Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar1 Llamadas: Seguros del Estado SA y Aseguradora Solidaria de Colombia Tema: Relación laboral encubierta SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 14 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Myriam Elena González de Barrera presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio S-2017-581617-1100 del 24 de octubre de 2017 expedido por la directora del ICBF Regional de Bogotá, por medio del cual le negó el reconocimiento de una relación laboral por sus servicios profesionales prestados en el grupo jurídico de esa regional, desde el 4 de junio de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2014 y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) la reliquidación y pago de las prestaciones sociales reconocidas al personal de planta de la entidad en igualdad de condiciones con la inclusión de los 1 En adelante ICBF. 2 Folios 500 a 521. La demanda se presentó el 18 de abril de 2018. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera porcentajes de salud y pensión, desde el 4 de junio de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2014 con base en los valores pactados en los contratos de prestación de servicios; ii) el pago de aportes a las entidades correspondientes; iii) la actualización de las sumas conforme con el IPC; iv) los intereses moratorios de conformidad con el artículo 176 del CAPCA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Myriam Elena González de Barrera se vinculó al ICBF como abogada del grupo jurídico de la Regional Bogotá, en forma continua e ininterrumpida, mediante la suscripción de varios contratos de prestación de servicios desde el 3 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 20144 con los siguientes objetos: 4 Si bien la demandante enlistó la fecha de inicio y terminación de cada uno de los contratos, debido a las inconsistencias presentadas, no se relacionarán en este acápite sino en los hechos probados. # Contrato No. Objeto del contrato de prestación de servicios 1 29/04/03/1490 del 4 de junio de 2003 Prestar servicios profesionales como abogado, a fin de adelantar todas las acciones relacionadas con el trámite de las licencias de funcionamiento, reconocimiento de personerías jurídicas y demás funciones delegadas por el supervisor del contrato, para apoyar actividades del proyecto 138. 2 29/04/543 del 11 d febrero de 2004 Prestar servicios profesionales como abogado, a fin de adelantar todas las acciones relacionadas con el trámite de las licencias de funcionamiento, reconocimiento de personerías jurídicas y demás funciones delegadas por el supervisor del contrato, para apoyar actividades del proyecto 138. 3 29/04/574 del 1 de marzo de 2005 Prestar servicios profesionales como abogada dentro del proyecto 131 “Asistencia a la niñez y a la familia para garantizar a los niños y niñas el ejercicio de sus derechos” 4 705 del 26 de enero de 2006 Prestación de servicios como abogado titulado que apoye en desarrollo del Proyecto 140, que desarrolla la Regional Bogotá. 5 769 del 28 de febrero de 2007 Prestación del servicio por parte de un abogado que apoye la atención en los proyectos que se adelantan en los centros Especializados, Centros Zonales y de la Regional Bogotá, teniendo en cuenta las obligaciones específicas y de conformidad con el proyecto 140 “Protección-Acciones para preservar y restituir el ejercicio de los derechos de la niñez y la familiar” 6 1479 del 28 de junio de 2007 Prestación del servicio por parte de un abogado que apoye la atención en los proyectos que se adelantan en los centros Especializados, Centros Zonales y de la Regional Bogotá, teniendo en cuenta las obligaciones específicas y de conformidad con el proyecto 140 “Protección-Acciones para preservar y restituir el ejercicio de los derechos de la niñez y la familiar 7 546 del 15 de enero de 2008 Apoyar la atención en los proyectos que se adelantan en los centros Especializados, Centros Zonales y Grupo Jurídico de la Regional Bogotá, teniendo en cuenta las obligaciones específicas y de conformidad con el proyecto 140 “Protección-Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”. 8 0779 del 10 de marzo de 2008 Apoyar la atención en los proyectos que se adelantan en los centros Especializados, Centros Zonales y Grupo Jurídico de la Regional Bogotá, teniendo en cuenta las obligaciones específicas y de conformidad con el proyecto 140 “Protección-Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”. 9 588 del 6 de Apoyar el proyecto 140 “Protección – Acciones para preservar y restituir el 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 3.2.
Myriam Elena González de Barrera prestó sus servicios como abogada bajo subordinación, con disponibilidad permanente, recibió órdenes de los coordinadores y abogados del grupo jurídico, a quienes entregaba su trabajo y rendía informes mensuales. Estuvo asignada a las áreas de personerías jurídicas, licencias de funcionamiento, bienes vacantes y mostrencos, y procesos concursales. 3.3.
El servicio lo prestó de forma permanente y personal, bajo subordinación y supervisión del ICBF, con salario mensual y horario igual al de los servidores de planta. Cumplía una jornada de 8 a.m. a 5 p.m., permanecía después de ese horario cuando se lo exigían y solicitaba permiso para asistir a citas médicas. 3.4. El 3 de octubre de 2017, solicitó al ICBF regional Bogotá el reconocimiento de la relación laboral desde el 4 de junio de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2014. # Contrato No. Objeto del contrato de prestación de servicios enero de 2009 ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”, en los Centros Zonales, Centros Especializados y Dependencias de la Regional Bogotá. 10 1107 del 8 de junio 2009 Apoyar el proyecto 140 “Protección – Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”, en los Centros Zonales, Centros Especializados y Dependencias de la Regional Bogotá. 11 1574 de 2009 Adicionado Apoyar el proyecto 140 “Protección – Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”, en los Centros Zonales, Centros Especializados y Dependencias de la Regional Bogotá 12 1068 del 1 de julio 2010 Apoyar el proyecto 140 “Protección – Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”, en los Centros Zonales, Centros Especializados y Dependencias de la Regional Bogotá. 13 1233 del 1 de octubre de 2010 Apoyar la atención en los proyectos que se adelantan en los centros Especializados, Centros Zonales y Grupo Jurídico de la Regional Bogotá, teniendo en cuenta las obligaciones específicas y de conformidad con el proyecto 140 “Protección-Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”. 14 0673 del 25 de enero de 2011 Apoyar los procesos contemplados en el proyecto 140 “Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia” en los Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá. 15 1243 del 4 de octubre de 2011 Apoyar los procesos contemplados en el proyecto 140 “Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia” en los Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá. 16 015 del 5 de enero de 2012 Apoyar los procesos contemplados en el proyecto 140 “Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia” en los Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá. 17 1696 del 14 de septiembre de 2012 Apoyar los procesos contemplados en el proyecto 140 “Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia” en los Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá. 18 0343 del 8 de enero de 2013 Apoyar los procesos contemplados en el proyecto 112 “Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia” en los Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá 19 012 del 3 de enero de 2014 Prestar servicios profesionales y/o de apoyo a la gestión en el Grupo Jurídico de la Regional Bogotá, con plena autonomía técnica y administrativa, en el trámite de acciones constitucionales, los asuntos jurídicos, judiciales y extrajudiciales, derechos de petición, resolución de recursos, elaboración de conceptos, así como el desarrollo de las diferentes etapas contractuales propias del grupo. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 3.5.
Mediante Oficio S-2017-581617-1100 del 24 de octubre de 2014, el ICBF negó la petición. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 11, 12, 13, 25, 29, 48, 53, 58, 122, 123, 125, 209 y 277 de la Constitución Política; 6, 20, 24, 128, 151 y 249 del Código Sustantivo del Trabajo; las leyes 100 de 1993, 909 de 2004, 1437 de 2011 y 1755 de 2012; y el Decreto 2503 de 1998. 5.
En cuanto al concepto de violación expuso que la entidad incurrió en falsa motivación al negar la existencia de la relación laboral, porque basó su decisión en un error de derecho y desconoció la realidad de las funciones que ella desempeñaba. El acto administrativo vulneró derechos constitucionales al mantenerla vinculada mediante contratos de prestación de servicios, pese a que realizaba iguales funciones y cumplía con las mismas obligaciones que los trabajadores oficiales y empleados públicos, situación que configuró una relación laboral por la subordinación y dependencia con que ejercía la labor 1.2.
Contestación de la demanda 6. El ICBF se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos5: 6.1. No existió una relación laboral debido a que la demandante suscribió contratos de prestación de servicios en periodos discontinuos, con objetos y actividades en algunos casos distintos, y que ejecutó las labores con autonomía, incluso vinculándose simultáneamente con la Defensoría del Pueblo.
La entidad no le impartió órdenes, solo realizó actividades de coordinación propias de la supervisión contractual. Además, no estaba sujeta a horario, no debía permanecer de forma constante ni disponer de tiempo completo, y no se encontraba en condiciones iguales a los servidores de planta. Tampoco debía pedir permisos para citas médicas o incapacidades. 6.2.
No tenía obligación legal de reconocer prestaciones económicas a la demandante; y lo cierto es que el acto acusado se fundamentó en los hechos, la normativa y la jurisprudencia aplicable. 6.3. Proceden las excepciones previas de i) prescripción de los «contratos» terminados con anterioridad al 3 de octubre de 2024 y los pagos a seguridad social 5 Folios 715 a 744 cuaderno 1. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera porque la reclamación se presentó el 3 de octubre de 2017; de tal manera que se superaron los 3 años fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado; y ii) «ineptitud de la demanda por falta de requisitos e indebida acumulación de pretensiones», pues los hechos y pretensiones no son claros; y hubo una indebida representación que invalida la actuación debido a que el poder otorgado no cumple con los requisitos legales al no haber sido aceptado por la apoderada6. 6.4.
Y también las siguientes excepciones de mérito: i) «inexistencia del contrato realidad» por cuanto la actora suscribió solo contratos de prestación de servicios autónomos y discontinuos, sin salario ni subordinación, incluso ejecutó simultáneamente labores para la Defensoría del Pueblo como se evidencia con el contrato DP-2676-104 del 17 de septiembre del 2014; ii) «inexistencia de subordinación y dependencia del demandante», solo existieron contratos de prestación de servicios, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 para determinados periodos sin solución de continuidad, en los cuales la contratista actuó con autonomía y discrecionalidad, sin cumplimiento de horarios, y con contratos en otra entidad, no se encontraba en las mismas condiciones que un trabajador de planta del ICBF; iii) «inexistencia de obligación», al no existir ningún vínculo laboral, legal ni reglamentario, puesto que el ICBF cumplió con los contratos pactados sin que surgiera deber alguno de reconocer prestaciones o indemnizaciones ya que no se configuraron los elementos de una relación laboral; iv) «inexistencia o falta de causa para demandar», al no existir vínculo laboral que respaldara las pretensiones; v) «cobro de lo no debido» porque la entidad jamás se obligó laboralmente con la demandante; vi) «prescripción» de cualquier derecho eventualmente causado; y vii) «excepción genérica», aplicable a cualquier circunstancia que demuestre que la obligación no existió o se extinguió. 7.
Seguros del Estado SA respondió al llamado en los siguientes términos7: 7.1. Las pólizas expedidas, asociadas a varios contratos de prestación de servicios, solo amparan el cumplimiento contractual por parte de la contratista, y no cubren salarios, prestaciones sociales ni ningún tipo de obligación laboral a cargo del ICBF. Las pólizas únicamente protegían al ICBF frente a perjuicios derivados del incumplimiento de la contratista, por lo que no existió cobertura frente a una eventual declaratoria de una relación laboral encubierta. 6 Por auto del 10 de abril de 2020, se negó la prosperidad de las excepciones de ineptitud de la demanda por falta de requisitos e indebida acumulación de pretensiones porque la demanda cumplió los requisitos formales, presenta hechos y pretensiones claros y contiene un poder válido conforme al artículo 74 del CGP, la demanda cumple los requisitos del artículo 162 del CPACA y el poder fue otorgado en debida forma.
La prescripción solo se analizaría en la sentencia. 7 Folios 678 a 688 del cuaderno 1. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 7.2. No proceden las pretensiones de la demanda principal, por falta de fundamento jurídico. En cambio sí las excepciones de i) «prescripción» respecto de cualquier reclamación laboral desde el año 2003 al año 2014 al haber transcurrido 3 años desde que la obligación se hizo exigible, ii) «inepta demanda» debido a la no interposición de los recursos de ley procedentes contra el acto demandado y la falta de conciliación prejudicial8; iii) «inexistencia de vínculo contractual laboral entre el demandante y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar» porque se suscribieron contratos de prestación de servicios con interrupción; y iv) «la genérica». 7.3.
Frente al llamamiento en garantía, las pólizas cubren exclusivamente incumplimientos de los contratos de prestación de servicios y hasta el valor asegurado, por lo que no procede trasladarles una eventual condena por obligaciones laborales del ICBF, ni existe siniestro amparado. Proceden las excepciones de i) «prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, respecto de la póliza afectada en el llamamiento en garantía», la ordinaria al haber transcurrido más de 2 años desde la reclamación ante la entidad [4 de octubre de 2017], fecha en la que la entidad tuvo conocimiento del supuesto siniestro hasta el llamamiento en garantía [20 de noviembre de 2017] y la extraordinaria al haber transcurrido más de 5 años desde el supuesto incumplimiento de las obligaciones laborales [4 de junio de 2003 y 6 de febrero de 2010] respecto de los contratos de prestación de servicios amparados por la aseguradora; ii) «las pólizas de seguro no tienen cobertura en este caso» porque el contratista no incumplió con las obligaciones; iii) «no se cumplieron los requerimientos mínimos para la efectividad de la garantía previstos en la ley y en el contrato de seguro por parte del asegurado» porque no se cumplió con el procedimiento administrativo que declarara el incumpliendo del contratista; iv) «no se acreditó existencia del siniestro ni existencia y monto de los perjuicios directos que sufrió el asegurado, derivados del supuesto incumplimiento contractual de Myriam González Barrera»; y la póliza solo puede afectar si se acreditan tales presupuestos; v) «límite del valor asegurado» las pólizas tiene un valor asegurado que fija el límite de cualquier condena; y vi) «la genérica». 8.
La Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa se manifestó en los siguientes términos9: 8 Por auto del 10 de abril de 2020, se negó la prosperidad de las excepciones de inepta demanda, falta de agotamiento de la actuación administrativa y ausencia de conciliación extrajudicial porque tratándose de un asunto de contrato realidad, la conciliación no es un requisito de procedibilidad y, aun así, fue realizada; la actuación administrativa sí se agotó mediante el derecho de petición resuelto por el acto acusado; y la demanda cumple los requisitos del artículo 162 del CPACA.
En cuanto a la prescripción se estudiaría en la sentencia. 9 Samai tribunales y juzgados. Índice 32. La aseguradora fue notificada el 18 de mayo de 2022. Folio 817 y 818. Presentó la contestación el 9 de junio de 2022. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 8.1.
No se probó el elemento de la subordinación, pues la demandante actuó con la autonomía propia de un contratista, incluso celebró simultáneamente contratos con otras entidades como la Defensoría del Pueblo; «para la vigencia del año 2008 en vez de suscribir un contrato adicional con la entidad para ejercer otras actividades, se le hubiera asignado labores adicionales sin remuneración diferente». 8.2.
Las pretensiones carecen de fundamento fáctico y jurídico para su prosperidad; pues las pólizas 021382 del 28 de febrero de 2007 y 9940000125509 del 11 de junio de 2009 solo garantizaban el cumplimiento de las órdenes de prestación de servicios 0769 de 2007 y 1107 de 2009, y no cubrían obligaciones laborales del ICBF. 8.3. Proceden las excepciones de i) caducidad, porque la conciliación extrajudicial fracasó el 21 de febrero de 2018.
Desde esa fecha corría el término de 4 meses para acudir a la jurisdicción, de los cuales restaban 1 mes y 27 días, por lo que el plazo vencía el 17 de abril de 2018, sin embargo, la demanda se presentó al día siguiente; ii) prescripción del periodo comprendido entre el 4 de junio de 2004 y el 12 de diciembre de 2014, durante el cual se suscribieron los contratos; iii) no se configuran los elementos indispensables para la ilegalidad de un acto administrativo, presunción de legalidad del acto administrativo que no fue desvirtuada, el acto se ajusta a la ley y a la jurisprudencia que establece la inexistencia de vínculo laboral en los contratos de prestación de servicios, y no se acreditaron los requisitos para su configuración; iv) «en el acto administrativo demandado se observaron las normas en que debía fundarse»; no se identificó ni explicó el vicio del acto demandado ni la violación normativa alegada, por el contrario, las normas invocadas respaldan la decisión del ICBF, ya que los contratos de prestación de servicios no generan vínculo laboral y no se probó la subordinación; v) «inexistencia de falsa motivación del acto demandando»; vi) «inexistencia de vínculo laboral entre las partes»; no se demostró la configuración de los elementos del contrato [prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación].
