CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05829-01 Actor: ÓSCAR SALAZAR DUQUE Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 14 de octubre de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado[1], que negó la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 31 de agosto de la presente anualidad, el señor Óscar Salazar Duque interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la reparación integral.
Formuló las siguientes pretensiones: 2.1. Que se decrete que a Óscar Salazar Duque se le han vulnerado sus derechos constitucionales al debido proceso, al acceso a la justicia, a la igualdad y a una reparación integral, y a precedentes jurisprudenciales, con ocasión de haberse suprimido la indemnización integral a que tenía y tiene derecho incluyendo el tiempo que duró la intervención por la Superintendencia Nacional de Salud del Hospital Federico Lleras Acosta, ordenada en la sentencia proferida por el H. Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda- Subsección B-Magistrado Ponente: César Palomino Cortés-Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicado: 73001- 23-33-000-2013-00499-02 ( ). 2.2.
Ordenar a el Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda-Subsección B ( ) dictar una nueva decisión, en la que se analice de forma íntegra el material probatorio a efectos de demostrar la culpa de la entidad condenada en la intervención por la Superintendencia Nacional de Salud del Hospital Federico Lleras Acosta de la ciudad de Ibagué, ordenando la reparación integral de Óscar Salazar Duque, sin descontar el término de dicha intervención. 2.3.
Ordenar que en dicha nueva sentencia se incluya la liquidación de los salarios y demás adehalas dejadas de devengar por Óscar Salazar Duque con su adición el valor de la sentencia inicial con su adición y corrección de la siguiente manera: Liquidación total general por el período institucional $402.185.846 Menos total valores reconocidos sentencia adicionada y corregida por el H. Consejo de Estado (correspondiente al período comprendido entre el 1° de enero y 4 de septiembre de 2014 y certificados el 26 de octubre del 2020) $114.217.633.
Excedente por cobrar a precios corrientes $287.968.213 Indexación calculada al 30 de julio de 2021 (IPC DANE) $85.942.200 Valor total liquidación a 30 de julio de 2021 $373.910.413. Nota: estos valores corresponden a lo dejado de reconocer en la sentencia referida en el numeral primero de las pretensiones de la presente acción de tutela, durante el término que duró la intervención del hospital, y que la sentencia me dejó de reconocer, según certificación suscrita por la profesional universitaria del Hospital Federico Lleras Acosta Yoerly Jiménez Zamora y la profesional especializada en gestión del talento humano, Victoria Eugenia Aviléz Roca en el cuadro adjunto al oficio 1206-GTH del 27 de julio de 2021 que se anexa como prueba. 2.4.
Que se ordena al producirse la nueva sentencia determinada por la presente tutela, que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada, como lo establece el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ante la omisión de hacerlo en la sentencia inicial y en la adición. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Óscar Salazar Duque demandó al departamento del Tolima, a la E.S.E. Hospital Federico Lleras Acosta y al señor José Raúl Reyes Cuéllar, con el fin de que se declarara la nulidad del Decreto 308 del 28 de febrero de 2013 «por medio del cual se efectúa un nombramiento en una E.S.E.».
A título de restablecimiento del derecho, el señor Salazar Duque solicitó: (i) que la Junta Directiva del Hospital recompusiera la terna ubicándolo en primer lugar; (ii) que el gobernador del Tolima lo nombrara como gerente del Hospital Federico Lleras Acosta y (iii) la cancelación de los salarios, gastos de representación, primas, cesantías y demás prestaciones dejadas de percibir desde el momento en que se expidió el acto administrativo demandado y hasta su nombramiento y posesión en el cargo.
Mediante sentencia del 18 de junio de 2014, el Tribunal Administrativo del Tolima accedió a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, ordenó: - A la junta directiva del Hospital, que procediera a recomponer la terna para la designación del gerente, ubicando en primer lugar al señor Óscar Salazar Duque. - Al gobernador del departamento del Tolima, que nombrara al señor Salazar Duque como gerente del Hospital, por cuanto ocupó el primer lugar en el concurso de méritos; además que, a título de indemnización, se le pagaran los salarios y demás prestaciones sociales dejadas de devengar desde el momento en que se expidió el Decreto 308 de 2013 hasta que tomara posesión del cargo.
