Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Demandado: Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prima especial de servicios art. 14 de la Ley 4 de 1992.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. Mediante auto del 10 de marzo de 20251, proferido por el conjuez de la Sección Segunda Carlos Mario Isaza Serrano, se ordenó remitir el expediente de la referencia al despacho de origen para que asumiera su trámite, en razón a lo dispuesto en el artículo 116 del CPACA2, el cual señala que cuando se modifica la integración de la sala, los nuevos magistrados desplazan a los conjueces. 2.
Ahora, comoquiera que ninguno de los miembros de la Sala advierte causal de impedimento para conocer del presente asunto3, se procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 19 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 3. La parte demandante solicitó4 la nulidad del oficio núm. DESTJ13-2209 del 20 de julio de 2013 y de la Resolución núm. 3683 del 18 de junio de 2014 mediante los cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el 1 Índice 37 de SAMAI. 2 «Artículo 116. Posesión y duración del cargo de conjuez. […] Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos […]» [Se resalta]. 3 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; en esa medida el doctor Mesa Nieves a la fecha no tiene proceso, ni pleito pendiente entre las partes o interés actual sobre la controversia, razón por la cual integra la Sala que decide este asunto. 4 Folios 2 a 21 del expediente físico.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 reconocimiento y pago del reajuste de las prestaciones sociales del actor «teniendo en cuenta el 100% del salario mensual […] incluyendo la prima especial de servicios y la bonificación por compensación como factores salariales»5. 4.
A título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) se tengan como factores salariales la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, ii) la respectiva reliquidación6, iii) la consignación de las cesantías y sus intereses en el fondo que corresponda, iv) la sanción moratoria dispuesta en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, entre otras condenas.
Hechos. 5. El señor Jorge Eduardo Ramírez Amaya presta sus servicios a la Rama desde el 21 de junio de 2010 hasta el 28 de mayo de 2012, como magistrado de Tribunal Administrativo de San Andrés, y desde el 29 de mayo de 2012 hasta la fecha de presentación de la demanda en calidad de magistrado del Tribunal Superior de Tunja. 6. Elevó petición desde el 2 de agosto de 2013 ante la entidad demandada, solicitando el reajuste de la prima especial de servicios, que se tenga como factor salarial la bonificación por compensación y la sanción por mora en el pago de las prestaciones sociales7.
La anterior solicitud fue resuelta de manera negativa mediante los actos demandados. 5 «1. Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio DESTJ13-2209 de 20 de julio de 2013 y en la Resolución 3683 de 18 de junio de 2014 suscrita por la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, por el cual no se accedió a la petición de reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones por el no pago de todas de todas las prestaciones sociales - primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, y las demás a las que haya lugar -, teniendo en cuenta el 100% del salario mensual del accionante, incluyendo la Prima Especial de Servicios y la Bonificación por Compensación, como factores salariales que deben tenerse en cuenta para liquidar y pagar todas las prestaciones sociales de mi poderdante, […]» (Transcrito con errores de la demanda) 6 «2.
Como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derecho de mi poderdante, adquirido en el desempeño de su cargo, ordenando a la demandada a tener como factor salarial, la Prima Especial de Servicios (durante el tiempo en que esta se haya cancelado y se sigan pagando con ocasión de los artículos declarados nulos en virtud de la sentencia del Consejo de Estado, de 29 de abril de 2014, expediente 11001- 03-25-000-2007-00087-00 (1686-07) y mientras éstos gozaron de presunción de legalidad) y la Bonificación por Compensación, y se proceda a reliquidar y pagar retroactivamente, indexado, con los respectivos intereses moratorios de todas sus prestaciones sociales - prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a las que haya lugar y que resulten probadas en la presente acción -, para lo cual deberá incluirse en nómina, es decir que se proceda a pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado ya como carga prestacional y, para el caso de la Bonificación por Compensación lo que debía haber pagado desde la vigencia del Decreto 610 de 1998, si la entidad demandada hubiese dado cumplimiento a dicho Decreto desde su vigencia, al doctor JORGE EDUARDO RAMÍREZ AMAYA, como Magistrado del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, desde el 21 de junio de 2010 al 28 de mayo de 2012 y como Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, Sala Laboral, desde el 29 de mayo de 2012 a la fecha, y hasta el momento en que se profiera la sentencia y se haga efectivo el pago del fallo.