No existen llamados de atención, memorandos ni otros documentos con la carga probatoria necesaria, ni es suficiente el dicho de los testigos; vi) «inexistencia de la obligación»; no procede reconocimiento alguno debido a la prescripción y a la falta de prueba de una relación laboral; vii) «cobro de lo no debido» ante la inexistencia del vínculo laboral; viii) «enriquecimiento si causa» ante la falta de justificación legal o contractual; y ix) «la genérica o innominada». 8.4.
Las manifestaciones del ICBF respecto del llamamiento en garantía carecen de sustento porque las pólizas únicamente amparaban incumplimientos de la contratista, no de la entidad. El contrato de seguro no cubre lo que se pretende en este caso, pues se debate la nulidad de un acto administrativo para declarar una 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera relación laboral encubierta y reconocer derechos laborales, mientras que las pólizas solo amparan el cumplimiento de contratos de prestación de servicios. 8.5.
En torno a lo pretendido con el llamamiento, proceden las excepciones de i) «prescripción extraordinaria del contrato» incluso si se aceptara hipotéticamente alguna obligación, las acciones derivadas de los contratos de seguro están prescritas, de conformidad con el artículo 1081 del Código de Comercio y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, pues la cobertura extraordinaria venció en 28 de octubre de 2012 y el 2 de septiembre de 2015 contados 5 años a partir del último día de vigencia de las pólizas.
Por lo tanto, la acción impetrada con el llamamiento en garantía se encuentra afectada por la prescripción extintiva del contrato de seguros, pues «su configuración acaeció frente a la solidaria»; ii) «no existe obligación indemnizatoria a cargo de la Aseguradora Solidaria de Colombia E.C., toda vez que no se ha realizado el riesgo asegurado en los contratos de seguro No. 0212382 y No. 994000125509»; las aseguradoras solo responden por los riesgos que deciden asumir y, en este caso, no existe obligación de indemnizar porque no se materializó el riesgo asegurado que corresponde al incumplimiento de los contratos de prestación de servicios, ya que las pretensiones se originan en la nulidad de un acto administrativo y no en dichos contratos; iii) «en cualquier caso, de ninguna forma se podrá exceder el límite del valor asegurado en las pólizas No. 0212382 por la suma de $749.800 y N° 994000125509 de $1.308.522»; de considerarse aplicable la póliza, la aseguradora solo respondería hasta el límite de la suma asegurada, sin que pueda imponérsele un pago superior; iv) «subrogación»; en caso de condena, operaría la subrogación legal y la demandante, como tomadora, asumiría finalmente el valor pagado por la aseguradora; y v) «genérica o innominada». 1.3.
La sentencia apelada 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 14 de marzo de 202410, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad del Oficio S-2017-581617-1100 del 24 de octubre de 2017 proferido por profesional especializado con funciones de directora (E) ICBF Regional Bogotá, por cuanto negó al demandante el reconocimiento de una relación laboral.
SEGUNDO: DECLARAR que, en efecto, existió un vínculo laboral entre el Instituto de Bienestar Familiar – ICBF y la señora Myriam Elena González de Barrera, identificada con la C.C. N° 41.582.462, por el periodo comprendido del 4 de junio de 2004 al 31 de diciembre de 2014, conforme a lo aquí expuesto. 10 Samai Tribunales y Juzgados. Índice 55. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera TERCERO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Instituto de Bienestar Familiar – ICBF a reconocer y pagar a favor de la señora Myriam Elena González de Barrera, identificada con la C.C. N° 41.582.462, el equivalente a todas las prestaciones sociales y demás emolumentos legales a las que tiene derecho un empleado de planta de la entidad demandada con similares funciones a las que ejecutó la demandante, tomando como base para la liquidación los honorarios pactados en los contratos, por los periodos del 4 de junio de 2004 al 16 de septiembre de 2014, descontando las interrupciones entre los contratos.
De igual manera, el ICBF deberá girar al respectivo Fondo de Pensiones, al que se encontraba afiliada la demandante, lo correspondiente, luego de hacer la liquidación de lo efectivamente cotizado y lo que se debió cotizar como empleador, a fin de recomponer el IBL en los periodos que estuvo vinculado, es decir, del 4 de junio de 2004 al 16 de septiembre de 2014, sin prescripción alguna y descontando las interrupciones entre los contratos.
Para ello, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora.
CUARTO: DECLARAR no probada la excepción de caducidad propuesta por la llamada en garantía Aseguradora solidaria de Colombia Entidad Cooperativa.
QUINTO: DECLARAR no probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada y las llamadas en garantía.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda y las del llamamiento en garantía formuladas por la entidad demandada, según lo antes expuesto.
SÉPTIMO: CONDENAR a la demandada a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de la demandante según el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA, para lo cual se observará lo señalado en la parte motiva de este fallo.
OCTAVO: DÉSE cumplimiento a esta sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA.
NOVENO: Sin condena en costas, por lo antes expuesto». 10. Para tal efecto, expuso lo siguiente: 10.1. No operó la caducidad alegada por la Aseguradora Solidaria de Colombia ya que los aportes a seguridad social son prestaciones periódicas y, de conformidad con el artículo 164 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado, pueden demandarse en cualquier tiempo.
Respecto de las demás prestaciones sociales económicas, aplica el término de 4 meses. Este inició el 29 de octubre de 2017, el cual se suspendió con la solicitud de conciliación extrajudicial el 27 de diciembre de 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 2017 hasta el 21 de febrero de 2018 con la expedición del acta que la declaró fallida, por lo que el término restante de 2 meses y 1 día se reanudó el 22 de febrero de 2018 y finalizó el 22 de abril de 2018.
Como la demanda se presentó el 18 de abril de 2018, fue oportuna. 10.2. Del material probatorio se concluye que entre la demandante y el ICBF existieron múltiples contratos de prestación de servicios para la prestación de servicios profesionales de abogada en el Grupo Jurídico de la Regional Bogotá del 4 de junio de 2003 al 31 de diciembre de 2014; con breves interrupciones (no mayores a 30 días), sin prueba de trabajo en la entidad en esos lapsos.
Cumplió con el horario, recibió órdenes, debía pedir permisos, le asignaron tareas que fueron ordenadas y controladas por la coordinación jurídica; desempeñó funciones similares al personal de planta, trabajó personalmente en las instalaciones y recibió remuneración mensual; desarrolló labores permanentes y constantes durante más de 11 años relacionadas con el cumplimiento de la misionalidad de la entidad y la necesidad de contratar personal por el insuficiente número de empleos de planta.
El análisis de la relación laboral se limitará al periodo solicitado, desde el 4 de junio de 2004. 10.3. De conformidad con el objeto y las obligaciones específicas de los contratos de prestación de servicios, la demandante se obligó con la entidad prestar sus servicios como abogada dentro de las instalaciones; y las declaraciones demostraron que las actividades debían ejecutarse de forma personal y continua, por lo que el servicio se prestaba directamente por la demandante. 10.4.
Se acreditó la remuneración, porque con los contratos y certificaciones se demostró que la demandante recibía honorarios pactados como contraprestación por los servicios profesionales que prestaba al ICBF. 10.5. Le restó credibilidad a los testimonios de Gracia Emilia Ustariz Beleño y Omar Martínez Aguilera porque sus versiones no coinciden con el resto del acervo probatorio; difieren de lo declarado por los demás testigos y por la propia demandante sobre aspectos claves como el cumplimiento de horario, la existencia de órdenes y tareas asignadas, la similitud de funciones con el personal de planta, la prestación continua del servicio por más de 11 años, la necesidad institucional de su labor y la obligación de pedir permisos para ausentarse. 10.6.
Se acreditaron los indicios a los que hizo referencia el Consejo de Estado en la sentencia de unificación, puesto que i) la demandante trabajaba en las instalaciones del ICBF, ii) al igual que el personal de planta cumplía con un horario impuesto sin concertación, «de lunes a viernes de 8 a.m. a 5 p.m., y en ocasiones debía quedarse hasta las 7 o 8 p.m., y la misma entidad le asignaba un vehículo al grupo para 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera transportarlos en horas de la noche» y debía pedir permisos para ausentarse; iii) existió dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar porque la demandante estaba integrada al funcionamiento interno del ICBF, realizaba actividades propias del objeto misional, fue contratada para cubrir la necesidad ante la falta de personal, cumplía con un horario impuesto por los coordinadores jurídicos, asistía a reuniones y capacitaciones fijadas unilateralmente y recibía órdenes precisas sobre tareas específicas.
Estas condiciones evidencian que se superó la simple coordinación propia de un contrato de prestación de servicios, pues la entidad la vinculó de manera irregular mediante contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones propias de un empleado público, inherentes al objeto misional del ICBF; iv) la demandante realizaba las mismas funciones que el personal de planta y el ICBF la vinculó mediante contratos de prestación de servicios para suplir la falta de empleados suficientes, pese a que las labores eran permanentes, inherentes al objeto misional y ejecutadas bajo subordinación, por lo que, sus actividades correspondían a las asignadas a los servidores de planta; v) no realizó labores ocasionales ni temporales, sino que trabajó más de 11 años con objetos contractuales similares, lo que evidencia una función permanente y una vocación de continuidad.
Esto constituye un indicio claro de la existencia de una verdadera relación laboral y muestra que la administración utilizó los contratos de prestación de servicios para evitar el pago de prestaciones sociales. 10.7. Las declaraciones y testimonios coherentes, junto con los contratos del expediente, demostraron que la demandante ejecutó sus funciones de manera dependiente y bajo subordinación del ICBF.
De tal manera que en este caso se demostró la subordinación y, por tanto, se acreditaron todos los elementos necesarios para declarar la existencia de una relación laboral. 10.8. Frente al hecho de que la demandante tuvo simultáneamente un contrato con la Defensoría del Pueblo [DP- 2876-2014 desde el 17 de septiembre de 2014 hasta el 30 de septiembre de 2015] y el ICBF [12 de 2014 desde el 3 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014]; ello no desvirtúa la subordinación probada, ya que cumplió con el horario y las órdenes del ICBF durante esa vigencia. 10.9.
La prohibición constitucional del artículo 128 [doble asignación del tesoro público], se aplica a servidores públicos no a contratistas 11. Sin embargo, como en este caso se declaró la existencia de una relación laboral, el reconocimiento de prestaciones con base en los honorarios del contrato del ICBF generaría una doble asignación entre el 17 de septiembre y el 31 de diciembre de 2014, periodo en el cual también percibía ingresos por contrato con la Defensoría del Pueblo.
Por ello, 11 Al respecto ver, Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 10 de mayo de 2001. Exp. No. 1344. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera aunque se acreditó una relación laboral desde el 4 de junio de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2014, solo se ordenará el pago de prestaciones desde el 4 de junio de 2004 hasta el 16 de septiembre de 2014, evitando así vulnerar la prohibición constitucional. 10.10.
Se comprobó que entre el 4 de junio de 2004 y el 31 de diciembre de 2014 la demandante celebró varios contratos de prestación de servicios, cuyas interrupciones fueron inferiores a 30 días hábiles, por lo que no hubo solución de continuidad. Sin embargo, como en esos lapsos no prestó servicios, dichas interrupciones deberán descontarse, reconociéndose únicamente los periodos efectivamente ejecutados. 10.11.
Los periodos reclamados no están prescritos porque la demandante se desvinculó definitivamente del ICBF el 31 de diciembre de 2014 [fecha de terminación del contrato 012 de 2014] y la reclamación administrativa se presentó el 3 de octubre de 2017, por lo tanto, no habían transcurrido los 3 años exigidos para que operara ese fenómeno. 10.12.
Aunque se ordene pagar las prestaciones sociales por la nulidad del acto, esto no convierte a la demandante en empleada pública, pues esa condición exige un nombramiento, posesión y disponibilidad presupuestal, por ello, las prestaciones deben liquidarse con base en los honorarios pactados en los contratos, ya que reconocer montos propios de un servidor de planta implicaría atribuirle una calidad que nunca tuvo. 10.13.
En consecuencia, la demandante tiene derecho a que se le reconozcan y paguen las prestaciones sociales y demás emolumentos equivalentes a los de un empleado de planta que realizara funciones similares, liquidadas sobre los honorarios contractuales, por el periodo comprendido entre el 4 de junio de 2004 y el 16 de septiembre de 2014, con exclusión de las interrupciones entre contratos. 10.14.
De conformidad con la postura mayoritaria de la Sala no procede ordenar el pago de aportes a salud, porque ese reconocimiento no produce efectos hacia el futuro, por ello, solo se ordenará el pago de los aportes pensionales que el ICBF dejó de realizar durante la vinculación irregular. Por lo tanto, la entidad deberá girar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones las cotizaciones faltantes correspondientes al período comprendido entre el 4 de junio de 2004 y el 16 de septiembre de 2014, para lo cual deberá comparar lo realmente cotizado con lo que debía cotizar un empleador, para así recomponer el IBL de la demandante.
Por su parte, ella deberá demostrar las cotizaciones que sí efectuó, y si existen períodos sin aporte o diferencias a su cargo, deberá pagar el porcentaje que le correspondía como trabajadora. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 10.15. No procede condenar las aseguradoras llamadas en garantía, Seguros del Estado SA y Aseguradora Solidaria de Colombia EC debido a que no existe relación legal ni contractual que las obligue a responder, pues las garantías solo cubren incumplimientos del contratista, no condenas por actuaciones irregulares del ICBF. 1.4.
El recurso de apelación 11. El ICBF recurrió la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos12: 11.1. La demandante no acreditó los requisitos legales para el reconocimiento que pretende, pues el único vínculo existente con el ICBF fue el derivado de contratos de prestación de servicios. Dichos contratos demostraron que la actora actuó como contratista independiente, con autonomía en la ejecución, condiciones de pago, plazo y demás características propias de esta modalidad contractual. 11.2.
El interrogatorio de la demandante y los testimonios recibidos desvirtúan la existencia de subordinación y, en consecuencia, de un vínculo laboral. Lo anterior es así, toda vez que las afirmaciones realizadas fueron insuficientes y acomodadas, sin respaldo probatorio, lo cual debió ser advertido por el juzgador debido a que en el interrogatorio i) reconoció que conocía y aceptaba las cláusulas de los contratos de prestación de servicios con el ICBF, incluida la que establecía la ausencia de relación laboral y la autonomía contractual.
Nunca afirmó haber sido obligada a firmar, y como abogada, no podía alegar desconocimiento de su alcance; y ii) admitió que durante la época en que contrató con el ICBF también celebró contratos con el INPEC e incluso con la Defensoría del Pueblo. Este hecho evidenció que ejecutaba varias obligaciones simultáneamente, lo cual es incompatible con la existencia de un horario impuesto o con una supuesta subordinación exclusiva frente al ICBF.
Por el contrario, demuestra una amplia autonomía en la organización de su tiempo y en la ejecución de sus actividades. 11.3. El juez no analizó adecuadamente estas circunstancias, pues si la demandante tenía múltiples contratos, no es posible afirmar que estaba sometida a órdenes, horarios estrictos o dependencia continua del ICBF. La ejecución paralela de varias obligaciones solo es posible bajo una verdadera independencia contractual, no bajo una relación laboral subordinada. 11.4.
La jurisprudencia ha señalado que el cumplimiento de horarios o instrucciones no implica necesariamente subordinación, sino simples actos de coordinación 12 Samai del tribunal, índice 63. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera propios entre supervisor y contratista. 11.5.
La demandante ya había demandado al INPEC y alegó la existencia de una relación laboral encubierta, lo que evidencia una conducta orientada a obtener beneficios laborales retroactivos con varios contratantes, incluso cuando ello sería incompatible con una exclusividad propia de un verdadero cargo público. 11.6. Las supuestas extensas jornadas durante la época de contratación no prueban subordinación, pues estas actividades eran excepcionales, propias del trámite anual, y podían ser atendidas voluntariamente por ella para cumplir con sus obligaciones. 11.7.
El uso de instalaciones o medios del ICBF no demuestra subordinación, pues la entidad facilitaba recursos a todos los contratistas para ejecutar sus contratos. Tampoco puede interpretarse como subordinación el que la entidad les brindara transporte en eventos aislados para garantizar seguridad. 11.8. La prueba documental evidenció que la demandante también contrató con la Defensoría del Pueblo, lo que confirmó nuevamente su autonomía, libertad y capacidad para asumir diversas obligaciones simultáneamente.