Asimismo, advirtió que el pago de los valores como la permanencia en el cargo de gerente, se limitaría «hasta que la ley o la autoridad competente lo determinen». Inconformes con la anterior decisión, el Hospital Federico Lleras Acosta y el señor José Raúl Reyes Cuéllar interpusieron recurso de apelación, el cual fue decidido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 25 de septiembre de 2020, mediante la cual se resolvió:
PRIMERO. MODIFICAR el artículo segundo de la sentencia de 18 de junio de 2014 del Tribunal Administrativo del Tolima, en la siguiente forma: a título de reparación del daño se ordena a la Gobernación del Departamento del Tolima a cancelar a favor de Óscar Salazar Duque, la suma de $239.820.847, por concepto de salarios y demás prestaciones sociales legales dejados de devengar, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. En todo lo demás se confirma el fallo apelado.
Al liquidar las sumas dinerarias en favor del demandante, los valores fueron ajustados en los términos del artículo 187 del CPACA y los intereses moratorios serán reconocidos en la forma prevista en el inciso 3° del artículo 192 ídem, es decir, desde la fecha de ejecutoria del presente fallo hasta la fecha en que efectivamente se lleve a cabo el pago.
Posteriormente, mediante providencia del 4 de febrero de 2021, se aclaró y corrigió la sentencia del 25 de septiembre de 2020, por lo que el valor de la condena quedó en $315.926.468. 3. Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que, al dictar la providencia atacada, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en los siguientes vicios: 1.3.1 Defecto fáctico, por omisión en la valoración de las pruebas que pretendían demostrar que el Hospital Federico Lleras Acosta fue intervenido por la Superintendencia de Salud, como consecuencia del nombramiento del señor José Raúl Reyes Cuéllar.
Puntualmente, señaló que no se tuvo en cuenta que la intervención forzosa administrativa de la Superintendencia Nacional de Salud se debió a la falta de idoneidad e inexperiencia y a los pésimos manejos del director nombrado cuyo nombramiento fue anulado. Asimismo, indicó que se valoraron parcialmente las pruebas que daban cuenta que el señor Reyes Cuéllar no reunió los requisitos de experiencia profesional para ejercer el cargo.
También consideró que se ignoraron las pruebas que demostraban los logros obtenidos por el señor Salazar Duque cuando fue jefe de la Oficina de Planeación del Hospital Militar Central de Bogotá, Gerente Zonal de Bogotá, y otras instituciones, pruebas que, a su juicio, eran indispensables para determinar que, de haber resultado elegido como gerente, la Superintendencia Nacional de Salud no hubiera intervenido el hospital.
Manifestó que no se tuvo en cuenta la certificación de permanencia del señor Alfredo Julio Bernal Cañón en el cargo de gerente del Hospital Federico Lleras Acosta como interventor durante los años 2014, 2015 y 2016, documento que, en su criterio, demuestra que el cargo de gerente nunca fue suspendido de la planta de personal, pero que «al interventor se le pagaron honorarios a través de otro rubro presupuestal».
Señaló que se desconoció la liquidación simulada de los valores que se le dejaron de pagar ante la falta de nombramiento en el cargo de gerente del Hospital Federico Lleras Acosta, entre el 4 de septiembre de 2014 y el 30 de marzo de 2016. Finalmente, sostuvo que la autoridad judicial accionada pasó por alto el informe de la visita de auditoría realizada el 14 de mayo de 2014 por la Superintendencia Nacional de Salud. 1.3.2.