Esta reliquidación deber hacerse teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la Prima Especial y la Bonificación por Compensación.» (Transcrito con errores de la demanda) 7 «VIGÉSIMO TERCERO. - El accionante tiene derecho a la reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones de mora por el no pago de todas de todas sus prestaciones sociales - primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, y las demás a las que haya lugar —, teniendo en cuenta el 100% de su salario mensual, incluyendo la Prima Especial de Servicios y la Bonificación por Compensación como salario, razón por la cual el día 2 de agosto de 2013, en ejercicio del derecho de petición elevó solicitud de reconocimiento de estos derechos.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Fundamentos de derecho. 7. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150, 228, 277 y 280 de la Constitución Política; 1, 2, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 4 de 1992; 152 de la Ley 270 de 1996; 12 del Decreto 717 de 1978, 10 de la Ley 1437 de 2011; 2 de la Ley 244 de 1995 y 5 de la Ley 1071 de 2006; el acto legislativo 03 de 2002; la Ley 22 de 1967; los convenios 95, 100 y 111 de la OIT y el capítulo III de la Convención Americana de Derechos Humanos. 8.
Al desarrollar el concepto de violación, se refirió a la normativa y jurisprudencia que consideró aplicable y señaló que tiene derecho a la cancelación del 30% no reconocido y pago por concepto de prima especial desde la fecha de posesión hasta la actualidad y a las prestaciones sociales que en derecho corresponden, además de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías «incluyendo el 30% de la prima especial como factor salarial». 9.
Además, sostuvo que al liquidar las prestaciones sociales con exclusión de la denominada prima y la bonificación por compensación la parte demandada está vulnerando su derecho a recibir en forma íntegra y oportuna sus acreencias laborales. Contestación de la demanda. 10. La Rama Judicial al contestar la demanda8, señaló que, por expresa disposición de la Ley 4 de 1992, la prima especial solo constituye factor de salario para efectos de aportes y liquidación de la pensión de jubilación, y no para el cálculo de la remuneración y demás prestaciones sociales. 11.
En cuanto a la bonificación por compensación contenida en el Decreto 610 de 1998, esta tampoco es factor salarial para dichos efectos. Sentencia de primera instancia. 12. Mediante sentencia proferida el 19 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Conjueces, declaró la nulidad parcial de los actos demandados y condenó a la Rama Judicial a la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante teniendo en cuenta el 30% de la VIGÉSIMO CUARTO. - Mediante los actos administrativos contenidos en el Oficio DESTJ13-2209 de 20 de julio de 2013, notificado el 2 de septiembre de 2013, mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó al accionante la reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones por la mora en el pago de todas de todas sus prestaciones sociales - primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, y las demás a las que haya lugar -, teniendo en cuenta el 100% de su salario mensual, incluyendo la Prima Especial de Servicios y la Bonificación. (Es probable que por un error en la digitación la fecha del oficio no sea correcta, toda vez que ésta es anterior a la fecha de radicación de la petición)[…]».
(Transcrito con errores de la demanda) 8 Folios 350 a 374 del expediente físico. Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 asignación básica que fue pagada a título de prima especial, y negó lo atinente al reajuste con la bonificación por compensación y la sanción moratoria9. 13.
Para ello consideró que, el actor se desempeñó del 21 de junio de 2010 al 28 de mayo de 2012, como magistrado del Tribunal Administrativo de San Andrés, y del 29 de mayo de 2012 al 28 de febrero de 2017, en calidad de magistrado del Tribunal Superior de Tunja, por lo que es beneficiario de la prima especial no salarial, adicional a la asignación básica, prevista en la Ley 4 de 1992. 14.
Sin embargo, las prestaciones sociales vienen siendo liquidadas con el 70% de su sueldo básico, de manera que tiene derecho a su reliquidación, durante el tiempo comprendido entre el 21 de junio de 2010 y el 28 de febrero de 2017, con el 30% del salario que se le pagó cada año a título de prima especial. 15. No hay lugar al reajuste de las prestaciones con la bonificación por compensación, pues esta solo constituye factor de salario para efectos del IBC del Sistema General en Pensiones y Salud, en los términos de la Ley 797 de 2003. 16.