Todo ello contradijo su afirmación de encontrarse «absorbida laboralmente» por el ICBF. 11.9. La presentación de informes mensuales solo demuestra el cumplimiento normal de un contrato de prestación de servicios, pues dichos informes son el requisito legal para acreditar la ejecución y cobrar honorarios. Tampoco se aportó prueba documental de evaluaciones de desempeño, un elemento esencial en las relaciones laborales, lo que demuestra la ausencia de subordinación real. 11.10.
El testimonio de Herman González no tiene fuerza probatoria por varias imprecisiones, carecía de la solidez necesaria para acreditar subordinación o relación laboral, y no aportó elementos concluyentes para modificar la naturaleza contractual que existió entre la demandante y el ICBF. Aunque señaló que, como coordinador del Grupo Jurídico, a la demandante y a los demás contratistas no se les concedían vacaciones, lo que confirmó precisamente su condición de contratistas, pues las vacaciones son una prestación exclusiva de empleados y servidores públicos.
De esta manera, su declaración presenta dudas significativas. El testigo no tenía claridad sobre aspectos esenciales, dudó al afirmar si fue o no supervisor del contrato de la demandante, y expresó no recordar si su supervisión fue directa o indirecta. Incluso señaló que «creía» que la supervisión se asignaba a abogados de planta, lo que demostró desconocimiento sobre la dinámica contractual y restó credibilidad a su versión. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 11.11.
No aportó certeza sobre la existencia de un horario impuesto. Reconoció que no le constaba la exigencia formal de horario mediante correos, memorandos o registros, y admitió que las planillas de ingreso y salida solo aplicaban al personal de planta; aun así, afirmó que los contratistas cumplían con un horario, afirmación que debió demostrarse con prueba documental, la cual no obra en el expediente.
No basta con afirmaciones sin soporte, especialmente cuando se trata de profesionales del derecho. Indicó que los contratistas «comentaban» al coordinador jurídico cuando iban a ausentarse. Esto no prueba subordinación ni autorización formal, pues no existe evidencia documental de permisos concedidos por la Dirección Regional ni constancias oficiales que respaldaran obligaciones típicas de un vínculo laboral.
En realidad, tales comentarios solo reflejan actos de simple coordinación propios de un contrato de prestación de servicios. El testimonio de Gibbys Lisbet Mendoza carece de utilidad probatoria para demostrar subordinación o vínculo laboral. Afirmó que durante el tiempo en que coincidió con la demandante, se desempeñó como dependiente judicial y su labor principal consistía en «patinar» en los diferentes despachos judiciales, lo que evidencia que no permanecía en las instalaciones del ICBF.
En consecuencia, no podía constarle de manera directa el cumplimiento de horarios, la existencia de órdenes o las dinámicas internas de trabajo de la demandante. Reconoció que sus funciones no guardaban relación con las actividades desarrolladas por la demandante, lo cual refuerza que no tenía la cercanía necesaria para observar los hechos alegados en la demanda. 11.12.
El testimonio de la Gracia Emilia Ustariz Beleño resulta especialmente relevante por su claridad, experiencia y conocimiento directo de la dinámica contractual del Grupo Jurídico del ICBF. Explicó con certeza que fue coordinadora del Grupo Jurídico y supervisora de contratos de prestación de servicios durante varios años, lo que le otorga plena autoridad para conocer cómo operaban los contratistas, incluida la demandante, de la que, señaló, cumplía su contrato mediante la entrega de informes mensuales, los cuales ella certificaba exclusivamente para efectos del pago de honorarios, sin que ello implicara subordinación. Que nunca le exigió cumplir horario, reportar ubicación ni acatar órdenes, pues conocía las reglas de la Ley 80 de 1993 y respetaba la autonomía propia del contrato de prestación de servicios.
Confirmó que no existían planillas de registro de entrada o salida para contratistas, ni se les entregaba dotación, pues estos beneficios solo aplicaban para servidores de planta. Explicó que las reuniones que convocaba tenían fines estrictamente funcionales, como unificar criterios de defensa jurídica, y no perseguían control horario ni disciplinario. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 11.13.
El testimonio de Omar Martínez coincidió plenamente con el de Gracia Emilia Ustariz Beleño. Señaló que la demandante no tenía horario fijo y que «llegaba cuando podía», incluso después de las 10 a.m. o en horas de la tarde. También indicó que la demandante presentaba mensualmente una relación de actividades para soportar su cuenta de cobro y que sus funciones correspondían al objeto contractual asignado, particularmente en la dependencia de vocaciones hereditarias. 11.14.
Sin embargo, pese a la claridad, coherencia y cercanía de estos testimonios con la operación real de los contratos de prestación de servicios, el a quo decidió restarles credibilidad al señalar que no coincidían con lo dicho por los testigos de la demandante. Esta valoración resulta incomprensible, especialmente porque Gracia Emilia fue supervisora del contrato de la demandante entre los años 2010 a 2014, con amplia experiencia en la coordinación jurídica, mientras que el testigo de la demandante, Herman González, declaró con vacilaciones e incluso dudó de si había sido supervisor del contrato. 11.15.
Resulta contradictorio que el a quo otorgara mayor valor a los testimonios de la demandante, incluso a la declaración de la dependiente judicial Gibbys Mendoza, quien no permanecía en la entidad y no cumplía funciones semejantes a las de la demandante. Por el contrario, Omar Martínez sí permanecía toda la jornada laboral en el ICBF, compartió área con la demandante y estuvo en posición de conocer directamente sus actividades. 11.16.
El tribunal esperaba coincidencia total entre los testimonios, en desconocimiento de la valoración probatoria que debe realizarse bajo las reglas de la sana crítica y no mediante una comparación mecánica entre versiones. La carga de la prueba recae en la demandante, quien no aportó documentos que acreditaran subordinación, como memorandos, órdenes, evaluaciones, llamados de atención o registros de horario; por el contrario, la prueba documental existente corresponde exclusivamente a la ejecución normal de contratos de prestación de servicios, lo cual descarta la subordinación. 11.17.
La nueva condena contra el ICBF implicaría que la demandante obtenga múltiples asignaciones estatales por periodos coincidentes, lo que constituiría una transgresión directa al artículo 128 Constitucional y no debería ser avalado por el juez. La demandante prestó servicios al INPEC durante los mismos periodos en que contrató con el ICBF e incluso obtuvo judicialmente el reconocimiento de una relación laboral con el INPEC mediante una sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho que le reconoció prestaciones sociales.
Por lo tanto, al reconocer también una relación laboral con el ICBF generaría una vulneración del referido artículo que prohíbe el desempeño simultáneo de más de un empleo público o recibir varias asignaciones provenientes del tesoro público, salvo las excepciones 17 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera legales. 11.18.
No hubo desempeño de funciones propias de un empleado público. El ICBF como cualquier entidad estatal contrata actividades de apoyo y no funciones misionales, por lo que los contratistas no asumen tareas propias de la planta. El ejemplo citado por el a quo, respecto del funcionario David Mahecha, no respalda la tesis de igualdad funcional por cuanto él era auxiliar administrativo, encargado de labores de base de datos y registro, mientras que la demandante actuaba como profesional del derecho, proyectando resoluciones, revisando documentos, elaborando contratos y atendiendo procesos judiciales, por ello, no es cierto que realizara funciones de planta.
Además, para acreditar esa afirmación era indispensable aportar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del ICBF, documento que no obra en el expediente; sin esta prueba documental, no puede concluirse que la demandante hubiese desempeñado funciones propias de un servidor público. 11.19. El fallo no precisó la causal de nulidad que sirvió de fundamento para anular el Oficio S-2017-581617-1100 del 24 de octubre de 2017, lo que afecta su validez y dificulta su adecuada controversia. 11.20.
La sentencia es contradictoria porque, por un lado, ordenó al ICBF pagar las diferencias en aportes pensionales para recomponer el IBL, pero esa orden desconoce la «sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021», que prohíbe el reembolso de aportes por ser parafiscales, lo que generaría incluso un doble pago. También resulta incongruente que el fallo disponga reconocer las prestaciones sociales de un empleado de planta, pero al mismo tiempo ordenar que se liquiden con base en los honorarios pactados en los contratos. 11.21.
El agente del Ministerio Público, encargado de vigilar el orden jurídico y el patrimonio público, concluyó que la demandante no probó los requisitos para declarar la relación laboral y pidió negar las pretensiones, sin embargo, el juez no analizó ni controvirtió ese concepto; simplemente lo mencionó sin justificar por qué lo desestimaba.
Esto desatiende la relevancia del Ministerio Público dentro del proceso y resta solidez a la motivación del fallo. 1.5. Intervenciones en segunda instancia 12. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar13. 13 Así se dispuso en el auto del 30 de agosto de 2024.
Índice 3 de Samai. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 1.6. Concepto del Ministerio Público 13. El delegado del ministerio público no emitió concepto14. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 14. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación15, los problemas jurídicos consisten en determinar ¿si entre Myriam Elena González de Barrera y el ICBF se configuró una relación laboral? y si ¿aquella tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de esa relación laboral? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas 15. El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 14 Así se desprende del informe secretarial del 18 de noviembre de 2024. Índice 8 de Samai. 15 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 16.
Por su parte, el Decreto 2209 de 199816 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 17. De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta.
De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. 18. La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente. 19.
De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».
(Resalta la Sala). 16 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 20 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 20. Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)17 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».
En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización18, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 21.
Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»19 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 22.
Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.
Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 17 Aprobada el 11 de abril de 1919. 18 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 19 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 2.
Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 23. Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 24.
Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación20 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales21».
(Resalta la Sala). 25. Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 26. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16.
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 21 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 22 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios». 27.
Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. 28. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 29.
Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202122 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.
Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 23 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 30. En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política». 31.
En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que desvirtuar inicialmente la presunción de legalidad del contrato estatal del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.
Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 32. Myriam Elena González de Barrera se vinculó al INPEC desde el 29 de enero de 1995 hasta el 3 de enero de 2003 como consta en la certificación del 21 de octubre23 expedida por la jefe de la Oficina de Gestión Humana de la entidad. 33. Durante el periodo comprendido entre el 4 de junio de 2003 y el 31 de diciembre de 2014, Myriam Elena González de Barrera estuvo vinculada con el ICBF mediante los siguientes contratos de prestación de servicios: 23 No se especificó el año. Folios 233 a 241 del Cuaderno 6. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 24 La información consignada en el cuadro se funda en el plazo señalado en los contratos, sus prórrogas, adiciones y en las certificaciones de contrato estatal suscritas por la coordinadora grupo jurídico ICBF. 25 Folios 48 a 52 (contrato) del cuaderno 1.
Folio 428 del cuaderno 6 (certificación del 5 de enero de 2006 de ICBF). 26 Folios 53 a 59 (contrato), 62 (acta de adición), 557 a 560 (contrato), 568 a 569 (acta de adición), 572 (acta de adición) cuaderno 1. Folios 87 a 90 (contrato), 98 a 99 (adición), 106 (acta modificatoria), 133 (acta modificatoria) y 136 (acta de liquidación) cuaderno 6. 27 Folios 59 a 60 (contrato sin formalidades plenas), 691 (adición) y 575 a 576 (contrato sin formalidades plenas) cuaderno 1.
Folio 250 (adición), 264 (acta de liquidación) cuaderno 6. 28 Según el tribunal el extremo final es el 14 de febrero de 2006, pero según el acta de liquidación corresponde al 15 de febrero de 2006. Folio 246 del cuaderno 6. 29 Folios 63 (contrato sin formalidades plenas), 64 (acta de adición) 65 (acta de adición) 134 (acta de inicio), 583 (contrato sin formalidades plenas), 586 (acta de adición) y 589 (acta de adición) cuaderno 1.
Folios 533 y 534 (acta de liquidación) cuaderno 6. 30 Folios 66 y 67 (contrato sin formalidades plenas), 142 (acta de inicio) 143 (acta de liquidación) y 627 y 628 (contrato sin formalidades plenas) cuaderno 1 y 592 y 593 (contrato sin formalidades plenas) cuaderno 2. 32 Según el tribunal el extremo inicial es el 28 de junio de 2007 (esta corresponde es la fecha del contrato) pero según el acta de inicio es el 3 de julio de 2007.
Folio 674 del cuaderno
2. CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS24 TIEMPO No. Objeto Desde Hasta Interrupci ón en días hábiles 29/04/03/1 490 del 4 de junio de 200325. Prestar servicios profesionales como abogado, a fin de adelantar todas las acciones relacionadas con el trámite de las licencias de funcionamiento, reconocimiento de personerías jurídicas y demás funciones delegadas por el supervisor del contrato, para apoyar actividades del proyecto 138. 4/06/2003 3/02/2004 - 29/04/543 del 11 de febrero de 200426.
Prestar servicios profesionales como abogado, a fin de adelantar todas las acciones relacionadas con el trámite de las licencias de funcionamiento, reconocimiento de personerías jurídicas y demás funciones delegadas por el supervisor del contrato, para apoyar actividades del proyecto 138. 11/02/2004 28/02/2005 5 días hábiles 29/04/574 del 1 de marzo de 200527 Prestar servicios profesionales como abogada dentro del proyecto 131 “Asistencia a la niñez y a la familia para garantizar a los niños y niñas el ejercicio de sus derechos” 1/03/2005 15/02/2006 28 705 del 26 de enero de 200629.
Prestación de servicios como abogado titulado que apoye en desarrollo del Proyecto 140, que desarrolla la Regional Bogotá. 16/02/2006 28/02/2007 769 del 28 de febrero de 200730. Prestación del servicio por parte de un abogado que apoye la atención en los proyectos que se adelantan en los centros Especializados, Centros Zonales y de la Regional Bogotá, teniendo en cuenta las obligaciones específicas y de conformidad con el proyecto 140 “Protección- Acciones para preservar y restituir el ejercicio de los derechos de la niñez y la familiar” 1/03/2007 30/06/2007 1479 del 28 de junio Prestación del servicio por parte de un abogado que apoye la atención en los proyectos que se adelantan en los centros Especializados, Centros Zonales y de la Regional Bogotá, teniendo en cuenta las obligaciones específicas y de 03/07/2007 32 31/12/2007 25 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 31 Folios 68 y 69 (contrato sin formalidades plenas), 600 y 601 (contrato sin formalidades plenas), cuaderno 1.
Folios 670 y 671 (contrato sin formalidades plenas), 674 (acta de inicio), 698 (acta de modificatoria) y 699 (liquidación provisional) cuaderno 2. 33 Folios 70 y 71 (contrato sin formalidades plenas), 190 (acta de inicio) cuaderno 1 y 765 (contrato sin formalidades plenas), 770 (acta de inicio), 778 (acta de liquidación) cuaderno 2. 34 Folios 72-78 (contrato), 191 (acta de inicio), y 608 a 614 (contrato) cuaderno 1.
Folio 780 cuaderno 2. Folios 835 a 841 (contrato) cuaderno 3. 35 Folios 79 a 87(contrato), 245 (acta de inicio), 615 a 623 (contrato) y 625 (acta de inicio), del cuaderno 1. Folios 963 a 971 (contrato), 973 (acta de inicio), y 1012 a 1017 (acta de liquidación) cuaderno 3 36 Folios 88 a 95 (contrato), 246 (acta de inicio), 630 a 637 (contrato) y 640 (acta de inicio) cuaderno 1.