Desconocimiento del precedente fijado en los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 2012 (radicado 2095), sobre el carácter institucional del período del Fiscal General de la Nación), y de 2014 (radicado 2180), sobre el carácter institucional del período de los miembros de la Junta Nacional de Televisión. Adicionalmente, indicó que se desconoció lo expuesto «en múltiples providencias, cuando una persona que se encuentra vinculada al servicio del Estado es declarada insubsistente en su cargo, pero, posteriormente, se determina que ese retiro se dio en contravía de la ley y la Constitución, por lo que tiene derecho a ser reintegrada al cargo que venía desempeñando y a recibir como restablecimiento de su derecho los salarios y prestaciones dejadas de percibir con ocasión de la desvinculación ilegal». 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 7 de septiembre de 2021, la magistrada sustanciadora del proceso en primera instancia admitió la presente acción de tutela y ordenó que aquel se notificara, en calidad de parte demandada, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y, como terceros con interés, al Tribunal Administrativo del Tolima, a la Gobernación del Tolima, a la E.S.E. Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué y al señor José Raúl Reyes Cuartas. 2.2.
El Hospital Federico Lleras Acosta solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, porque lo pretendido por el accionante es obtener la indemnización integral y, por tanto, la tutela no es el mecanismo idóneo para perseguir ese fin. Asimismo, agregó que el interés del demandante es de carácter exclusivamente económico. 2.3.
La Secretaría de Salud del Departamento del Tolima pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que «la finalidad de esta es la protección de derechos fundamentales, y que la citada pretensión no se encuentra formalizada como un derecho fundamental dentro de nuestra Carta Política». Respecto de la liquidación de los salarios dejados de percibir, expuso que no es posible acceder a esa pretensión porque el accionante nunca fungió como gerente de la E.S.E. Hospital Federico Lleras Acosta, aunado a que se presenta una imposibilidad material porque el período del gerente culminaba el 31 de marzo de 2016, de conformidad con el Decreto 308 de 2013. 2.4.
El Tribunal Administrativo del Tolima señaló que las inconformidades de la parte actora están dirigidas a cuestionar la valoración probatoria realizada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, para efectos de determinar la reparación del daño, «sin que en momento alguno manifestara desacuerdo con lo que ordenó por dicho concepto este colectivo».
Por lo anterior, solicitó su desvinculación. Los demás sujetos procesales vinculados guardaron silencio. 3. Fallo impugnado En sentencia del 14 de octubre de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales del señor Salazar Duque. Al respecto, en relación con el defecto fáctico alegado, expuso que la autoridad judicial demandada no desconoció los elementos probatorios que daban cuenta de que el señor Reyes Cuéllar no reunió los requisitos necesarios para ejercer el cargo de gerente, pues la conclusión del Consejo de Estado fue justamente declarar la nulidad de ese acto administrativo por falsa motivación y desviación de poder.
Asimismo, consideró que también se valoraron las pruebas que demostraban que el aquí accionante debió ocupar el primer lugar en la lista de elegibles al cargo de gerente del Hospital Federico Lleras Acosta De otra parte, respecto de las certificaciones de permanencia del señor Alfredo Julio Bernal Cañón como gerente del Hospital Federico Lleras Acosta como interventor designado durante 2014, 2015 y 2016 y la liquidación simulada de los valores que le dejaron de pagar ante la falta de nombramiento al cargo, consideró que no se logró demostrar que esas pruebas hubieren sido parte del proceso, pues «incluso son posteriores al fallo cuestionado».
En lo que tiene que ver con la auditoría realizada por la Superintendencia Nacional de Salud el 14 de mayo de 2014, señaló que, aunque «la autoridad judicial accionada no hizo mención expresa a esta, tampoco tiene alguna incidencia para modificar el fallo cuestionado», pues, en su criterio, la decisión de contabilizar el término de la indemnización hasta el 4 de septiembre de 2014 obedeció a la intervención forzosa administrativa decretada el 3 de septiembre, por lo que el plazo fue razonable.
Por último, en cuanto al desconocimiento del precedente, consideró que los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no son vinculantes porque no son dictados en ejercicio de la función judicial y, en relación con el desconocimiento del precedente constitucional sobre el reintegro y la devolución de salarios, expuso que el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima, pues ni siquiera indicó cuáles sentencias omitió analizar la autoridad judicial accionada. 4.
