sorpresa por medio del cual se realizó el acto delictivo (hechos probados 6.4.1.6 y 6.4.1.8).
Dicho de otra manera, se evidencia que el daño es imputable al hecho exclusivo de un tercero, por lo cual en la parte resolutiva la Sala confirmará la sentencia del 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda, al constatar que el daño antijurídico fue imputable exclusivamente al hecho de un tercero. 6.4.3.
Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: SIN COSTAS.
TERCERO: En firme esta providencia, ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado EX3