Folios 1087 a 1094 (contrato), 1096 (acta de inicio), y 1147 y 1148 (acta de liquidación) cuaderno 3. 37 Folios 96 y 97 (adición), 247 (acta de inicio, plazo 5 meses y 15 días), 297 y 298 (adición 15 días) cuaderno 1. 38 Folios 98 a 101 (orden) y 299 (acta de inicio) cuaderno 1. Folios 1208 (orden) 1218 (acta de inicio) 1219 (certificación), cuaderno
4. CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS24 TIEMPO No. Objeto Desde Hasta Interrupci ón en días hábiles de 200731. conformidad con el proyecto 140 “Protección- Acciones para preservar y restituir el ejercicio de los derechos de la niñez y la familiar” 0546 del 15 de enero de 200833. Apoyar la atención en los proyectos que se adelantan en los centros Especializados, Centros Zonales y Grupo Jurídico de la Regional Bogotá, teniendo en cuenta las obligaciones específicas y de conformidad con el proyecto 140 “Protección-Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”. 15/01/2008 29/02/2008 8 días hábiles 0779 del 10 de marzo de 200834 Apoyar la atención en los proyectos que se adelantan en los centros Especializados, Centros Zonales y Grupo Jurídico de la Regional Bogotá, teniendo en cuenta las obligaciones específicas y de conformidad con el proyecto 140 “Protección-Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”. 10/03/2008 31/12/2008 5 días hábiles 0588 del 6 de enero de 200935 Apoyar el proyecto 140 “Protección – Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”, en los Centros Zonales, Centros Especializados y Dependencias de la Regional Bogotá. 6/01/2009 6/06/2009 2 días hábiles 1107 del 8 de junio 200936 Apoyar el proyecto 140 “Protección – Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”, en los Centros Regionales, Centros Especializados y Dependencias de la Regional Bogotá. 8/06/2009 30/12/2009 1574 de 200937 Adicionado Apoyar el proyecto 140 “Protección – Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”, en los Centros Zonales, Centros Especializados y Dependencias de la Regional Bogotá 31/12/2009 30/06/2010 1068 del 1 de julio 201038 Apoyar el proyecto 140 “Protección – Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”, en los 1/07/2010 30/09/2010 26 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 39 Folios 103 a 106 (orden) y 300 (acta de inicio) cuaderno 1.
Folios 1289 a 1292 (orden) cuaderno 4. Folio 1497 (certificación) cuaderno 5. 40 La fecha de terminación según el tribunal es el 31 de febrero de 2010, sin embargo, según el certificado del 26 de diciembre de 2011 corresponde al 30 de diciembre de 2010. Folio 1232 cuaderno 4. Folio 1497 cuaderno 5. 41 Folios 107 a 109 (orden) y 350 (acta de inicio) cuaderno 1.
Folios 1367 a 1369 (orden), 1372 (acta de inicio), 1409 y 1410 (adición), 1432 y 1433 (acta de liquidación) cuaderno 4. 42 Folios 110 y 111 (orden) y 351 (acta de inicio) cuaderno 1. Folios 1452 y 1453 (orden) y 1455 (acta de inicio) cuaderno 4. Folios 1458 a 1459 (acta de liquidación) cuaderno 5. 43 Folios 112 a 115 (contrato 7 meses y 15 días con fecha 5 de enero de 2012) cuaderno 1. 44 Folios 116 a 118 (contrato) y 383 (acta de inicio) cuaderno 1.
Folios 1508 a 1510 (contrato) y 1513 (acta de inicio) cuaderno 5 45 Según el tribunal el extremo inicial corresponde al 3 de enero de 2013, sin embargo, según el informe final de actividades y la certificación del contrato la fecha de terminación es el 31 de diciembre de 2012. Folios 1532 y 1575 del cuaderno 5. 46 Folios 119 a 122 (contrato), 123 (acta de inicio), 124 (adición) cuadernos 1.
Folios 1578 a 1581 (contrato), 1585 (acta de inicio) 1619 (adición) y 1641 (informe de entrega) cuadernos
5. CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS24 TIEMPO No. Objeto Desde Hasta Interrupci ón en días hábiles Centros Zonales, Centros Especializados y Dependencias de la Regional Bogotá. 1233 del 1 de octubre de 201039 Apoyar la atención en los proyectos que se adelantan en los centros Especializados, Centros Zonales y Grupo Jurídico de la Regional Bogotá, teniendo en cuenta las obligaciones específicas y de conformidad con el proyecto 140 “Protección-Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia”. 1/10/2010 30/12/2010 40 0673 del 25 de enero de 201141 Apoyar los procesos contemplados en el proyecto 140 “Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia” en los Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá. 25/01/2011 18/09/2011 15 días hábiles 1243 del 4 de octubre de 201142 Apoyar los procesos contemplados en el proyecto 140 “Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia” en los Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá. 4/10/2011 30/12/2011 11 días hábiles 015 del 5 de enero de 201243 Apoyar los procesos contemplados en el proyecto 140 “Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia” en los Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá. 5/01/2012 20/08/2012 3 días hábiles 1696 del 14 de septiembre de 201244 Apoyar los procesos contemplados en el proyecto 140 “Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia” en los Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá. 17/09/2012 31/12/2012 45 19 días hábiles 0343 del 8 de enero de 201346 Apoyar los procesos contemplados en el proyecto 112 “Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia” en los Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá 8/01/2013 30/12/2013 1 día hábil 27 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 34.
De los contratos se extraen las siguientes obligaciones del contratista48 47 Folios 125 a 32 (contrato) y 414 (acta de inicio) cuaderno 1. Folios 1693 a 1696 (contrato) y 1701 (acta de inicio), 1706 (informe de obligaciones y certificación de supervisión) cuadernos 5. 48 Para mayor comprensión se enlistarán las obligaciones, conforme con lo encontrado en los contratos y en las órdenes y no se especificarán por cada contrato ya que son similares y en algunos casos traen variaciones mínimas.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS24 TIEMPO No. Objeto Desde Hasta Interrupci ón en días hábiles 012 del 3 de enero de 201447 Prestar servicios profesionales y/o de apoyo a la gestión en el Grupo Jurídico de la Regional Bogotá, con plena autonomía técnica y administrativa, en el trámite de acciones constitucionales, los asuntos jurídicos, judiciales y extrajudiciales, derechos de petición, resolución de recursos, elaboración de conceptos, así como el desarrollo de las diferentes etapas contractuales propias del grupo. 3/01/2014 31/12/2014 2 días hábiles No. Obligaciones Obligaciones generales 1) Cumplir con el objeto del contrato. 2) Adelantar el análisis de las solicitudes relacionadas con el otorgamiento de Licencias de Funcionamiento y el reconocimiento de Personerías Jurídicas. 3) Apoyar en el trámite de todas las gestiones tendientes al otorgamiento de Licencias de Funcionamiento. 4) Elaborar informes mensuales de las gestiones, logros y dificultades en el desarrollo del contrato. 5) Atender derechos de Petición, solicitudes y conceptos que sobre el proyecto se susciten. 6) Las demás que asigne el supervisor del contrato inherentes al proyecto y sus modalidades.
Obligaciones específicas 1. El contratista se obliga para con el ICBF, en general, a cumplir cabalmente con el objeto del contrato a la luz de las disposiciones legales vigentes, de acuerdo con su perfil y las características del proyecto respectivo. 2. Adelantar, según reparto del supervisor, el estudio de la documentación requerida para la elaboración de los diferentes tipos de contratos que celebra Regional Bogotá del ICBF. 3.
Elaborar los contratos que le sean asignados, previa verificación del cumplimiento de los requisitos legales y la documentación señalada con antelación. 4. Efectuar la revisión de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución de los contratos que celebre la Regional Bogotá. 5. Realizar la revisión de los términos de referencia que le sean asignados y efectuar las respectivas correcciones que sean necesarias. 6.
Realizar la revisión de los pliegos de condiciones que le sean asignados y efectuar las respectivas correcciones que sean necesarias. 7. Reportar la información jurídica relacionada con los proyectos en evaluación y seguimiento a su cargo de acuerdo con las actuaciones que surtan. 8. Según el reparto asignado, estar atento a los términos de los diferentes procesos de contratación que adelanta la Regional Bogotá e impulsar cada una de las etapas de los mismos. 9.
Proyectar respuestas a las diferentes inquietudes, peticiones, quejas y reclamos que sobre el proceso contractual y las de los recursos que se interpongan sobre los mismos. 28 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 35. A través del estudio de conveniencia y oportunidad de apoyo en la contratación de servicios proyecto 14049, se identificó que debido a la reducción de la planta de personal del ICBF en casi un 20% por jubilaciones no reemplazadas, no había suficiente personal para cubrir oportunamente la demanda de servicios del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
Por ello, se implementaba el subproyecto «Soporte a la gestión del proyecto 140», que permitía contratar profesionales y técnicos para 49 Folios 537 a 543 Cuaderno 1. Sin fecha. No. Obligaciones 10. Proyectar los actos administrativos que sean necesarios para el eficiente ejercicio de la actividad contractual, de los recursos que se interpongan sobre los mismos, y de los demás que requieran control legal para el desarrollo de los proyectos y buen funcionamiento del Grupo jurídico. 11.
Prestar asesoría y acompañamiento a las diferentes áreas de la Regional de Bogotá, dentro de los procesos contractuales que se adelanten. 12. Reportar la información jurídica relacionada con los proyectos en evaluación y seguimiento a su cargo de acuerdo con las actuaciones que surtan. 13. Atender los procesos que le asigne el supervisor, proyectar los actos administrativos y adelantar las demás actuaciones que se requieran dentro del plazo que este señale. 14.
Elaborar y revisar las liquidaciones de los contratos que según reparto le sean asignados. 15. Proyectar y/o revisar para la firma de la Directora Regional y/o Coordinadora del Grupo Jurídico los diferentes actos administrativos que se requieran, relacionados con el desarrollo de los proyectos 131 y 140 que sean competencia del área Jurídica. 16.
Asesorar a las diferentes entidades o Instituciones cuyo objeto sea la vulneración de los derechos de los menores y la familia, que requieran personería Jurídica y Licencia de Funcionamiento de conformidad con las Directrices y lineamientos del ICBF, revisar la documentación remitida y elaborar la respectiva Resolución. 17. Estudio de documentación para reconocer, otorgar y cancelar Licencias de Funcionamiento y Personerías Jurídicas a las diferentes Entidades. 18.
Revisar la documentación remitida por las diferentes Entidades (Hogares Infantiles, Hogares Comunitarios de Bienestar e Instituciones inscritas al ICBF) para el respectivo cambio de Juntas Directivas, la elaboración de las certificaciones de Representación Legal y asesorar jurídicamente en la Elaboración de Resoluciones. 19. En virtud de la ejecución del contrato, el contratista deberá rendir los siguientes informes: - Informes mensuales de ejecución y desarrollo del objeto contractual en el periodo respectivo. - Informe final de ejecución y desarrollo del objeto contractual, junto con el Inventario, relación y estado de los asuntos a su cargo. 20.
Suscribir la garantía única y mantener actualizada su vigencia acorde con los términos pactados en la cláusula de garantía única del presente contrato, si a ello hubiere lugar. 21. Presentar periódicamente al supervisor, los recibos de pago del aporte al Sistema de Seguridad Social, correspondiente al mes de pago. 22. Devolver los bienes que se hayan entregado por parte del ICBF para el desarrollo del contrato al finalizar el plazo de ejecución del mismo. 23.
Las demás que le sean asignadas por el supervisor del contrato. 29 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera apoyar técnica y administrativamente el desarrollo de los subproyectos y garantizar la atención adecuada a la comunidad. Al respecto se precisó: «Teniendo en cuenta las anteriores disposiciones nacionales, se requiere para su cumplimiento, de recurso humano suficiente para lograr la atención y las coberturas propuestas, con competencias laborales acordes a los requerimientos específicos, sin embargo en el ICBF, la planta de personal se ha disminuido en razón de la aplicación del Decreto 790 de 2003, Capítulo Cuarto, Artículo 15, lo cual ha ocasionado que en los últimos años la planta de personal se haya disminuido en casi un 20%, con motivo de los jubilación de algunos servidores públicos, los cuales no han sido remplazados.
Actualmente en la planta de personal de ICBF- REGIONAL BOGOTÁ, no hay personal suficiente, ni vacantes que penden suplir las necesidades para dar cubrimiento oportuno a los requerimientos de la comunidad y demás actores del Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF), dada la alta demanda de los servicios, el volumen de unidades de atención y el incremento de las coberturas.
Para apoyar y retroalimentar el desarrollo y gestión del proyecto 140, y con el objeto de potenciar recursos en el mejoramiento, aplicación y actualización de los lineamientos técnicos y administrativos, el ICBF en la estructura programática ha incluido el subproyecto SOPORTE A LA GESTIÓN DELPROYECTO y dentro de este la modalidad APOYO EN CONTRATACIÓN DE SERVICIOS, según requerimientos de la formulación e implementación de la política de niñez y familia en aspectos técnicos y administrativos del desarrollo de los subproyectos y modalidades, a través de la cual se puede contratar personal Profesional y/o Técnico que apoye las acciones propias del proyecto en la Sede Nacional, Regionales y Centros zonales.
Así como el reconocimiento a servicios operados por personal vinculado a través de pasantías (Previa autorización de la Dirección Técnico)». 36. Mediante certificación del 6 de enero de 200950, el coordinador del Grupo Administrativo, Gestión Humana, Regional Bogotá hizo constar que en la planta de personal del ICBF asignada a esa regional no existía personal de planta suficiente, para prestar servicios por parte de un profesional en el área de derecho que apoyara en el desarrollo de los procesos relacionados con el trabajo en los centros zonales de su competencia, teniendo en cuenta las obligaciones específicas para el área de apoyo en las modalidades que se desarrollaban dentro del proyecto 140 «Protección- Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia». 37.
Con Memorando 11-40005-82-12 del 9 de enero de 200951 suscrito por el coordinador del Grupo de Gestión Humana del ICBF, Regional Bogotá se le informó a la demandante que «teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal y la austeridad del gasto público, se envía dos pares de guantes y dos unidades de tapabocas […] a la fecha, el Instituto no ha enviado partida presupuestal para la salud ocupacional del año 2009, por lo cual, tan pronto se cuente con ello se estarán haciendo los trámites correspondientes». 50 Folio 238 Cuaderno 1. 51 Folio 236 y 237 Cuaderno 1. 30 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 38.
Mediante correo electrónico del 10 de noviembre de 201052, Omar Martínez citó a la demandante a una reunión «[t]eniendo en cuenta que en el Plan Operativo para el año 2010 se definió como meta Implementar una Herramienta que permita optimizar la gestión de los procesos adelantados por el área jurídica. Para efectos de lo anterior desde febrero del año en curso se viene trabajando en el proceso de implementar un Sistema de Información que apoye a los usuarios en dicha gestión. Con el propósito de ponerlos en contexto en las actividades adelantadas los invitamos a una reunión el día jueves 11 de noviembre de 2010, de 8:30 a 9:30 am en el Auditorio Carlos Lleras en la Sede de la Dirección General del ICBF.
Apreciamos su puntual asistencia». 39. Por medio de certificación del 3 de enero de 201253, la coordinadora del Grupo de Gestión Humana del ICBF, Regional Bogotá hizo constar que el ICBF Regional Bogotá no contaba con personal de planta suficiente, por lo que se requería contratar a Myriam Elena González de Barrera en el nivel de profesional especializado. 40.
A través de Oficio 023054 del 15 de agosto de 201254, la coordinadora del Grupo Jurídico del ICBF, Gracia Emilia Ustariz Beleño envió unas observaciones a Myriam González respecto de la respuesta proyectada a Carlos Augusto Collazos en el sentido de indicarle que no era procedente en la forma como le había dado resolución al caso. Por lo que recomendó que la regional analizara y estudiara la denuncia presentada por el mencionado. 41.
El Técnico Administrativo Regional Bogotá del ICBF, mediante correo del 23 de enero de 201355, le solicitó a la demandante un informe del estado en las que se encontraban algunas empresas en procesos concursales. 42. Por medio de oficios 002653 y 003263 del 4 de febrero de 201356, la coordinadora del Grupo Jurídico del ICBF, Gracia Emilia Ustariz Beleño, informó a la demandante y a otra persona que entregaba los expedientes de los procesos liquidatarios concursales, relacionados en los oficios 003780 del 4 de febrero de 2013 y 004659 del 11 de febrero de 2013, con el fin de que se adelantara la representación y se verificara la situación actual de cada uno ante los despachos de la Superintendencia de Sociedades, identificando los que se encontraban activos y los terminados, para la depuración del consolidado de esos asuntos. 43.
Por medio de Oficio 021257 del 16 de agosto de 201357, la coordinadora del 52 Folio 446 Cuaderno 1. 53 Folio 377 Cuaderno 1. 54 Folio 389 Cuaderno 1. 55 Folio 479 Cuaderno 1. 56 Folios 406 y 407 Cuaderno 1. 57 Folio 409 Cuaderno 1. 31 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera Grupo Jurídico del ICBF requirió a la demandante para que presentara un informe de cada uno de los procesos que tenía a su cargo para establecer la realidad procesal de cada uno de ellos. 44.