Impugnación El señor Óscar Salazar Duque impugnó la anterior decisión e insistió en que la intervención del hospital no hubiera sucedido si lo hubieran nombrado a él como gerente. Indicó que las suposiciones de la autoridad judicial accionada «no pueden ser objeto de decisiones judiciales», pues, a su juicio, no es posible afirmar que aun cuando él hubiera sido designado gerente del hospital, la Superintendencia Nacional de Salud hubiera decretado la intervención. Refirió que, si bien no aportó ningún precedente jurisprudencial, lo cierto es que «es conocido por los magistrados que cuando se anula un acto de nombramiento o elección de un servidor público, se ordena no solo el reintegro, sino el pago de todos los salarios y adehalas dejadas de devengar».
Expuso que la valoración realizada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se hizo solo para decretar la nulidad del acto administrativo de elección del señor Reyes Cuéllar, pero lo que él argumentó fue la valoración parcial, porque no se tuvieron en cuenta esas pruebas para efectos de la reparación integral. Finalmente, en lo que atañe a la auditoría realizada por la Superintendencia de Salud, expuso que «se admite el defecto fáctico, pero se pretende desmeritar el valor de esa prueba que al contrario es importantísima».
Agregó que esa intervención forzosa administrativa se debió a la incompetencia y falta de iniciativa del señor Reyes Cuéllar. Asimismo, sostuvo que su pérdida de oportunidad debió ser por todo el tiempo del período fijo, independientemente de lo que durara el gerente cuyo nombramiento fue anulado. II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[2], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional[3]». 2.
Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 14 de octubre de 2021, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó la acción de tutela. Para el efecto, primero analizará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de la tutela, particularmente, el de relevancia constitucional.
Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, para establecer si la autoridad demandada incurrió o no en los defectos fáctico y de desconocimiento del precedente alegados por la parte actora. 3. Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[4], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.
Caso concreto En relación con el cargo de indebida valoración probatoria realizada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, contrario a lo considerado por el a quo, la Sala considera que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por su insuficiente carga argumentativa. Lo mismo ocurre con la acusación de desconocimiento del precedente formulada por la parte actora, que sí fue descartada en primera instancia por carecer de carga argumentativa.
En cuanto a este último cargo, la Sala advierte que el accionante se limitó a mencionar dos conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y en manifestar que existían múltiples pronunciamientos sobre los efectos del restablecimiento del derecho cuando se declara nulo el acto administrativo de nombramiento o elección; sin embargo, no se preocupó por desarrollar el cargo, con miras a evidenciar, por ejemplo, cuáles eran las reglas o subreglas jurisprudenciales desatendidas y por qué resultaban vinculantes en el caso particular.
Por lo anterior, aunque es evidente que el accionante no comparte la decisión proferida por la autoridad judicial accionada, lo cierto es que en la tutela de la referencia se dedicó a plasmar, en forma general y abstracta, las razones por las cuales consideraba que se debían amparar sus derechos fundamentales, sin sustentar los defectos o causales específicas de procedibilidad con la suficiencia exigida por la jurisprudencia constitucional para controvertir providencias judiciales mediante la acción de tutela.
En lo que concierne al defecto fáctico alegado, y específicamente en lo atinente a las pruebas que demostraban la experiencia y la idoneidad del actor para desempeñar el cargo de gerente en el Hospital, así como aquellas que daban cuenta de que el señor Reyes Cuéllar no cumplía con los requisitos establecidos en el concurso que se llevó a cabo, la Sala observa que la autoridad judicial demandada realizó una valoración conjunta de ese material probatorio y llegó a la convicción de que se debía declarar la nulidad del acto administrativo de nombramiento.
Situación distinta es que, en criterio del actor, la valoración hubiera sido «parcial» porque se tuvieron en cuenta esas pruebas para decretar la nulidad del nombramiento de José Raúl Reyes Cuéllar y no para efectos de concederle la indemnización que, a su juicio, tenía derecho. En efecto, la Sala considera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al proferir la sentencia del 25 de septiembre de 2020, efectuó un análisis razonable sobre la situación del aquí accionante y consideró que: Sea lo primero advertir que en el presente caso, no es posible acceder al restablecimiento del derecho en los términos en que fue reclamado por la parte demandante y que fue reconocido por el Tribunal Administrativo del Tolima en el fallo apelado, por cuanto en primer lugar, no se le puede restablecer el derecho a Óscar Salazar Duque por cuanto nunca fue designado gerente de la ESE Hospital Federico Lleras Acosta y, en segundo término, dada la imposibilidad material por el transcurso del tiempo, como quiera que según el parágrafo del artículo primero del acto declarado nulo- Decreto 0308 de 28 de febrero de 2013: “El nombramiento será desde su posesión y hasta el 31 de marzo de 2016, fecha en que vence el período de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 28 de la Ley 1122 de 2007”.
