Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-02980-00 Accionante: RENATA CATALINA ACUÑA GIRALDO Accionados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se declara improcedente la acción constitucional – La accionante no se encuentra legitimada para pretender la protección de los derechos fundamentales de todos los colombianos. No se demostró la supuesta afectación de los derechos fundamentales de la accionante.

Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Renata Catalina Acuña Giraldo contra el Presidente de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Renata Catalina Acuña Giraldo, solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y a la dignidad humana “[…] de todos los colombianos que trabajan en importaciones y exportaciones […]”, cuya vulneración le atribuyó al Presidente de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores, por la ruptura de las relaciones diplomáticas entre Colombia y el Estado de Israel.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02980-00 Accionante: Renata Catalina Acuña Giraldo 2.1. Relató que el 1. ° de mayo de 2024 el Presidente de la República de Colombia, Gustavo Francisco Petro Urrego decidió romper relaciones diplomáticas entre el Estado de Colombia y el Estado de Israel. 2.2.

Indicó que la anterior decisión vulneró el derecho al trabajo de los colombianos “[…] al impedirles exportar e importar productos según el tratado de libre comercio entre Colombia e Israel […]”. 2.3. Manifestó que los israelíes con nacionalidad colombiana “[…] han aportado al desarrollo [de] nuestro país [de manera] económica, política, militar y culturalmente […]” y de ser suspendida la atención consular se les estaría vulnerando el derecho a la “[…] identidad […]” y “[…] a un trato con igualdad […]”. 2.4.

Adujo que se vulneró el derecho fundamental al buen nombre de los “[…] 58 millones de colombianos […]”, toda vez que “[…] cada incumplimiento en una obligación contractual que el Estado Colombiano adquirió de manera voluntaria va en detrimento de nuestra buena honra y fama a nivel internacional […]”. 2.5. Relató que “[…] dentro de la campaña electoral del actual presidente se prometió agua para la guajira [y que] al impedir la[s] exportaciones de carbón las regalías que recibe el departamento no se seguirán percibiendo […]”.

III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO art. 29 de la Constitución Política, al MINIMO [sic] VITAL, al TRABAJO art. 25 de la Constitución Política, DIGNIDAD HUMANA art. 1 de la Constitución Política de Colombia.

SEGUNDO: Ordenar a la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA [sic] DE COLOMBIA Y AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, que expidan el acto administrativo de REESTABLECIMIENTO [sic] inmediato de las relaciones internacionales de Colombia con Israel.

TERCERO: Orden Judicial expresa para que la Embajada de Israel y todo su personal PERMANEZCA en territorio Colombiano y puedan prestar sus servicios de manera normal en las sedes que hallan dispuesto de ante mano a lo largo del territorio Colombiano.

CUARTO: Ordenar a la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA [sic] DE COLOMBIA Y AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES QUE DERROGUE [sic] cualquier acto administrativo en contra de las exportaciones e importaciones entre Colombia e Israel, según el tratado de libre comercio establecido entre los respectivos países y aprobado por ambos congresos.

QUINTO: Ordenar a la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA [sic] DE COLOMBIA Y AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, QUE 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02980-00 Accionante: Renata Catalina Acuña Giraldo TOMEN todas las medidas necesarias para evitar que disturbios propalestinos afecten a la seguridad y calidad de vida de todos los Colombianos.

SEXTO: Ordenar a la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA [sic] DE COLOMBIA Y AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, QUE TOMEN todas las medidas necesarias para evitar el antisemitismo en todo el territorio Colombiano. SEPTIMO [sic]: Ordenar a la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA [sic] DE COLOMBIA Y AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, QUE DEVUELVAN DE MANERA INMEDIATA al territorio de Israel a la Embajadora de Colombia asignada.

OCTAVO: Ordenar a la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA [sic] DE COLOMBIA Y AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, QUE NO SE ABRA una nueva embajada de Colombia en Ramala pues no es costo efectivo y socava los recursos públicos que pueden invertirse en casos de mayor urgencia y necesidad para el pueblo Colombiano […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 19 de junio de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por la falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que en el escrito de tutela no se precisó de forma clara cuáles eran los derechos que le estaban siendo vulnerados a la accionante, pues “[…] solo se hace énfasis a la ruptura de relaciones comerciales […]” y “[…] a pesar de que menciona que afecta a los colombianos en general no aporta prueba que acredite la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales enunciados, como tampoco autorización para realizar tal generalización […]”. 5.2.