Mediante Oficio 11-20000-113-01 del 29 de octubre de 201358, esa servidora informó a la demandante que, tras analizar el informe del tercer trimestre de 2013 sobre los procesos concursales a su cargo, debía actualizar, con corte a noviembre, la última actuación procesal de cada expediente, conforme con las observaciones de la Oficina Asesora Jurídica de la Dirección General.
La información se requería para la Dirección Financiera, en el marco de la implementación del modelo financiero y la parametrización de datos sobre procesos concursales. Se precisó que estas actualizaciones eran parte de sus obligaciones contractuales como apoderada, incluyendo vigilancia, seguimiento y actuación en cada proceso para proteger los intereses del ICBF. 45.
Myriam Elena González de Barrera suscribió contrato de prestación de servicios de representación judicial DP-2876-2014 del 17 de septiembre de 201459 con la Defensoría del Pueblo. 45.1. El 3 de octubre de 201760 solicitó al ICBF el reconocimiento de la relación laboral y la reliquidación y pago del salario y las prestaciones sociales con ocasión de la labor desempeñada como abogada del grupo jurídico del ICBF regional Bogotá desde el 4 de junio de 2003 hasta el 31 de diciembre del 2014. 45.2.
El ICBF emitió el Oficio S-2017-581617-1100 del 24 de octubre de 201761 con el que negó la petición con fundamento en que i) la vinculación a la entidad se hizo a través de contratos de prestación de servicios profesionales [de apoyo a la gestión] cuyos honorarios y plazos se pagaron de conformidad con los plazos y condiciones allí establecidos; ii) de los contratos no puede establecerse la existencia de una relación laboral porque no se encuentran los presupuestos de ley requeridos para dicho reconocimiento; y iii) la entidad solo ha realizado labores de coordinación. 2.3.2.
Interrogatorio de parte62 46. Myriam Elena González de Barrera solo adelantó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se reconociera la existencia de una 58 Folio 401 Cuaderno 1. 59 Folios 758 a 767 Cuaderno 1. 60 Folios 31 a 44 del cuaderno 1. 61 Folios 45 a 48. 62 Audiencia celebrada el 12 de julio de 2023.
Samai del tribunal, índice 48. 32 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera relación laboral encubierta contra el ICBF, pero con anterioridad lo hizo con el INPEC en donde prestó sus servicios con un horario establecido, entre los años 2003 a 2014. 46.1. Cuando se le cuestionó acerca de si aceptó la cláusula que indica que el contrato no genera relación o vínculo laboral alguno entre el ICBF y el contratista respondió que cuando se está en búsqueda de trabajo acepta lo que le digan. 46.2.
En el año 2003 suscribió un contrato con el ICBF para prestar servicios en el grupo encargado de personerías jurídicas y licencias de funcionamiento, junto con David Rodríguez, funcionario de planta. Conforme con el objeto contractual, realizaba reconocimientos de personerías jurídicas a entidades sin ánimo de lucro dedicadas a la protección de la niñez, como jardines infantiles y otras instituciones, elaboraba resoluciones y estudiaba la documentación relacionada con licencias de funcionamiento. 46.3.
Durante la ejecución del contrato tuvo varios coordinadores, inicialmente Nora Patricia y posteriormente otro directivo, quienes impartían instrucciones. Entre estas órdenes asesoraba jardines infantiles y madres comunitarias, asistía a capacitaciones y atendía requerimientos propios de la supervisión contractual, tales como presentar los informes mensuales para autorizar el pago de honorarios y mantener al día los aportes a pensión y salud.
Cuando finalizaban los contratos suscritos por las entidades que ejecutaban programas de protección, como hogares comunitarios, entidades sin ánimo de lucro o madres comunitarias, la coordinación instruía al personal para trasladarse al grupo de contratación y revisar los nuevos contratos que el ICBF celebraría con dichas organizaciones.
Estas actividades formaban parte de las órdenes impartidas por la coordinación en el marco de la atención a los procesos de protección, desarrollo integral y restablecimiento de derechos de los menores. 46.4. La coordinadora les impartía instrucciones para permanecer en la jornada laboral más allá del horario regular. Iniciaban labores desde la mañana revisando el cumplimiento de los requisitos necesarios para la suscripción de contratos, conforme con unas directrices escritas que indicaban los documentos exigidos a cada entidad que contrataba con el ICBF.
Con base en esas pautas y en los conocimientos propios del ejercicio profesional, procedían a elaborar los contratos de prestación de servicios. En ocasiones revisaban su propio contrato o el de otros compañeros, además de los contratos celebrados con entidades dedicadas a la protección de la niñez y la familia, tales como madres comunitarias, entidades de protección y hogares infantiles. 46.5.
Debido al volumen de contratos, la coordinación solicitaba permanecer en las 33 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera instalaciones para atender distintas revisiones. Los contratos solían llegar tarde al grupo jurídico, lo que ocasionaba que finalizaran la jornada hacia las ocho o nueve de la noche.
En esos casos, la entidad asignaba vehículos institucionales para transportar al personal mediante rutas organizadas. En otras ocasiones extendían la labor hasta el día siguiente, y algunos empleados descansaban sobre los escritorios para cumplir las órdenes impartidas por la doctora Gracia. Cuando se realizaban capacitaciones, la coordinadora le ordenaba trasladarse a la sede nacional para adelantar actuaciones relacionadas con la «postulería política» o para conocer asuntos propios del grupo jurídico.
La coordinadora distribuía las cargas de trabajo, exigía la elaboración de informes y emitía instrucciones a través de su asistente Hernán. Las instrucciones le eran transmitidas por el asistente, quien indicaba que provenían de la doctora Gracia, dichas órdenes consistían, por ejemplo, en realizar visitas al inmueble del causante cuando se encontraba en el grupo de vocaciones hereditarias, con el fin de verificar el estado del bien, identificar los elementos existentes y establecer si había otros posibles interesados, para determinar si procedía la vocación hereditaria a favor del ICBF.
Cuando trabajó en el área de procesos concursales, recibía instrucciones para acudir, junto con otros grupos, a recibir los valores que correspondían al ICBF conforme con las resoluciones de la Superintendencia Bancaria. Todas estas actividades se cumplían por disposición directa de la doctora Gracia. 46.6. La doctora Elvira Vives, que era la coordinadora de gestión humana o a quien ella dejara como delegada, en una oportunidad le remitió un correo electrónico [aunque fueron más], en el que le decía que todo el mundo tenía que cumplir con un horario de 8 a 5 de la tarde, el cual fue aportado con la demanda.
La doctora Gracia, como coordinadora hacía reuniones esporádicas y les recordaba el cumplimiento del horario. Incluso en una oportunidad le dijo «¿sí o no, Miriam, que es así que todo el mundo tiene que cumplir el horario acá?» a lo que ella asintió. 46.7. Además de lo señalado en las obligaciones contractuales, también les correspondía colaborarles a otros grupos. 46.8.
En las obligaciones contractuales se indicaba que debían efectuar indudablemente un informe mensual para que recibieran el pago, pero también se les exigía, recibir o visitar en concursales a las personas o a los bienes que dejaban los causantes, y eso no le correspondía al grupo en el cual estaba. Para eso estaba un grupo diferente que iba a recibir los bienes que dejaban los causantes para «convocaciones» de dictamen, diferente del Instituto.
Entre los años 2003 y 2014, comoquiera que era madre cabeza de familia con 2 hijos, se vio en la necesidad de suscribir un contrato de prestación de servicios adicional con la Defensoría del Pueblo comoquiera que el dinero que recibía por 34 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera parte del ICBF no le alcanzaba para sufragar los gastos de manutención de sus hijos. 46.9.
Alguna vez fue objeto de calificación de su desempeño. La doctora Gracia Emilia calificaba a los contratistas con porcentajes y eso lo enviaba a Gestión Humana y era un referente que tenían para continuar o no con los contratos de prestación de servicios. Estas fueron aportadas con la demanda. 3.3.3. Testimonios solicitados por la demandante63 47.
Herman Antonio González Castro trabajó con el ICBF desde el año 2000 hasta marzo de 2013, fecha en la que se retiró de la entidad. No tuvo ningún parentesco con la demandante y nunca interpuso demandas contra el ICBF. Fue nombrado en un empleo de planta como profesional universitario y se desempeñó como servidor público en la Regional Bogotá hasta el año 2012, cuando fue trasladado a la sede nacional.
Permaneció allí hasta su retiro en marzo de 2013. 47.1. Durante el tiempo en que ejerció sus funciones jurídicas, conoció a Myriam González, quien ingresó como contratista de la Regional Bogotá para realizar actividades propias del grupo jurídico. González desarrollaba las labores que le eran asignadas mediante el reparto que se hacía tanto a los servidores públicos como a los contratistas vinculados al grupo.
Al momento de su ingreso, fue ubicada específicamente para ejecutar funciones relacionadas con licencias de funcionamiento y personalidades jurídicas. 47.2. Myriam González estuvo acompañada por un auxiliar [que cree se llamaba David Mahecha] y entre ambos se encargaban de proyectar todos los actos administrativos relacionados con el reconocimiento y las certificaciones de las asociaciones y fundaciones que solicitaban licencia o la certificación de su personería jurídica.
Ellos elaboraban los actos correspondientes para la firma del coordinador jurídico y, en algunos casos, para la dirección seccional, aunque la mayoría se remitían a la coordinación jurídica. 47.3. Con el tiempo, Myriam González fue trasladada al área encargada de bienes mostrencos y vocaciones hereditarias, donde permaneció aproximadamente entre 4 y 5 años.
Allí, junto con Omar, un servidor público que lideraba dichos expedientes realizaba gestiones para verificar si los bienes denunciados tenían la calidad de mostrencos; elaboró oficios para la firma del coordinador y solicitó información a distintas entidades para determinar su vacancia. En materia de vocaciones hereditarias, con frecuencia proyectaba las resoluciones de reconocimiento y la 63 Audiencia celebrada el 12 de julio de 2023.
Samai del tribunal, índice 48. 35 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera asignación de poderes a los denunciantes. Estas eran las principales actividades que desarrollaban conjuntamente en esa sección. 47.4. Por la condición de contratista de Myriam González, a ella no se le otorgaban vacaciones.
Los servidores de planta cumplían con un horario de 8 a.m. a 5 p.m., y dentro de esa misma jornada los contratistas también debían permanecer en las instalaciones del grupo jurídico para atender los requerimientos derivados de las actividades establecidas en sus contratos. Las labores desempeñadas por la demandante también eran realizadas por funcionarios de planta.
Cuando ella trabajó en el área de licencias de funcionamiento y personería jurídica, lo hacía junto con un auxiliar llamado David Mahecha, quien ejecutaba iguales funciones. Luego, cuando fue trasladada a la sección de bienes vacantes y mostrencos, trabajaba junto a Omar, un servidor público que igualmente realizaba las mismas actividades. 47.5.
Todos los servidores y contratistas que trabajaron entre los años 2000 y 2012, debían portar el carné institucional para poder ingresar y permanecer en las instalaciones del ICBF. 47.6. El supervisor era el coordinador jurídico «creo, a no ser que el mismo coordinador posteriormente o previamente designara el seguimiento o la supervisión en alguno de los abogados de planta del grupo jurídico». 47.7.
Los contratos de prestación de servicios en la Regional Bogotá generalmente se firmaban en enero y finalizaban el 30 o 31 de diciembre, renovándose cada vigencia al inicio del año siguiente, salvo casos excepcionales. Conoció este funcionamiento en su calidad de servidor de planta del ICBF y, en algunas ocasiones, como coordinador jurídico. 47.8.
No recordaba con exactitud los detalles debido al tiempo transcurrido, pero intentó reconstruir cómo se llevaba a cabo el procedimiento de supervisión. En esa época existía un coordinador jurídico titular, una de las personas que ocupó ese cargo fue Nora Patricia, ya fallecida. Tras Nora Patricia, el cargo de coordinador jurídico fue asumido por Juan Carlos León y luego por Gracia Emilia Pérez, quienes ocuparon esa función durante la mayor parte del tiempo.
Cuando alguno de ellos salía a vacaciones o tenía una situación administrativa, designaba como reemplazo a uno de los abogados del grupo jurídico. En varias ocasiones, fue designado como coordinador jurídico para reemplazar a los titulares durante sus vacaciones, continuando con las funciones y los procedimientos habituales del cargo, incluida la gestión de los contratos.
La supervisión recaía inicialmente en los coordinadores, quienes podían delegarla posteriormente en otra persona. Es posible que haya ejercido la supervisión del contrato en cuestión, aunque no está seguro de si fue ese en particular o de otros contratistas. En principio, la supervisión de los contratos 36 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera era delegada al coordinador jurídico, quien además tenía la facultad de conformar un grupo de apoyo o delegar esa supervisión en otra persona.
Pudo haber ejercido dicha función, aunque la verificación exacta solo sería posible revisando la minuta de cada contrato. 47.9. Nunca vio algún oficio, memorando o resolución en el que se le obligara a los contratistas a cumplir con un horario determinado. Ellos sí debían estar toda la jornada laboral presente en las instalaciones de la regional Bogotá, y más exactamente en el grupo jurídico, debían estar atendiendo todos sus asuntos.
Para los servidores públicos de planta existían unas planillas que se firmaban a la entrada y salida de la jornada laboral. Cree que los contratistas no lo suscribían porque era única y exclusivamente para los servidores públicos de planta. 47.10. El coordinador jurídico realizaba con frecuencia reuniones generales en las que participaban tanto los funcionarios de planta como los contratistas.
En esas reuniones se reiteraba la obligación de cumplir con el horario y desarrollar adecuadamente las actividades asignadas. Aunque no conoció la intención exacta de dichas reuniones, en ellas se dirigían las mismas instrucciones a todos los miembros del grupo jurídico. 47.11. No conocía cuál era el procedimiento que debía seguir Myriam González para efectos de tramitar una incapacidad médica.
Si ella faltaba o por alguna circunstancia tenía que pedir autorización o permiso informaban de esa situación al coordinador jurídico. 47.12. No recuerda si fue supervisor directo o indirecto del contrato de Myriam González, ya que solo reemplazaba temporalmente a los coordinadores cuando estos tenían situaciones administrativas. Los contratistas ejecutaban normalmente sus funciones y no recuerda que se hubiera adelantado proceso disciplinario o similar contra ella ni contra ningún otro contratista. 47.13.
Durante los 8 o 9 años en los que trabajó junto a Myriam González nunca supo si ella tenía otro contrato de prestación de servicios. Igual que los demás contratistas, ella permanecía casi todo el tiempo en las instalaciones del grupo jurídico, por lo que no tenía conocimiento de que ejerciera simultáneamente funciones en otra entidad pública.
Ingresó al ICBF en marzo de 2000 y Myriam González entró aproximadamente 2 o 3 años después. Trabajó con ella hasta febrero de 2012, fecha en la que fue trasladado al nivel central de la entidad. 48. Gibbys Lisbet Mendoza Charry conoció a la demandante cuando trabajaron en el ICBF, estuvo vinculada desde noviembre de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015, en ese lapso trabajó en la Oficina Jurídica con Myriam como compañeras y 37 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera amigas, compartían almuerzo y jornadas laborales; ella laboró como técnica administrativa y la actora se encontraba en personerías jurídicas que era una parte de la Oficina Jurídica.
No ha demandado a la entidad. 48.1. Las actividades desarrolladas por Myriam González de Barrera eran similares a las realizadas por los abogados de planta del ICBF de la regional Bogotá. Durante el periodo en el que coincidieron no disfrutó de vacaciones. La permanencia de aquella no era igual a la del personal de planta que trabajaba en las instalaciones del grupo jurídico del ICBF. 48.2.
En algunas oportunidades la jornada laboral se extendía. Se quedaban trabajando tiempo adicional y una vez terminaban las labores, eran enviados en vehículos institucionales a los domicilios de cada uno. 48.3. La jornada de trabajo de Myriam González de Barrera era igual a la del personal de planta del grupo jurídico del ICBF Regional Bogotá. Ella portaba el carné por cuanto era un requisito para el ingreso, y ella lo llevaba en las instalaciones. 48.4.
No le consta que a la demandante se le hicieran requerimientos o memorandos escritos por parte de la supervisora del contrato. Sin embargo, el cumplimiento del horario sí era requerido por la coordinación. Ella firmaba planillas al ingresar y también en los registros de los vehículos que se solicitaban para su traslado dentro de las instalaciones, tanto al inicio como al finalizar la jornada. 48.5.