Asimismo, no se dan los presupuestos para que haya lugar a la sanción moratoria, pues esta se pretende por el pago de una diferencia en la liquidación de las cesantías, causada por la no inclusión del 30% del sueldo básico, y no por el retardo en la cancelación de la prestación. Recursos de apelación. 17. Inconforme con esa decisión, la Rama Judicial10 presentó el recurso de apelación, y peticionó sea revocada parcialmente en lo relacionado con la reliquidación de las prestaciones sociales del actor teniendo en cuenta la prima especial del 30%, pues, contrario a lo dispuesto por el tribunal, esta solo tiene carácter salarial para determinar la base de liquidación de la pensión de 9 «PRIMERO: Declárase parcialmente probada la excepción de "Cobro de no lo debido" propuesta por la parte demandada.
SEGUNDO: Inaplíquense por inconstitucionales e ilegales los artículos 8° de los Decretos 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013, 9° del Decreto 186 de 2014 y los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016 y 1013 de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Declarase la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en los oficios DEST.J13- 2209 del 20 de julio de 2013 y la Resolución 3683 del 18 de junio de 2014, proferidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja y Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, respectivamente. mediante los cuales se negaron los derechos laborales reclamados a través de este medio de control al actor JORGE EDUARDO RAMÍREZ AMAYA.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, condénase a la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar al actor JORGE EDUARDO RAMIREZ AMAYA, únicamente la diferencia que resulte de reliquidar sus prestaciones sociales devengadas como Magistrado de Tribunal, teniendo en cuenta para efecto el 30% de su salario básico de cada año, que le fue pagado a título de Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y no como un 'plus' que se ha debido añadir a su remuneración mensual durante el periodo que fungió como Magistrado de Tribunal, esto es, del 21 de junio de 2010 al 28 de febrero de 2017.
El valor resultante de la reliquidación de las condenas señaladas en los literales anteriores, será reajustado de acuerdo con la fórmula explicada en la parte motiva.
QUINTO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda. […]». 10 Folios 396 a 399 del expediente físico. Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 jubilación. 18. Por su parte, el señor Jorge Eduardo Ramírez Amaya11 solicitó sean revocados los numerales segundo, tercero y cuarto de la sentencia de primera instancia, y, en su lugar, se reliquiden sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación por compensación. Señaló que «el recurso de apelación se dirige a sustentar que la bonificación por compensación debe ser considerada como factor salarial y/o salario», conforme se indicó en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, proferida por el Consejo de Estado, bajo el radicado núm. 11001-03-25- 000-2005 -00244-01. 19.
Al igual que la prima especial, la aludida bonificación es un pago habitual y periódico que recibió como contraprestación a los servicios prestados, por lo que se dan los presupuestos para que tenga carácter salarial, de conformidad con el Decreto 717 de 1978 y la sentencia de 2011 invocada. Trámite correspondiente a la segunda instancia. 20.
Por auto del 20 de enero de 202112, se admitió el recurso de apelación, y mediante auto del 13 de abril de 202113 se ordenó correr traslado a las partes y al agente del ministerio público para que presentaran sus alegatos de conclusión. 21. Dentro de la oportunidad legal la parte demandada y el agente del Ministerio Público guardaron silencio; el apoderado de la parte actora14 reiteró la solicitud realizada en el recurso de apelación, y alegó que, «al ser la prima especial y la bonificación por compensación parte del salario, es necesaria la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales». 22.
Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverán las apelaciones, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia. 23. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo15, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación presentados. 11 Folios 377 a 382 del expediente físico. 12 Índice 18 de SAMAI. 13 Índice 24 de SAMAI. 14 Índice 28 de SAMAI. 15 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Problemas jurídicos. 24. Le corresponde a la Sala establecer si en la sentencia de primera instancia el tribunal otorgó el carácter salarial a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, aunque esta solo debe ser tenida en cuenta para efectos pensionales. 25.
Además, si hay lugar a la reliquidación de las prestaciones sociales percibidas por el actor tomando en consideración la bonificación por compensación, toda vez que, como se indicó en el recurso, esta es factor salarial. 26. Para resolver los problemas planteados se abordarán los siguientes aspectos: i) La prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y el precedente jurisprudencial y ii) Caso concreto.
La prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 27. La Ley 4ª de 1992, en el artículo 14, determinó que «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial16 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil». 28. En cumplimiento del mandato anterior, el Gobierno Nacional desde 1993 ha expedido anualmente los decretos salariales de los servidores públicos.
Sin embargo, aquellos emitidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos por el Consejo de Estado, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, el 29 de abril de 201417 bajo el argumento de que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin 16 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279-96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 29 de abril de 2014.
Radicación: 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). CP: María Carolina Rodríguez Ruiz Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». 29.