( ) Precisamente como quiera que nos encontramos frente a un proceso ilegal de la administración en cabeza de la Gobernación del Tolima, al haber designado en forma equivocada a quien no era la persona idónea para ocupar el cargo de gerente de la ESE Hospital Federico Lleras Acosta 2013-2016, esta situación condujo a que en vista de la designación ilegal que recayó en José Raúl Reyes Cuéllar, el demandante Óscar Salazar Duque perdiera la oportunidad de ser nombrado como gerente de la mencionada institución hospitalaria.
( ) Así las cosas, cotejada la anterior jurisprudencia al presente examen de legalidad, encuentra la Sala acreditada la producción del daño en cabeza de Oscar Salazar Duque, en la medida en que al no haber sido nombrado gerente de la ESE Hospital Federico Lleras Acosta, se le causó la imposibilidad definitiva de haber obtenido los beneficios que en cambio sí le fueron reconocidos a José Raúl Reyes Cuéllar, quien fue ilegalmente nombrado y posesionado como gerente de la mencionada ESE departamental.
Considera la Sala que para tasar en el presente caso, la cuantificación del daño que deberá ser objeto de indemnización por parte de la entidad territorial departamental que profirió el acto administrativo nulo, se tendrá presente el marco normativo del artículo 16 de la Ley 446 de julio 7 de 1998 ( ) Para el efecto, la Sala tendrá de presente los siguientes aspectos: i) el período de tiempo durante el cual José Raúl Reyes Cuéllar, realmente desempeñó el cargo de gerente de la ESE Hospital Federico Lleras Acosta; ii) la situación jurídica en que se encuentra actualmente la entidad hospitalaria.
En el expediente se encuentran debidamente acreditados los siguientes hechos: i) El designado gerente de la ESE Hospital Federico Lleras Acosta José Raúl Reyes Cuéllar, nombrado mediante el Decreto 0308 de 28 de febrero de 2013, tomó posesión de dicho cargo el día 1° de marzo de 2013. ii) La asignación básica salarial mensual fue de $8.497.616, de acuerdo con la convocatoria para participar en el concurso de méritos para proveer este cargo. iii) Mediante Resolución N°001690 del 3 de septiembre de 2014 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, ordenó “( ) la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL FEDERICO LLERAS ACOSTA ( )” designándose como Agente Especial Interventor al doctor Alfredo Julio Bernal Cañón, identificado con cédula de ciudadanía 79.799.508. iv) Como consecuencia de la designación del Agente Especial Interventor de la ESE, fue retirado el posesionado gerente del Hospital Federico Lleras Acosta José Raúl Reyes Cuéllar, el día 4 de septiembre de 2014, de acuerdo con la información efectuada por el apoderado del Departamento del Tolima en el escrito de alegatos de conclusión. Colige la Sala entonces, que el período de tiempo durante el cual José Raúl Reyes Cuéllar desempeñó el cargo de gerente de la ESE Hospital Federico Lleras Acosta, fue entre el 1° de marzo de 2013 y el 4 de septiembre de 2014, lo cual equivale a decir, corresponde al período de tiempo durante el cual se benefició económicamente José Raúl Reyes Cuéllar mientras perdió la oportunidad y resultó perjudicado el demandante Óscar Salazar Duque.