Cuando alguien tenía alguna incapacidad, se debía informar a la coordinación el motivo de la inasistencia, y la coordinación determinaba la medida a tomar. Siempre se solicitaba que se explicara la razón de la ausencia de la oficina. 48.6. Al principio ejerció como dependiente judicial de representación legal y luego pasó como apoderada del grupo de representación legal.
Entre los años 2009 y 2013, ejercía como técnica administrativa, eran labores de apoyo, luego pasó a profesional. No tuvo en ningún momento cargo de supervisión. 48.7. En algunas oportunidades su actividad se desarrollaba en los juzgados. Llegaba a la oficina, utilizaba un carro institucional para el traslado, realizaba el «patinaje» y regresaba con la información correspondiente.
También permanecía en la oficina para apoyar en la sustanciación de memoriales y en las demás actividades propias de la dependencia. No hubo un solo día en que dejara de asistir a la oficina. 3.3.4. Testimonios solicitados por el ICBF64 64 Audiencia celebrada el 12 de julio de 2023. Samai del tribunal, índice 48. 38 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 49.
Gracia Emilia Ustariz Beleño en el año 2010 fue asignada como supervisora y coordinadora del Grupo Jurídico del ICBF Regional Bogotá. Durante ese periodo, hasta el año 2011, ejerció la supervisión del contrato de prestación de servicios profesionales suscrito por Myriam González. Posteriormente, en el año 2012, retomó las funciones de coordinadora del Grupo Jurídico y a finales de ese año, asumió nuevamente la supervisión del contrato de prestación de servicios celebrado con Myriam González. 49.1.
Si bien en el contrato se pactaron unas obligaciones, estas no estaban sometidas al cumplimiento de un horario, pues Myriam fue vinculada mediante un contrato de prestación de servicios profesionales, regulado por la ley 80 y demás normas aplicables, para representar al Instituto como apoderada judicial en distintos procesos. En esa medida, su responsabilidad consistía en la entrega de productos derivados del objeto contractual.
Como supervisora, su función era certificar el pago de sus honorarios con base en dichos resultados, sin que ello implicara la exigencia de un horario, requisito que sí aplicaba para los servidores públicos de planta, pero no para los contratistas. 49.2. Mientras ejerció la supervisión del contrato de prestación de servicios profesionales de Myriam González en el ICBF Regional Bogotá, en ningún momento se le entregó dotación. La dotación únicamente se entregaba a los servidores públicos conforme con la normativa aplicable, por lo que, al tratarse de una contratista, ella no tenía derecho a recibir estos elementos. 49.3.
En calidad de supervisora del contrato, nunca le entregó memorandos ni le impartió órdenes. Myriam tenía unas obligaciones específicas relacionadas con la representación judicial del ICBF, ya fuera como demandante o demandado, y cumplía con ellas de acuerdo con lo pactado en el contrato de prestación de servicios profesionales. Ella actuaba como apoderada ante la Superintendencia de Sociedades y también asumió algunos procesos asignados en el tribunal.
Para efectos del pago de sus honorarios, presentaba mensualmente su informe de actividades junto con la cuenta de cobro correspondiente, tal como estaba estipulado contractualmente. 49.4. Jamás le impartió órdenes a la demandante. En algunas ocasiones Myriam le enviaba correos o mensajes por WhatsApp informando en dónde se encontraba o a qué hora llegaría, y siempre le reiteró que no tenía por qué reportarle esa clase de detalles, pues su obligación consistía únicamente en cumplir con las actividades pactadas y entregarle el informe correspondiente.
La relación con ella, como con cualquier otro contratista, se limitó al seguimiento del cumplimiento contractual, sin 39 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera dar instrucciones propias de subordinación, ante la claridad de cuál es la naturaleza jurídica de un contrato de prestación de servicios en una entidad pública. 49.5.
En la ejecución del contrato de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, el contratista debía presentar un informe como mecanismo para demostrar el cumplimiento de las actividades expresamente pactadas en dicho documento. Solo con base en ese informe era posible que el supervisor certificara la correcta ejecución contractual y, en consecuencia, autorizara el pago de los honorarios correspondientes. 49.6.
A los contratistas no se les realiza evaluación como ocurre con el personal de planta, pues la ley solo prevé ese procedimiento para los servidores públicos. En el caso de los contratistas, únicamente se certificaba el cumplimiento de sus obligaciones una vez entregan los productos pactados. Si surgía algún incumplimiento o irregularidad, se podían efectuar requerimientos conforme con la ley e incluso iniciar un proceso sancionatorio.
En algunas ocasiones, pudo haberse solicitado a Myriam información adicional sobre las actividades desarrolladas para verificar el cumplimiento de su objeto contractual. 49.7. Tampoco existió un registro de horario para los contratistas. En el instituto, ese control aplicaba únicamente para los servidores públicos, quienes firmaban una planilla de ingreso y salida, pues en ese momento no había sistema digital, al igual que los provisionales, de carrera o, en algunos casos, los supernumerarios.
Los contratistas nunca estuvieron sujetos a ese tipo de control. Ellos podían ingresar únicamente cuando debían entregar informes, presentar documentos o atender algún requerimiento puntual. Como supervisora, solo les solicitaba información necesaria para remitirla a la Dirección General, pero nunca se les exigió cumplir horarios ni a Myriam ni a ningún otro contratista bajo su supervisión. 49.8.
Durante el período en que ejerció la supervisión del contrato, Myriam no desarrollaba actividades distintas de las propias de su vínculo contractual. Ella actuaba como abogada del instituto, llevando algunos procesos judiciales y representando al ICBF como apoderada ante la Superintendencia de Sociedades y en otros despachos. Sin embargo, no pudo precisar cuáles eran esos procesos, en qué juzgados se tramitaban o qué poderes específicos se le otorgaron, pues además de ella había otros abogados que también ejercían la representación judicial, y después de tantos años le resultaba imposible recordar con exactitud esos detalles. 49.9.
Jamás reunió a los contratistas para exigirles el cumplimiento de horarios. Como abogada y, en su momento, coordinadora del Grupo Jurídico del ICBF Regional Bogotá, nunca impartió instrucciones relacionadas con horarios a quienes 40 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera estaban vinculados mediante contratos de prestación de servicios.
En alguna ocasión pudo convocarlos únicamente para unificar criterios sobre la línea de defensa institucional en los procesos judiciales, pero nunca para establecer o exigir cumplimiento de jornada. Los contratistas acudían cuando debían entregar los informes correspondientes, tal como estaba pactado en sus contratos. 49.10. No tuvo conocimiento de si Myriam desarrollaba otras actividades profesionales o tenía otros contratos.
No puede afirmarlo porque la relación se limitaba al cumplimiento de sus obligaciones contractuales, ella entregaba sus informes y atendía las funciones asignadas. En algunos espacios se comentaba que le gustaba el derecho penal, pero no sabía si ejercía en ese campo o si tenía otros compromisos laborales. 49.11. Aunque en general los contratos de prestación de servicios del ICBF se estructuran con un objeto específico fijado por la entidad, durante el periodo en que ejerció la supervisión del contrato de Myriam González le asignó únicamente actividades de representación judicial del Instituto.
Lo cual se refleja, por ejemplo, en el contrato del año 2013 citado en la diligencia, en el que se estableció expresamente una función de representación judicial, razón por la cual, mientras estuvo al frente de la coordinación del grupo jurídico y de la supervisión del contrato, aquella se dedicó exclusivamente a ejercer dicha representación, independientemente de que en otros contratos se consignaran actividades de carácter administrativo en materias relacionadas con la niñez y la familia. 49.12.
Ejerció la coordinación del Grupo Jurídico del ICBF Regional Bogotá desde 2010 hasta febrero o marzo de 2011, cuando dejó temporalmente el cargo. A partir de septiembre de 2012, asumió la coordinación del Grupo Jurídico del ICBF Regional Bogotá y permaneció en ese cargo de manera ininterrumpida [salvo durante sus periodos de vacaciones] hasta el año 2021.
Posteriormente, entre los años 2021 y 2022, ejerció la coordinación del Grupo de Contratación de esa regional. Estas funciones se asignan por la Dirección Regional del ICBF y requieren la aprobación de la Dirección General. 50. Omar Martínez Aguilera se encontraba vinculado al ICBF, es técnico administrativo del grupo jurídico, desde el 1 de agosto de 1985 y ya casi se retira pensionado.
Trabajó con Myriam, ella como abogada contratista en la dependencia de vocaciones hereditarias de bienes vacantes y mostrencos, a partir del año 2011, aunque la fecha exacta no la recordaba con precisión, abarcando aproximadamente hasta el año 2013 o 2014. 50.1. Como todos los contratistas de la dependencia, Myriam González cumplía con sus funciones según sus posibilidades y en los términos del contrato, sin estar sujeta 41 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera al horario de los servidores de planta, por lo que podía llegar a las instalaciones a la hora que le fuera posible y no debía marcar tarjeta de asistencia de 8 a 5. 50.2.
Ella, al igual que los demás contratistas, cumplía con sus funciones según el objeto de su contrato, llegaba y salía en los horarios que le eran posibles, sin estar sujeta a la jornada de 8 a 5 de los servidores públicos, y prestaba su servicio de manera normal dentro de la dependencia. Podía llegar más tarde de las 8 a.m., incluso a las 10 a.m. o después del mediodía, y salir después de las 5 p.m., cumpliendo sus funciones conforme con el objeto de su contrato, al igual que los demás contratistas. 50.3.
En el área de vocaciones hereditarias, bienes vacantes y mostrencos, dependencia que pertenece al grupo jurídico, se realizan actividades de tipo administrativo relacionadas con denuncias por vocación hereditaria, bienes vacantes o bienes mostrencos. Los profesionales a cargo del expediente impulsan el proceso para determinar si se reconoce o no la calidad del denunciante, se efectúan averiguaciones que permiten al Instituto tener certeza sobre los hechos y decidir sobre el reconocimiento.
Una vez verificada la información, por ejemplo, al confirmar el fallecimiento de una persona y la existencia de los bienes denunciados, se tramitan los actos administrativos correspondientes, elaborando resoluciones que reconocen o niegan la calidad del denunciante. Cuando se reconoce la calidad, se suscribe un contrato de participación entre el denunciante y el Instituto, dando continuidad al procedimiento administrativo. 50.4.
El abogado que tiene a cargo el expediente hace el seguimiento para que se cumplan los tiempos establecidos para los informes y demás requerimientos. Esto corresponde al trámite habitual que se debe seguir para cada denuncia presentada. 50.5. No sabe si Myriam González participó o fue objeto de evaluación por parte del ICBF. Cada fin de mes, para efectos de su cuenta de cobro, presentaban una relación de sus cosas que hacen por el objeto del contrato y el cumplimiento que tienen que hacer.
Lo presentan mensualmente a la entidad, pero para que les paguen su mensualidad. 50.6. Cuando las directivas o correos electrónicos son de interés general para todos los funcionarios, servidores públicos o contratistas con acceso al correo institucional, se enviaban correos masivos a todos. Sin embargo, depende de cada persona atenderlos o no; «uno puede decidir revisarlos o ignorarlos según su interés». 50.7.
Cada vez que llegaba un tercero a denunciar una vocación hereditaria o un bien vacante o mostrenco, mientras estuvo en la oficina, él atendía inicialmente al denunciante. Una vez se reconocía la calidad y el expediente se asignaba por 42 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera reparto a un abogado de planta o a una contratista, los trámites correspondientes a esa denuncia los gestionaba directamente la persona asignada al expediente, quien interactuaba con el denunciante o su apoderado; por ejemplo, si Myriam tenía a su cargo alguna denuncia y llegaba un denunciante con su apoderado al instituto, quien atendía al visitante era el abogado responsable del expediente, pues esa persona contaba con el conocimiento necesario sobre la denuncia que se estaba tramitando. 2.4.
Análisis sustancial del caso concreto 51. A efectos de abordar el problema jurídico planteado se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia proferida el 14 de marzo de 2024 i) declaró a) la nulidad del Oficio S-2017-581617-1100 del 24 de octubre de 2017, por medio del cual el ICBF negó la existencia de una relación laboral con la demandante; y b) la existencia del vínculo laboral entre el ICBF y Myriam Elena González de Barrera desde el 4 de junio de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2014; ii) a título de restablecimiento del derecho a) condenó al ICBF a pagar todas las prestaciones sociales y emolumentos correspondientes a un empleado de planta con funciones similares, con base en los honorarios pactados y descontando las interrupciones contractuales; b) ordenó efectuar las cotizaciones pensionales faltantes al fondo correspondiente, permitiendo a la demandante completar la parte que le correspondía como trabajadora; y iii) declaró no probadas las excepciones de caducidad presentada por la aseguradora llamada en garantía y prescripción alegada por el ICBF y las llamadas en garantía. 52.
El ICBF cuestionó la anterior decisión con fundamento en que i) la demandante no acreditó los requisitos para declarar una relación laboral, pues siempre actuó como contratista independiente bajo contratos de prestación de servicios, con autonomía en la ejecución y sin subordinación; ii) la sentencia valoró indebidamente las pruebas, pues ni el interrogatorio de la demandante ni los testimonios acreditan órdenes, horario impuesto, evaluaciones, sanciones o cualquier manifestación de dependencia. Y, por el contrario, se acreditó que la demandante contrató simultáneamente con el INPEC y la Defensoría del Pueblo, lo cual demuestra autonomía y hace imposible la existencia de un horario o subordinación exclusiva frente al ICBF; iii) los testimonios de Gracia Ustariz y Omar Martínez, más cercanos a la dinámica contractual, confirmaron dicha autonomía, pero fueron injustificadamente desestimados, mientras que se valoraron testimonios imprecisos o sin conocimiento directo; iv) no existe prueba documental de funciones de planta, ni del cumplimiento de estas, ni de órdenes, memorandos o planillas que acrediten subordinación; v) la demandante ya obtuvo el reconocimiento de una relación laboral con el INPEC, por lo que reconocer otra con el ICBF por el mismo periodo implicaría múltiples asignaciones del erario, situación prohibida por el artículo 128 43 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera de la Constitución, vi) el fallo incurrió en inconsistencias al anular un acto administrativo sin identificar la causal de nulidad aplicable; vii) la sentencia es contradictoria porque ordenó pagar diferencias pensionales pese a que se prohíbe el reembolso de aportes parafiscales, lo que incluso podría generar doble pago; y reconoció prestaciones de empleado de planta, pero al mismo tiempo ordenó que se liquiden con base en los honorarios pactados en los contratos; viii) mezcló indebidamente regímenes al reconocer prestaciones de un empleado de planta pero liquidarlas con base en honorarios; y ix) el juez ignoró sin motivación el concepto del Ministerio Público que pidió negar las pretensiones por falta de prueba de subordinación. 53.
Con fundamento en lo expuesto, y en atención a los argumentos del recurso de apelación, la Sala analizará si en el sub judice se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación de trabajo entre Myriam Elena González de Barrera y el ICBF. 2.4.1. Sobre los elementos que permiten configurar una relación laboral 2.4.1.1.
Prestación personal del servicio 54. De las pruebas relacionadas, se tiene que en efecto entre Myriam Elena González de Barrera y el ICBF se suscribieron contratos de prestación de servicios, así: del 4 de junio de 2003 al 3 de febrero de 2004; del 11 de febrero de 2004 al 28 de febrero de 2005; del 1 de marzo de 2006 al 15 de febrero de 200665; del 16 de febrero de 2006 al 28 de febrero de 200866; del 1 de marzo al 3 de junio de 200767; del 3 de julio de 2007 al 31 de diciembre de 2007; del 15 de enero de 2008 al 29 de febrero de 2008; del 10 de marzo de 2008 al 31 de diciembre de 2008; del 6 de enero de 2009 al 6 de junio de 2009; del 8 de junio de 2009 al 30 de diciembre de 2009; del 31 de diciembre de 2009 al 30 de junio de 2010; del 1 de julio de 2010 al 30 de septiembre de 2010; del 1 de octubre de 2010 al 30 de diciembre de 201068; del 25 de enero de 2011 al 18 de septiembre de 2011; del 4 de octubre de 2011 al 30 de diciembre de 2011; del 5 de enero de 2012 al 20 de agosto de 2012; del 17 de septiembre de 2012 al 31 de diciembre de 201269; del 8 de enero de 2013 al 30 de diciembre de 2013; y del 3 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014 con el fin de la prestar servicios profesionales de abogada en el Grupo Jurídico de la Regional Bogotá. 65 Según el tribunal corresponde al 14 de febrero de 2006. 66 Según el tribunal corresponde al 29 de febrero de 2007. 67 Según el tribunal corresponde al 28 de junio de 2007. 68 Según el tribunal corresponde al 31 de febrero de 2010. 69 Según el tribunal corresponde al 3 de enero de 2013. 44 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 55.