Ahora, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201918, respecto de la prima especial de servicios determinó lo siguiente: «1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4..
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 30.
Lo anterior, ha sido reiterado en varias oportunidades en las sentencias del 11 de julio de 202319, 5 de septiembre de 202320, 5 de diciembre de 202321, 6 de agosto de 202422 y 18 de diciembre de 202423. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez) 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.
Sentencia del 11 de julio de 2023. Radicación: 25000-23-42-000-2017-04777-02 (6109-2019). CP: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 5 de septiembre 2023. Radicación: 73001-23-31-000-2011-00775-02 (4667-2019) CP: Hugo Alberto Marín Hernández 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.
Sentencia del 5 de diciembre de 2023. Radicación: 250002342000201703771 02 (0232-2021). CP: Carmen Anaya de Castellanos. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 6 de agosto de 2024. Radicación: 250002342000201402796 02 (5358-2022). CP: Carmen Anaya de Castellanos. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.
Sentencia del 3 de diciembre 2024. Radicación: 25000-2342-000-2019-01001-02 (4400-2021). CP: Jorge Iván Acuña Arrieta. Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 31. Esta corporación mediante sentencia del 9 de abril de 202424, declaró la nulidad de los decretos salariales de los servidores públicos proferidos entre los años 2008 y 2018.
Pues bajo el mismo criterio se insistió en que el 30% correspondiente a la prima especial «no puede ser deducido del salario». Caso concreto. 32. La Sala encuentra acreditado que el actor prestó servicios a la Rama Judicial, entidad en la cual, «desempeñó el cargo de MAGISTRADO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DEL SAN ANDRÉS ISLAS, desde el 21 de junio de 2010 hasta el 28 de mayo de 2012»25 y, seguidamente, ejerció funciones como magistrado del Tribunal Superior de Tunja desde el «29 de mayo de 2012»26 hasta, por lo menos, la fecha de presentación de la demanda27. 33.
Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario28. 34. Aduce la Rama Judicial que el tribunal dotó erróneamente de carácter salarial la prima especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pese a que esta solo es factor para efectos del cálculo de la pensión de jubilación. 35.
Reparo que no tiene vocación de prosperidad, pues revisada la sentencia apelada, en ella no se ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales, con la prima especial como factor, sino tomando en consideración el 30% del salario básico erradamente excluido de la remuneración mensual del demandante para tenerlo a título de prima especial, pues este último al ser un porcentaje de la remuneración básica que fue descontado del salario sí tiene carácter salarial e incidencia prestacional. 36.
En consecuencia, el demandante tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, y de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, del cual es parte el 30% previamente excluido. 37. Sin embargo, dado que la reclamación administrativa fue presentada el 2 de agosto de 2013, encuentra la Sala que operó la prescripción de las diferencias causadas con anterioridad al 2 de agosto de 2010, salvo respecto de los aportes 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces.
Sentencia del 9 de abril de 2024. Radicación: 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019). CP: Clara Elisa Cifuentes Ortíz. 25 Certificado expedido por el jefe de la Sección de Prestaciones Sociales de la entidad visible en folio 286 del expediente físico. 26 Certificado suscrito por la coordinadora del Gestión Humana de la entidad visible en folio 290 a 296 del expediente físico. 27 De conformidad con el hecho primero de la demanda aceptado como cierto por la Rama Judicial en la contestación. 28 Como se advierte de los actos demandados visibles a folios 29 a 37 del expediente físico.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 al Sistema de Seguridad Social en Pensión, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible. 38. En consecuencia, la Sala adicionará el numeral primero para declarar de oficio la excepción29 y se modificará el numeral cuarto de la providencia, toda vez que la suma reconocida corresponde al período comprendido entre el 2 de agosto de 2010 y el 28 de febrero de 2017. 39.
Tampoco le asiste razón a la parte actora, cuando afirma que la bonificación por compensación es factor de salario para liquidar las prestaciones, pues por mandato expreso de los Decretos 610 de 1998, 4040 de 2004 - cuando estuvo vigente - y el actual 1102 de 201230, únicamente constituye factor para efectos de calcular el ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 40.
Y es que, contrario a lo señalado en su recurso, no basta con que se realice un pago periódico al trabajador para que dicho emolumento sea considerado factor de salario en la liquidación de las prestaciones sociales. En el caso de la bonificación por compensación contenida en el Decreto 610 de 199831, opera «en los mismos términos de la prima especial de servicios», prima, que «sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación»32. 41.