Lo anterior, partiendo del presupuesto de que tal hecho –el relacionado con la intervención forzosa administrativa-, en alto grado de probabilidad hubiera acaecido estando en la gerencia del centro hospitalario, José Raúl Reyes Cuéllar o el mismo demandante Óscar Salazar Duque. En vista de que en virtud de la intervención forzosa administrativa, el período de tres años para el cual había sido designado José Raúl Reyes Cuéllar como gerente del mencionado Hospital, fue acortado pues inicialmente iría hasta el 31 de marzo de 2016 pero en realidad estuvo hasta el 4 de septiembre de 2014, - lo cual constituye una circunstancia extraña o ajena dada la crisis financiera que afrontaba la ESE en dicha época, - será pues este periodo de tiempo el que se tomará como parámetro con fundamento en el cual se tasará la reparación del daño irrogado al demandante, dada la pérdida de oportunidad al habérsele negado su nombramiento.
( ) La Gobernación deberá entonces cancelar a título de reparación del daño deprecado al demandante Óscar Salazar Duque, con ocasión de la pérdida de oportunidad, las sumas de dinero que por concepto de salarios y demás prestaciones sociales legales y ordinarias le fueron dejadas de cancelar, durante el período 1° de marzo de 2013 al 4 de septiembre de 2014, lapso en el cual ejerció el cargo de gerente de la ESE Federico Lleras Acosta, José Raúl Reyes Cuellar quien como ya se dijo, no era la persona idónea dadas las irregularidades advertidas en el proceso de selección que viciaron el concurso de méritos y por ende el decreto de nombramiento.
En suma, la autoridad judicial accionada explicó con suficiencia y claridad las razones por las cuales la reparación que se le iba a conceder al aquí demandante correspondía únicamente al período comprendido entre el 1º de marzo de 2013 y el 4 de septiembre de 2014. De hecho, contrario a lo manifestado por el señor Salazar Duque, se observa que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado sí valoró las pruebas relacionadas con la idoneidad del señor José Raúl Reyes Cuéllar y del accionante, pues, de no ser así, no habría podido llegar a la conclusión expuesta en la providencia cuestionada, en el sentido de declarar la nulidad del acto administrativo del gerente del Hospital Federico Lleras Acosta.
Ahora, en lo que tiene que ver con las demás pruebas dejadas de valorar (la certificación de permanencia del señor Alfredo Julio Bernal Cañón y la liquidación simulada de los valores que se le dejaron de pagar), al igual que el a quo, la Sala advierte que la parte demandante no logró acreditar que esos documentos hubieran sido decretados y legalmente incorporados al proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, pues de los anexos aportados con el escrito de tutela (folios 168 y siguientes se desprende que solo hasta el mes de junio de la presente anualidad el actor pudo acceder a esos documentos, dado que en ese momento el Hospital Federico Lleras Acosta dio respuesta a la solicitud del accionante, de suerte que las pruebas que echa de menos no hicieron parte del proceso e incluso fueron conocidas con posterioridad a la fecha en que se profirió el fallo que se está cuestionando.
Por igual, respecto del informe de auditoría realizada por la Superintendencia Nacional de Salud el 14 de mayo de 2014, luego de revisar los documentos que obran en el expediente 2013-00499 que el Tribunal Administrativo del Tolima allegó en calidad préstamo, se advierte que esa información no fue aportada ni incorporada legalmente a aquel proceso, por lo que, en esas condiciones, no era posible exigirle a la autoridad judicial accionada que emitiera un pronunciamiento sobre el mismo.
En este punto, conviene señalar que el hecho de que el señor Óscar Salazar Duque no comparta los argumentos expuestos en la decisión atacada no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con suficiente motivación. La Sala precisa que la tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional y, por ende, no puede convertirse en el único y preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.
El ejercicio hermenéutico que realiza el juez natural en la decisión judicial forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. En suma, se concluye que lo que existe en el presente caso es una discrepancia de criterio de la parte actora con la providencia demandada, diferencia que, en sentir de la Sala, no constituye razón suficiente ni valedera para que el juez de tutela intervenga.
Por todo lo dicho, la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Óscar Salazar Duque contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional respecto de todos los defectos alegados. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Modificar la sentencia del 14 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, la cual quedará así:
PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Óscar Salazar Duque, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.as px
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF ----------------------- [1] La Sala advierte que, el 12 de noviembre de 2021, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. [2] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [3] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [4] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.