Su objeto consistió en apoyar i) procesos del proyecto 112 «Acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia» en Centros Zonales y Grupos de la Regional Bogotá; ii) dentro del proyecto 131 «Asistencia a la niñez y a la familia para garantizar a los niños y niñas el ejercicio de sus derechos»; iii) trámites de licencias de funcionamiento, personerías jurídicas y demás funciones delegadas, en apoyo al proyecto 138; iv) la atención en proyectos de Centros Especializados, Centros Zonales y Regional Bogotá, dentro del proyecto 140 «Protección – Acciones para preservar y restituir el ejercicio de los derechos de la niñez y la familia»; y v) la gestión en el Grupo Jurídico de la Regional Bogotá, con plena autonomía técnica y administrativa, en el trámite de acciones constitucionales, los asuntos jurídicos, judiciales y extrajudiciales, derechos de petición, resolución de recursos, elaboración de conceptos, así como el desarrollo de las diferentes etapas contractuales propias del grupo. 56.
De acuerdo con lo señalado en los contratos y lo manifestado por los testigos, fue Myriam Elena González de Barrera quien suministró el servicio en forma personal y no a través de otra persona, en tanto fue quien ejecutó la labor contratada; por lo que, se tiene acreditado el primer elemento que permitiría la configuración de la relación laboral alegada. 2.4.1.2.
Remuneración 57. Myriam Elena González de Barrera percibió una remuneración por el trabajo cumplido, tal como se evidencia en las cláusulas contractuales, las actas de liquidación demás certificaciones, que dan cuenta que se estipuló el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 2.4.1.3.
Continuada subordinación o dependencia 58. En primer lugar, respecto del reparo del ICBF consistente en que pese a que los testimonios de Omar Martínez y Gracia Emilia Ustariz reflejan que la demandante cumplía su contrato sin horario fijo, presentaba informes mensuales y ejecutaba las funciones asignadas, el a quo les restó valor frente a testigos con menor conocimiento, otorgando mayor relevancia a declaraciones de personas que no compartieron el mismo nivel de experiencia ni permanencia en la entidad; según la entidad, el tribunal comparó de manera mecánica las versiones y desestimó la prueba documental que evidenciaba únicamente la ejecución normal del contrato, sin subordinación. 59.
Debe precisarse que la libertad probatoria del juez y la aplicación de la sana crítica le permiten asignar a cada prueba el valor que considere pertinente, en 45 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera función de su análisis integral y crítico. Que el a quo no haya otorgado plena credibilidad a los testimonios de Hernán González y Gracia Emilia Ustariz Beleño no constituye vicio alguno, sino una manifestación de la facultad que la ley le confiere para ponderar la coherencia, pertinencia y concordancia de las pruebas. 60.
Por lo tanto, la libertad probatoria del juez y la aplicación de la sana crítica le permiten al juez asignar a cada prueba el valor que considere pertinente, de tal manera que si el tribunal no otorgó plena credibilidad a los testimonios de Hernán González y Gracia Emilia Ustariz Beleño no constituye vicio alguno, sino una manifestación de su facultad de evaluar el grado de credibilidad que le otorgan sus manifestaciones.
En consecuencia, el reparo formulado por la entidad carece de vocación de prosperidad. 61. En segundo lugar, el ICBF alegó que la demandante no acreditó el ejercicio de una labor bajo subordinación y de contera, no comprobó que hubiese un vínculo laboral, pues la ejecución de los contratos de prestación de servicios que celebró evidenció autonomía en la ejecución, horarios flexibles, informes mensuales solo para pago de honorarios y simultaneidad con otros contratos; que los testimonios de supervisores y compañeros no prueban subordinación real y carecen de soporte documental; y que la labor de la demandante correspondía a la ejecución normal del contrato, sin indicios de órdenes, control de horario, evaluaciones o prestaciones propias de empleados, lo que descarta la existencia de relación laboral. 62.
En torno a este último elemento, la Sala considera necesario analizar las obligaciones contractuales pactadas entre Myriam Elena González de Barrera y el ICBF, para después determinar si en la ejecución contractual hubo subordinación o dependencia del trabajador respecto de la entidad. 63. En síntesis, las obligaciones de los contratos relacionados, entre otras, fueron las siguientes: 64.
Generales: «1) Cumplir con el objeto del contrato. 2) Adelantar el análisis de las solicitudes relacionadas con el otorgamiento de Licencias de Funcionamiento y el reconocimiento de Personerías Jurídicas. 3) Apoyar en el trámite de todas las gestiones tendientes al otorgamiento de Licencias de Funcionamiento. 4) Elaborar informes mensuales de las gestiones, logros y dificultades en el desarrollo del contrato. 5) Atender derechos de Petición, solicitudes y conceptos que sobre el proyecto se susciten. 6) Las demás que asigne el supervisor del contrato inherentes al proyecto y sus modalidades». 65.
Específicas: 46 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera «1. El contratista se obliga para con el ICBF, en general, a cumplir cabalmente con el objeto del contrato a la luz de las disposiciones legales vigentes, de acuerdo con su perfil y las características del proyecto respectivo. 2.
Adelantar, según reparto del supervisor, el estudio de la documentación requerida para la elaboración de los diferentes tipos de contratos que celebra Regional Bogotá del ICBF. 3. Elaborar los contratos que le sean asignados, previa verificación del cumplimiento de los requisitos legales y la documentación señalada con antelación. 4. Efectuar la revisión de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución de los contratos que celebre la Regional Bogotá. 5.
Realizar la revisión de los términos de referencia que le sean asignados y efectuar las respectivas correcciones que sean necesarias. 6. Realizar la revisión de los pliegos de condiciones que le sean asignados y efectuar las respectivas correcciones que sean necesarias. 7. Reportar la información jurídica relacionada con los proyectos en evaluación y seguimiento a su cargo de acuerdo con las actuaciones que surtan. 8.
Según el reparto asignado, estar atento a los términos de los diferentes procesos de contratación que adelanta la Regional Bogotá e impulsar cada una de las etapas de los mismos. 9. Proyectar respuestas a las diferentes inquietudes, peticiones, quejas y reclamos que sobre el proceso contractual y las de los recursos que se interpongan sobre los mismos. 10.
Proyectar los actos administrativos que sean necesarios para el eficiente ejercicio de la actividad contractual, de los recursos que se interpongan sobre los mismos, y de los demás que requieran control legal para el desarrollo de los proyectos y buen funcionamiento del Grupo jurídico. 11. Prestar asesoría y acompañamiento a las diferentes áreas de la Regional de Bogotá, dentro de los procesos contractuales que se adelanten. 12.
Reportar la información jurídica relacionada con los proyectos en evaluación y seguimiento a su cargo de acuerdo con las actuaciones que surtan.13. Atender los procesos que le asigne el supervisor, proyectar los actos administrativos y adelantar las demás actuaciones que se requieran dentro del plazo que este señale. 14. Elaborar y revisar las liquidaciones de los contratos que según reparto le sean asignados. 15.
Proyectar y/o revisar para la firma de la Directora Regional y/o Coordinadora del Grupo Jurídico los diferentes actos administrativos que se requieran, relacionados con el desarrollo de los proyectos 131 y 140 que sean competencia del área Jurídica. 16. Asesorar a las diferentes entidades o Instituciones cuyo objeto sea la vulneración de los derechos de los menores y la familia, que requieran personería Jurídica y Licencia de Funcionamiento de conformidad con las Directrices y lineamientos del ICBF, revisar la documentación remitida y elaborar la respectiva Resolución.17.
Estudio de documentación para reconocer, otorgar y cancelar Licencias de Funcionamiento y Personerías Jurídicas a las diferentes Entidades. 18. Revisar la documentación remitida por las diferentes Entidades (Hogares Infantiles, Hogares Comunitarios de Bienestar e Instituciones inscritas al ICBF) para el respectivo cambio de Juntas Directivas, la elaboración de las certificaciones de Representación Legal y asesorar jurídicamente en la Elaboración de Resoluciones. 19.
En virtud de la ejecución del contrato, el contratista deberá rendir los siguientes informes: - Informes mensuales de ejecución y desarrollo del objeto contractual en el periodo respectivo. -Informe final de ejecución y desarrollo del objeto contractual, junto con el Inventario, relación y estado de los asuntos a su cargo. 20. Suscribir la garantía única y mantener actualizada su 47 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera vigencia acorde con los términos pactados en la cláusula de garantía única del presente contrato, si a ello hubiere lugar. 21.
Presentar periódicamente al supervisor, los recibos de pago del aporte al Sistema de Seguridad Social, correspondiente al mes de pago. 22. Devolver los bienes que se hayan entregado por parte del ICBF para el desarrollo del contrato al finalizar el plazo de ejecución del mismo. 23. Las demás que le sean asignadas por el supervisor del contrato». [Se resalta]. 66.
Así las cosas, luego de revisar el contenido de cada uno de los contratos y comparados el objeto contractual, las obligaciones contractuales, las certificaciones y demás pruebas documentales, los testimonios rendidos por Omar Martínez Aguilera, Hernán Antonio González Castro y Gibbys Lisbet Mendoza Charry, así como del interrogatorio de parte a Myriam Elena González de Barrera, se concluye que las funciones desempeñadas por la demandante no se realizaron de forma autónoma e independiente, sino que esta estuvo sujeta a órdenes e instrucciones que son de naturaleza subordinada, pues atienden al control de un superior (coordinadores o supervisores) para ejecutar las obligaciones contractuales, por lo que existe una sujeción de ella hacia la entidad demandada y, en tal sentido, esa contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio; y aquella, a su vez, tenía la obligación correlativa de obedecerle, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi por parte del ICBF. 67.
Lo anterior es así, pues la Sala encontró acreditado lo siguiente: i) la demandante recibía órdenes directas y permanentes de distintos coordinadores, quienes determinaban la distribución del trabajo, asignaban tareas misionales y supervisaban la ejecución de sus funciones; ii) debía cumplir con un horario de 8 a 5 p.m., comunicado formalmente por Gestión Humana, y en varias oportunidades debía extender su jornada hasta altas horas de la noche o continuar al día siguiente; iii) estaba sometida a evaluaciones de desempeño enviadas a la dependencia para definir la continuidad de su vinculación; iv) ejecutaba múltiples tareas asignadas por la entidad, incluso ajenas al objeto contractual, como visitas, asesorías, apoyo a otros grupos, revisión de contratos y diligencias en procesos concursales o hereditarios; v) compartía jornada, funciones y obligaciones con el personal de planta, permanecía en las instalaciones, portaba carné institucional, firmaba planillas de ingreso y salida, y debía informar a la coordinación sobre incapacidades o ausencias; vi) estas actividades eran supervisadas directamente por coordinadores del grupo jurídico, quienes ejercían control jerárquico sobre la demandante, demostrando dependencia funcional y falta de autonomía. 68.
Además, de acuerdo con lo señalado en las obligaciones contractuales, debía adelantar las «demás actuaciones que se requieran dentro del plazo que [el supervisor] señale» y realizar las demás labores que le fueran asignadas por el supervisor del contrato; esto es, dentro de sus obligaciones contractuales se consignaron 48 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera cláusulas que dejan en evidencia el ejercicio del poder subordinante de la entidad, pues se le indicó que además de las específicas tareas a realizar, esta podía asignarle nuevas y diferentes, lo que se constituye en muestra clara del ejercicio del ius variandi o la posibilidad que tiene el empleador de modificar las condiciones iniciales de la labor. 69.
Resulta importante precisar que aunque la demandante tuvo otro contrato simultáneo con la Defensoría del Pueblo, ello no tiene la fuerza suficiente para desconocer que las actividades adelantadas en la ejecución de los contratos con el ICBF se hicieron bajo la subordinación de la entidad; pues además de lo señalado en punto de las obligaciones contractuales, así se desprende también de lo señalado por Gibbys Lisbet Mendoza Charry quien sostuvo que la actora cumplió con la jornada laboral establecida y acató las órdenes recibidas durante ese periodo.
Esto demuestra que existió relación de dependencia con el instituto. 70. Los testimonios rendidos por Gracia Emilia Ustariz Beleño y Omar Martínez Aguilera, si bien aportan información sobre la dinámica contractual de los contratistas del ICBF, no desvirtúan lo probado con las demás pruebas obrantes en el plenario, toda vez que ninguno de los testigos estuvo presente durante la totalidad del período de vinculación laboral alegada por la demandante.
En particular, Gracia Emilia Ustariz, quien se desempeñó como coordinadora del Grupo Jurídico y supervisora de contratos de prestación de servicios, solo la conoció entre los años 2010 y 2014, mientras que Omar Martínez Aguilera coincidió con la demandante aproximadamente entre los años 2011 y 2013 o 2014. 71. Esta sala no desconoce que Gracia Emilia y Omar compartieron espacio de trabajo con la demandante entre los años 2010 y 2014; sin embargo, las afirmaciones tendientes a desvirtuar una labor subordinada por el ICBF resultan contradictorias con los documentos aportados al expediente de los que se extrae el ejercicio del ius variandi por parte del empleador.
Esto así, pues de la lectura de los informes que se presentaban en cumplimiento de las obligaciones contractuales deja ver que Myriam Elena González de Barrera realizó labores diferentes a las pactadas. 72. Por ejemplo, para el año 2010, sus obligaciones giraban en torno al proyecto 140 «protección acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los derechos de la niñez y la familia».
Durante la ejecución de este contrato otorgó personerías jurídicas y licencias de funcionamiento, revisó el cumplimiento de los requisitos para otorgarlas y aprobó reformas de estatutos, entre otros, de las siguientes: 72.1.1. Fundación Amanecer 49 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 72.1.2.
Fundación Cran Tuna Alta 72.1.3. Congregación Terciarios Capuchinos 72.1.4. Fundación Pro amor 72.1.5. Fundación Ceti 72.1.6. Fundación Ceres 72.1.7. Fundación Por un mundo nuevo 72.1.8. Fundación Fundines 72.1.9. Fundación Niños de los Andes 72.1.10. Fundación Renacer 72.1.11. Fundación Funicaf 72.1.12. Asociación Esperanza 72.1.13.
Operación Sonrisa 72.1.14. Asociación Unidos por la niñez 73. No obstante, también adelantó labores para requerir documentación e informes sobre procesos de sucesión, visitó inmuebles denunciados y en torno a ellos respondió peticiones, ofició a entidades financieras, a la oficina de catastro y de registro de instrumentos públicos y al Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá70; de manera que adelantó actividades relacionadas con los bienes vacantes, mostrencos o con vocación hereditaria, que dista de las otras labores reseñadas con fundaciones que protegen la niñez y la familia. 74.
A modo de ejemplo, también se encuentra en el expediente un oficio del 15 de agosto de 2012 [cuyas obligaciones contractuales seguían siendo iguales a las del año 2010] suscrito por la supervisora Gracia Emilia Ustariz Beleño en el que realiza algunas observaciones al proyecto de respuesta a un denunciante y le cuestiona que no se haya pronunciado de fondo en punto de establecer si existía mérito o no para el iniciar el trámite administrativo respectivo, pese a tratarse de un asunto de competencia de esa regional71; revisión que deja ver una labor dependiente y subordinada a las indicaciones de un superior. 75.
Ahora, si bien esta supervisora indicó que a la demandante solo se le asignó la tarea de representación judicial de la entidad, y no otras funciones; de las obligaciones pactadas y aquellas relatadas en los informes de gestión sobre tareas que sí giraban en torno a esas obligaciones, se evidenció que no se trató de actividades de representación judicial, sino de verificación de requisitos y trámites sobre empresas y organizaciones no gubernamentales que trabajaban con la familia, la infancia y la adolescencia. Esto le resta valor a los dichos de la testigo, pues desconocía incluso los detalles de las circunstancias de tiempo, modo y lugar 70 Al respecto se pueden consultar los informes que obran a folios 323 a 335. 71 Folio 389 del cuaderno 1. 50 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera en que se ejercieron las tareas. 76.