Si bien en la sentencia del 14 de diciembre de 201133, se consideró que «bonificación por compensación es salario, por ello, el decreto 4040 de 2004, y la transacción que devino por éste, desconocieron normas Supralegales como los Convenios 95 y 100 de la OIT, sobre la protección del salario», lo cierto es que, de acuerdo con la postura jurisprudencial vigente34 y las disposiciones normativas invocadas, la bonificación por compensación no es factor de salario. 42.
Ahora, dado que el a quo no lo hizo y que las cotizaciones a pensión están íntimamente relacionadas con el restablecimiento del derecho, la Sala 29 De acuerdo con los dispuesto con el inciso segundo del artículo 187 del CPACA: «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.» 30 Artículo 1. […] La Bonificación por Compensación, pagadera mensualmente, sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003. 31 ARTÍCULO 1º.
Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2º del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 33Radicación núm. 11001-03-25-000-2005-00244-01(10067-05). 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de octubre de 2025, núm. Interno: 4682-2024, C. P. Luis Eduardo Mesa Nieves.
Ver tambien: Sala de Conjueces, núm. Interno: 1574-2020, 4247-2019, entre otros. Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 adicionará la sentencia del 19 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Conjueces en el sentido de ordenar a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reliquidar y pagar la diferencia de los aportes en Seguridad Social en Pensiones de la parte demandante, agregando el porcentaje del salario que había sido tenido como prima especial, desde la fecha de vinculación, 21 de junio de 2010 por el periodo ordenado por el tribunal35. 43.
El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la parte demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al Fondo Administrador de Pensiones al que se encuentre afiliado. 44. Además, se adicionará la sentencia en el sentido de precisar que, en ningún caso, el reconocimiento ordenado podrá superar el tope remuneratorio previsto anualmente por el Gobierno Nacional para el cargo ocupado por la parte demandante. 45.
Asimismo, que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial excepto para efectos pensionales, ya que el a quo no precisó dicho aspecto en la parte resolutiva del fallo. 46. También, revocará el numeral segundo que inaplicó los decretos salariales desde 2010 hasta 2017, para en su lugar, estarse lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitidas en los procesos 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) y 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) en las que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos entre 1993 y 2007 y 2008 y 2018. 47.
Y se confirmará en todo lo demás la providencia apelada. Condena en costas. 48. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 49.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no 35 Comoquiera que extremo final del reconocimiento no fue objeto de reproche.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 50.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 51. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. 52.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Avocar conocimiento del presente asunto, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Adicionar la sentencia del 19 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Conjueces, en el sentido de Ordenar a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reliquidar y pagar la diferencia de los aportes en Seguridad Social en Pensiones de la parte demandante, agregando el porcentaje del salario que había sido tenido como prima especial, desde la fecha de vinculación, 21 de junio de 2010 por el periodo ordenado por el tribunal.
El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la parte demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al Fondo Administrador de Pensiones. En ningún caso, el reconocimiento ordenado podrá superar el tope remuneratorio previsto anualmente por el Gobierno Nacional para el cargo ocupado por la parte demandante.
Y la prima especial de servicios no tiene carácter salarial excepto para efectos pensionales.
TERCERO. Revocar el numeral segundo, para en su lugar, estarse lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitidas en los procesos 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) y 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) en las Radicado: 15001-23-33-000-2015-00009-02 (1604-2019) Demandante: Jorge Eduardo Ramírez Amaya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos entre 1993 y 2007 y 2008 y 2018.
CUARTO. Adicionar el numeral primero en el sentido de declarar probada de oficio la excepción de prescripción respecto de las diferencias causadas con anterioridad al 2 de agosto de 2010, salvo respecto de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
QUINTO. Modificar el numeral cuarto, y en su lugar, «CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, condénase a la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar al actor JORGE EDUARDO RAMIREZ AMAYA, únicamente la diferencia que resulte de reliquidar sus prestaciones sociales devengadas como Magistrado de Tribunal, teniendo en cuenta para efecto el 30% de su salario básico de cada año, que le fue pagado a título de Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y no como un 'plus' que se ha debido añadir a su remuneración mensual durante el periodo que fungió como Magistrado de Tribunal, esto es, del 2 de agosto de 2010 al 28 de febrero de 2017.» SEXTO. Confirmar en todo lo demás la providencia apelada.
SÉPTIMO. Sin condena en costas en esta instancia, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
OCTAVO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.