El Presidente de la República solicitó que se declare improcedente la acción constitucional por incumplimiento del requisito de subsidiariedad porque la accionante no ha elevado derecho de petición para solicitar formalmente “[…] la razón del rompimiento de las relaciones internacionales con Israel […]”. 5.3. Señaló que en el escrito de tutela “[…] la accionante no está afirmando una violación directa de sus propios derechos constitucionales fundamentales.

No ha demostrado específicamente cómo la decisión en política exterior le ha causado 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02980-00 Accionante: Renata Catalina Acuña Giraldo un perjuicio particular, qué daño ha sufrido debido a esta decisión, o de qué manera la ruptura de relaciones está afectando sus derechos fundamentales […]”. 5.4.

Por lo anterior, solicita se declare la falta de legitimación en la causa por activa. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.

VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 8.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; para posteriormente (ii) resolver el caso concreto. VI.3. Procedencia de la acción de tutela 9. De acuerdo con el artículo 5 del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela procede: “[…] [C]ontra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley.

También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02980-00 Accionante: Renata Catalina Acuña Giraldo acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito […]”. 10.

A su vez, el artículo 6 del mismo Decreto Ley señala que la acción de amparo deviene en improcedente en las siguientes circunstancias: “[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.

Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.

Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto […]”. 11. En ese sentido, esta Sala de Decisión ha señalado que, de acuerdo con las normas citadas, cualquier ciudadano que considere amenazado o vulnerado un derecho fundamental puede acudir ante un juez de la República para obtener la protección judicial de las garantías constitucionales conculcadas o amenazadas.

Así las cosas, se han establecido como requisitos de procedencia de la acción de tutela: la legitimación en la causa por activa, la inmediatez y la subsidiariedad. VI.4. El caso concreto 12. La señora Renata Catalina Acuña Giraldo, solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y a la dignidad humana “[…] de todos los colombianos que trabajan en importaciones y exportaciones […]”, cuya vulneración le atribuyó al Presidente de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores, por la ruptura de las relaciones diplomáticas entre Colombia y el Estado de Israel. 13.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, en especial, el requisito de legitimación en la causa por activa. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02980-00 Accionante: Renata Catalina Acuña Giraldo VI.4.1. De la falta de legitimación en la causa por activa en el caso objeto de estudio 14.

Sobre el particular, sea lo primero en indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público. 15.

Precisamente, el artículo 10° del Decreto Ley 2591 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé: “[…] LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. 16. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional ha señalado que el presupuesto de legitimación en la causa se encuentra satisfecho en los siguientes eventos: i) cuando la acción de tutela es promovida directamente por el afectado; ii) cuando es promovida por el afectado a través de apoderado judicial; iii) si el mecanismo de amparo es interpuesto por el representante legal del afectado; iv) cuando se actúa en calidad de agente oficio del afectado, siempre que se acredite la imposibilidad del agenciado de actuar por sí mismo, y v) cuando la acción de amparo es promovida por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. 17.

También ha precisado la Corte Constitucional el alcance del concepto de legitimación en la causa por activa en los siguientes términos: “[…] La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo. La legitimación por activa es requisito de procedibilidad.

Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Adicionalmente, la legitimación en la causa como requisito de procedibilidad 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02980-00 Accionante: Renata Catalina Acuña Giraldo exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos del demandante, y la acción u omisión de la autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente […]”5. [Subrayado fuera del texto]. 18.

Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de acudir a la justicia, es posible presentar la acción de tutela, a través de la figura de la agencia oficiosa, para lo cual se requiere verificar: i) que exista una manifestación del agente oficioso para actuar como tal; ii) que se indique en el escrito de tutela, o que se pueda inferir del mismo, que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales de promover su propia defensa, y iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentren plenamente identificados6. 19.

Por todo lo anterior, para la Sala es dable concluir que, pese a la informalidad que rige en las acciones de tutelas, quien promueva esta acción constitucional tiene que ser la persona directamente afectada en el goce de sus derechos fundamentales, en nombre propio o a través de apoderado judicial, o manifestar que actúa como agente oficioso de quien materialmente no puede ejercer la acción, de lo contrario, no podría hablarse de legitimación en la causa por activa. 20.