Esto resulta relevante también pues no se puede desconocer que la labor de representación judicial responde al ejercicio autónomo e independiente basado en los conocimientos y experiencia del profesional del derecho, en tanto que las actividades desplegadas para otorgar o no licencias de funcionamiento e incluso recibir bienes vacantes, mostrencos o con vocación hereditaria, deben seguir las políticas propias de la entidad en torno a su manejo y los decretos que reglamentaron esa labor. 77.
Por su parte, los testimonios de Hernán Antonio González Castro y Gibbys Lisbet Mendoza se extienden a períodos más amplios, desde el año 2002 o 2003 hasta el año 2012 en el caso de González y entre los años 2009 y 2015, respectivamente, coincidiendo con prácticamente toda la relación laboral alegada por la demandante. 78. Así, los primeros reflejan únicamente la convivencia parcial con la demandante y no resultan lo suficientemente contundentes para desconocer ni contradecir lo señalado por los otros testigos, pues contrastado con el resto del material probatorio en cuanto a los elementos de subordinación, generan menor credibilidad en cuanto al control jerárquico, cumplimiento de horarios, supervisión directa y realización de múltiples tareas misionales, debidamente constatados por los testigos que sí compartieron toda la jornada laboral con ella y conocieron directamente sus funciones en el ICBF, es decir, sus compañeros eran quienes mejor cuenta podían dar de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrolló la labor.
Por lo tanto, aun cuando Gracia Emilia Ustariz Beleño y Omar Martínez Aguilera negaron que ellos impartieran órdenes e instrucciones, su conocimiento de los hechos es limitado y temporal y no afectaba la conclusión en torno a la existencia de una relación laboral. 79. Adicionalmente, el reparo del ICBF relativo a que la demandante no estaba sometida a horario, basado en los testimonios de Gracia Ustariz y Omar Martínez, así como en la admisión de la propia actora de prestar simultáneamente servicios al INPEC y a la Defensoría del Pueblo, carece de incidencia sobre la situación expuesta en el presente caso, pues con independencia de la forma en que ejecutaba su labor en estas entidades, lo cierto es que de acuerdo con lo demostrado en esta oportunidad, la labor desarrollada en la entidad demandada carecía de autonomía e independencia, suficiente para considerar que se acreditó el requisito de la subordinación. 80.
Ahora bien, contrario a lo señalado por la entidad, no se demostró el alegado desconocimiento a la prohibición de percibir doble asignación del tesoro. Esto se 51 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera debe a que las pretensiones de este proceso abarcan el período comprendido entre los años 2004 y 2014, mientras que la labor de Myriam Elena González de Barrera en el INPEC, según la certificación del 21 de octubre expedida por la jefe de la Oficina de Gestión Humana, se desarrolló entre el 29 de enero de 1995 y el 3 de enero de 2003. 81.
Por lo tanto, no es cierto que de reconocer la relación laboral con la demandante implicaría recibir simultáneamente asignaciones estatales por periodos coincidentes en contra del artículo 128 de la Constitución, pues si la Myriam ya obtuvo judicialmente el reconocimiento de su vínculo laboral con el INPEC y sus prestaciones sociales, esto no fue por los mismos periodos acá reclamados. 82.
Así las cosas, las obligaciones impuestas a la demandante ponen en evidencia que no realizó sus labores en forma autónoma e independiente, pues estas tienen relación de correspondencia con el ejercicio del poder subordinante por parte del empleador, al tiempo que corroboran que no puede dejar de existir imposición de órdenes en la ejecución de su objeto contractual para desempeñar esa labor, cuyas condiciones fueron variadas por el empleador, pues tal y como se evidencia de lo transcrito en líneas anteriores, alteraron unilateralmente las condiciones del contrato asignando otras funciones. 83.
Se aclara que la situación descrita en el sub judice no corresponde a la que es propia del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito»72. 84.
Otra es la subordinación, «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia»73. 85.
Así las cosas, en el presente asunto no puede hablarse de coordinación, puesto que el desempeño de las funciones por parte de la demandante estaba sujeta a medidas u órdenes del ICBF, a saber: la imposición de un horario y/o el 72 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 73 Ibidem. 52 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera cumplimiento de unos turnos, la sujeción a directrices de los coordinadores de área y la variación de las funciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, lo que demuestra que la entidad y, en su calidad de empleadora, contaba con la posibilidad de disponer del trabajo de la actora, y denota la existencia de una indiscutible subordinación. 86.
Ahora bien, en este punto echa de menos la Sala que pese a las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, la entidad no haya hecho uso de la creación de plantas temporales que atiendan a la oferta y la demanda en la prestación del servicio. Por tanto, la ausencia de personal suficiente que ejecute las obligaciones para las cuales fue contratada la demandante no puede ser argumento suficiente que enerve las consideraciones expuestas en esta decisión, pues no justifica la ausencia de planeación por parte de la entidad y desconoce que las labores desarrolladas se ejercieron bajo la subordinación de la entidad. 87.
Valga precisar que la posibilidad de contratar con terceros a que aluden los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 2 de la Ley 1150 de 2007, no puede ser entendida como una carta abierta a efectos de desconocer derechos y garantías laborales, pues lo cierto es que tal y como se advirtió en esta decisión, la naturaleza contractual con la cual se revistió la vinculación de la demandante se desnaturalizó al desarrollarse sin autonomía ni independencia, las cuales se constituyen en las características propias de la referida relación contractual. 88.
En tercer lugar, la entidad sostuvo que el fallo carece de fundamento legal al no especificar la causal que motivó la nulidad del Oficio S-2017-581617-1100, lo que deja la decisión sin soporte jurídico y afecta su validez. Se precisa que en el presente caso se alegó la existencia de una relación laboral entre Myriam Elena González de Barrera y el ICBF, asunto que el tribunal analizó de manera detallada; el juzgador examinó la normatividad aplicable, la jurisprudencia sobre contratos de prestación de servicios y la relación laboral, así como todas las pruebas obrantes en el proceso, incluyendo el interrogatorio de la demandante y los testimonios de las personas que conocieron directamente las condiciones de su trabajo.
Con base en este análisis integral, el tribunal concluyó que la relación laboral estaba probada y declaró la nulidad del acto administrativo impugnado, al considerar que su expedición vulneró derechos y preceptos normativos de la demandante, actuando dentro de las facultades que la ley le confiere para proteger relaciones laborales efectivas frente a actuaciones administrativas irregulares, por lo tanto, no le asiste razón a la entidad. 89.
Ahora bien, la demandada señaló que el agente del Ministerio Público concluyó que no había acreditado la relación laboral y solicitó negar las pretensiones, pero el 53 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera tribunal únicamente mencionó este concepto sin analizarlo ni justificar su desestimación, lo que según la apelación debilita la motivación del fallo.
No obstante, lo cierto es que el juez no está obligado a acoger como propios los argumentos ni de las partes ni del Ministerio Público. 90. Si bien debe tener en cuenta las alegaciones de las partes y el concepto emitido por el Ministerio Público, ello no implica que deba necesariamente coincidir o aceptar sus criterios. La función del juez es ejercer con autonomía su labor de impartir justicia, y esto implica que en la valoración de las pruebas y en la motivación de la decisión profiera un fallo de conformidad con la ley y la jurisprudencia, para lo cual debe realizar una valoración crítica y razonada de los elementos de juicio que considere pertinentes para resolver el conflicto, aun cuando ello implique no coincidir con el concepto del Ministerio Público.
En tal sentido, ese argumento de la apelación también deberá ser descartado. 91. Finalmente, es necesario precisar que, si bien la Sala encontró unas inconsistencias en las fechas de los extremos temporales de algunos contratos referidos por el tribunal [tal y como se enlista a continuación], no es dable proferir orden alguna al respecto por cuanto dichas fechas no son representativas a efectos de establecer la solución de continuidad, pues en este caso en particular en ningún caso superaron los 30 días hábiles para determinarla. 2.4.2.
En torno a la prescripción de los derechos en litigio 74 Folio 246 del cuaderno 6. 75 Folio 674 del cuaderno 2. 76 Folio 1232 cuaderno 4. Folio 1497 cuaderno 5. 77 Folios 1532 y 1575 cuaderno 5. Contrato desde hasta observación 29/04/574 del 1 de marzo de 2005 1/03/2005 15/02/2006 Según el tribunal el extremo final es el 14 de febrero de 2006, pero según el acta de liquidación corresponde al 15 de febrero de 200674 1479 del 28 de junio de 2007. 03/07/2007 31/12/2007 Según el tribunal el extremo inicial es el 28 de junio de 2007 (esta corresponde es la fecha del contrato) pero según el acta de inicio es el 3 de julio de 200775. 1233 del 1 de octubre de 2010 1/10/2010 30/12/2010 Según el tribunal el extremo final es el 31 de febrero de 2010, sin embargo, según el certificado del 26 de diciembre de 2011 corresponde al 30 de diciembre de 201076. 1696 del 14 de septiembre de 2012 17/09/2012 31/12/2012 Según el tribunal el extremo inicial corresponde al 3 de enero de 2013, sin embargo, según el informe final de actividades y la certificación del contrato la fecha de terminación es el 31 de diciembre de 201277. 54 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 92.
Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de la prescripción de las prestaciones a que tiene derecho la demandante, en consonancia con la declaratoria del reconocimiento de la relación laboral. 93. Respecto del término de interrupción o solución de continuidad esta corporación en sentencia de unificación78 dispuso que: «150.
Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.
Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.(Subrayado fuera de texto) 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse». 94.
Esta decisión fue aclarada mediante auto del 11 de noviembre de 2021, en el que la Sección Segunda de esta corporación precisó que «el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 78 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA CONFORME AL ARTÍCULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. 55 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales». 95.
Asimismo, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado, se establecieron las siguientes subreglas: «En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales (…)».
(Se subraya). 96. Así las cosas, a juicio de la Sala, «(q)uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual»79. 97.
En consideración con lo anterior, en el sub judice, al verificarse que la solicitud del reconocimiento de la relación laboral fue presentada ante la entidad demandada el 3 de octubre de 2017, se establece que no acaeció el fenómeno jurídico de la prescripción, pues no transcurrió un lapso superior a 3 años para solicitar por vía administrativa el reconocimiento de la relación laboral y por ende el pago de los salarios y prestaciones, toda vez que la relación culminó el 31 de diciembre de 2014 y que no hubo interrupción superior a 30 días entre uno y otro contrato, que implicara solución de continuidad en la prestación del servicio. 2.4.3.
Sobre los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho 79 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado. 56 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 98. El ICBF consideró que hubo contradicción en la sentencia de primera instancia porque, por un lado, le ordenó pagar las diferencias en aportes pensionales para recomponer el IBL, pero esa orden desconoció la «sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-2021», que prohíbe el reembolso de aportes por ser parafiscales, lo que generaría incluso un doble pago.
También alegó que resultaba incongruente que el fallo concluyera que debían reconocerse las prestaciones sociales de un empleado de planta, pero al mismo tiempo ordenara que se liquidaran con base en los honorarios pactados en los contratos. 99. Al respecto, se advierte que no existe contradicción en lo señalado por el tribunal, pue, por un lado, en la sentencia «de unificación SUJ-025-CE-S2-2021» no se prohibió el reconocimiento de las obligaciones de seguridad social y, en particular, el pago de los aportes a pensión como consecuencia del reconocimiento de una relación laboral encubierta, lo que allí se señaló era que era improcedente la devolución de los aportes que por tal concepto había realizado el contratista.
Sin embargo, en este caso, el tribunal ordenó al ICBF pagar las diferencias en aportes pensionales y demás prestaciones sociales como consecuencia de la nulidad del acto administrativo y del reconocimiento de la relación laboral, y no ordenó el reembolso de tales aportes. En otras palabras, los aportes que se ordenaron pagar no fueron a título de devolución a la demandante, sino de pagos al sistema pensional, por las obligaciones que surgen del reconocimiento de su relación laboral con el ICBF. 100.
Por otro lado, debe señalarse que, si bien se reconoció a la demandante las prestaciones sociales y demás emolumentos equivalentes a los de un empleado de planta que desempeñara funciones similares, a juicio del tribunal la liquidación debía efectuarse sobre la base de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios.
Es decir, le reconoció el derecho a percibir las prestaciones que se derivaban del reconocimiento de una relación laboral, y que son consecuentes de la declaratoria de nulidad del acto, pero consideró que el valor de esas prestaciones se debía calcular conforme con la remuneración que efectivamente percibió como contratista [honorarios]. 101.
Al respecto debe señalarse que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, y si bien el criterio de la Sala es que la liquidación tendría que realizarse en consideración al salario de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó, lo cierto es que, por tratarse la entidad de la apelante única, no se efectuarán modificaciones sobre el particular. 102.
El criterio de la Sala [el de calcular las prestaciones con base en los salarios y prestaciones devengadas por un empleado de planta, que no en los honorarios] tiene en consideración el principio de «a trabajo igual salario igual», que se deriva del 57 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales80 frente al cual la Corte Constitucional ha señalado que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo, entre quienes se encuentren en igualdad de condiciones, sin desconocer la admisión de diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas81. 103.
En tal sentido, en atención a que con esta decisión judicial se otorga vigencia al principio de primacía de la realidad sobre las formas, correspondería reconocer que la labor desempeñada por Myriam Elena González de Barrera debía ser remunerada conforme con lo devengado por un empleado de planta que realizara iguales funciones a las suyas. 104.
Con fundamento en iguales consideraciones, en criterio de la Sala tendría que reconocerse el reajuste salarial, esto es, las diferencias entre lo devengado por un empleado de planta y lo percibido por concepto de honorarios. Esto, en aplicación de las garantías de orden constitucional que impone a las autoridades proteger los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; y la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales82.
Con fundamento en ello, esta Sala ha señalado que, en asuntos relativos a las relaciones laborales encubiertas, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió el demandante por concepto de honorarios y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones de dicho cargo de la entidad. 105. Sin embargo, como se señaló, no se efectuará modificación sobre este aspecto a la sentencia apelada que ordenó el reconocimiento de prestaciones sociales, cuya liquidación, según dispuso, se realizaría con base en los honorarios pactados. 80 «Artículo 7 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos».
(Resalta la Sala). 81 Sentencia SU-519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 82 Artículo 53 de la Constitución Política. 58 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera 106. No obstante, es importante aclarar que frente al reconocimiento de las prestaciones que deberán ser reconocidas tiene fundamento en la jurisprudencia de esta corporación83 que señala que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público», lo que no impide que se reconozcan las prestaciones reclamadas en virtud del aludido principio de «a trabajo igual salario igual»; de manera que sí le corresponde a la entidad reconocer, a título de restablecimiento del derecho, las prestaciones que le corresponderían a la demandante de haber sido vinculada por virtud de una relación laboral.
Estas, no son otras que las devengadas por los empleados de planta. 107. Al respecto, esta corporación ha señalado que con el fin de determinar cuáles serían las prestaciones sociales que se deberán reconocer debía diferenciarse por razón de quién debía asumirlas: el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral.
Dentro de las primeras, «se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías»84. Criterio que aplicó el tribunal al ordenar el restablecimiento del derecho consecuente de la declaratoria de la existencia de una relación laboral encubierta. 108. Por las razones expuestas, este argumento de la apelación también será despachado en forma desfavorable y, en consecuencia, se confirmará en su totalidad la sentencia apelada. 2.5.
Costas 109. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 110. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y 83 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado 66001 23 33 000 2013 00091 01 (0237 2014). 84 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de febrero de 2016, radicado 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014), MP.
Gerardo Arenas Monsalve 59 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 111. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma85. 112.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 113. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión 114. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que, durante el periodo comprendido entre el 4 de junio de 2004 y el 31 de diciembre de 2014, entre Myriam Elena González de Barrera y el ICBF existió una relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios. En consecuencia, aquella tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales devengadas por los trabajadores de planta de la entidad durante dicho lapso, tal y como lo dispuso el a quo. 115.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 14 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por Myriam Elena González de Barrera contra el ICBF, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 85 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 60 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00858-01 (4127-2024) Demandante: Myriam Elena González de Barrera Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. FNM