En la presente oportunidad, la señora Renata Catalina Acuña Giraldo solicitó se tutelaran los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y a la dignidad humana de “[…] todos los colombianos que trabajan en importaciones y exportaciones según el tratado de libre comercio de Israel y Colombia […]” los cuales estima vulnerados por las accionadas, con ocasión a la ruptura de las relaciones diplomáticas entre el Estado de Colombia y el Estado de Israel. 21.

Como se puede apreciar, la supuesta vulneración de los derechos fundamentales alegados tiene su origen en que a “[…] todos los colombianos que trabajan en importaciones y exportaciones según el tratado de libre comercio de Israel y Colombia […]” se le han vulnerado sus derechos fundamentales debido a la ruptura de relaciones diplomáticas entre ambos países. 22.

La accionante no manifestó ni demostró pertenecer a alguno de los grupos mencionados cuyos derechos fundamentales presuntamente fueron vulnerados. En consecuencia, no existen pruebas ni argumentos que respalden su legitimidad para reclamar la protección de dichos derechos. 23. De acuerdo a lo anterior, esta Sección considera que, conforme a lo dispuesto en el artículo 86 superior, 10 del Decreto 2591 de 1991, y la jurisprudencia establecida por la Corte Constitucional y esta Corporación, la señora Renata 5 Corte Constitucional.

Sentencia T – 568 de 2012. M.P.: Mauricio González Cuervo 6 SU-707 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02980-00 Accionante: Renata Catalina Acuña Giraldo Catalina Acuña Giraldo carece de legitimación en la causa por activa, para solicitar la protección de los derechos fundamentales de todos los colombianos. 24.

Al respecto, indicó la Sala en la sentencia de tutela de 11 de noviembre de 20217: “[…] 33. Ahora bien, en el sub examine, la parte accionante solicitó que se tutelaran sus derechos fundamentales a la vida y al debido proceso, los cuales estima vulnerados por las omisiones en que han incurrido las entidades aquí accionadas para proteger la vida de los trabajadores que se dedican a la explotación de la minería de forma ilegal. 34.

Como se logra apreciar, la supuesta vulneración de los derechos fundamentales del actor tiene su génesis en que la vida de los “mineros” se encuentra en latente riesgo de peligro, por lo que, para esta Sala de Decisión, es claro que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 superior, 10° del Decreto 2591 de 1991, y por lo expuesto en la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y por esta Corporación, no existe ningún argumento válido que habilite al accionante del trámite constitucional de la referencia para pretender la protección de derechos fundamentales de los cuales no es titular. 35.

Es por lo anterior que esta Sala de Decisión concuerda con el a quo en la afirmación consistente en que el actor no se encuentra legitimado en la causa por activa para reclamar tales garantías iusfundamentales, por cuanto «se observa que la motivación de la acción se funda en la posible afectación del derecho a la vida de los trabajadores mineros, quienes a juicio del accionante, no cuentan con ninguna garantía constitucional; en tal medida, no resulta el medio constitucional procedente, pues no se ajusta a los postulados segundo y tercero que señaló la Corte, los cuales deben ser tenidos en cuenta para que resulte procedente la acción constitucional». 36.

La anterior consideración se ve reforzada si se tiene en cuenta que el actor en ningún momento adujo que su vida se encontraba en peligro, sino que fue reiterativo en afirmar que era el derecho fundamental a la vida de los trabajadores que prestan sus labores en la minería ilegal la que se veía amenazada con esa práctica. 37. En ese orden de ideas, para la Sala, el accionante desconoció la naturaleza subjetiva de la acción de tutela al no demostrar ser el titular de los derechos fundamentales mencionados, por lo que no es la persona directa o realmente afectada, y en tal virtud, se recalca carece de legitimación en la causa por activa8 para reclamar la protección de los derechos que invoca, situación que obliga a declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. Por tanto, se confirmará el fallo impugnado por este aspecto […]”. [Subrayado original del texto]. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de noviembre de 2021, Exp. núm. 15001-23-33-000-2021-00676-01(AC).

C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 Sentencia T-799 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. “La legitimación en la causa (…) Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente [declarar improcedente el amparo]”. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02980-00 Accionante: Renata Catalina Acuña Giraldo 25.

Por consiguiente, se declarará improcedente esta acción de tutela debido a la falta de legitimación en la causa por activa de la accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR este fallo por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.